新能源汽车产业政府补贴的法律规制研究
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摘要
政府补贴是公私融合的现代市场经济条件下政府介入产业发展的常用的方法。其在实践中正外部性与负外部性并存,应通过法律规制促使其得以优化和规范。政府主导经济发展的传统放大了以资金补助为代表的政府补贴对我国新能源汽车产业的促进功能,同时也存在补贴的实体与程序规则缺乏法治理念、补贴缺乏其他公共政策协同等问题,并产生了干扰市场供求、破坏公平竞争等体制性的弊端,以及产销数据与实际使用数据出现巨大落差、车企大面积骗补等市场性的不足。当前应以法治为理念统摄新能源汽车产业政府补贴规则的确定和执行,重点强化对补贴规则的竞争中立审查,促进补贴与新能源汽车充电产业政策等公共政策之间的协同,优化补贴的绩效评估与调整、退出机制以提高补贴的科学性与精准性,并严格追究骗补行为的违法责任。
引文
(1)《反补贴协议》规定政府补贴在同时满足下列三个条件时成立:提供了财政资助、资助是世界贸易组织成员领土内的公共机构所提供、资助授予了某项利益。与此类似的是《中华人民共和国反补贴条例》的规定,其将补贴界定为“出口国(地区)政府或者其任何公共机构提供的并为接受者带来利益的财政资助以及任何形式的收入或者价格支持”。
(2)参见郭晓丹、何文韬、肖兴志:《战略性新兴产业的政府补贴、额外行动与研发活动变动》,《宏观经济研究》2011年第11期。
(3)参见许家云、毛其淋:《政府补贴、治理环境与中国企业生存》,《世界经济》2016年第2期。
(4)参见孔东民、刘莎莎、王亚男:《市场竞争、产权与政府补贴》,《经济研究》2013年第2期。
(5)参见徐国虎、许芳:《新能源汽车购买决策的影响因素研究》,《中国人口·资源与环境》2010年第11期。
(6)《88个新能源汽车推广示范城市补贴标准大比拼》,http://www.evpartner.com/news/7/detail-15321.html,2017年10月5日访问。
(7)参见《关于新能源汽车推广应用补助资金专项检查的通报》:http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/bulinggonggao/tongzhitonggao/201609/t20160908_2413434.htm,2017年10月5日访问。
(8)参见《中国新能源汽车销量5年增41倍,2017告别高增长》,http://auto.sina.com.cn/j_kandian.d.html?docid=fymrqmq4284578&subch=nauto,2017年10月5日访问。
(9)参见《9月新能源汽车产销高速增长,关注产业链股投资机会》,http://sc.stock.cnfol.com/gushizhibo/20171012/25462745.shtml,2017年10月5日访问。
(10)根据《2010通知》,相关重点内容包括:申请补助的新能源汽车产品应纳入工信部发布的《节能与新能源汽车示范推广应用工程推荐车型目录》(该目录后来被工信部发布的《新能源汽车推广应用推荐目录》替代);纯电动乘用车动力电池组能量不低于15千瓦时,插电式混合动力乘用车电池组能量不低于10千瓦时;对动力电池等关键零部件提供不低于5年或10万公里的质保等。
(11)根据《2013通知》,具体的补贴起点及差异化补贴标准是,纯电动乘用车纯电动续驶里程R(工况法,公里)达到80小于150的,每辆补助3.5万元;达到150小于250的,每辆补助5万元;达到250的,每辆补助6万元。插电式混合动力乘用车R达到50的,每辆补助3.5万元。
(12)根据《2013通知》,具体的补贴起点及差异化补贴标准是,车长L(米)达到6米小于8米的,每辆补助30万元;达到8米小于10米的,每辆补助40万元;达到10米的,每辆补助50万元。插电式混合动力客车L达到10米的,每辆补助25万元。此外,《2013通知》还单独规定了超级电容、钛酸锂快充纯电动客车定额补贴每辆15万元。
(13)根据《2013通知》,纯电动专用车按电池容量每千瓦时补贴2000元,每辆车补贴总额不超过15万元。燃料电池乘用车每辆补贴20万元,燃料电池商用车每辆补贴50万元。
(14)根据《2015通知》,2016年的补助标准为:纯电动乘用车纯电动续驶里程R(工况法,公里)达到80小于150的,每辆补助2.5万元;达到150小于250的,每辆补助4.5万元;达到250的,每辆补助5.5万元。插电式混合动力乘用车R达到50的,每辆补助3万元,已经比《2013通知》规定的相应标准有明显退坡。此外,《2015通知》还规定2017年至2018年补助标准在2016年基础上下降20%,2019年至2020年补助标准在2016年基础上下降40%。
(15)根据《2015通知》,有资格申请补贴的新能源汽车产品除了应纳入《新能源汽车推广应用工程推荐车型目录》以外,乘用车生产企业应提供不低于8年或12万公里的质保期限,商用车生产企业(含客车、专用车、货车等)应提供不低于5年或20万公里的质保期限。汽车生产企业及动力电池企业应承担动力电池回收利用的主体责任。与《2010通知》相比,《2015通知》对准入条件的规定明显更加严格。
(16)参见张海斌、盛昭瀚、孟庆峰:《新能源汽车市场开拓的政府补贴机制研究》,《管理科学》2015年第6期。
(17)参见史际春、李昌庚:《新能源与可再生能源企业市场退出机制》,《东方法学》2009年第3期。
(18)参见刘晓林、刘俊晶:《“消失”的新能源车:烫手的灰色骗补产业链》,《经济观察报》2016年1月17日,01版。
(19)财政部公布的5家企业涉及骗补金额约10亿元。据媒体报道,被调查的93家企业中有72家企业存在骗补和违规谋补行为,涉及补贴资金92.7亿元。这意味着占中央财政拨付新能源汽车补贴近三分之一的资金被非法套取。这无疑是一个骇人的数额。参见刘晓林:《222天,一份非完整版的新能源车骗补名单意味着什么?》,《经济观察报》2016年9月10日,01版。
(20)2016年7月6日,在西安举行的“新能源汽车产业发展座谈会”上,国资委主任肖亚庆宣读了新能源汽车推广应用督查报告的主要内容,其中列举了新能源汽车产业骗补或者违规申领补贴的行为。参见上注,刘晓林文。
(21)尤其是客车和专用车的补贴已经超过生产成本。比如根据《2013通知》,一辆长度6米至8米的纯电动中巴车,央地两级财政补贴加起来最高可达60万元,远远高于其生产成本。参见前注(18),刘晓林、刘俊晶文。
(22)以2008年发布的《湖南省行政程序规定》(以下简称:《湖南规定》)为开端,湖南、山东、江西等近10个省级政府以及广州、苏州、西安等近20个市级政府已经颁布了专门的行政决策程序立法。参见杨寅、狄馨萍:《我国重大行政决策程序立法实践分析》,《法学杂志》2011年第7期。
(23)这是1995年由澳大利亚联邦和各州、地区间达成的《竞争原则协定》(Competition Principles Agreement)中的表述,也是“竞争中立”这一概念早期的比较明确的内涵。参见冯辉:《竞争中立:国企改革、贸易投资新规则与国家间制度竞争》,《环球法律评论》2016年第2期。
(24)参见白明、史晓丽:《论竞争中立政策及其对我国的影响》,《国际贸易》2015年第3期。
(25)参见前注(23),冯辉文。也有学者将我国竞争中立的行为准则(核心是政府行为准则)体系设计为交易机会中立准则(包括市场进入中立和政府采购中立)、经营负担中立准则(包括课征强制性负担中立和消减协商性负担中立)和投资回报中立准则(包括价格规制中立和政府补贴中立)。参见丁茂中:《我国竞争中立政策的引入及实施》,《法学》2015年第9期。
(26)我国《反垄断法》第5章规定的行政垄断行为包括:限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品;妨碍商品在地区之间的自由流通;以设定歧视性资质要求、评审标准或者不依法发布信息等方式,排斥或者限制外地经营者参加本地的招标投标活动;采取与本地经营者不平等待遇等方式,排斥或者限制外地经营者在本地投资或者设立分支机构;强制经营者从事本法规定的垄断行为;制定含有排除、限制竞争内容的规定。设置条件的政府补贴是一种选择性的授益行为,与上述行为显然有较大差别。
(27)参见王彦明、王业辉:《政府补贴的法理与规制进路》,《河南社会科学》2015年第12期。
(28)当然,新能源汽车的充电难题也受到技术的限制。目前新能源汽车的充电耗时过长(快充1小时至2小时,慢充6小时至8小时),这是以加油站为代表的最佳公共充电场所不愿意成为新能源汽车充电终端的核心原因所在。对此一方面应当加大对电池技术、充电技术等专项技术研发的支持,另一方面也应当考虑如何通过资金补贴实现在加油站充电的目标。比如支持中石油、中石化等将旗下的加油站改建为专门的充电站(快充),或者要求新建加油站(特别是高速公路沿途的新建加油站)应当有专门的场地配建充电设施(快充)等。实际上,传统能源汽车的产销率和使用率降低是大势所趋,加油站的转型也早已由中石油、中石化等企业进行了布局。参见《加油站与充电站合二为一,中石油中石化纷纷转型新能源!》,http://www.sohu.com/a/197773420_99958062,2017年10月21日访问。应当利用这一契机,通过补贴加速这一进程,并使其向有利于新能源汽车产业发展的方向迈进。
(2)参见郭晓丹、何文韬、肖兴志:《战略性新兴产业的政府补贴、额外行动与研发活动变动》,《宏观经济研究》2011年第11期。
(3)参见许家云、毛其淋:《政府补贴、治理环境与中国企业生存》,《世界经济》2016年第2期。
(4)参见孔东民、刘莎莎、王亚男:《市场竞争、产权与政府补贴》,《经济研究》2013年第2期。
(5)参见徐国虎、许芳:《新能源汽车购买决策的影响因素研究》,《中国人口·资源与环境》2010年第11期。
(6)《88个新能源汽车推广示范城市补贴标准大比拼》,http://www.evpartner.com/news/7/detail-15321.html,2017年10月5日访问。
(7)参见《关于新能源汽车推广应用补助资金专项检查的通报》:http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/bulinggonggao/tongzhitonggao/201609/t20160908_2413434.htm,2017年10月5日访问。
(8)参见《中国新能源汽车销量5年增41倍,2017告别高增长》,http://auto.sina.com.cn/j_kandian.d.html?docid=fymrqmq4284578&subch=nauto,2017年10月5日访问。
(9)参见《9月新能源汽车产销高速增长,关注产业链股投资机会》,http://sc.stock.cnfol.com/gushizhibo/20171012/25462745.shtml,2017年10月5日访问。
(10)根据《2010通知》,相关重点内容包括:申请补助的新能源汽车产品应纳入工信部发布的《节能与新能源汽车示范推广应用工程推荐车型目录》(该目录后来被工信部发布的《新能源汽车推广应用推荐目录》替代);纯电动乘用车动力电池组能量不低于15千瓦时,插电式混合动力乘用车电池组能量不低于10千瓦时;对动力电池等关键零部件提供不低于5年或10万公里的质保等。
(11)根据《2013通知》,具体的补贴起点及差异化补贴标准是,纯电动乘用车纯电动续驶里程R(工况法,公里)达到80小于150的,每辆补助3.5万元;达到150小于250的,每辆补助5万元;达到250的,每辆补助6万元。插电式混合动力乘用车R达到50的,每辆补助3.5万元。
(12)根据《2013通知》,具体的补贴起点及差异化补贴标准是,车长L(米)达到6米小于8米的,每辆补助30万元;达到8米小于10米的,每辆补助40万元;达到10米的,每辆补助50万元。插电式混合动力客车L达到10米的,每辆补助25万元。此外,《2013通知》还单独规定了超级电容、钛酸锂快充纯电动客车定额补贴每辆15万元。
(13)根据《2013通知》,纯电动专用车按电池容量每千瓦时补贴2000元,每辆车补贴总额不超过15万元。燃料电池乘用车每辆补贴20万元,燃料电池商用车每辆补贴50万元。
(14)根据《2015通知》,2016年的补助标准为:纯电动乘用车纯电动续驶里程R(工况法,公里)达到80小于150的,每辆补助2.5万元;达到150小于250的,每辆补助4.5万元;达到250的,每辆补助5.5万元。插电式混合动力乘用车R达到50的,每辆补助3万元,已经比《2013通知》规定的相应标准有明显退坡。此外,《2015通知》还规定2017年至2018年补助标准在2016年基础上下降20%,2019年至2020年补助标准在2016年基础上下降40%。
(15)根据《2015通知》,有资格申请补贴的新能源汽车产品除了应纳入《新能源汽车推广应用工程推荐车型目录》以外,乘用车生产企业应提供不低于8年或12万公里的质保期限,商用车生产企业(含客车、专用车、货车等)应提供不低于5年或20万公里的质保期限。汽车生产企业及动力电池企业应承担动力电池回收利用的主体责任。与《2010通知》相比,《2015通知》对准入条件的规定明显更加严格。
(16)参见张海斌、盛昭瀚、孟庆峰:《新能源汽车市场开拓的政府补贴机制研究》,《管理科学》2015年第6期。
(17)参见史际春、李昌庚:《新能源与可再生能源企业市场退出机制》,《东方法学》2009年第3期。
(18)参见刘晓林、刘俊晶:《“消失”的新能源车:烫手的灰色骗补产业链》,《经济观察报》2016年1月17日,01版。
(19)财政部公布的5家企业涉及骗补金额约10亿元。据媒体报道,被调查的93家企业中有72家企业存在骗补和违规谋补行为,涉及补贴资金92.7亿元。这意味着占中央财政拨付新能源汽车补贴近三分之一的资金被非法套取。这无疑是一个骇人的数额。参见刘晓林:《222天,一份非完整版的新能源车骗补名单意味着什么?》,《经济观察报》2016年9月10日,01版。
(20)2016年7月6日,在西安举行的“新能源汽车产业发展座谈会”上,国资委主任肖亚庆宣读了新能源汽车推广应用督查报告的主要内容,其中列举了新能源汽车产业骗补或者违规申领补贴的行为。参见上注,刘晓林文。
(21)尤其是客车和专用车的补贴已经超过生产成本。比如根据《2013通知》,一辆长度6米至8米的纯电动中巴车,央地两级财政补贴加起来最高可达60万元,远远高于其生产成本。参见前注(18),刘晓林、刘俊晶文。
(22)以2008年发布的《湖南省行政程序规定》(以下简称:《湖南规定》)为开端,湖南、山东、江西等近10个省级政府以及广州、苏州、西安等近20个市级政府已经颁布了专门的行政决策程序立法。参见杨寅、狄馨萍:《我国重大行政决策程序立法实践分析》,《法学杂志》2011年第7期。
(23)这是1995年由澳大利亚联邦和各州、地区间达成的《竞争原则协定》(Competition Principles Agreement)中的表述,也是“竞争中立”这一概念早期的比较明确的内涵。参见冯辉:《竞争中立:国企改革、贸易投资新规则与国家间制度竞争》,《环球法律评论》2016年第2期。
(24)参见白明、史晓丽:《论竞争中立政策及其对我国的影响》,《国际贸易》2015年第3期。
(25)参见前注(23),冯辉文。也有学者将我国竞争中立的行为准则(核心是政府行为准则)体系设计为交易机会中立准则(包括市场进入中立和政府采购中立)、经营负担中立准则(包括课征强制性负担中立和消减协商性负担中立)和投资回报中立准则(包括价格规制中立和政府补贴中立)。参见丁茂中:《我国竞争中立政策的引入及实施》,《法学》2015年第9期。
(26)我国《反垄断法》第5章规定的行政垄断行为包括:限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品;妨碍商品在地区之间的自由流通;以设定歧视性资质要求、评审标准或者不依法发布信息等方式,排斥或者限制外地经营者参加本地的招标投标活动;采取与本地经营者不平等待遇等方式,排斥或者限制外地经营者在本地投资或者设立分支机构;强制经营者从事本法规定的垄断行为;制定含有排除、限制竞争内容的规定。设置条件的政府补贴是一种选择性的授益行为,与上述行为显然有较大差别。
(27)参见王彦明、王业辉:《政府补贴的法理与规制进路》,《河南社会科学》2015年第12期。
(28)当然,新能源汽车的充电难题也受到技术的限制。目前新能源汽车的充电耗时过长(快充1小时至2小时,慢充6小时至8小时),这是以加油站为代表的最佳公共充电场所不愿意成为新能源汽车充电终端的核心原因所在。对此一方面应当加大对电池技术、充电技术等专项技术研发的支持,另一方面也应当考虑如何通过资金补贴实现在加油站充电的目标。比如支持中石油、中石化等将旗下的加油站改建为专门的充电站(快充),或者要求新建加油站(特别是高速公路沿途的新建加油站)应当有专门的场地配建充电设施(快充)等。实际上,传统能源汽车的产销率和使用率降低是大势所趋,加油站的转型也早已由中石油、中石化等企业进行了布局。参见《加油站与充电站合二为一,中石油中石化纷纷转型新能源!》,http://www.sohu.com/a/197773420_99958062,2017年10月21日访问。应当利用这一契机,通过补贴加速这一进程,并使其向有利于新能源汽车产业发展的方向迈进。