中国教育财政体制改革四十年回顾与评价
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摘要
改革开放以来,中国教育财政体制改革取得了很大成就,也还存在一些不足。本文对40年来中国教育财政体制改革进行了回顾和评价。40年来,教育投入体制经历了一个扩展投入渠道,政府作用下降再回升的进程;各级政府教育财政分担体制经历了一个中央和省级政府责任下推然后再上移的进程;教育拨款体制经历了一个从不规范不透明到逐渐规范透明的进程;学校财务管理体制经历了一个从扩大自主权到加强财务约束的进程。教育财政体制改革呈现三个特征:由财政体制改革推动,由中央政府强制推动,由行政而不是立法部门主导。教育财政体制改革的主要成效是:形成了较为合理的投入体制,教育财政充足性有较大提高;形成了较为完善的学生资助体系,为家庭经济困难学生提供了教育机会;高层政府经费分担责任加大,城乡与地区间教育经费差距逐步缩小。教育财政体制还存在的主要不足是:教育拨款体制还不完善,教育经费配置还不公平,学校之间、群体之间教育资源差距还很大;政府间教育财政责任划分体制还不合理,义务教育经费省级统筹制度还没有建立,区域间教育经费差距还很大。
Since the Reform and Opening-up,China's education financial system reform has made great achievements,but there are still some shortcomings.This article reviews and evaluates the reform of China's education finance system in the past 40 years.In the past 40 years,the education investment system has experienced a process of expanding investment channels,and the government's role has declined and then rebounded;the government's educational expenditure sharing system has experienced a process of decentralization and then moving up to the central and provincial governments;the educational appropriation system has experienced a process of non-standard opacity to gradual standardization and transparency;the school financial management system has undergone a process of expanding autonomy to strengthen financial constraints.The main shortcomings of the education finance system are:the education funding system is still not perfect,the allocation of education funds is still unfair,and the educational resources gap between schools and groups is still large;the intergovernmental financial responsibility division system is still unreasonable and obligatory;the provincial-level coordination system for education funding has not yet been established,and the gap in education funding between regions is still large.
Since the Reform and Opening-up,China's education financial system reform has made great achievements,but there are still some shortcomings.This article reviews and evaluates the reform of China's education finance system in the past 40 years.In the past 40 years,the education investment system has experienced a process of expanding investment channels,and the government's role has declined and then rebounded;the government's educational expenditure sharing system has experienced a process of decentralization and then moving up to the central and provincial governments;the educational appropriation system has experienced a process of non-standard opacity to gradual standardization and transparency;the school financial management system has undergone a process of expanding autonomy to strengthen financial constraints.The main shortcomings of the education finance system are:the education funding system is still not perfect,the allocation of education funds is still unfair,and the educational resources gap between schools and groups is still large;the intergovernmental financial responsibility division system is still unreasonable and obligatory;the provincial-level coordination system for education funding has not yet been established,and the gap in education funding between regions is still large.
引文
本森,2000:《教育财政》,载Martin Carnoy编著、闵维方等译,《教育经济学国际百科全书(第二版)》,北京:高等教育出版社,525-530页。
陈晓宇,2012:《我国教育经费充足问题的回顾与展望》,《教育发展研究》第1期。
成刚、徐文俊,2017:《北京市“十二五”教育经费投入回顾与分析》,《教育学报》第1期。
傅勇、张晏,2007:《中国式分权与财政支出结构偏向---为增长而竞争的代价》,《管理世界》第3期。
雷丽珍,2018:《省级统筹体制下义务教育经费支出的省际差异分析》,《上海教育科研》第7期。
厉以宁等,1988:《教育经济学研究》,上海:上海人民出版社。
罗朴尚、宋映泉、魏建国,2011:《中国现行高校学生资助政策评估》,《北京大学教育评论》第1期。
孙志军、杜育红,2010:《中国义务教育财政制度改革:进展、问题与建议》,《华中师范大学学报(人文社会科学版)》第1期。
田发,周琛影:《市区财政事权和支出责任划分效应评估:以上海为例》,《当代财经》2018年第4期。
王蓉、田志磊,2018:《迎接教育财政3.0时代》,《教育经济评论》第1期。
王善迈,2012:《以制度规范保障财政教育投入》,《教育与经济》第3期。
薛海平,2015:《从学校教育到影子教育:教育竞争与社会再生产》,《北京大学教育评论》第2期。
袁连生,2002:《20世纪90年代后半期的教育财政制度》,载王善迈、袁连生主编,《2001年中国教育发展报告---90年代后半期的教育财政与财政制度》,北京:北京师范大学出版社,18-27页。
袁连生,2004:《我国教育财政问题的政治经济学解释》,2004年中国教育经济学学术年会论文(二)。
周黎安,2007:《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》,《经济研究》第7期。
宗晓华、丁建福,2013:《我国义务教育财政制度变革与城乡差距---基于1999-2009年省级面板数据的实证分析》,《教育发展研究》第11期。
Jin,H.,Y.Qian,&B.Weingast,2005,“Regional Decentralization and Fiscal Incentives:Federalism,Chinese Style”,Journal of Public Economics,89:1719-1742.
(1)如果没有说明,本文数据均直接或间接来自国家统计局、教育部、财政部出版或公布的《中国教育经费基本数据分析1978—1990》、历年《中国教育统计年鉴》《中国教育经费统计年鉴》《全国教育经费执行情况统计公告》《中国统计年鉴》,以及国家统计局、教育部、财政部等部委官方网站公布的资料。
(1)教育服务、教育资源的充足、公平与效率,主要表现为教育经费或教育财政的充足、公平与效率,在下文中,教育资源、教育经费与教育财政存在交替使用的情形,但含义相同。
(2)这里的教育总投入主要指正规教育或学校教育总投入,不包括校外学业补习、培训等方面的支出。
(1)邓小平,《实现四个现代化必须具备四个条件》,载何东昌主编,《中华人民共和国重要教育文献(1976—1990)》,海口:海南出版社,1998年,第1775页。
(1)国家教委关于多渠道筹措教育经费改善办学条件的公告,http://www.chinalawedu.com/news/1200/22598/22615/22807/2006/4/zh878881325112460028172-0.htm.
(1)1978年没有全国总教育经费的来源结构数据,只有地方教育经费的来源结构数据,我们根据地方数据计算了财政性教育经费比例。由于中央教育经费主要用于高校,而当年高校还没有收取学费,因此中央教育经费中,财政性经费的比例会高于地方。但当年农村学校还有大量由农民集体负担部分薪酬的民办教师,而那部分薪酬不在学校的会计记录中反映,因此地方教育经费统计中财政性教育经费的比例是高估的。
(2)据调查,2000年前后,黑龙江、吉林、河南有些县、乡镇农村初中学生辍学率近50%。参见王景英主编,《农村初中学生辍学问题研究》,长春:东北师范大学出版社,2003年,第5页。
(1)全国学生资助管理中心,2017年中国学生资助发展报告,http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/xwfbh_2018n/xwfb_20180301/sfcl/201803/t20180301_328216.html。后文的2017年学生资助数据,均来自这一报告。
(1)北京师范大学教育改革与发展研究中心,《2000年中国教育发展报告——教育体制的变革与创新》,北京:北京师范大学出版社,2000年,第35页。
(1)1999年上半年,全国有2/3的省份拖欠教师工资;由于经费不足,不少地方以很低的工资聘请大量低素质的代课教师从事教学工作,1999年仅广西就有代课教师15万人;1999年只有77%的适龄儿童能初中毕业。参见北京师范大学教育改革与发展研究中心,《2000年中国教育发展报告——教育体制的变革与创新》,北京:北京师范大学出版社,2000年,第6页、第8页。
(2)宋梓铭,《我所经历的“国家贫困地区义务教育工程”》,http://www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/czgg0000_1/czgg0000/200811/t20081106_88367.html。
(3)湖南省财政厅、湖南省教育厅,《湖南省农村税费改革办关于加强农村税费改革转移支付教育资金使用管理的通知》,http://www.chinaacc.com/new/63/159/183/2006/2/wa74942191226002608-0.htm。
(1)袁连生主编:《中国教育改革大系—教育体制与教育财政卷》,武汉:湖北教育出版社,2016年,第268页。
(1)参见何东昌主编,《中华人民共和国重要教育文献(1976—1990)》,海口:海南出版社,1998年,第1908至1910页。
(1)2015年,上海中考成绩最好的10所初中全部是民办学校。参见王蓉、田志磊,《迎接教育财政3.0时代》,《教育经济评论》2018年第1期。其实在我国大城市,更显著的两极是打工子弟学校与高端民办学校。
(2)教育部,《2017年出国留学、回国服务规模双增长》,http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/201803/t20180329_331771.html。
(1)浙江省财政厅课题组,《省以下政府事权与支出责任划分现状与问题——浙江省案例分析》,《中国财经报》2016年6月28日第7版。
(2)根据广东省教育经费统计报表数据计算。
(3)五证是:适龄儿童少年父母或其他法定监护人本人在京务工就业证明、在京实际住所居住证明、全家户口簿、在京暂住证、户籍所在地街道办事处或乡镇人民政府出具的在当地没有监护条件的证明。参见人民网,《流动儿童上学难:非京籍儿童北京念书需办28个证》,http://edu.people.com.cn/n/2015/0615/c1053-27155342.html。
陈晓宇,2012:《我国教育经费充足问题的回顾与展望》,《教育发展研究》第1期。
成刚、徐文俊,2017:《北京市“十二五”教育经费投入回顾与分析》,《教育学报》第1期。
傅勇、张晏,2007:《中国式分权与财政支出结构偏向---为增长而竞争的代价》,《管理世界》第3期。
雷丽珍,2018:《省级统筹体制下义务教育经费支出的省际差异分析》,《上海教育科研》第7期。
厉以宁等,1988:《教育经济学研究》,上海:上海人民出版社。
罗朴尚、宋映泉、魏建国,2011:《中国现行高校学生资助政策评估》,《北京大学教育评论》第1期。
孙志军、杜育红,2010:《中国义务教育财政制度改革:进展、问题与建议》,《华中师范大学学报(人文社会科学版)》第1期。
田发,周琛影:《市区财政事权和支出责任划分效应评估:以上海为例》,《当代财经》2018年第4期。
王蓉、田志磊,2018:《迎接教育财政3.0时代》,《教育经济评论》第1期。
王善迈,2012:《以制度规范保障财政教育投入》,《教育与经济》第3期。
薛海平,2015:《从学校教育到影子教育:教育竞争与社会再生产》,《北京大学教育评论》第2期。
袁连生,2002:《20世纪90年代后半期的教育财政制度》,载王善迈、袁连生主编,《2001年中国教育发展报告---90年代后半期的教育财政与财政制度》,北京:北京师范大学出版社,18-27页。
袁连生,2004:《我国教育财政问题的政治经济学解释》,2004年中国教育经济学学术年会论文(二)。
周黎安,2007:《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》,《经济研究》第7期。
宗晓华、丁建福,2013:《我国义务教育财政制度变革与城乡差距---基于1999-2009年省级面板数据的实证分析》,《教育发展研究》第11期。
Jin,H.,Y.Qian,&B.Weingast,2005,“Regional Decentralization and Fiscal Incentives:Federalism,Chinese Style”,Journal of Public Economics,89:1719-1742.
(1)如果没有说明,本文数据均直接或间接来自国家统计局、教育部、财政部出版或公布的《中国教育经费基本数据分析1978—1990》、历年《中国教育统计年鉴》《中国教育经费统计年鉴》《全国教育经费执行情况统计公告》《中国统计年鉴》,以及国家统计局、教育部、财政部等部委官方网站公布的资料。
(1)教育服务、教育资源的充足、公平与效率,主要表现为教育经费或教育财政的充足、公平与效率,在下文中,教育资源、教育经费与教育财政存在交替使用的情形,但含义相同。
(2)这里的教育总投入主要指正规教育或学校教育总投入,不包括校外学业补习、培训等方面的支出。
(1)邓小平,《实现四个现代化必须具备四个条件》,载何东昌主编,《中华人民共和国重要教育文献(1976—1990)》,海口:海南出版社,1998年,第1775页。
(1)国家教委关于多渠道筹措教育经费改善办学条件的公告,http://www.chinalawedu.com/news/1200/22598/22615/22807/2006/4/zh878881325112460028172-0.htm.
(1)1978年没有全国总教育经费的来源结构数据,只有地方教育经费的来源结构数据,我们根据地方数据计算了财政性教育经费比例。由于中央教育经费主要用于高校,而当年高校还没有收取学费,因此中央教育经费中,财政性经费的比例会高于地方。但当年农村学校还有大量由农民集体负担部分薪酬的民办教师,而那部分薪酬不在学校的会计记录中反映,因此地方教育经费统计中财政性教育经费的比例是高估的。
(2)据调查,2000年前后,黑龙江、吉林、河南有些县、乡镇农村初中学生辍学率近50%。参见王景英主编,《农村初中学生辍学问题研究》,长春:东北师范大学出版社,2003年,第5页。
(1)全国学生资助管理中心,2017年中国学生资助发展报告,http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/xwfbh_2018n/xwfb_20180301/sfcl/201803/t20180301_328216.html。后文的2017年学生资助数据,均来自这一报告。
(1)北京师范大学教育改革与发展研究中心,《2000年中国教育发展报告——教育体制的变革与创新》,北京:北京师范大学出版社,2000年,第35页。
(1)1999年上半年,全国有2/3的省份拖欠教师工资;由于经费不足,不少地方以很低的工资聘请大量低素质的代课教师从事教学工作,1999年仅广西就有代课教师15万人;1999年只有77%的适龄儿童能初中毕业。参见北京师范大学教育改革与发展研究中心,《2000年中国教育发展报告——教育体制的变革与创新》,北京:北京师范大学出版社,2000年,第6页、第8页。
(2)宋梓铭,《我所经历的“国家贫困地区义务教育工程”》,http://www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/czgg0000_1/czgg0000/200811/t20081106_88367.html。
(3)湖南省财政厅、湖南省教育厅,《湖南省农村税费改革办关于加强农村税费改革转移支付教育资金使用管理的通知》,http://www.chinaacc.com/new/63/159/183/2006/2/wa74942191226002608-0.htm。
(1)袁连生主编:《中国教育改革大系—教育体制与教育财政卷》,武汉:湖北教育出版社,2016年,第268页。
(1)参见何东昌主编,《中华人民共和国重要教育文献(1976—1990)》,海口:海南出版社,1998年,第1908至1910页。
(1)2015年,上海中考成绩最好的10所初中全部是民办学校。参见王蓉、田志磊,《迎接教育财政3.0时代》,《教育经济评论》2018年第1期。其实在我国大城市,更显著的两极是打工子弟学校与高端民办学校。
(2)教育部,《2017年出国留学、回国服务规模双增长》,http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/201803/t20180329_331771.html。
(1)浙江省财政厅课题组,《省以下政府事权与支出责任划分现状与问题——浙江省案例分析》,《中国财经报》2016年6月28日第7版。
(2)根据广东省教育经费统计报表数据计算。
(3)五证是:适龄儿童少年父母或其他法定监护人本人在京务工就业证明、在京实际住所居住证明、全家户口簿、在京暂住证、户籍所在地街道办事处或乡镇人民政府出具的在当地没有监护条件的证明。参见人民网,《流动儿童上学难:非京籍儿童北京念书需办28个证》,http://edu.people.com.cn/n/2015/0615/c1053-27155342.html。