绿色发展中的环境法实施问题:基于PX事件的微观分析
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摘要
环境法的实施是当前中国环境法治的核心议题。在环保"新常态"和推进绿色发展的时代背景下,不应先验地将地方政府视为阻碍环境法实施的消极因素,而是需要从微观视角出发进行更为细化地分析。运用社会科学研究中的"假设—验证"方法,对近年来具有代表性的PX事件的研究表明,环境法的实施情况并不能作为解释PX事件治理困境的主要原因;将厦门PX事件视为"范例"掩盖了其复杂的博弈过程,反而对类似事件的合理解决造成阻碍。PX事件治理困境之根源,在于政府权力运作的短期性与随意性。中国环境法实施现状与公众诉求之间的矛盾,源于行政权力运作的实践逻辑,是一种"内生困境"而非"外在困境",并不是简单通过加大外部资源投入就能解决,而是要依赖制度性约束条件的转变与改善,其关键环节在于实现政府决策模式从"嵌入"到"善治"的转型。
The implementation of Environmental Law is the core topic in current Chinese environmental rule of law. Under the background of new normality in environmental protection and green development promotion,the traditional governmental profit theory has been proved false by new experience and facts to some extent,and the local government should not be regarded as the negative factor that hinders the implementation of Environmental Law,but to make more detailed analysis from the microcosmic perspective. With the method of hypothesis and verification in social scientific research,the research of recent years' representative PX case shows that the implementation conditions of Environmental Law cannot be considered as the main reason that explains the governance dilemma of PX case; that regarding Xiamen PX case as the example covers up its complicated game process,and implies the moral prognosis and discourse violence,which hinders the reasonable solution of similar cases. The root of PX case governance dilemma lies in the short term and randomness of government authority operation. The tension and contradiction between current condition of Chinese Environmental Law implementation and public appeals derives from practical logics of administrative authority operation and is a kind of internal dilemma rather than external dilemma,which cannot be easily solved through increasing external resource input, but relies on the transformation and improvement of institutional constraint condition,whose key link lies in realizing the governmental decision method 's transformation from insertion to good governance.
The implementation of Environmental Law is the core topic in current Chinese environmental rule of law. Under the background of new normality in environmental protection and green development promotion,the traditional governmental profit theory has been proved false by new experience and facts to some extent,and the local government should not be regarded as the negative factor that hinders the implementation of Environmental Law,but to make more detailed analysis from the microcosmic perspective. With the method of hypothesis and verification in social scientific research,the research of recent years' representative PX case shows that the implementation conditions of Environmental Law cannot be considered as the main reason that explains the governance dilemma of PX case; that regarding Xiamen PX case as the example covers up its complicated game process,and implies the moral prognosis and discourse violence,which hinders the reasonable solution of similar cases. The root of PX case governance dilemma lies in the short term and randomness of government authority operation. The tension and contradiction between current condition of Chinese Environmental Law implementation and public appeals derives from practical logics of administrative authority operation and is a kind of internal dilemma rather than external dilemma,which cannot be easily solved through increasing external resource input, but relies on the transformation and improvement of institutional constraint condition,whose key link lies in realizing the governmental decision method 's transformation from insertion to good governance.
引文
(1)参见王灿发:《论生态文明建设法律保障体系的构建》,载《中国法学》2014年第3期;汪劲等:《环保法治三十年:我们成功了吗》,北京大学出版社2011年版,第352页。
(2)参见孙佑海:《影响环境资源法实施的障碍研究》,载《现代法学》2007年第2期;晋海:《论我国环境法的实施困境及其出路》,载《河海大学学报》(哲学社会科学版)2014年第1期。
(3)参见周生贤:《主动适应新常态构建生态文明建设和环境保护的四梁八柱》,载《中国环境报》2014年12月3日第1版。
(4)参见吕忠梅:《论生态文明建设的综合决策法律机制》,载《中国法学》2014年第3期。
(5)参见周黎安:《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》,载《经济研究》2007年第7期;乔坤元:《我国官员晋升锦标赛机制的再考察》,载《财经研究》2013年第4期。
(6)参见陶然等:《经济增长能够带来晋升吗》,载《管理世界》2010年第12期;李晟:《地方法治竞争的可能性——关于晋升锦标赛理论的经验反思与法理学分析》,载《中外法学》2014年第5期。
(7)Victor Shih,Christopher Adolph,and Mingxing Liu,Getting Ahead in the Communist Party:Explaining the Advancement of Central Committee Members in China,106 American Political Science Review 168,187(2012).
(8)参见孙伟增等:《环保考核、地方官员晋升与环境治理》,载《清华大学学报》(哲学社会科学版)2014年第4期。
(9)上官敫铭:《厦门人反PX之战:环保旗帜下的民意胜利》,载《南方都市报》2007年12月25日第5版;刘向晖、周丽娜:《历史的鉴证民本导向的典范——厦门PX事件始末》,载《中国新闻周刊》2007年第48期。
(10)王锡锌、章永乐:《我国行政决策模式之转型》,载《法商研究》2010年第5期。
(11)参见龙小农、舒凌云:《自媒体时代舆论聚变的非理性与信息公开滞后性的互构》,载《浙江学刊》2013年第3期;冯洁、汪韬:《开窗:求解环境群体性事件》,载《南方周末》2012年11月29日第D29版。
(12)参见冯辉:《公共治理中的民粹倾向及其法治出路》,载《法学家》2015年第2期。
(13)有观察者就提出了困惑:厦门PX事件明明是一个“好的开始”,为何却变成随后各地反PX运动的“经典案例”?参见黄玉浩:《“PX项目”群体过敏症》,载《新京报》2012年12月24日第A16版。
(14)参见冉永平等:《揭开PX的神秘面纱》,载《人民日报》2013年6月24日第19版;马龙等:《PX:一场特殊的“科学保卫战”》,载《人民日报》2014年4月6日第4版。
(15)参见田飞龙:《网络时代的治理现代化:技术、管制与民主》,载《苏州大学学报》(哲学社科版)2015年第1期。
(16)参见陈海嵩:《国家环境保护义务论》,北京大学出版社2015年版,第116页。
(17)参见郑玉新:《也谈百度百科PX词条》,载科学网博客:http://blog.sciencenet.cn/blog-532053-782628.html,最后访问时间:2015年5月6日访问。
(18)“压力型体制”是对当前中国地方政府运作机制的理论概括,其强调地方政府的运行是对不同来源发展压力的分解和应对。参见杨雪冬:《压力型体制:一个概念的简明史》,载《社会科学》2012年第11期。
(19)参见杨海坤、李兵:《建立健全科学民主行政决策的法律机制》,载《政治与法律》2006年第3期。
(20)参见陈仪:《对完善我国环境影响评价法律制度的思考》,载《云南大学学报》(法学版)2008年第2期。
(21)参见朱谦:《抗争中的环境信息应及时公开——评厦门PX项目与城市总体规划环评》,载《法学》2008年第1期。
(22)[美]弗里曼:《合作治理与新行政法》,毕洪海、陈标冲译,商务印书馆2010年版,第42页。
(23)这里的利益相关方,指除政府和公众外,在PX事件中还涉及到的其他利益主体,主要包括项目建设主体、项目涉及的特殊利益群体等。
(24)参见屈丽丽:《大连PX项目警示企业环评风险》,载《中国经营报》2011年8月22日第A10版。
(25)学界对这一“补办条款”提出了强烈的批评。参见巩固:《“环评风暴”的制度困境解析》,载《法商研究》2009年第6期。
(26)参见陈晓:《宁波人的抗议:以PX的名义》,载《三联生活周刊》2012年第45期。
(27)参见钟坚:《宁波镇海反PX事件始末》,载《凤凰周刊》2012年第32期。
(28)参见前引(21),朱谦文。
(29)参见前引(21),朱谦文。
(30)参见李菁:《大连福佳PX项目命运记》,载《三联生活周刊》2011年第35期。
(31)参见陈海嵩:《环境保护权利话语的反思》,载《法商研究》2015年第2期。
(32)在昆明PX事件中,环评报告书全本、附件和环保部批复均向社会公开,与当时环保部门的要求(公开环评报告简本)相比是一个明显进步。
(33)在事件前期,厦门市政府在信息传播上加以控制;在事件后期规划环评阶段的信息公开,也存在着一些问题,如网络投票平台的“突然消失”。参见毕书之:《从厦门PX项目投票网页关闭审视公众表达的困境》,载《燕赵都市报》2007年12月12日第5版。
(34)参见前引(27),钟坚文。
(35)对此问题的分析,参见前引(31),陈海嵩文。
(36)例如,在昆明PX事件中,中石油云南炼油项目是国家重大能源项目,寄托着改变云南油荒的梦想。参见彭利国、龚君楠:《PX国家公关》,载《南方周末》2013年7月25日第D21版。
(37)对公共政策议程设置各种模式的分析,参见王绍光:《中国公共政策议程设置的模式》,载《中国社会科学》2006年第5期。
(38)参见翁士洪、顾丽梅:《网络参与下的政府决策回应模式》,载《中国行政管理》2012年第8期。
(39)如厦门海沧PX项目停建后,腾龙芳烃公司遭受经济损失,进而采取各种形式、各级层面的维权。参见薛子进:《维权之路有多长》,载《法人》2008年第6期。
(40)参见薛子进:《谁要赶走PX项目》,载《法人》2008年第6期。
(41)例如,有观点认为参加座谈会的公众不是真正意义上的“市民代表”,而“基本是利益相关方”。参见曾繁旭、蒋志高:《厦门市民与PX的PK战》,载《南方人物周刊》2008年第1期。
(42)参见前引(27),钟坚文。
(43)参见前引(10),王锡锌、章永乐文;罗依平、覃事顺:《民意表达与政府回应的决策机制构建——厦门PX事件引发的思考》,载《科学决策》2009年第7期。
(44)参见周志家:《环境保护、群体压力还是利益波及:厦门居民PX环境运动参与行为的动机分析》,载《社会》2011年第1期。
(45)相关调查情况及分析,参见周葆华:《突发公共事件中的媒体接触、公众参与与政治效能——以“厦门PX事件”为例的经验研究》,载《开放时代》2011年第5期。
(46)2007年6月7日,厦门市政府在新闻发布会上承认:五、六年前海沧区审批的一些房地产项目是不够慎重的,和原来规划没有很好衔接起来,不够协调。参见前引(39),薛子进文。
(47)参见符平:《“嵌入性”:两种取向及其分歧》,载《社会学研究》2009年第5期。
(48)前引(22),[美]弗里曼书,第42页。
(49)此处观点受到匿名审稿人意见的启发,在此表示感谢。
(50)叶俊荣:《环境政策与法律》,中国政法大学出版社2003年版,第23-24页。
(51)基于道德判断的辩论与沟通,往往并不会消除分歧达成共识;“道德辩论只是加深分歧,而不是沟通分歧”。参见[美]波斯纳:《道德与法律理论的疑问》,苏力译,中国政法大学出版社2001年版,第8页。
(52)参见金自宁:《跨越专业门槛的风险交流与公众参与》,载《中外法学》2014年第1期。
(53)例如在茂名PX事件中,当地政府在学习外地“经验”后所采取的“签订承诺书”等措施引发公众的强烈抵触。参见周清树:《茂名PX事件前的31天》,载《新京报》2014年4月5日第A16版。
(54)参见陈佛保、郝前进:《美国处理邻避冲突的做法》,载《城市问题》2013年第6期。
(55)相关问题的详细论证,参见陈颀、吴毅:《群体性事件的情感逻辑》,载《社会》2014年第1期。
(56)参见汪劲:《中外环境影响评价制度比较研究》,北京大学出版社2006年版,第190-191页。
(2)参见孙佑海:《影响环境资源法实施的障碍研究》,载《现代法学》2007年第2期;晋海:《论我国环境法的实施困境及其出路》,载《河海大学学报》(哲学社会科学版)2014年第1期。
(3)参见周生贤:《主动适应新常态构建生态文明建设和环境保护的四梁八柱》,载《中国环境报》2014年12月3日第1版。
(4)参见吕忠梅:《论生态文明建设的综合决策法律机制》,载《中国法学》2014年第3期。
(5)参见周黎安:《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》,载《经济研究》2007年第7期;乔坤元:《我国官员晋升锦标赛机制的再考察》,载《财经研究》2013年第4期。
(6)参见陶然等:《经济增长能够带来晋升吗》,载《管理世界》2010年第12期;李晟:《地方法治竞争的可能性——关于晋升锦标赛理论的经验反思与法理学分析》,载《中外法学》2014年第5期。
(7)Victor Shih,Christopher Adolph,and Mingxing Liu,Getting Ahead in the Communist Party:Explaining the Advancement of Central Committee Members in China,106 American Political Science Review 168,187(2012).
(8)参见孙伟增等:《环保考核、地方官员晋升与环境治理》,载《清华大学学报》(哲学社会科学版)2014年第4期。
(9)上官敫铭:《厦门人反PX之战:环保旗帜下的民意胜利》,载《南方都市报》2007年12月25日第5版;刘向晖、周丽娜:《历史的鉴证民本导向的典范——厦门PX事件始末》,载《中国新闻周刊》2007年第48期。
(10)王锡锌、章永乐:《我国行政决策模式之转型》,载《法商研究》2010年第5期。
(11)参见龙小农、舒凌云:《自媒体时代舆论聚变的非理性与信息公开滞后性的互构》,载《浙江学刊》2013年第3期;冯洁、汪韬:《开窗:求解环境群体性事件》,载《南方周末》2012年11月29日第D29版。
(12)参见冯辉:《公共治理中的民粹倾向及其法治出路》,载《法学家》2015年第2期。
(13)有观察者就提出了困惑:厦门PX事件明明是一个“好的开始”,为何却变成随后各地反PX运动的“经典案例”?参见黄玉浩:《“PX项目”群体过敏症》,载《新京报》2012年12月24日第A16版。
(14)参见冉永平等:《揭开PX的神秘面纱》,载《人民日报》2013年6月24日第19版;马龙等:《PX:一场特殊的“科学保卫战”》,载《人民日报》2014年4月6日第4版。
(15)参见田飞龙:《网络时代的治理现代化:技术、管制与民主》,载《苏州大学学报》(哲学社科版)2015年第1期。
(16)参见陈海嵩:《国家环境保护义务论》,北京大学出版社2015年版,第116页。
(17)参见郑玉新:《也谈百度百科PX词条》,载科学网博客:http://blog.sciencenet.cn/blog-532053-782628.html,最后访问时间:2015年5月6日访问。
(18)“压力型体制”是对当前中国地方政府运作机制的理论概括,其强调地方政府的运行是对不同来源发展压力的分解和应对。参见杨雪冬:《压力型体制:一个概念的简明史》,载《社会科学》2012年第11期。
(19)参见杨海坤、李兵:《建立健全科学民主行政决策的法律机制》,载《政治与法律》2006年第3期。
(20)参见陈仪:《对完善我国环境影响评价法律制度的思考》,载《云南大学学报》(法学版)2008年第2期。
(21)参见朱谦:《抗争中的环境信息应及时公开——评厦门PX项目与城市总体规划环评》,载《法学》2008年第1期。
(22)[美]弗里曼:《合作治理与新行政法》,毕洪海、陈标冲译,商务印书馆2010年版,第42页。
(23)这里的利益相关方,指除政府和公众外,在PX事件中还涉及到的其他利益主体,主要包括项目建设主体、项目涉及的特殊利益群体等。
(24)参见屈丽丽:《大连PX项目警示企业环评风险》,载《中国经营报》2011年8月22日第A10版。
(25)学界对这一“补办条款”提出了强烈的批评。参见巩固:《“环评风暴”的制度困境解析》,载《法商研究》2009年第6期。
(26)参见陈晓:《宁波人的抗议:以PX的名义》,载《三联生活周刊》2012年第45期。
(27)参见钟坚:《宁波镇海反PX事件始末》,载《凤凰周刊》2012年第32期。
(28)参见前引(21),朱谦文。
(29)参见前引(21),朱谦文。
(30)参见李菁:《大连福佳PX项目命运记》,载《三联生活周刊》2011年第35期。
(31)参见陈海嵩:《环境保护权利话语的反思》,载《法商研究》2015年第2期。
(32)在昆明PX事件中,环评报告书全本、附件和环保部批复均向社会公开,与当时环保部门的要求(公开环评报告简本)相比是一个明显进步。
(33)在事件前期,厦门市政府在信息传播上加以控制;在事件后期规划环评阶段的信息公开,也存在着一些问题,如网络投票平台的“突然消失”。参见毕书之:《从厦门PX项目投票网页关闭审视公众表达的困境》,载《燕赵都市报》2007年12月12日第5版。
(34)参见前引(27),钟坚文。
(35)对此问题的分析,参见前引(31),陈海嵩文。
(36)例如,在昆明PX事件中,中石油云南炼油项目是国家重大能源项目,寄托着改变云南油荒的梦想。参见彭利国、龚君楠:《PX国家公关》,载《南方周末》2013年7月25日第D21版。
(37)对公共政策议程设置各种模式的分析,参见王绍光:《中国公共政策议程设置的模式》,载《中国社会科学》2006年第5期。
(38)参见翁士洪、顾丽梅:《网络参与下的政府决策回应模式》,载《中国行政管理》2012年第8期。
(39)如厦门海沧PX项目停建后,腾龙芳烃公司遭受经济损失,进而采取各种形式、各级层面的维权。参见薛子进:《维权之路有多长》,载《法人》2008年第6期。
(40)参见薛子进:《谁要赶走PX项目》,载《法人》2008年第6期。
(41)例如,有观点认为参加座谈会的公众不是真正意义上的“市民代表”,而“基本是利益相关方”。参见曾繁旭、蒋志高:《厦门市民与PX的PK战》,载《南方人物周刊》2008年第1期。
(42)参见前引(27),钟坚文。
(43)参见前引(10),王锡锌、章永乐文;罗依平、覃事顺:《民意表达与政府回应的决策机制构建——厦门PX事件引发的思考》,载《科学决策》2009年第7期。
(44)参见周志家:《环境保护、群体压力还是利益波及:厦门居民PX环境运动参与行为的动机分析》,载《社会》2011年第1期。
(45)相关调查情况及分析,参见周葆华:《突发公共事件中的媒体接触、公众参与与政治效能——以“厦门PX事件”为例的经验研究》,载《开放时代》2011年第5期。
(46)2007年6月7日,厦门市政府在新闻发布会上承认:五、六年前海沧区审批的一些房地产项目是不够慎重的,和原来规划没有很好衔接起来,不够协调。参见前引(39),薛子进文。
(47)参见符平:《“嵌入性”:两种取向及其分歧》,载《社会学研究》2009年第5期。
(48)前引(22),[美]弗里曼书,第42页。
(49)此处观点受到匿名审稿人意见的启发,在此表示感谢。
(50)叶俊荣:《环境政策与法律》,中国政法大学出版社2003年版,第23-24页。
(51)基于道德判断的辩论与沟通,往往并不会消除分歧达成共识;“道德辩论只是加深分歧,而不是沟通分歧”。参见[美]波斯纳:《道德与法律理论的疑问》,苏力译,中国政法大学出版社2001年版,第8页。
(52)参见金自宁:《跨越专业门槛的风险交流与公众参与》,载《中外法学》2014年第1期。
(53)例如在茂名PX事件中,当地政府在学习外地“经验”后所采取的“签订承诺书”等措施引发公众的强烈抵触。参见周清树:《茂名PX事件前的31天》,载《新京报》2014年4月5日第A16版。
(54)参见陈佛保、郝前进:《美国处理邻避冲突的做法》,载《城市问题》2013年第6期。
(55)相关问题的详细论证,参见陈颀、吴毅:《群体性事件的情感逻辑》,载《社会》2014年第1期。
(56)参见汪劲:《中外环境影响评价制度比较研究》,北京大学出版社2006年版,第190-191页。