环境保护优先原则内涵探析
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摘要
2014年修订的《环境保护法》将环境保护优先原则规定为环境法的一项基本原则。通过历史沿革梳理、内涵的学理解读以及比较法考察,可以将环境保护优先原则表述为:为了实现人类社会的可持续发展,应当以环境利益为优先,使对环境的保护行为优先于对环境的开发利用行为。保护优先具有双层构造:环境利益优先与保护行为优先。环境利益优先,是环境保护优先原则对协调发展理念的深化和具体化。环境利益优先可以区分为绝对优先和相对优先,并分别适用不同的保护行为,包括恢复质量的保护行为、维持质量的保护行为、提升质量的保护行为、合理利用的保护行为与禁止利用的保护行为。以开发利用行为的对象为基础,可以为环境保护行为设定三个基准:环境质量标准、资源利用上限以及生态保护红线,以此衡量保护行为是否取得成效。
The Principle of Protection First,as one of the basic environmental law principles,has been stipulated by The Environmental Protection Law of the People's Republic of China(2014 Revision).Through the historical evolution review,the theoretical interpretation and the comparative law research,the Principle of Protection First can be described as that in order to achieve the sustainable development of human society,the environmental benefits should be taken as a priority,and the behaviors of environmental protection should have priority over the behaviors of development and utilization.The two-layer structure of this principle is the priority of environmental benefits and protection behaviors.The principle is the deepening and embodiment of coordinated development.Based on the difference between the absolute priority and relative priority,we should apply different protection behaviors respectively,including the protection to restore quality,the protection to maintain quality,the protection to improve quality,the protection by rational utilizing and the protection by prohibit utilizing.Based on the object of the act of developing and utilizing the environment,three benchmarks should be set for environmental protection activities,including the environmental quality standards,the upper limits of resource utilization and the ecological red lines,which can be used to measure the effectiveness of protection behaviors.
The Principle of Protection First,as one of the basic environmental law principles,has been stipulated by The Environmental Protection Law of the People's Republic of China(2014 Revision).Through the historical evolution review,the theoretical interpretation and the comparative law research,the Principle of Protection First can be described as that in order to achieve the sustainable development of human society,the environmental benefits should be taken as a priority,and the behaviors of environmental protection should have priority over the behaviors of development and utilization.The two-layer structure of this principle is the priority of environmental benefits and protection behaviors.The principle is the deepening and embodiment of coordinated development.Based on the difference between the absolute priority and relative priority,we should apply different protection behaviors respectively,including the protection to restore quality,the protection to maintain quality,the protection to improve quality,the protection by rational utilizing and the protection by prohibit utilizing.Based on the object of the act of developing and utilizing the environment,three benchmarks should be set for environmental protection activities,including the environmental quality standards,the upper limits of resource utilization and the ecological red lines,which can be used to measure the effectiveness of protection behaviors.
引文
(1)《环保法》(2014)第五条规定:环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。
(2)通常学术界认为《环保法》(试行)和《环保法》(1989)都属于环境保护基本法,新修订的《环保法》(2014)并未明确规定该法具有环境保护领域基本法的性质,但该法在修订过程中,全国人大法律委员会于2013年6月26日向全国人大常委会所做的《关于〈中华人民共和国环境保护法修正案(草案)〉修改情况的汇报》中明确表示“应当将该法定位为环境领域的基础性、综合性法律,主要规定环境保护的基本原则和基本制度,解决共性问题。”参见信春鹰.中华人民共和国环境保护法释义[M].北京:法律出版社,2014:399.
(1)经分析可知,作为主谓短语的“环境保护”其所要保护的对象是“环境”,而“保护优先”中缺少所要保护的对象,根据对象的前后一致性,可知“保护优先”中所要保护的对象是“环境”,因此“保护优先”完整的表述应当为“环境保护优先”。
(2)金瑞林,汪劲.20世纪环境法学研究评述[M].北京:北京大学出版社,2003:1.
(3)八大公害事件包括:比利时马斯河谷烟雾事件、美国洛杉矶光化学烟雾事件、美国多诺拉烟雾事件、英国伦敦烟雾事件、日本熊本水俣病事件、日本四日市哮喘事件、日本爱知米糠油事件、日本富山骨痛病事件等。参见汪劲.环境法学(第三版)[M].北京:北京大学出版社,2014:7.
(4)汪劲.环境法学(第三版)[M].北京:北京大学出版社,2014:48.
(5)国务院.关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)[J].工业用水与废水,1974(2):38.
(1)《宪法》(1978)第十一条第三款规定:“国家保护环境和自然资源,防治污染和其他公害”。
(2)1978年12月13日,邓小平在中央经济工作会议闭幕式上的讲话《解放思想,实事求是,团结一致向前看》中提出应当集中力量制定各种必要的法律,这其中就包括森林法、草原法、环境保护法等。这次讲话的实质是为十一届三中全会提出了指导思想。十一届三中全会公报也随后强调要加强社会主义法制,并提出了我国法制建设的十六字方针。
(3)李艳芳.对我国环境法“协调发展”原则重心的思考[J].中州学刊,2002(2):182.
(4)第二次全国环境保护会议(1983年12月31日至1984年1月7日)[EB/OL].http://www.zhb.gov.cn/home/ztbd/gzhy/hbdh/diqicihbdh/ljhbdh/201112/t20111221_221579.shtml.2017-08-15.
(5)《环保法》(1989)第四条规定:“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划,国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施,使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”
(1)赵旭东,黄静.俄罗斯“环境保护优先性”原则---我国环境法“协调发展”原则的反思与改进[J].河北法学,2000,(06):130-132.
(2)曹明德.论生态法的基本原则[J].法学评论,2002(6):63.
(3)王灿发.让“环境优先”成为立法基本原则[N].法制日报,2006-02-20(008).
(4)徐祥民,李海清,李懋宁.生态保护优先:制定海岛法应贯彻的基本原则[J].海洋开发与管理,2006(2):68.
(5)曹明德.对修改我国环境保护法的再思考[J].政法论坛,2012(6):177.
(6)王灿发.对中国环境法的反思[J].清华法治论衡,2010(1):26.
(7)在《环保法》(1989)一审修正案草案中并没有基本原则的规定,为此众多环境法学者提出建议,社会各界也对增加基本原则表达了强烈关注,因此,在二审修正案草案的第五条规定了基本原则条款:“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、污染者担责的原则。”草案三审稿对此没有变化,直至草案的四审稿时将“污染者担责原则”改为“损害担责原则”并最终获得通过。
(1)吴卫星.从协调发展到环境优先---中国环境法制的历史转型[J].河海大学学报(哲学社会科学版),2008(3):31.
(2)高其才.法理学[M].3版.北京:清华大学出版社,2015:45.
(3)杨群芳.论环境法的基本原则之环境优先原则[J].中国海洋大学学报(社会科学版),2009(2):62-63.
(1)这个问题,其实也是“环境法”与“生态法”的名称问题,理论界对此一直没有定论,但多数学者赞成采用“环境法”的观点。对此问题的论述参见曹明德.生态法新探[M].北京:人民出版社,2007:182-194.汪劲.环境法[M].3版.北京:北京大学出版社,2014:23.
(2)张式军.环境立法目的的批判、解析与重构[J].浙江学刊,2011(5):173.
(3)王灿发.论生态文明建设法律保障体系的构建[J].中国法学,2014(3):44.
(4)竺效.论中国环境法基本原则的立法发展与再发展[J].华东政法大学学报,2014(3):9-13.
(5)王伟.保护优先原则:一个亟待厘清的概念[J].法学杂志,2015(12):73.
(1)《俄罗斯联邦宪法》第四十二条规定:“每个人都有享受良好的环境、被通报关于环境状况的信息的权利,都有因破坏生态损害其健康或财产而要求赔偿的权利。”参见于洪君.俄罗斯联邦宪法[J].外国法译评,1994(2):92.
(2)俄罗斯联邦环境法和土地法典[M].马骧聪,译.北京:中国法制出版社,2003:1-42.
(3)《俄罗斯联邦土地法典》(2001)第一条第一款第三项规定“对作为极为重要环境要素和农林业生产资料的土地的保护优先于对作为不动产的土地的利用,根据这一保护优先原则,如果不损害环境,地块所有人可以自由占有、使用和处分土地。”参见俄罗斯联邦环境法和土地法典[M].马骧聪,译.北京:中国法制出版社,2003:1-43.
(1)王树义.俄罗斯生态法[M].武汉,武汉大学出版社,2001:213-218.
(2)曹明德.环境与资源保护法[M].3版.北京:中国人民大学出版社,2016:29.
(3)这一目的来源于《俄罗斯联邦宪法》中将人的利益作为俄罗斯联邦国家的最高价值的规定,该宪法第二条规定:“人、人的权利与自由是最高价值。承认、遵循和捍卫人与公民的权利和自由是国家的义务。”参见于洪君.俄罗斯联邦宪法[J].外国法译评,1994(2):87.
(4)潘汉典.日本国宪法[J].环球法律评论,1981(2):67-69.
(5)日本的四大公害事件包括:熊本水俣病、四日市哮喘病、新潟水俣病、富山骨痛病。
(6)赵国青.外国环境法选编:第一辑下册[M].北京:中国政法大学出版社,2000:974.
(7)原田尚彦.环境法[M].于敏,译.北京:法律出版社,1999:18-19.
(8)交告尚史,臼杵知史,前田阳一,黑川哲志.日本环境法概论[M].田林,丁倩雯,译.北京:中国法制出版社,2014:130-131.
(1)日本《环境基本法》第一条规定:“本法的目的是在环境保全方面规定基本理念,并且明确国家、地方公共团体、企业者以及国民的责任,规定作为环境保全基本对策的事项,从而综合且有计划地推进环境保全对策,以有助于确保现在以及将来国民健康、文化的生活,为人类的福利作贡献。”参见汪劲.日本环境基本法[J].外国法译评,1995(4):86-92.
(2)此处参阅National Environmental Policy Act.42U.S.C.A.Ch.55.
(3)美国《国家环境政策法》第2条规定:宣示国家政策,促进人类与环境之间的繁荣和谐;努力提倡防止或者减少对环境与生物界的伤害,增进人类的健康与福利;充分了解生态系统以及自然资源对国家的重要性;设立环境质量委员会。参见42U.S.C.A.§4321.
(4)此处参阅42U.S.C.A.§4331.
(5)曹明德.环境与资源保护法[M].3版.北京:中国人民大学出版社,2016:69.
(1)王曦.美国环境法概论[M].武汉:武汉大学出版社,1992:221.
(2)Barton H Thompson Jr.Environmental policy and state constitutions:the potential role of substantive guidance[J].Rutgers Law Journal,1996(27):866.
(3)美国宾夕法尼亚州宪法第1条第27款规定:公民有享受清洁空气、纯净的水的权利,有保护自然、风景、具有历史和审美价值环境的权利。宾夕法尼亚州的公共自然资源是所有人(包括未来世世代代人)的共同财产。作为这些资源的受托人,联邦应当为了所有人的利益保护和维持这些资源。参见PA CONST Art.1,§27.
(4)John C Dernbach.Taking the Pennsylvania Constitution Seriously When It Protects the Environment:Part I-An Interpretative Framework for Article I,Section 27[J].Dickinson Law Review,1999(103):693-700.
(5)贝勒斯.法律的原则---一个规范的分析[M].张文显,等,译.北京:中国大百科全书出版社,1995:469.
(6)汪劲.环境法学[M].3版.北京:北京大学出版社,2014:99.
(1)见本文前述对保护优先原则进行的语言学分析。
(2)《环保法》(2014)第二条规定:本法所称环境,是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体,包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。
(3)王社坤.环境利用权研究[M].北京:中国环境出版社,2013:136.
(4)尼尔·麦考密克,奥塔·魏因贝格尔.制度法论[M].周叶谦,译.北京:中国政法大学出版社,2004:90.
(5)《环保法》(2014)第一条规定:为保护和改善环境,防治污染和其他公害,保障公众健康,推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展,制定本法。
(6)信春鹰.中华人民共和国环境保护法释义[M].北京:法律出版社,2014:5.
(1)王社坤.对环境权与相关权利冲突之追问[J].法学论坛,2011,26(6):123-128.
(2)吴卫星.从协调发展到环境优先---中国环境法制的历史转型[J].河海大学学报(哲学社会科学版),2008(3):48.
(3)李艳芳.对我国环境法“协调发展”原则重心的思考[J].中州学刊,2002(2):183-184.
(1)王社坤.环境法学[M].北京:北京大学出版社,2015:71.
(2)董玉庭.论法律原则[J].法制与社会发展,1999(6):66-67.
(3)《环保法》(2014)第三章涉及保护和改善环境的相关规范。
(4)此处为广义上的环境质量,包括环境容量、资源存量以及生态平衡。
(5)领跑者制度是指相关用能企业通过各种手段不断提高能源效率,使其作为某生产领域能源消耗最低的行业标兵来引领相关节能标准不断更新的一种制度。
(6)这里并不是说对可再生资源的保护不重要,而是因为不可再生资源由于其存量有限,更应当注重对其的合理利用、高效利用,以实现其价值的最大化。
(1)程荃.新能源视角下欧盟2011年节能与能效立法措施评析[J].湖南师范大学(社会科学学报),2012(4):19.
(2)通常学术界认为《环保法》(试行)和《环保法》(1989)都属于环境保护基本法,新修订的《环保法》(2014)并未明确规定该法具有环境保护领域基本法的性质,但该法在修订过程中,全国人大法律委员会于2013年6月26日向全国人大常委会所做的《关于〈中华人民共和国环境保护法修正案(草案)〉修改情况的汇报》中明确表示“应当将该法定位为环境领域的基础性、综合性法律,主要规定环境保护的基本原则和基本制度,解决共性问题。”参见信春鹰.中华人民共和国环境保护法释义[M].北京:法律出版社,2014:399.
(1)经分析可知,作为主谓短语的“环境保护”其所要保护的对象是“环境”,而“保护优先”中缺少所要保护的对象,根据对象的前后一致性,可知“保护优先”中所要保护的对象是“环境”,因此“保护优先”完整的表述应当为“环境保护优先”。
(2)金瑞林,汪劲.20世纪环境法学研究评述[M].北京:北京大学出版社,2003:1.
(3)八大公害事件包括:比利时马斯河谷烟雾事件、美国洛杉矶光化学烟雾事件、美国多诺拉烟雾事件、英国伦敦烟雾事件、日本熊本水俣病事件、日本四日市哮喘事件、日本爱知米糠油事件、日本富山骨痛病事件等。参见汪劲.环境法学(第三版)[M].北京:北京大学出版社,2014:7.
(4)汪劲.环境法学(第三版)[M].北京:北京大学出版社,2014:48.
(5)国务院.关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)[J].工业用水与废水,1974(2):38.
(1)《宪法》(1978)第十一条第三款规定:“国家保护环境和自然资源,防治污染和其他公害”。
(2)1978年12月13日,邓小平在中央经济工作会议闭幕式上的讲话《解放思想,实事求是,团结一致向前看》中提出应当集中力量制定各种必要的法律,这其中就包括森林法、草原法、环境保护法等。这次讲话的实质是为十一届三中全会提出了指导思想。十一届三中全会公报也随后强调要加强社会主义法制,并提出了我国法制建设的十六字方针。
(3)李艳芳.对我国环境法“协调发展”原则重心的思考[J].中州学刊,2002(2):182.
(4)第二次全国环境保护会议(1983年12月31日至1984年1月7日)[EB/OL].http://www.zhb.gov.cn/home/ztbd/gzhy/hbdh/diqicihbdh/ljhbdh/201112/t20111221_221579.shtml.2017-08-15.
(5)《环保法》(1989)第四条规定:“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划,国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施,使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”
(1)赵旭东,黄静.俄罗斯“环境保护优先性”原则---我国环境法“协调发展”原则的反思与改进[J].河北法学,2000,(06):130-132.
(2)曹明德.论生态法的基本原则[J].法学评论,2002(6):63.
(3)王灿发.让“环境优先”成为立法基本原则[N].法制日报,2006-02-20(008).
(4)徐祥民,李海清,李懋宁.生态保护优先:制定海岛法应贯彻的基本原则[J].海洋开发与管理,2006(2):68.
(5)曹明德.对修改我国环境保护法的再思考[J].政法论坛,2012(6):177.
(6)王灿发.对中国环境法的反思[J].清华法治论衡,2010(1):26.
(7)在《环保法》(1989)一审修正案草案中并没有基本原则的规定,为此众多环境法学者提出建议,社会各界也对增加基本原则表达了强烈关注,因此,在二审修正案草案的第五条规定了基本原则条款:“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、污染者担责的原则。”草案三审稿对此没有变化,直至草案的四审稿时将“污染者担责原则”改为“损害担责原则”并最终获得通过。
(1)吴卫星.从协调发展到环境优先---中国环境法制的历史转型[J].河海大学学报(哲学社会科学版),2008(3):31.
(2)高其才.法理学[M].3版.北京:清华大学出版社,2015:45.
(3)杨群芳.论环境法的基本原则之环境优先原则[J].中国海洋大学学报(社会科学版),2009(2):62-63.
(1)这个问题,其实也是“环境法”与“生态法”的名称问题,理论界对此一直没有定论,但多数学者赞成采用“环境法”的观点。对此问题的论述参见曹明德.生态法新探[M].北京:人民出版社,2007:182-194.汪劲.环境法[M].3版.北京:北京大学出版社,2014:23.
(2)张式军.环境立法目的的批判、解析与重构[J].浙江学刊,2011(5):173.
(3)王灿发.论生态文明建设法律保障体系的构建[J].中国法学,2014(3):44.
(4)竺效.论中国环境法基本原则的立法发展与再发展[J].华东政法大学学报,2014(3):9-13.
(5)王伟.保护优先原则:一个亟待厘清的概念[J].法学杂志,2015(12):73.
(1)《俄罗斯联邦宪法》第四十二条规定:“每个人都有享受良好的环境、被通报关于环境状况的信息的权利,都有因破坏生态损害其健康或财产而要求赔偿的权利。”参见于洪君.俄罗斯联邦宪法[J].外国法译评,1994(2):92.
(2)俄罗斯联邦环境法和土地法典[M].马骧聪,译.北京:中国法制出版社,2003:1-42.
(3)《俄罗斯联邦土地法典》(2001)第一条第一款第三项规定“对作为极为重要环境要素和农林业生产资料的土地的保护优先于对作为不动产的土地的利用,根据这一保护优先原则,如果不损害环境,地块所有人可以自由占有、使用和处分土地。”参见俄罗斯联邦环境法和土地法典[M].马骧聪,译.北京:中国法制出版社,2003:1-43.
(1)王树义.俄罗斯生态法[M].武汉,武汉大学出版社,2001:213-218.
(2)曹明德.环境与资源保护法[M].3版.北京:中国人民大学出版社,2016:29.
(3)这一目的来源于《俄罗斯联邦宪法》中将人的利益作为俄罗斯联邦国家的最高价值的规定,该宪法第二条规定:“人、人的权利与自由是最高价值。承认、遵循和捍卫人与公民的权利和自由是国家的义务。”参见于洪君.俄罗斯联邦宪法[J].外国法译评,1994(2):87.
(4)潘汉典.日本国宪法[J].环球法律评论,1981(2):67-69.
(5)日本的四大公害事件包括:熊本水俣病、四日市哮喘病、新潟水俣病、富山骨痛病。
(6)赵国青.外国环境法选编:第一辑下册[M].北京:中国政法大学出版社,2000:974.
(7)原田尚彦.环境法[M].于敏,译.北京:法律出版社,1999:18-19.
(8)交告尚史,臼杵知史,前田阳一,黑川哲志.日本环境法概论[M].田林,丁倩雯,译.北京:中国法制出版社,2014:130-131.
(1)日本《环境基本法》第一条规定:“本法的目的是在环境保全方面规定基本理念,并且明确国家、地方公共团体、企业者以及国民的责任,规定作为环境保全基本对策的事项,从而综合且有计划地推进环境保全对策,以有助于确保现在以及将来国民健康、文化的生活,为人类的福利作贡献。”参见汪劲.日本环境基本法[J].外国法译评,1995(4):86-92.
(2)此处参阅National Environmental Policy Act.42U.S.C.A.Ch.55.
(3)美国《国家环境政策法》第2条规定:宣示国家政策,促进人类与环境之间的繁荣和谐;努力提倡防止或者减少对环境与生物界的伤害,增进人类的健康与福利;充分了解生态系统以及自然资源对国家的重要性;设立环境质量委员会。参见42U.S.C.A.§4321.
(4)此处参阅42U.S.C.A.§4331.
(5)曹明德.环境与资源保护法[M].3版.北京:中国人民大学出版社,2016:69.
(1)王曦.美国环境法概论[M].武汉:武汉大学出版社,1992:221.
(2)Barton H Thompson Jr.Environmental policy and state constitutions:the potential role of substantive guidance[J].Rutgers Law Journal,1996(27):866.
(3)美国宾夕法尼亚州宪法第1条第27款规定:公民有享受清洁空气、纯净的水的权利,有保护自然、风景、具有历史和审美价值环境的权利。宾夕法尼亚州的公共自然资源是所有人(包括未来世世代代人)的共同财产。作为这些资源的受托人,联邦应当为了所有人的利益保护和维持这些资源。参见PA CONST Art.1,§27.
(4)John C Dernbach.Taking the Pennsylvania Constitution Seriously When It Protects the Environment:Part I-An Interpretative Framework for Article I,Section 27[J].Dickinson Law Review,1999(103):693-700.
(5)贝勒斯.法律的原则---一个规范的分析[M].张文显,等,译.北京:中国大百科全书出版社,1995:469.
(6)汪劲.环境法学[M].3版.北京:北京大学出版社,2014:99.
(1)见本文前述对保护优先原则进行的语言学分析。
(2)《环保法》(2014)第二条规定:本法所称环境,是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体,包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。
(3)王社坤.环境利用权研究[M].北京:中国环境出版社,2013:136.
(4)尼尔·麦考密克,奥塔·魏因贝格尔.制度法论[M].周叶谦,译.北京:中国政法大学出版社,2004:90.
(5)《环保法》(2014)第一条规定:为保护和改善环境,防治污染和其他公害,保障公众健康,推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展,制定本法。
(6)信春鹰.中华人民共和国环境保护法释义[M].北京:法律出版社,2014:5.
(1)王社坤.对环境权与相关权利冲突之追问[J].法学论坛,2011,26(6):123-128.
(2)吴卫星.从协调发展到环境优先---中国环境法制的历史转型[J].河海大学学报(哲学社会科学版),2008(3):48.
(3)李艳芳.对我国环境法“协调发展”原则重心的思考[J].中州学刊,2002(2):183-184.
(1)王社坤.环境法学[M].北京:北京大学出版社,2015:71.
(2)董玉庭.论法律原则[J].法制与社会发展,1999(6):66-67.
(3)《环保法》(2014)第三章涉及保护和改善环境的相关规范。
(4)此处为广义上的环境质量,包括环境容量、资源存量以及生态平衡。
(5)领跑者制度是指相关用能企业通过各种手段不断提高能源效率,使其作为某生产领域能源消耗最低的行业标兵来引领相关节能标准不断更新的一种制度。
(6)这里并不是说对可再生资源的保护不重要,而是因为不可再生资源由于其存量有限,更应当注重对其的合理利用、高效利用,以实现其价值的最大化。
(1)程荃.新能源视角下欧盟2011年节能与能效立法措施评析[J].湖南师范大学(社会科学学报),2012(4):19.