种粮直接补贴政策效应评估
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摘要
基于实地考察和理论分析,对中国实施多年的种粮直接补贴政策的效应进行了评估。评估结果是:政策目标符合经济发展需要;政策实施依据——"农民种粮不合算、赔钱、比较利益低"——并不客观可靠;政策实施初期,起到了刺激农民扩大种粮面积从而增加粮食产量的作用,但是这一作用很快递减甚至消失。种粮直接补贴政策对增加小规模种粮农民的收入基本没有作用;种粮大户种粮的利润本来就多、总收入也多,在没有种粮直接补贴时,他们的种粮积极性仍然很高。基于对评估结果的分析,提出了完善种粮直接补贴政策的建议。
This article evaluates the effects of direct subsidy policy for grain production in China from both theoretical and empirical perspectives. The findings are as follows. Firstly, the goal of the policy meets the needs of China’s economic development. Secondly, the opinion that grain production is not profitable compared to other agricultural activities, on which the policy is based, is neither objective nor reliable. Thirdly, although the policy did provide incentives for farmers to expand crop production areas and thus increase total grain crop output at the beginning, such effect has soon become decreased and even disappeared. Fourthly, the increased income resulted from the policy is negligible for small scale households. Lastly, for larger scale households, their incomes remain high even without direct subsidies for grain production and as such, the policy appears to fail in providing strong incentives for them to grow grain crops. Based on the findings, the study puts forward a number of policy implications.
This article evaluates the effects of direct subsidy policy for grain production in China from both theoretical and empirical perspectives. The findings are as follows. Firstly, the goal of the policy meets the needs of China’s economic development. Secondly, the opinion that grain production is not profitable compared to other agricultural activities, on which the policy is based, is neither objective nor reliable. Thirdly, although the policy did provide incentives for farmers to expand crop production areas and thus increase total grain crop output at the beginning, such effect has soon become decreased and even disappeared. Fourthly, the increased income resulted from the policy is negligible for small scale households. Lastly, for larger scale households, their incomes remain high even without direct subsidies for grain production and as such, the policy appears to fail in providing strong incentives for them to grow grain crops. Based on the findings, the study puts forward a number of policy implications.
引文
1.程国强、朱满德,2012:《中国工业化中期阶段的农业补贴制度与政策选择》,《管理世界》第1期。
2.杜辉、张美文、陈池波,2010:《中国新农业补贴制度的困惑与出路:六年实践的理性反思》,《中国软科学》第7期。
3.高鸣、宋洪远、Michael Carter,2017:《补贴减少了粮食生产效率损失吗?——基于动态资产贫困理论的分析》,《管理世界》第9期。
4.高鸣、宋洪远、Michael Carter,2016:《粮食直接补贴对不同经营规模农户小麦生产率的影响——基于全国农村固定观察点农户数据》,《中国农村经济》第8期。
5.高鸣,2018:《脱钩收入补贴对粮食生产率的影响》,北京:经济管理出版社。
6.关锐捷、张晓辉、郭建军,2001:《“九五”期间中国农民收入状况实证分析》,《农业经济问题》第7期。
7.黄季焜、王晓兵、智华勇、黄珠容、Scott Rozelle,2011:《粮食直补和农资综合补贴对农业生产的影响》,《农业技术经济》第1期。
8.黄少安、孙圣民、宫明波,2005:《中国土地产权制度对农业经济增长的影响——对1949~1978年中国大陆农业生产效率的实证分析》,《中国社会科学》第3期。
9.蒋和平、吴桢培,2009:《湖南省汨罗市实施粮食补贴政策的效果评价——基于农户调査资料分析》,《农业经济问题》第11期。
10.李韬,2014:《粮食补贴政策增强了农户种粮意愿吗?——基于农户的视角》,《中央财经大学学报》第5期。
11.林毅夫、李周,1992:《发育市场——九十年代农村改革的主线》,《农业经济问题》第9期。
12.刘克春,2010:《粮食生产补贴政策对农户粮食种植决策行为的影响与作用机理》,《中国农村经济》第2期。
13.穆月英、小池淳司,2009:《我国农业补贴政策的SCGE模型构建及模拟分析》,《数量经济技术经济研究》第1期。
14.彭小辉、史清华,2014:《制度变迁及其绩效:中国农家行为研究》,北京:中国农业出版社。
15.王欧、杨进,2014:《农业补贴对中国农户粮食生产的影响》,《中国农村经济》第5期。
16.魏君英、何蒲明,2013:《粮食直接补贴政策对农民收入影响的实证研究》,《长江大学学报(自科版)》第29期。
17.吴连翠、陆文聪,2011:《粮食补贴政策的增产增收效应——基于农户模型的模拟研究》,《江西农业大学学报(社会科学版)》第1期。
18.肖琴,2011:《农业补贴政策的有效性研究及其政策改革分析——基于顺序logistic模型的分析》,《工业技术经济》第3期。
19.于晓华、武宗励、周洁红,2017:《欧盟农业改革对中国的启示:国际粮食价格长期波动和国内农业补贴政策的关系》,《中国农村经济》第2期。
20.周振、谭智心、钟真,2014:《粮食直补对农户种粮积极性的影响》,《华南农业大学学报(社会科学版)》第4期。
21.朱满德、李辛一、程国强,2015:《综合性收入补贴对中国玉米全要素生产率的影响分析——基于省级面板数据的DEA-Tobit两阶段法》,《中国农村经济》第11期。
(1)粮食风险基金由中央政府和地方政府共同出资建立。《国务院关于印发〈粮食风险基金实施意见〉的通知》(国发[1994]31号)提出建立粮食风险基金制度,是中央和地方政府用于平抑粮食市场价格、补贴部分吃返销粮农民因粮食销价提高而增加开支的专项资金。2004年中央一号文件明确“国家从粮食风险基金中拿出部分资金,用于主产区种粮农民的直接补贴”,使粮食风险基金的使用重点从对国有粮食收储企业的间接补贴转向对种粮农民的直接收入补贴。
(1)补贴面积的计算方法包括征收农业税时期的计税面积和种粮耕地的实际面积两种,在地区间有差异,本文并未就该细节进行具体讨论。
(2)农业农村部产业政策与法规司,2015:《2015年国家深化农村改革、发展现代农业、促进农民增收政策措施》,http://www.moa.gov.cn/gk/zcfg/qnhnzc/201504/t20150430_4570011.htm。
(3)另外,将20%的种粮农民农资综合补贴存量资金,加上种粮大户补贴资金和农业“三项补贴”增量资金,用于支持发展多种形式的粮食适度规模经营,以体现“谁多种粮食,就优先支持谁”。农业农村部产业政策与法规司,2016:《2016年国家落实发展新理念加快农业现代化促进农民持续增收政策措施》,http://www.moa.gov.cn/gk/zcfg/qnhnzc/201603/t20160330_5076285.htm。
(1)这里劳动用工主要是指家庭劳动用工,雇工成本归入农机成本中。将雇工成本归入农机成本的原因是雇工成本和农机成本有一定的替代性。
(2)调研过程中发现,农村妇女平均工资是农村青壮年男劳动力平均工资的50%左右。这里采取保守的折算法,取值70%。
(1)农村统计年鉴显示,2009年小麦、玉米、水稻三种粮食的平均利润率为33%,虽然较调研数据计算结果偏低,也是很高的。
(1)在考虑种粮直接补贴、不考虑土地成本的情形下,2009年、2013年、2017年种粮大户的种粮利润率分别为146%、183%、291%,种粮小户的种粮利润率分别为128%、149%、38%;在不考虑种粮直接补贴、考虑土地成本的情形下,2009年、2013年、2017年种粮大户的种粮利润率为41%、61%、63%,种粮小户的种粮利润率为65%、16%、-28%。
(1)2004年以来粮食单位面积产量的增加可能是因为国家实施的其他惠农政策,如良种补贴、农机具购置补贴、测土配方施肥补贴以及粮食最低收购价政策等。
(1)由于种粮直接补贴和粮食价格指数数据的可得性,这里去掉了北京市、上海市、天津市、重庆市、西藏自治区的数据。由于自2016年以来种粮直接补贴政策有所调整,为保证数据统计口径的一致性,未将2016年以后的数据纳入实证检验中。
(2)农民一般根据往年谷物的价格和经验来预测粮食价格,这里把滞后一年的谷物价格作为当期价格。
(3)东部地区包括河北、山东、北京、天津、辽宁、江苏、浙江、上海、广东、广西、福建、海南;中部地区包括湖北、湖南、内蒙古、吉林、黑龙江、山西、江西、河南、安徽;西部地区包括贵州、云南、重庆、四川、陕西、宁夏、甘肃、青海、新疆、西藏。
(1)但实际上,种粮直接补贴一般是发放给拥有承包权的农户,流转入土地种粮的农民流转土地部分一般是拿不到补贴的。这一般是土地流转过程中双方协商的结果。市场机制会发生作用,如果土地承包者放弃补贴,会相应增加土地租金,如果还接受补贴,就相应降低租金。近年来,不少地方政府为促进土地流转、发展规模经营,出台了为流转入一定规模以上土地的农户、合作社或企业提供补贴的政策。这与种粮直接补贴不是一回事。
2.杜辉、张美文、陈池波,2010:《中国新农业补贴制度的困惑与出路:六年实践的理性反思》,《中国软科学》第7期。
3.高鸣、宋洪远、Michael Carter,2017:《补贴减少了粮食生产效率损失吗?——基于动态资产贫困理论的分析》,《管理世界》第9期。
4.高鸣、宋洪远、Michael Carter,2016:《粮食直接补贴对不同经营规模农户小麦生产率的影响——基于全国农村固定观察点农户数据》,《中国农村经济》第8期。
5.高鸣,2018:《脱钩收入补贴对粮食生产率的影响》,北京:经济管理出版社。
6.关锐捷、张晓辉、郭建军,2001:《“九五”期间中国农民收入状况实证分析》,《农业经济问题》第7期。
7.黄季焜、王晓兵、智华勇、黄珠容、Scott Rozelle,2011:《粮食直补和农资综合补贴对农业生产的影响》,《农业技术经济》第1期。
8.黄少安、孙圣民、宫明波,2005:《中国土地产权制度对农业经济增长的影响——对1949~1978年中国大陆农业生产效率的实证分析》,《中国社会科学》第3期。
9.蒋和平、吴桢培,2009:《湖南省汨罗市实施粮食补贴政策的效果评价——基于农户调査资料分析》,《农业经济问题》第11期。
10.李韬,2014:《粮食补贴政策增强了农户种粮意愿吗?——基于农户的视角》,《中央财经大学学报》第5期。
11.林毅夫、李周,1992:《发育市场——九十年代农村改革的主线》,《农业经济问题》第9期。
12.刘克春,2010:《粮食生产补贴政策对农户粮食种植决策行为的影响与作用机理》,《中国农村经济》第2期。
13.穆月英、小池淳司,2009:《我国农业补贴政策的SCGE模型构建及模拟分析》,《数量经济技术经济研究》第1期。
14.彭小辉、史清华,2014:《制度变迁及其绩效:中国农家行为研究》,北京:中国农业出版社。
15.王欧、杨进,2014:《农业补贴对中国农户粮食生产的影响》,《中国农村经济》第5期。
16.魏君英、何蒲明,2013:《粮食直接补贴政策对农民收入影响的实证研究》,《长江大学学报(自科版)》第29期。
17.吴连翠、陆文聪,2011:《粮食补贴政策的增产增收效应——基于农户模型的模拟研究》,《江西农业大学学报(社会科学版)》第1期。
18.肖琴,2011:《农业补贴政策的有效性研究及其政策改革分析——基于顺序logistic模型的分析》,《工业技术经济》第3期。
19.于晓华、武宗励、周洁红,2017:《欧盟农业改革对中国的启示:国际粮食价格长期波动和国内农业补贴政策的关系》,《中国农村经济》第2期。
20.周振、谭智心、钟真,2014:《粮食直补对农户种粮积极性的影响》,《华南农业大学学报(社会科学版)》第4期。
21.朱满德、李辛一、程国强,2015:《综合性收入补贴对中国玉米全要素生产率的影响分析——基于省级面板数据的DEA-Tobit两阶段法》,《中国农村经济》第11期。
(1)粮食风险基金由中央政府和地方政府共同出资建立。《国务院关于印发〈粮食风险基金实施意见〉的通知》(国发[1994]31号)提出建立粮食风险基金制度,是中央和地方政府用于平抑粮食市场价格、补贴部分吃返销粮农民因粮食销价提高而增加开支的专项资金。2004年中央一号文件明确“国家从粮食风险基金中拿出部分资金,用于主产区种粮农民的直接补贴”,使粮食风险基金的使用重点从对国有粮食收储企业的间接补贴转向对种粮农民的直接收入补贴。
(1)补贴面积的计算方法包括征收农业税时期的计税面积和种粮耕地的实际面积两种,在地区间有差异,本文并未就该细节进行具体讨论。
(2)农业农村部产业政策与法规司,2015:《2015年国家深化农村改革、发展现代农业、促进农民增收政策措施》,http://www.moa.gov.cn/gk/zcfg/qnhnzc/201504/t20150430_4570011.htm。
(3)另外,将20%的种粮农民农资综合补贴存量资金,加上种粮大户补贴资金和农业“三项补贴”增量资金,用于支持发展多种形式的粮食适度规模经营,以体现“谁多种粮食,就优先支持谁”。农业农村部产业政策与法规司,2016:《2016年国家落实发展新理念加快农业现代化促进农民持续增收政策措施》,http://www.moa.gov.cn/gk/zcfg/qnhnzc/201603/t20160330_5076285.htm。
(1)这里劳动用工主要是指家庭劳动用工,雇工成本归入农机成本中。将雇工成本归入农机成本的原因是雇工成本和农机成本有一定的替代性。
(2)调研过程中发现,农村妇女平均工资是农村青壮年男劳动力平均工资的50%左右。这里采取保守的折算法,取值70%。
(1)农村统计年鉴显示,2009年小麦、玉米、水稻三种粮食的平均利润率为33%,虽然较调研数据计算结果偏低,也是很高的。
(1)在考虑种粮直接补贴、不考虑土地成本的情形下,2009年、2013年、2017年种粮大户的种粮利润率分别为146%、183%、291%,种粮小户的种粮利润率分别为128%、149%、38%;在不考虑种粮直接补贴、考虑土地成本的情形下,2009年、2013年、2017年种粮大户的种粮利润率为41%、61%、63%,种粮小户的种粮利润率为65%、16%、-28%。
(1)2004年以来粮食单位面积产量的增加可能是因为国家实施的其他惠农政策,如良种补贴、农机具购置补贴、测土配方施肥补贴以及粮食最低收购价政策等。
(1)由于种粮直接补贴和粮食价格指数数据的可得性,这里去掉了北京市、上海市、天津市、重庆市、西藏自治区的数据。由于自2016年以来种粮直接补贴政策有所调整,为保证数据统计口径的一致性,未将2016年以后的数据纳入实证检验中。
(2)农民一般根据往年谷物的价格和经验来预测粮食价格,这里把滞后一年的谷物价格作为当期价格。
(3)东部地区包括河北、山东、北京、天津、辽宁、江苏、浙江、上海、广东、广西、福建、海南;中部地区包括湖北、湖南、内蒙古、吉林、黑龙江、山西、江西、河南、安徽;西部地区包括贵州、云南、重庆、四川、陕西、宁夏、甘肃、青海、新疆、西藏。
(1)但实际上,种粮直接补贴一般是发放给拥有承包权的农户,流转入土地种粮的农民流转土地部分一般是拿不到补贴的。这一般是土地流转过程中双方协商的结果。市场机制会发生作用,如果土地承包者放弃补贴,会相应增加土地租金,如果还接受补贴,就相应降低租金。近年来,不少地方政府为促进土地流转、发展规模经营,出台了为流转入一定规模以上土地的农户、合作社或企业提供补贴的政策。这与种粮直接补贴不是一回事。