中国特色的权力制约之路——关于权力制约的两种研究策略之辨析
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摘要
本世纪以来,中国共产党接受了权力制约的观念,但同时始终拒斥西方的分权制衡。这为中国政治学者提出了一个全新的研究课题:在这一前提下,既有体制框架内的权力制约探索应当如何进行?以及能够进行到什么程度?基于本土实践,学界亦已出现两种不同的研究策略:"新三权论"和"集权体制下的权力制约"。文章分别考察了这两种研究策略的方法、逻辑和基本内容,并在此基础上进行简要的比较。
Since the beginning of this century,the Communist Party of China has accepted the idea of checking its exercise of power while rejecting the notion of separation of powers and check and balance,which are believed to be the characteristics of western capitalist countries and contrary to democratic centralism. This raises a question for Chinese scholars,especially political researchers: how will it be possible to check the exercise of power within the current government? The paper examines two recently developed approaches: the new theory of separating and checking powers based on the differentiation among decision-making,enforcement and oversight powers,and the check of the exercise of powers based on self-control. By comparing the differences and similarities of the two research strategies,the author shows that while theoretical exploration is meaningful,problems in practice are still unsettled and a deeper study needs to be done.
Since the beginning of this century,the Communist Party of China has accepted the idea of checking its exercise of power while rejecting the notion of separation of powers and check and balance,which are believed to be the characteristics of western capitalist countries and contrary to democratic centralism. This raises a question for Chinese scholars,especially political researchers: how will it be possible to check the exercise of power within the current government? The paper examines two recently developed approaches: the new theory of separating and checking powers based on the differentiation among decision-making,enforcement and oversight powers,and the check of the exercise of powers based on self-control. By comparing the differences and similarities of the two research strategies,the author shows that while theoretical exploration is meaningful,problems in practice are still unsettled and a deeper study needs to be done.
引文
陈国权等,2013:《权力制约监督论》,杭州:浙江大学出版社。
陈国权、毛益民等,2017:《权力法治与廉政治理》,北京:中国社会科学出版社(即将出版)。
何增科,2008:“改革开放以来我国权力监督的重要变化和进展”,载《当代中国政治研究报告VI》,北京:中国社会科学出版社。
景跃进,2015:“党国体制下的权力制约:可能、形态与限度”,浙江大学人文高等研究院工作讲座文稿(杭州,2015年8月25日)。
唐亚林,2015:“权力分工制度与权力清单制度:当代中国特色权力运行机制的建构”,《理论探讨》,2015,3。
周永坤,2005:“权力结构模式与宪政”,《中国法学》,2005,6。
[美]乔万尼·萨托利,2009:《民主新论》,冯克利、阎克文译,上海:上海人民出版社。
(1)在中文语境中,“权力制约”一词的英译有两个对应词,一是“restrain”:例如用“the mechanism of restrain and oversight”来翻译“制约和监督机制”;一是“check”:例如将“决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调”翻译为“decision-making,enforcement and oversight powers check each other and function in coordination”。在中英文的互译中,我们既可以发现两者之间的共通性,又可以感受它们之间的差异性。因此,此“权力制约”(本土话语)不是彼“权力制约”(对西方观念的中译)。两者之间虽然存在一定的逻辑关系,但不能混淆。
(1)这方面的思考刚刚起步,发表的作品不多,亦欠系统(唐亚林,2015;景跃进,2015)。
(1)在引入国内的过程中,西方新公共管理运动中的“决策-执行”二分法被中国学者发展为“行政三分制”。虽然深圳行政三分制的改革探索半途而废,但这一理念却流传开来并得到肯定;其影响领域从行政管理扩展到整个政府(广义),甚至执政党内。管理学意义上的“行政三分制”也随之发展为决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的政治学观点。
(2)权力制约是一个涉及诸多学科和众多因素的复杂议题。何增科教授在一篇文章中,从九个方面---以分散权力制约权力、以专门监督制约权力、以倡导法治制约权力、以道德内约制约权力、以政务公开制约权力、以舆论监督制约权力、以信息技术制约权力、以公民权利制约权力、以民间力量制约权力---讨论了当代中国的权力制约问题。参见何增科,2008:“改革开放以来我国权力监督的重要变化和进展”,《当代中国政治研究报告VI》,北京:中国社会科学出版社,第18~33页。
(1)为避免不必要的混淆,应区分政体和次政体两个层次。关于分权体制与集权体制的区分,关于分权制衡的讨论,除非有特殊的说明,一般发生在政体层次。次政体层次(各级地方政府)的权力结构和运行机制虽然也很重要,但不影响政体层次的性质。
(1)一个最为显著的案例是,中国传统社会中的皇帝在集大权于一身的同时,采取分而治之的办法来治理官僚体制和国家机器。这种次政体层次的“分权制衡”(驾驭术)的治理方式并不影响皇权的集权性质。这里需要做三点说明:(1)“集权体制下”是一个重要的限定词。改革开放的经验表明,中国政治体制改革有两条红线是不会触碰的:一是搞民主政治不能放弃中共的执政权,不能否定党管干部的原则;二是搞法治建设不会搞西式三权分立/宪政,放弃民主集中制原则。因此,“集权体制下的权力制约”是对当下中国政治现实的一种客观刻画。(2)集权体制也可以在央地关系的意义上来理解,政治学中用“国家结构的形式”来表达这一维度,通常区分为单一制(中央集权制)、联邦制和邦联制。本文关于集权体制的讨论局限于政体的横向维度。(3)在本文的语境内,集权体制与分权体制是对应的中性词汇,无所谓好坏优劣。应避免将集权体制与分权体制这一范畴和民主-独裁、自由-专制、法治-人治、计划-市场等范畴勾连起来,并产生丰富但未必恰当的联想。
(2)在《民主新论》一书中,萨托利区分了古希腊民主和现代民主,用“同名不同系”来描述两者的关系(萨托利,2009)。
(1)这四个问题与本文讨论的权力制约主题具有不同的关系脉络。集权体制的一个特点是总体性,“举国体制”或“统筹兼顾”是它的表现形式。在这种情况下,权力制约讨论的边界不易确定。
(1)就实践而言,集权体制面临的风险是:第一,自我规训意味着通过建章立制(对于执政党来说,更为重要的是党内章程与规范),将领导人的政治行为纳入制度化的轨道。由于不存在政治竞争对手的外部制约,因此这种自我规训很大程度上需要依靠领导人的自觉(打铁还需自身硬)。这意味着集权体制对于政治领导人采取了一种不同于“人性恶”的假定。因此,能否彻底摆脱“成也萧何,败也萧何”的逻辑尚是一个未知数(当然所有体制都不同程度地面临这个问题);第二,基于自我规训的制度化实践能够演化到什么程度?需要进一步观察;第三,尽管集权体制面临的内部多元和外部竞争可以看作是一种替代性的压力机制,但是这种压力机制能够在多大程度上发挥作用及发挥作用的机制,既缺乏科学的研究,也存在相当的不确定性。
(1)“集权体制下的权力制约”体现的是一种保守的思维风格。这集中体现在三个方面:第一,在相当程度上,集权体制的存在被视为一个客观现象(与之相应,“集权体制”一词被视为中性术语),它首先是分析的对象,而不是批判的目标。有些学者难以接受这种价值悬置的立场。第二,试图从研究对象本身的性质出发,来理解它的改革意图和实际结果,意味着搁置了“介入式”研究---作为一种改革力量而介入现实政治,试图改变或影响改革进程和结果。第三,正视和客观分析现实是这一研究策略的一个假定;只有在这一语境下,“集权体制下的权力制约”这样的命题才会生成,才会去分析党政体制的自我演化过程,然而这同时意味着放弃了或搁置了转型的目的论考察。
(1)唐亚林(2015)区分了结构性权力制约模式和功能性权力制约模式。“从国家层面,结构性权力制约模式就是把国家权力划分为立法、行政、司法等三权,三权之间彼此分立,相互制衡,辅之以多党竞争、公开选举、司法独立等方式,从而达到建构资本主义宪政制度体系之目的,这是一种框架性制度结构,体现政治制度的性质。”“从政府层面,功能性权力制约模式就是通过权力运行过程中的职能分工,即决策、执行、监督、评估等四大环节来体现权力的实际运作状态,它是建构政治制度的操作层次,成为运行机制,体现政治制度的质量。”他认为“区分这两种权力制约模式的由来与内涵,厘清两者的关系,是讨论中国特色权力运行机制的理论前提”。
陈国权、毛益民等,2017:《权力法治与廉政治理》,北京:中国社会科学出版社(即将出版)。
何增科,2008:“改革开放以来我国权力监督的重要变化和进展”,载《当代中国政治研究报告VI》,北京:中国社会科学出版社。
景跃进,2015:“党国体制下的权力制约:可能、形态与限度”,浙江大学人文高等研究院工作讲座文稿(杭州,2015年8月25日)。
唐亚林,2015:“权力分工制度与权力清单制度:当代中国特色权力运行机制的建构”,《理论探讨》,2015,3。
周永坤,2005:“权力结构模式与宪政”,《中国法学》,2005,6。
[美]乔万尼·萨托利,2009:《民主新论》,冯克利、阎克文译,上海:上海人民出版社。
(1)在中文语境中,“权力制约”一词的英译有两个对应词,一是“restrain”:例如用“the mechanism of restrain and oversight”来翻译“制约和监督机制”;一是“check”:例如将“决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调”翻译为“decision-making,enforcement and oversight powers check each other and function in coordination”。在中英文的互译中,我们既可以发现两者之间的共通性,又可以感受它们之间的差异性。因此,此“权力制约”(本土话语)不是彼“权力制约”(对西方观念的中译)。两者之间虽然存在一定的逻辑关系,但不能混淆。
(1)这方面的思考刚刚起步,发表的作品不多,亦欠系统(唐亚林,2015;景跃进,2015)。
(1)在引入国内的过程中,西方新公共管理运动中的“决策-执行”二分法被中国学者发展为“行政三分制”。虽然深圳行政三分制的改革探索半途而废,但这一理念却流传开来并得到肯定;其影响领域从行政管理扩展到整个政府(广义),甚至执政党内。管理学意义上的“行政三分制”也随之发展为决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的政治学观点。
(2)权力制约是一个涉及诸多学科和众多因素的复杂议题。何增科教授在一篇文章中,从九个方面---以分散权力制约权力、以专门监督制约权力、以倡导法治制约权力、以道德内约制约权力、以政务公开制约权力、以舆论监督制约权力、以信息技术制约权力、以公民权利制约权力、以民间力量制约权力---讨论了当代中国的权力制约问题。参见何增科,2008:“改革开放以来我国权力监督的重要变化和进展”,《当代中国政治研究报告VI》,北京:中国社会科学出版社,第18~33页。
(1)为避免不必要的混淆,应区分政体和次政体两个层次。关于分权体制与集权体制的区分,关于分权制衡的讨论,除非有特殊的说明,一般发生在政体层次。次政体层次(各级地方政府)的权力结构和运行机制虽然也很重要,但不影响政体层次的性质。
(1)一个最为显著的案例是,中国传统社会中的皇帝在集大权于一身的同时,采取分而治之的办法来治理官僚体制和国家机器。这种次政体层次的“分权制衡”(驾驭术)的治理方式并不影响皇权的集权性质。这里需要做三点说明:(1)“集权体制下”是一个重要的限定词。改革开放的经验表明,中国政治体制改革有两条红线是不会触碰的:一是搞民主政治不能放弃中共的执政权,不能否定党管干部的原则;二是搞法治建设不会搞西式三权分立/宪政,放弃民主集中制原则。因此,“集权体制下的权力制约”是对当下中国政治现实的一种客观刻画。(2)集权体制也可以在央地关系的意义上来理解,政治学中用“国家结构的形式”来表达这一维度,通常区分为单一制(中央集权制)、联邦制和邦联制。本文关于集权体制的讨论局限于政体的横向维度。(3)在本文的语境内,集权体制与分权体制是对应的中性词汇,无所谓好坏优劣。应避免将集权体制与分权体制这一范畴和民主-独裁、自由-专制、法治-人治、计划-市场等范畴勾连起来,并产生丰富但未必恰当的联想。
(2)在《民主新论》一书中,萨托利区分了古希腊民主和现代民主,用“同名不同系”来描述两者的关系(萨托利,2009)。
(1)这四个问题与本文讨论的权力制约主题具有不同的关系脉络。集权体制的一个特点是总体性,“举国体制”或“统筹兼顾”是它的表现形式。在这种情况下,权力制约讨论的边界不易确定。
(1)就实践而言,集权体制面临的风险是:第一,自我规训意味着通过建章立制(对于执政党来说,更为重要的是党内章程与规范),将领导人的政治行为纳入制度化的轨道。由于不存在政治竞争对手的外部制约,因此这种自我规训很大程度上需要依靠领导人的自觉(打铁还需自身硬)。这意味着集权体制对于政治领导人采取了一种不同于“人性恶”的假定。因此,能否彻底摆脱“成也萧何,败也萧何”的逻辑尚是一个未知数(当然所有体制都不同程度地面临这个问题);第二,基于自我规训的制度化实践能够演化到什么程度?需要进一步观察;第三,尽管集权体制面临的内部多元和外部竞争可以看作是一种替代性的压力机制,但是这种压力机制能够在多大程度上发挥作用及发挥作用的机制,既缺乏科学的研究,也存在相当的不确定性。
(1)“集权体制下的权力制约”体现的是一种保守的思维风格。这集中体现在三个方面:第一,在相当程度上,集权体制的存在被视为一个客观现象(与之相应,“集权体制”一词被视为中性术语),它首先是分析的对象,而不是批判的目标。有些学者难以接受这种价值悬置的立场。第二,试图从研究对象本身的性质出发,来理解它的改革意图和实际结果,意味着搁置了“介入式”研究---作为一种改革力量而介入现实政治,试图改变或影响改革进程和结果。第三,正视和客观分析现实是这一研究策略的一个假定;只有在这一语境下,“集权体制下的权力制约”这样的命题才会生成,才会去分析党政体制的自我演化过程,然而这同时意味着放弃了或搁置了转型的目的论考察。
(1)唐亚林(2015)区分了结构性权力制约模式和功能性权力制约模式。“从国家层面,结构性权力制约模式就是把国家权力划分为立法、行政、司法等三权,三权之间彼此分立,相互制衡,辅之以多党竞争、公开选举、司法独立等方式,从而达到建构资本主义宪政制度体系之目的,这是一种框架性制度结构,体现政治制度的性质。”“从政府层面,功能性权力制约模式就是通过权力运行过程中的职能分工,即决策、执行、监督、评估等四大环节来体现权力的实际运作状态,它是建构政治制度的操作层次,成为运行机制,体现政治制度的质量。”他认为“区分这两种权力制约模式的由来与内涵,厘清两者的关系,是讨论中国特色权力运行机制的理论前提”。