草原承包经营制度功能间的矛盾与草原“三权分置”的法权构造
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摘要
本文旨在研究草原承包经营制度及其运行中存在的问题,并在农村土地"三权分置"理论框架下,针对牧区与草原的特殊性提出相应的解决方案。研究表明,在牧区,草原承包经营制度发挥了保护草原生态环境的生态功能、促进牧区经济发展的经济功能、维护社会公平的政治功能和保障牧民生计的社会功能。然而,以上功能之间产生了诸多矛盾,其中最为核心的就是生态功能与其它诸项功能间的矛盾。在草原承包经营制度发挥的诸项功能中,生态功能是最基本的,也应优先于其它功能。对于各项功能间的矛盾,现行的草原"三权分置"改革提供了较为有效的解决途径——将草原承包权与经营权分离,使草原承包权发挥政治功能和社会功能,使草原经营权发挥生态功能和经济功能。在生态保护视域下,草原"三权分置"改革应以优先保护生态环境、合理提高草原生产效益为目标,在法权构造上也应体现草原生态功能的优先效力。具体而言,草原集体所有权的构造应强化对草原经营行为的管理权能和监督权能;草原承包权的构造应强化承包人的身份属性和对草原经营行为的管理权能;草原经营权的构造应体现优先保护草原生态和合理提高草原经营收益。在法律逻辑上,草原承包权与草原经营权的内容和目标并不冲突,赋予两者不动产用益物权性质并不违背物权法的"一物一权"原则。
The purpose of this article is to analyze the grassland contract management system and put forward corresponding solutions to the problems owing to the particularity of pastoral areas and grassland under the framework of "three rights division" of land. The analysis shows that the grassland contract management system has an ecological function, an economic function and a political function. However, there are many contradictions between the ecological function and the other functions. But among the functions, the ecological function is the most basic function, so it should take precedence over the other functions. The reform of "three rights division" of grassland provides a more effective way to solve the contradictions, namely, the grassland contract right is separated from the management right so that the grassland contract right exerts its political and social functions, the grassland management right exerts its ecological and economic functions. Under the view of ecological protection, the "three rights" reform should aim at protecting ecological environment and improving grassland production benefit reasonably, and reflect the priority effect of grassland ecological function in the legal right construction. In particular, the collective ownership of grassland should exercise the management power and the supervisory power; the grassland contract right should exercise the management power; the grassland management right should give priority to protect the grassland ecology and reasonably improve the grassland management income. In the name of legal logic, the content and goal of the management right and the contract right are not in conflict, and it is not contrary to the principle of "one thing, one right" in real right law to endow them with the nature of usufruct right.
The purpose of this article is to analyze the grassland contract management system and put forward corresponding solutions to the problems owing to the particularity of pastoral areas and grassland under the framework of "three rights division" of land. The analysis shows that the grassland contract management system has an ecological function, an economic function and a political function. However, there are many contradictions between the ecological function and the other functions. But among the functions, the ecological function is the most basic function, so it should take precedence over the other functions. The reform of "three rights division" of grassland provides a more effective way to solve the contradictions, namely, the grassland contract right is separated from the management right so that the grassland contract right exerts its political and social functions, the grassland management right exerts its ecological and economic functions. Under the view of ecological protection, the "three rights" reform should aim at protecting ecological environment and improving grassland production benefit reasonably, and reflect the priority effect of grassland ecological function in the legal right construction. In particular, the collective ownership of grassland should exercise the management power and the supervisory power; the grassland contract right should exercise the management power; the grassland management right should give priority to protect the grassland ecology and reasonably improve the grassland management income. In the name of legal logic, the content and goal of the management right and the contract right are not in conflict, and it is not contrary to the principle of "one thing, one right" in real right law to endow them with the nature of usufruct right.
引文
1.敖仁其,2003:《草原产权制度变迁与创新》,《内蒙古社会科学(汉文版)》第4期。
2.包玉山,2003:《内蒙古草原畜牧业的历史与未来》,呼和浩特:内蒙古教育出版社。
3.蔡立东、姜楠,2017:《农地三权分置的法实现》,《中国社会科学》第5期。
4.陈小君,2014:《我国农村土地法律制度变革的思路与框架——十八届三中全会决定相关内容解读》,《法学研究》第4期。
5.丁文,2015:《论土地承包权和土地承包经营权的分离》,《中国法学》第3期。
6.盖志毅,2008:《制度视域下的草原生态环境保护》,沈阳:辽宁民族出版社。
7.高飞,2016:《农村土地“三权分置”的法理阐释与制度意蕴》,《法学研究》第3期。
8.高圣平,2018:《承包地三权分置的法律表达》,《中国法学》第4期。
9.郭洁、李晓丽,2005:《草原承包经营权流转法律问题分析》,《辽宁大学学报(哲学社会科学版)》第2期。
10.韩念勇,2011:《草原的逻辑——警惕新名义下的农耕扩张(第一辑)》,北京:北京科学技术出版社。
11.胡振通、孔德帅、靳乐山,2016:《草原生态补偿:弱监管下的博弈分析》,《农业经济问题》第1期。
12.李文军、张倩,2009:《解读草原困境——对于干旱半干旱草原利用和管理若干问题的认识》,北京:经济科学出版社。
13.李艳波、李文军,2012:《草畜平衡制度为何难以实现“草畜平衡”》,《中国农业大学学报(社会科学版)》第1期。
14.马允,2014:《自然保护领域的私人治理——激励与规制的双重视角》,载徐祥民(编):《中国环境法学评论(第十卷)》,北京:北京科学出版社。
15.王关区,2006:《我国草原退化加剧的深层次原因探析》,《内蒙古社会科学(汉文版)》第4期。
16.王海春、高博、祁晓慧、乔光华,2017:《草原生态保护补助奖励机制对牧户减畜行为影响的实证分析——基于内蒙古260户牧户的调查》,《农业经济问题》第12期。
17.王晓毅,2009:《从承包到“再集中”——北方草原环境保护政策的分析》,《中国农村观察》第3期。
18.王晓毅,2016:《市场化、干旱与草原保护政策对牧民生计的影响——2000~2010年内蒙古牧区的经验分析》,《中国农村观察》第1期。
19.王卓然、李振华、郭旭,2018:《关于建立国有草原有偿使用制度的初步研究》,《中国畜牧业》第4期。
20.杨理,2007:《草原治理:如何进一步完善草原家庭承包制》,《中国农村经济》第12期。
21.于立、于左、徐斌,2009:《“三牧”问题的成因与出路——兼论中国草场的资源整合》,《农业经济问题》第5期。
22.中国社会科学院农村发展研究所、农业资源与农村环境保护创新团队,2015:《内蒙古草原可持续发展与生态文明制度建设研究》,北京:中国社会科学出版社。
(1)1996年,内蒙古自治区人民政府出台《内蒙古自治区进一步落实完善草原“双权一制”的规定》,全面推进草原承包工作。随后,其他省(自治区)也出台了推进草原承包工作的相关文件,草原承包工作在全国范围内展开。“双权一制”指的是草原所有权(国家所有权、集体所有权)、草原使用权(国家所有的草原依法确定给集体经济组织使用)和草原承包责任制。
(1)“奥特尔”是蒙古语。走“奥特尔”是指离开固定的营盘到远处的草场放牧。在游牧时期,牧民在以下两种情况下会走“奥特尔”:一是夏季走“奥特尔”,为了保留固定营盘上的牧草以备冬季使用,牧民在夏季青草长出后到较远处的备用营盘上放牧,牧草开始枯萎时再回固定营盘放牧;二是避灾时走“奥特尔”,当固定营盘上发生旱灾、雪灾等自然灾害时,牧民将牲畜转移到较远处未受灾或受灾较轻的草场上躲避灾害。避灾时走“奥特尔”的范围不确定,灾情严重时,牧民和牲畜可能跨旗(县)、跨盟(地级市)甚至跨省寻找避灾草场。
(1)参见《农村土地承包法》第32、34、36、39、40、41条,http://www.china.com.cn/chinese/PI-c/196651.htm。
(2)参见《国务院关于加强草原保护与建设的若干意见》,http://www.gov.cn/gongbao/content/2002/content_61781.htm。
(1)参见《农村土地承包法》第4条,http://www.china.com.cn/chinese/PI-c/196651.htm。
(2)参见《草原法》第15条,http://www.china.com.cn/chinese/PI-c/254249.htm。
(1)参见《草原保护项目成“生态杀手”?专家:功大于过》,http://www.xinhuanet.com/politics/2018-10/24/c_1123 603284.htm。
(1)内蒙古阿拉善盟、巴彦淖尔市、锡林郭勒盟、呼伦贝尔市都处于干旱半干旱地区,水资源缺乏且分布不均衡,很多牧户承包的草场上没有饮水点,需要从不同距离的水源地买水运水。以内蒙古锡林郭勒盟苏尼特左旗A嘎查为例,在嘎查内105 户牧户承包的草场中,半数没有饮水点。这些牧户需准备运水汽车、水罐等设备,到附近的牧户或镇中心买水运水以供人畜饮水。其中,有15户因所承包的草场上没有水源而放弃畜牧业经营,成为无畜户。在中国干旱半干旱草原地区,人畜饮水困难现象比较普遍(参见韩念勇,2011)。
(1)依次参见《农村土地承包法》第16、17、14条,http://www.china.com.cn/chinese/PI-c/196651.htm。
(2)依次参见《草原法》第33、45、48条,http://www.china.com.cn/chinese/PI-c/254249.htm。
(3)参见《农村土地承包法》第41条,http://www.china.com.cn/chinese/PI-c/196651.htm。
(1)参见《国务院关于促进牧区又好又快发展的若干意见》,http://www.gov.cn/zwgk/2011-08/09/content_1922237.htm。
(1)参见《习近平:决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》,http://www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm。
(2)参见中共中央、国务院,2016:《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见〉》,http://www.gov.cn/zhengce/2016-10/30/content_5126200.htm。
(3)参见《防治荒漠化:中国已初步扭转了土地荒漠化长期扩展趋势》,http://www.chinairn.com/news/20171123/134148585.shtml。
(1)参见《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》,http://www.gov.cn/xinwen/2017-01/16/content_5160372.htm。
(1)参见新修订的《农村土地承包法》第44条,http://3g.163.com/dy/article/E4FAPLMM0519D9DS.html。
(2)参见《草原法》第13条,http://www.china.com.cn/chinese/PI-c/254249.htm。
(1)依次参见新修订的《农村土地承包法》第42、45、47、64条,http://3g.163.com/dy/article/E4FAPLMM0519D9DS.html。
(1)《三权分置意见》规定,“经营主体再流转土地经营权或依法依规设定抵押,须经承包农户或其委托代理人书面同意,并向农民集体书面备案”。参见《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见〉》,http://www.gov.cn/xinwen/2016-10/30/content_5126200.htm。
(2)参见新修订的《农村土地承包法》第40条,http://3g.163.com/dy/article/E4FAPLMM0519D9DS.html。
2.包玉山,2003:《内蒙古草原畜牧业的历史与未来》,呼和浩特:内蒙古教育出版社。
3.蔡立东、姜楠,2017:《农地三权分置的法实现》,《中国社会科学》第5期。
4.陈小君,2014:《我国农村土地法律制度变革的思路与框架——十八届三中全会决定相关内容解读》,《法学研究》第4期。
5.丁文,2015:《论土地承包权和土地承包经营权的分离》,《中国法学》第3期。
6.盖志毅,2008:《制度视域下的草原生态环境保护》,沈阳:辽宁民族出版社。
7.高飞,2016:《农村土地“三权分置”的法理阐释与制度意蕴》,《法学研究》第3期。
8.高圣平,2018:《承包地三权分置的法律表达》,《中国法学》第4期。
9.郭洁、李晓丽,2005:《草原承包经营权流转法律问题分析》,《辽宁大学学报(哲学社会科学版)》第2期。
10.韩念勇,2011:《草原的逻辑——警惕新名义下的农耕扩张(第一辑)》,北京:北京科学技术出版社。
11.胡振通、孔德帅、靳乐山,2016:《草原生态补偿:弱监管下的博弈分析》,《农业经济问题》第1期。
12.李文军、张倩,2009:《解读草原困境——对于干旱半干旱草原利用和管理若干问题的认识》,北京:经济科学出版社。
13.李艳波、李文军,2012:《草畜平衡制度为何难以实现“草畜平衡”》,《中国农业大学学报(社会科学版)》第1期。
14.马允,2014:《自然保护领域的私人治理——激励与规制的双重视角》,载徐祥民(编):《中国环境法学评论(第十卷)》,北京:北京科学出版社。
15.王关区,2006:《我国草原退化加剧的深层次原因探析》,《内蒙古社会科学(汉文版)》第4期。
16.王海春、高博、祁晓慧、乔光华,2017:《草原生态保护补助奖励机制对牧户减畜行为影响的实证分析——基于内蒙古260户牧户的调查》,《农业经济问题》第12期。
17.王晓毅,2009:《从承包到“再集中”——北方草原环境保护政策的分析》,《中国农村观察》第3期。
18.王晓毅,2016:《市场化、干旱与草原保护政策对牧民生计的影响——2000~2010年内蒙古牧区的经验分析》,《中国农村观察》第1期。
19.王卓然、李振华、郭旭,2018:《关于建立国有草原有偿使用制度的初步研究》,《中国畜牧业》第4期。
20.杨理,2007:《草原治理:如何进一步完善草原家庭承包制》,《中国农村经济》第12期。
21.于立、于左、徐斌,2009:《“三牧”问题的成因与出路——兼论中国草场的资源整合》,《农业经济问题》第5期。
22.中国社会科学院农村发展研究所、农业资源与农村环境保护创新团队,2015:《内蒙古草原可持续发展与生态文明制度建设研究》,北京:中国社会科学出版社。
(1)1996年,内蒙古自治区人民政府出台《内蒙古自治区进一步落实完善草原“双权一制”的规定》,全面推进草原承包工作。随后,其他省(自治区)也出台了推进草原承包工作的相关文件,草原承包工作在全国范围内展开。“双权一制”指的是草原所有权(国家所有权、集体所有权)、草原使用权(国家所有的草原依法确定给集体经济组织使用)和草原承包责任制。
(1)“奥特尔”是蒙古语。走“奥特尔”是指离开固定的营盘到远处的草场放牧。在游牧时期,牧民在以下两种情况下会走“奥特尔”:一是夏季走“奥特尔”,为了保留固定营盘上的牧草以备冬季使用,牧民在夏季青草长出后到较远处的备用营盘上放牧,牧草开始枯萎时再回固定营盘放牧;二是避灾时走“奥特尔”,当固定营盘上发生旱灾、雪灾等自然灾害时,牧民将牲畜转移到较远处未受灾或受灾较轻的草场上躲避灾害。避灾时走“奥特尔”的范围不确定,灾情严重时,牧民和牲畜可能跨旗(县)、跨盟(地级市)甚至跨省寻找避灾草场。
(1)参见《农村土地承包法》第32、34、36、39、40、41条,http://www.china.com.cn/chinese/PI-c/196651.htm。
(2)参见《国务院关于加强草原保护与建设的若干意见》,http://www.gov.cn/gongbao/content/2002/content_61781.htm。
(1)参见《农村土地承包法》第4条,http://www.china.com.cn/chinese/PI-c/196651.htm。
(2)参见《草原法》第15条,http://www.china.com.cn/chinese/PI-c/254249.htm。
(1)参见《草原保护项目成“生态杀手”?专家:功大于过》,http://www.xinhuanet.com/politics/2018-10/24/c_1123 603284.htm。
(1)内蒙古阿拉善盟、巴彦淖尔市、锡林郭勒盟、呼伦贝尔市都处于干旱半干旱地区,水资源缺乏且分布不均衡,很多牧户承包的草场上没有饮水点,需要从不同距离的水源地买水运水。以内蒙古锡林郭勒盟苏尼特左旗A嘎查为例,在嘎查内105 户牧户承包的草场中,半数没有饮水点。这些牧户需准备运水汽车、水罐等设备,到附近的牧户或镇中心买水运水以供人畜饮水。其中,有15户因所承包的草场上没有水源而放弃畜牧业经营,成为无畜户。在中国干旱半干旱草原地区,人畜饮水困难现象比较普遍(参见韩念勇,2011)。
(1)依次参见《农村土地承包法》第16、17、14条,http://www.china.com.cn/chinese/PI-c/196651.htm。
(2)依次参见《草原法》第33、45、48条,http://www.china.com.cn/chinese/PI-c/254249.htm。
(3)参见《农村土地承包法》第41条,http://www.china.com.cn/chinese/PI-c/196651.htm。
(1)参见《国务院关于促进牧区又好又快发展的若干意见》,http://www.gov.cn/zwgk/2011-08/09/content_1922237.htm。
(1)参见《习近平:决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》,http://www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm。
(2)参见中共中央、国务院,2016:《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见〉》,http://www.gov.cn/zhengce/2016-10/30/content_5126200.htm。
(3)参见《防治荒漠化:中国已初步扭转了土地荒漠化长期扩展趋势》,http://www.chinairn.com/news/20171123/134148585.shtml。
(1)参见《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》,http://www.gov.cn/xinwen/2017-01/16/content_5160372.htm。
(1)参见新修订的《农村土地承包法》第44条,http://3g.163.com/dy/article/E4FAPLMM0519D9DS.html。
(2)参见《草原法》第13条,http://www.china.com.cn/chinese/PI-c/254249.htm。
(1)依次参见新修订的《农村土地承包法》第42、45、47、64条,http://3g.163.com/dy/article/E4FAPLMM0519D9DS.html。
(1)《三权分置意见》规定,“经营主体再流转土地经营权或依法依规设定抵押,须经承包农户或其委托代理人书面同意,并向农民集体书面备案”。参见《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见〉》,http://www.gov.cn/xinwen/2016-10/30/content_5126200.htm。
(2)参见新修订的《农村土地承包法》第40条,http://3g.163.com/dy/article/E4FAPLMM0519D9DS.html。