农村集体建设用地入市路径——基于几个试点地区的观察
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摘要
现行法律法规不允许集体建设用地直接进入市场,这不利于农民分享工业化、城镇化进程中的土地增值收益。改革开放以来,中央层面自上而下的改进和地方自下而上的探索一直在进行。从2015年起,在全国范围内开展了农村集体经营性建设用地试点,明确规定了入市的地类和途径。试点地区在改革过程中,根据自然和经济社会条件,探索出适合当地需求的集体建设用地入市模式。在今后的集体建设用地入市管理中,应拓宽入市主体和客体,优化农村生产生活布局,将可以入市的土地从存量集体建设用地扩大到新增建设用地,从仅限于经营性用地扩大到所有集体建设用地。
According to the extant laws,rural construction land is not allowed to be directly transferred to urban land users,thereby becoming an obstacle for rural areas to share the land incremental revenue from the industrialization and urbanization.The top-down and the bottom-up institutional evolution of rural construction land marketization are still underway.Since 2015,the nationwide pilot reform of rural construction land marketization has clarified the potential types and pathways of rural-to-urban construction land transfers.During the reform,the pilot areas explored and figured out the suitable pathways of rural construction land marketization based on the context-specific conditions.For the governance of rural construction land marketization,it is suggested that the subjects and objects of rural construction land marketization be expanded or specified;the land use structure in rural areas be optimized;the scope of rural construction land marketization be extended from the extant rural construction land to the newly-added construction land;and the land use types be extended from the commercial use to all types of land use.
According to the extant laws,rural construction land is not allowed to be directly transferred to urban land users,thereby becoming an obstacle for rural areas to share the land incremental revenue from the industrialization and urbanization.The top-down and the bottom-up institutional evolution of rural construction land marketization are still underway.Since 2015,the nationwide pilot reform of rural construction land marketization has clarified the potential types and pathways of rural-to-urban construction land transfers.During the reform,the pilot areas explored and figured out the suitable pathways of rural construction land marketization based on the context-specific conditions.For the governance of rural construction land marketization,it is suggested that the subjects and objects of rural construction land marketization be expanded or specified;the land use structure in rural areas be optimized;the scope of rural construction land marketization be extended from the extant rural construction land to the newly-added construction land;and the land use types be extended from the commercial use to all types of land use.
引文
(1)1986年的《土地管理法》规定,集体经营性建设用地使用权可以依法转让(第2条第4款),并规定全民所有制企业或城市集体所有制企业可以按联营方式使用集体建设用地(第36条),并且城镇居民也可以为建住宅申请使用集体土地(第41条)。
(2)唐健、王庆日、谭荣:《新型城镇化战略下农村土地政策改革试验》,235页,北京,中国社会科学出版社,2014。
(3)周其仁:《农地产权与征地制度---中国城市化面临的重大选择》,载《经济学》(季刊),2004(4)。
(4)参见刘允洲主编:《制度创新之路---农村集体建设用地流转管理实践与理论》,北京,人民日报出版社,2001。五省市的调研情况表明,无论是经济发达地区还是欠发达地区,集体建设用地流转的大量存在已经成为一个不争的客观事实。如河南、浙江、上海、江苏、广东等地,在乡镇企业合并、兼并、股份制改造改组和联营过程中,集体建设用地流转大量发生。浙江省湖州市南浔区共有乡镇企业171个,涉及面积233.45公顷,其中由于出租、兼并、转让、入股、司法处置等致使集体土地使用权流转的乡镇企业就有122家,占到总数的71%,发生土地使用权流转的面积167.93公顷,占总面积的72%。这种现象在长三角和珠江三角洲地区尤为明显。如深圳宝安区,截至2000年6月底,已建成的工业用地中有85.5%是集体建设用地。东莞市石碣镇的10平方公里建成区中,集体建设用地占三分之二;苏州已有一半以上的集体建设用地入场流转,涉及土地面积超过10万亩。
(5)黄小虎:《把土地管理的重心转到存量土地上来》,载《红旗文稿》,2013(17)。
(6)唐健、谭荣:《农村集体建设用地价值“释放”的新思路---基于成都和无锡农村集体建设用地流转模式的比较》,载《华中农业大学学报》(社会科学版),2013(3)。
(7)蒋省三、刘守英:《土地资本化与农村工业化---广东省佛山市南海经济发展调查》,载《管理世界》,2003(11)。
(8)刘愿:《农民从土地股份制得到什么?---以南海农村股份经济为例》,载《管理世界》,2008(1)。
(9)夏方舟、严金明:《农村集体建设用地直接入市流转:作用、风险与建议》,载《经济体制改革》,2014(3)。
(1)靳相木:《集体与国有土地“同权同价”的科学内涵及其实现》,载《农业经济问题》,2017(9)。
(2)(4)严金明、陈昊、夏方舟:《深化农村“三块地”改革:问题、要义和取向》,载《改革》,2018(5)。
(3)刘守英:《解剖新土改中政策滞后现象》,载《社会科学报》,2014-02-27。
(5)周应恒、刘余:《集体经营性建设用地入市实态:由农村改革试验区例证》,载《改革》,2018(2)。
(6)张安录:《积极稳妥地推进农村土地制度改革》,载《湖北日报》,2014-04-14。
(7)董祚继:《“新东北现象”下的集体土地入市---黑龙江省安达市农村集体经营性建设用地入市改革试点调研》,载《国土资源》,2017(10)。
(8)杨庆媛、杨人豪、曾黎、陈伊多:《农村集体经营性建设用地入市促进农民土地财产性收入增长研究---以成都市郫都区为例》,载《经济地理》,2017(8);王敏、诸培新、张志林:《集体建设用地流转增值收益共享机制研究---以昆山市为例》,载《中国土地科学》,2016(2)。
(1)异地调整的目的是消除区位对集体建设用地入市的影响,手段包括通过城乡建设用地增减挂钩政策、农地复垦指标交易等政策工具,集体经济组织或地方政府将闲置低效利用的集体建设用地整理复垦后形成建设用地指标,进入一定范围的市场交易,在符合规划的地方“落地”,消除了区位对集体建设用地价值“释放”的影响,在短期内释放出明显的制度创新效益,使得农民获得更大的土地收益。比如,2009年,重庆市着眼于构建城乡一体的土地制度,开展了“地票”交易的探索:先把农村闲置的宅基地、乡镇企业用地、公共设施用地等集体建设用地复垦为耕地,腾出的建设用地指标,以地票形式到农村交易所公开交易。交易收益扣除复垦成本后,85%补偿农户、15%留给集体。
(2)中共中央办公厅、国务院办公厅:《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》(2015年1月)。
(3)姜大明:《在农村土地制度改革三项试点工作部署暨培训会议上的讲话》(2015年3月24日)。
(4)陈旻贤:《农村集体经营性建设用地入市困境及对策研究》,载《农村经济与科技》,2018(11)。
(5)据国土资源部调查推算,截至2013年底,全国集体经营性建设用地约4 200万亩,约占全国集体建设用地的13.3%。参见王世元:《在农村土地制度改革三项试点工作部署暨培训会议上的解读》(2015年3月23日)。
(6)刘守英:《对三中全会土地制度改革的解读》,载《国土资源导刊》,2013(12)。
(7)郑振源:《积极稳妥地构建城乡统一的建设用地市场》,2013,http://www.chinalandscience.com.cn/zgtdkx/UserFiles/File/20140101.pdf;黄小虎:《新土改:政府不再经营土地》,载《经济导刊》,2013(Z4)。
(1)(6)陈明:《农村集体经营性建设用地入市改革的评估与展望---兼论农村“三块地”改革的市场化方向》,载《农业经济问题》,2018(10)。
(2)黄小虎:《新土改:政府不再经营土地》,载《经济导刊》,2013(Z4)。
(3)刘世锦、刘守英、许伟等:《推进集体建设用地入市,为经济增长释放发展空间》,载《东方早报》,2013-12-10;李铁:《用改革推进新型城镇化》,载《人民日报》,2014-01-19。
(4)黄小虎:《建立城乡统一的建设用地市场研究》,载《上海国土资源》,2015(2)。
(5)唐健、谭荣:《农村集体建设用地价值“释放”的新思路---基于成都和无锡农村集体建设用地流转模式的比较》,载《华中农业大学学报》(社会科学版),2013(3)。
(7)曲承乐、任大鹏:《论集体经营性建设用地入市对农村发展的影响》,载《中国土地科学》,2018(7)。
(8)黄小虎:《建立城乡统一的建设用地市场研究》,载《上海国土资源》,2015(2);董祚继:《以正确价值导向引领农村土地制度改革》,载《国家治理》,2018(3)。
(1)刘守英:《乡村振兴战略是对重农业轻乡村的矫正》,见财新网,http://china.caixin.com/2017-10-19/101158466.html。
(2)唐健、王庆日、谭荣:《新型城镇化战略下农村土地政策改革试验》,235页,北京,中国社会科学出版社,2014。
(3)周其仁:《农地产权与征地制度---中国城市化面临的重大选择》,载《经济学》(季刊),2004(4)。
(4)参见刘允洲主编:《制度创新之路---农村集体建设用地流转管理实践与理论》,北京,人民日报出版社,2001。五省市的调研情况表明,无论是经济发达地区还是欠发达地区,集体建设用地流转的大量存在已经成为一个不争的客观事实。如河南、浙江、上海、江苏、广东等地,在乡镇企业合并、兼并、股份制改造改组和联营过程中,集体建设用地流转大量发生。浙江省湖州市南浔区共有乡镇企业171个,涉及面积233.45公顷,其中由于出租、兼并、转让、入股、司法处置等致使集体土地使用权流转的乡镇企业就有122家,占到总数的71%,发生土地使用权流转的面积167.93公顷,占总面积的72%。这种现象在长三角和珠江三角洲地区尤为明显。如深圳宝安区,截至2000年6月底,已建成的工业用地中有85.5%是集体建设用地。东莞市石碣镇的10平方公里建成区中,集体建设用地占三分之二;苏州已有一半以上的集体建设用地入场流转,涉及土地面积超过10万亩。
(5)黄小虎:《把土地管理的重心转到存量土地上来》,载《红旗文稿》,2013(17)。
(6)唐健、谭荣:《农村集体建设用地价值“释放”的新思路---基于成都和无锡农村集体建设用地流转模式的比较》,载《华中农业大学学报》(社会科学版),2013(3)。
(7)蒋省三、刘守英:《土地资本化与农村工业化---广东省佛山市南海经济发展调查》,载《管理世界》,2003(11)。
(8)刘愿:《农民从土地股份制得到什么?---以南海农村股份经济为例》,载《管理世界》,2008(1)。
(9)夏方舟、严金明:《农村集体建设用地直接入市流转:作用、风险与建议》,载《经济体制改革》,2014(3)。
(1)靳相木:《集体与国有土地“同权同价”的科学内涵及其实现》,载《农业经济问题》,2017(9)。
(2)(4)严金明、陈昊、夏方舟:《深化农村“三块地”改革:问题、要义和取向》,载《改革》,2018(5)。
(3)刘守英:《解剖新土改中政策滞后现象》,载《社会科学报》,2014-02-27。
(5)周应恒、刘余:《集体经营性建设用地入市实态:由农村改革试验区例证》,载《改革》,2018(2)。
(6)张安录:《积极稳妥地推进农村土地制度改革》,载《湖北日报》,2014-04-14。
(7)董祚继:《“新东北现象”下的集体土地入市---黑龙江省安达市农村集体经营性建设用地入市改革试点调研》,载《国土资源》,2017(10)。
(8)杨庆媛、杨人豪、曾黎、陈伊多:《农村集体经营性建设用地入市促进农民土地财产性收入增长研究---以成都市郫都区为例》,载《经济地理》,2017(8);王敏、诸培新、张志林:《集体建设用地流转增值收益共享机制研究---以昆山市为例》,载《中国土地科学》,2016(2)。
(1)异地调整的目的是消除区位对集体建设用地入市的影响,手段包括通过城乡建设用地增减挂钩政策、农地复垦指标交易等政策工具,集体经济组织或地方政府将闲置低效利用的集体建设用地整理复垦后形成建设用地指标,进入一定范围的市场交易,在符合规划的地方“落地”,消除了区位对集体建设用地价值“释放”的影响,在短期内释放出明显的制度创新效益,使得农民获得更大的土地收益。比如,2009年,重庆市着眼于构建城乡一体的土地制度,开展了“地票”交易的探索:先把农村闲置的宅基地、乡镇企业用地、公共设施用地等集体建设用地复垦为耕地,腾出的建设用地指标,以地票形式到农村交易所公开交易。交易收益扣除复垦成本后,85%补偿农户、15%留给集体。
(2)中共中央办公厅、国务院办公厅:《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》(2015年1月)。
(3)姜大明:《在农村土地制度改革三项试点工作部署暨培训会议上的讲话》(2015年3月24日)。
(4)陈旻贤:《农村集体经营性建设用地入市困境及对策研究》,载《农村经济与科技》,2018(11)。
(5)据国土资源部调查推算,截至2013年底,全国集体经营性建设用地约4 200万亩,约占全国集体建设用地的13.3%。参见王世元:《在农村土地制度改革三项试点工作部署暨培训会议上的解读》(2015年3月23日)。
(6)刘守英:《对三中全会土地制度改革的解读》,载《国土资源导刊》,2013(12)。
(7)郑振源:《积极稳妥地构建城乡统一的建设用地市场》,2013,http://www.chinalandscience.com.cn/zgtdkx/UserFiles/File/20140101.pdf;黄小虎:《新土改:政府不再经营土地》,载《经济导刊》,2013(Z4)。
(1)(6)陈明:《农村集体经营性建设用地入市改革的评估与展望---兼论农村“三块地”改革的市场化方向》,载《农业经济问题》,2018(10)。
(2)黄小虎:《新土改:政府不再经营土地》,载《经济导刊》,2013(Z4)。
(3)刘世锦、刘守英、许伟等:《推进集体建设用地入市,为经济增长释放发展空间》,载《东方早报》,2013-12-10;李铁:《用改革推进新型城镇化》,载《人民日报》,2014-01-19。
(4)黄小虎:《建立城乡统一的建设用地市场研究》,载《上海国土资源》,2015(2)。
(5)唐健、谭荣:《农村集体建设用地价值“释放”的新思路---基于成都和无锡农村集体建设用地流转模式的比较》,载《华中农业大学学报》(社会科学版),2013(3)。
(7)曲承乐、任大鹏:《论集体经营性建设用地入市对农村发展的影响》,载《中国土地科学》,2018(7)。
(8)黄小虎:《建立城乡统一的建设用地市场研究》,载《上海国土资源》,2015(2);董祚继:《以正确价值导向引领农村土地制度改革》,载《国家治理》,2018(3)。
(1)刘守英:《乡村振兴战略是对重农业轻乡村的矫正》,见财新网,http://china.caixin.com/2017-10-19/101158466.html。