论我国行政复议改革中独立性与专业性的平衡——基于美国行政法官(ALJ)制度的启示
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摘要
长期以来,我国的行政复议制度在其独立性与专业性方面饱受质疑,因而现行行政复议改革的基本方向正是加强其独立性与专业性。需要注意的是,独立性和专业性都有双重性,独立性包含办案机构和办案人员的独立性,专业性包含法律业务和行政业务的专业性。美国的经验表明,加强办案人员独立性的重要意义不亚于加强办案机构的独立性,正式程序与简易程序并存是平衡公平与效率、独立性与专业性的务实选择。从美国州层面行政法官改革中集中使用和赋予行政法官最终裁决权的新趋势和经验可获得启示,赋予行政复议委员会集中管辖权和最终裁决权应当是改革的最终方向,但在条件成熟之前,初步决定与最终决定权相分离是较明智的选择。
引文
[1]刘莘、陈悦:《行政复议制度改革成效与进路分析---行政复议制度调研报告》,载《行政法学研究》2016年第5期。
[2]美国除了存在大量的行政法法官(Administrative Law Judge/ALJ)以外,还存在大量的非行政法法官,两者的区别在于前者受APA的保护,而后者没有。在有的论述中行政法官既包括了行政法法官,也包括了非行政法法官(Non-ALJ),本文主要指行政法法官(ALJ),但为表述简便直称其为行政法官。
[3]王名扬:《美国行政法(上)》,北京大学出版社2016年版,第332-342页。
[4]James F.Flanagan.Redefining the Role of the State Administrative Law Judge:Central Panels and Their Impact On State Alj Authority and Standards of Agency Review.Administrative Law Review,vol.54,4,2002,pp.1355-1420.
[5]周汉华:《我国行政复议制度的司法化改革思路》,载《法学研究》2004年第2期。
[6]王万华:《〈行政复议法〉修改的几个重大问题》,载《行政法学研究》2011年第4期。
[7]王青斌:《论我国行政复议委员会制度之完善》,载《行政法学研究》2013年第2期。
[8]金国坤:《行政复议委员会:行政复议困局的突破口》,载《国家行政学院学报》2009年第6期。
[9]以上数据分别来源于《中国法律年鉴》2013年、2014年、2015年及2016年版。其中行政诉讼一审维持率是由行政诉讼一审维持判决除以行政诉讼一审结案总量而得。之所以未计入二审数据,是因为考虑到行政诉讼二审判决结果是针对一审判决结果而非原行政行为作出的判决,因而与行政复议的维持判决没有可比较性。该表中行政诉讼案件一审总数是收案数而非结案数。
[10]王莉:《行政复议委员会改革的成效与困境探析》,载《企业导报》2014年第9期。
[11]同前引[6]。
[12]《国家统一法律职业资格考试实施办法(2018)》第2条。
[13]同前引[1]。
[14]章剑生:《行政复议程序的正当化修复---基于司法审查的视角》,载《江淮论坛》2010年第6期。
[15]同前引[3],第338页。
[16]Benjamin Kapnik.Affirming the Status Quo?The FCC,ALJs,and Agency Adjudications.The George Washinton Law Review,vol.80,5,2012,pp.1527-1545.
[17]官继慧:《美国行政法官制度研究》,武汉大学2012年博士学位论文,第41页。
[18]Larry J.Craddock.Final Decision Authority and the Central Panel ALJ,the National Association of Administrative Law Judiciary,vol.33,2013.
[19]Jim Rossi.Final,But Often Fallible:Recognizing Problems With Alj Finality,Administrative Law Review,vol.56,1,2004,pp.53-77.See James F.Flanagan.Maximizing Judicial Fairness&Efficiency:Should Indiana Consider Creating An Office Of Administrative Hearings?An Update On Developments In Central Panels And ALJ Final Order Authority.Indiana Law Review,vol.38,2005.
[20]James F.Flanagan.Redefining the Role of the State Administrative Law Judge:Central Panels and Their Impact On State Alj Authority and Standards of Agency Review.Administrative Law Review,vol.54,4,pp.1355-1420.
[21]James F.Flanagan.Maximizing Judicial Fairness&Efficiency:Should Indiana consider Creating An Office of Administrative Hearings?:An Update On Developments In Central Panels And ALJ Final Order Authority.Indiana Law Review,vol.38,2005.
[22]沈开举、郑磊:《论我国行政复议改革的逻辑起点和现实路径》,载《甘肃行政学院学报》2009年第4期。
[23]同前引[1]。
[24]同前引[1]。
[25]官继慧:《美国行政法官的集中使用制度探微》,载《华北电力大学学报》(社会科学版)2012年第2期。
[26]高秦伟:《行政救济中的机构独立与专业判断---美国行政法官的经验与问题》,载《法学论坛》2014年第2期。
[27]Michael Asimow.Five Models of Administrative Adjudication.The American Journal of Comparative Law.vol.63,3,2015.
[28]同前引[1]。
[29]同前引[26]。
[30]同前引[26]。
[31]王静:《美国行政法法官集中使用制度研究》,载《行政法学研究》2009年第2期。
[32]同前引[31]。
[33]Walter J.Brudzinski.Greater Independence for ALJs Plus Cost Savings for Agencies:The Coast Guard Model,the National Association of Administrative Law Judiciary,vol.30,2010.
[34]同前引[31]。
[35]Hon.W.Michael Gillette.ALJ Central Panels:How is it Going Out There?the National Association of Administrative Law Judiciary,vol.36,2016.
[36]同前引[17],第81页。
[37]James F.Flanagan.Redefining the Role of the State Administrative Law Judge:Central Panels and Their Impact On State Alj Authority and Standards of Agency Review.Administrative Law Review,vol.54,2002.
[38]Hon.Bruce&H.Johnson.Strengthening Professionalism within An Administrative Hearing Office:The Minnesota Experience,Administrative Law Review,vol.53,2001.
[39]同前引[3],第383页。
[40]同前引[17],第63页。
[41]Richard M.Hluchan.Administrative Adjudications in New Jersey:Why Not Let the ALJ Decide?Journal of the National Association of Administrative Law Judiciary,vol.33,2013.
[42]同前引[3],第369页。
[43]Frank S.Bloch,et al..Developing A Full And Fair Evidentiary Record In A Nonadversary Setting:Two Proposals For Improving Social Security Disability Adjudications,Cardozo Law Review,vol.25,2003.
[44]参见美国OPM(office of personnel management)官网https://www.opm.gov/services-for-agencies/administrative-law-judges/#url=ALJs-by-Agency
[45]同前引[17],第91页。
[46]Karen Y.Kauper.Protecting the Independence of Administrative Law Judges:A Model Administrative Law Judge Corps Statute.University of Michigan Journal of Law Reform,vol.18,1985.转引自官继慧:《美国行政法官制度研究》,武汉大学2012年博士学位论文,第27页。
[47]同前引[26]。
[48]Michael Asimow.Five Models of Administrative Adjudication.The American Journal of Comparative Law.vol.63,2015.
[49]见美国OPM(office of personnel management)官网https://www.opm.gov/policy-data-oversight/classification-qualifications/general-schedule-qualification-standards/specialty-areas/administrative-law-judge-positions/
[50]同前引[1]。
[51]Benjamin Kapnik.Affirming the Status Quo?The FCC,ALJs,and Agency Adjudications.The George Washinton Law Review,vol.80,2012.
[52]同前引[17],第13页。
[53]同前引[22]。
[54]郑军、王小红:《英国行政裁判所的改革历程及其启示---兼论我国行政复议委员会制度的建立和完善》,2010年“中国特色社会主义行政管理体制”研讨会暨中国行政管理学会第20届年会会议论文。
[55]现行的以行政复议委员会为核心的改革试点中,一般称之行政复议委员会委员,分为常任委员和非常任委员,但考虑到改革尚有不确定性以及表述便利,本文暂称之为行政复议委员。
[56]美国联邦行政法官的工资分为三级八栏,其中最高为AL-1,相当于首长级(Executive Schedule)四级的工资,2017年为年薪161,900美元,具体薪金表可参见OPM官网:https://www.opm.gov/policy-data-oversight/pay-leave/salaries-wages/salary-tables/pdf/2017/ALJ.pdf
[57]Minn.Stat.§15A.083(06a)(2000)
[58]法律实践经验可考虑入职后通过见习获得。
[59]同前引[1]。
[60]以上数据分别来源于《中国法律年鉴》2013年、2014年、2015年及2016年版。
[2]美国除了存在大量的行政法法官(Administrative Law Judge/ALJ)以外,还存在大量的非行政法法官,两者的区别在于前者受APA的保护,而后者没有。在有的论述中行政法官既包括了行政法法官,也包括了非行政法法官(Non-ALJ),本文主要指行政法法官(ALJ),但为表述简便直称其为行政法官。
[3]王名扬:《美国行政法(上)》,北京大学出版社2016年版,第332-342页。
[4]James F.Flanagan.Redefining the Role of the State Administrative Law Judge:Central Panels and Their Impact On State Alj Authority and Standards of Agency Review.Administrative Law Review,vol.54,4,2002,pp.1355-1420.
[5]周汉华:《我国行政复议制度的司法化改革思路》,载《法学研究》2004年第2期。
[6]王万华:《〈行政复议法〉修改的几个重大问题》,载《行政法学研究》2011年第4期。
[7]王青斌:《论我国行政复议委员会制度之完善》,载《行政法学研究》2013年第2期。
[8]金国坤:《行政复议委员会:行政复议困局的突破口》,载《国家行政学院学报》2009年第6期。
[9]以上数据分别来源于《中国法律年鉴》2013年、2014年、2015年及2016年版。其中行政诉讼一审维持率是由行政诉讼一审维持判决除以行政诉讼一审结案总量而得。之所以未计入二审数据,是因为考虑到行政诉讼二审判决结果是针对一审判决结果而非原行政行为作出的判决,因而与行政复议的维持判决没有可比较性。该表中行政诉讼案件一审总数是收案数而非结案数。
[10]王莉:《行政复议委员会改革的成效与困境探析》,载《企业导报》2014年第9期。
[11]同前引[6]。
[12]《国家统一法律职业资格考试实施办法(2018)》第2条。
[13]同前引[1]。
[14]章剑生:《行政复议程序的正当化修复---基于司法审查的视角》,载《江淮论坛》2010年第6期。
[15]同前引[3],第338页。
[16]Benjamin Kapnik.Affirming the Status Quo?The FCC,ALJs,and Agency Adjudications.The George Washinton Law Review,vol.80,5,2012,pp.1527-1545.
[17]官继慧:《美国行政法官制度研究》,武汉大学2012年博士学位论文,第41页。
[18]Larry J.Craddock.Final Decision Authority and the Central Panel ALJ,the National Association of Administrative Law Judiciary,vol.33,2013.
[19]Jim Rossi.Final,But Often Fallible:Recognizing Problems With Alj Finality,Administrative Law Review,vol.56,1,2004,pp.53-77.See James F.Flanagan.Maximizing Judicial Fairness&Efficiency:Should Indiana Consider Creating An Office Of Administrative Hearings?An Update On Developments In Central Panels And ALJ Final Order Authority.Indiana Law Review,vol.38,2005.
[20]James F.Flanagan.Redefining the Role of the State Administrative Law Judge:Central Panels and Their Impact On State Alj Authority and Standards of Agency Review.Administrative Law Review,vol.54,4,pp.1355-1420.
[21]James F.Flanagan.Maximizing Judicial Fairness&Efficiency:Should Indiana consider Creating An Office of Administrative Hearings?:An Update On Developments In Central Panels And ALJ Final Order Authority.Indiana Law Review,vol.38,2005.
[22]沈开举、郑磊:《论我国行政复议改革的逻辑起点和现实路径》,载《甘肃行政学院学报》2009年第4期。
[23]同前引[1]。
[24]同前引[1]。
[25]官继慧:《美国行政法官的集中使用制度探微》,载《华北电力大学学报》(社会科学版)2012年第2期。
[26]高秦伟:《行政救济中的机构独立与专业判断---美国行政法官的经验与问题》,载《法学论坛》2014年第2期。
[27]Michael Asimow.Five Models of Administrative Adjudication.The American Journal of Comparative Law.vol.63,3,2015.
[28]同前引[1]。
[29]同前引[26]。
[30]同前引[26]。
[31]王静:《美国行政法法官集中使用制度研究》,载《行政法学研究》2009年第2期。
[32]同前引[31]。
[33]Walter J.Brudzinski.Greater Independence for ALJs Plus Cost Savings for Agencies:The Coast Guard Model,the National Association of Administrative Law Judiciary,vol.30,2010.
[34]同前引[31]。
[35]Hon.W.Michael Gillette.ALJ Central Panels:How is it Going Out There?the National Association of Administrative Law Judiciary,vol.36,2016.
[36]同前引[17],第81页。
[37]James F.Flanagan.Redefining the Role of the State Administrative Law Judge:Central Panels and Their Impact On State Alj Authority and Standards of Agency Review.Administrative Law Review,vol.54,2002.
[38]Hon.Bruce&H.Johnson.Strengthening Professionalism within An Administrative Hearing Office:The Minnesota Experience,Administrative Law Review,vol.53,2001.
[39]同前引[3],第383页。
[40]同前引[17],第63页。
[41]Richard M.Hluchan.Administrative Adjudications in New Jersey:Why Not Let the ALJ Decide?Journal of the National Association of Administrative Law Judiciary,vol.33,2013.
[42]同前引[3],第369页。
[43]Frank S.Bloch,et al..Developing A Full And Fair Evidentiary Record In A Nonadversary Setting:Two Proposals For Improving Social Security Disability Adjudications,Cardozo Law Review,vol.25,2003.
[44]参见美国OPM(office of personnel management)官网https://www.opm.gov/services-for-agencies/administrative-law-judges/#url=ALJs-by-Agency
[45]同前引[17],第91页。
[46]Karen Y.Kauper.Protecting the Independence of Administrative Law Judges:A Model Administrative Law Judge Corps Statute.University of Michigan Journal of Law Reform,vol.18,1985.转引自官继慧:《美国行政法官制度研究》,武汉大学2012年博士学位论文,第27页。
[47]同前引[26]。
[48]Michael Asimow.Five Models of Administrative Adjudication.The American Journal of Comparative Law.vol.63,2015.
[49]见美国OPM(office of personnel management)官网https://www.opm.gov/policy-data-oversight/classification-qualifications/general-schedule-qualification-standards/specialty-areas/administrative-law-judge-positions/
[50]同前引[1]。
[51]Benjamin Kapnik.Affirming the Status Quo?The FCC,ALJs,and Agency Adjudications.The George Washinton Law Review,vol.80,2012.
[52]同前引[17],第13页。
[53]同前引[22]。
[54]郑军、王小红:《英国行政裁判所的改革历程及其启示---兼论我国行政复议委员会制度的建立和完善》,2010年“中国特色社会主义行政管理体制”研讨会暨中国行政管理学会第20届年会会议论文。
[55]现行的以行政复议委员会为核心的改革试点中,一般称之行政复议委员会委员,分为常任委员和非常任委员,但考虑到改革尚有不确定性以及表述便利,本文暂称之为行政复议委员。
[56]美国联邦行政法官的工资分为三级八栏,其中最高为AL-1,相当于首长级(Executive Schedule)四级的工资,2017年为年薪161,900美元,具体薪金表可参见OPM官网:https://www.opm.gov/policy-data-oversight/pay-leave/salaries-wages/salary-tables/pdf/2017/ALJ.pdf
[57]Minn.Stat.§15A.083(06a)(2000)
[58]法律实践经验可考虑入职后通过见习获得。
[59]同前引[1]。
[60]以上数据分别来源于《中国法律年鉴》2013年、2014年、2015年及2016年版。