公私混合背景下行政特许“受许人的对象人”宪法权利之保护
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摘要
现实中行政特许的"受许人的对象人(用户)"权益被受许人利用其有公法色彩的优势地位或特权侵犯后难以获充分救济的情况较常见。在作为行政主体利用受许人以私法手段完成行政任务的方式的行政特许中,行政权在幕后的较深影响意味着受许人经营特许事业的行为并非单纯私法行为,而是兼具浓厚的公法色彩,使受许人相对于作为用户的"受许人的对象人"处于强势地位。当"受许人的对象人"和受许人发生民事纠纷诉至法庭时,在公法因素导致的双方实质不平等状态下,由于我国公法私法的区分以及私法审查的局限性,司法机关简单运用普通民事法律权利、以形式平等为基础的民法规则、私法自治或传统意义上的民法基本原则等普通民事审判技术,均难以完满合理的保护"受许人的对象人"公私混合背景下的权益。与法律权利不同,宪法权利是与国家权力分配及运行结构相关的"结构性"权利。根据宪法权利的本质和政府行为理论,该情况下司法权结构上的部分失灵将可能导致"受许人的对象人"宪法权利被受许人侵犯。可采用宪法权利第三人效力理论相关的间接效力说,以公法因素更新后的民法基本原则为载体,注入相关宪法权利进行利益衡量及合宪解释,构建识别和救济"受许人的对象人"宪法权利的方案。应加强公私合作及公权力强力介入背景下相关弱势主体的实质保护。
In reality,it is common that " the counterpart( users) of a franchisee" cannot obtain sufficient remedies after their rights and interests are infringed upon by such franchisee by taking advantage of its public law dominant position or privileges. Because the administrative franchise is a form by which the administrative authority uses franchisees to complete the administrative task through acts of the private law,the strong influence of the administrative power behind the scene of the administrative franchise means that the franchisee's operation of the franchise is not an pure act of private law,but also involving a strong hue of public law,which makes the franchisee a strong position compared with " the counterpart of the franchisee" as the users. When " the counterpart of the franchisee" and the franchisee have a civil dispute and come to the civil court,in the state of substantive inequality between the two parties caused by public law factors,because of the division between the public law and the private law in China,and due to the limitation of the review of private law,it is hard to comprehensively and reasonably protect the rights and interests of " the counterpart of the franchisee" against the background of public-private mixture for the civil judiciary to simply use ordinary civil trial skills such as ordinary civil law rights,civil rules based on formal equality,autonomy in private law and basic principles of civil law in the traditional sense,so the judicial power is partially dysfunctional. Unlike legal rights,constitutional rights are " structural" rights related to distribution and operational structure of state powers. According to the essence of constitutional rights and the theory of state action,the partial dysfunction in the structure of judicial power in such situation may lead to the infringement of constitutional rights of " the counterpart of the franchisee" by the franchisee. The scheme of identifying and rendering remedy to the constitutional rights of " the counterpart of the franchisee" may be established by adopting the indirect effect theory related to the theory on the third party effect of constitutional rights,taking the basic principles of civil law renewed by public law factors as the carrier,and conducting interests balancing and constitutional interpretation with incorporated relevant constitutional rights. The substantial protection of relevant vulnerable entities should be enhanced against the background of public-private cooperation and strong intervention of public power.
In reality,it is common that " the counterpart( users) of a franchisee" cannot obtain sufficient remedies after their rights and interests are infringed upon by such franchisee by taking advantage of its public law dominant position or privileges. Because the administrative franchise is a form by which the administrative authority uses franchisees to complete the administrative task through acts of the private law,the strong influence of the administrative power behind the scene of the administrative franchise means that the franchisee's operation of the franchise is not an pure act of private law,but also involving a strong hue of public law,which makes the franchisee a strong position compared with " the counterpart of the franchisee" as the users. When " the counterpart of the franchisee" and the franchisee have a civil dispute and come to the civil court,in the state of substantive inequality between the two parties caused by public law factors,because of the division between the public law and the private law in China,and due to the limitation of the review of private law,it is hard to comprehensively and reasonably protect the rights and interests of " the counterpart of the franchisee" against the background of public-private mixture for the civil judiciary to simply use ordinary civil trial skills such as ordinary civil law rights,civil rules based on formal equality,autonomy in private law and basic principles of civil law in the traditional sense,so the judicial power is partially dysfunctional. Unlike legal rights,constitutional rights are " structural" rights related to distribution and operational structure of state powers. According to the essence of constitutional rights and the theory of state action,the partial dysfunction in the structure of judicial power in such situation may lead to the infringement of constitutional rights of " the counterpart of the franchisee" by the franchisee. The scheme of identifying and rendering remedy to the constitutional rights of " the counterpart of the franchisee" may be established by adopting the indirect effect theory related to the theory on the third party effect of constitutional rights,taking the basic principles of civil law renewed by public law factors as the carrier,and conducting interests balancing and constitutional interpretation with incorporated relevant constitutional rights. The substantial protection of relevant vulnerable entities should be enhanced against the background of public-private cooperation and strong intervention of public power.
引文
(1)See Christopher H.Bovis,Public Service Partnership as Instruments of Public Sector Management in the European Union,Columbia Journal of European Law,Vol.18,2012.pp.8~9.James T.O'Reilly,Confidential Submissions to Utility Regulators:Reconciling Secrets with Service,Ohio Northern University Law Review,Vol.18,1991.p.1.
(2)参见《中国铁路总公司关于车票改签、退票有关事项的通知》(铁总运[2013]102号)及铁路客户服务中心12306网站的相关规定。
(3)关保英主编:《行政许可法教程》,中国政法大学出版社2011年版,第64页。
(4)Geoffrey Dudley,British Steel and Government since Privatization:Policy‘Framing’and the Transformation of Policy Networks,Public Administration,Vol.77,No.1,1999,p.53.
(5)图2中,“行政主体”和“受许人的对象人”之间的连接不用实线,而是用“虚线”进行连接,乃是因为作为特许人的“行政主体”在一般情况下不和“受许人的对象人”发生直接的关系,仅在行政特许因运营困难等原因被“行政主体”接管时,“行政主体”与“受许人的对象人”才会发生直接的关系。
(6)徐振东:《基本权利冲突认识的几个误区》,《法商研究》2007年第6期。
(7)胡锦光、韩大元:《中国宪法》,法律出版社2016年版,第17~18页。
(8)韩大元、林来梵、郑贤君:《宪法学专题研究》(第二版),中国人民大学出版社2008年版,第65页。
(9)文正邦主编:《宪法学教程》,法律出版社2005年版,第125页。
(10)参见张翔:《基本权利的规范建构》,高等教育出版社2008年版,第40~46页。
(11)这里的“State action”具有多重含义。实际上,“其后,该理论又逐渐扩展到在表面上属于私人性质的行为中寻找政府行为(governmental action)。此处的政府既包括州政府,也包括联邦政府”。郑贤君:《基本权利原理》,法律出版社2010年版,第195~196页。
(12)同上注,郑贤君书,第176页。
(13)徐振东:《宪法基本权利的民法效力》,《法商研究》2002年第6期。
(14)参见张红:《基本权利与私法》,法律出版社2010年版,第52页。
(15)参见陈新民:《德国公法学基础理论(增订新版.上卷)》,法律出版社2010年版,第337~343页。
(16)参见前注(14),张红书,第65页。
(17)参见沈宗灵:《比较法研究》,北京大学出版社1998年版,第208页。
(18)参见前注(14),张红书,第250~251页。
(19)参见翟翌:《基于“相似性”本质的行政特许界定及其应用》,《中国法学》2016年第1期;杨建顺:《日本行政法通论》,中国法制出版社1998年版,第413~414页;姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,高等教育出版社2011年版,第228~230页;朱芒:《日本的行政许可---基本理论和制度》,《中外法学》1999年第4期;Mark A.Jamison,Should Google Be Regulated as a Public Utility?Journal of Law,Economics&Policy,Vol.9,2013.p.4。在外延上,该开放式的界定方式可完满涵盖我国《行政许可法》第12条第2项中的公共资源配置行政特许、直接关系公共利益的特定行业市场准入行政特许、有限自然资源开发利用行政特许等类型。由于篇幅及主题的限制,笔者在这里不予展开。
(20)See Akritas Kaidatzis,A Typology of the Constitutional Limitations on Privatization,Paper submitted to the VII World Congress of Constitutional Law“Rethinking the Boundaries of Constitutional Law”,Athens,June 11th-15th 2007.pp.3~6.
(21)参见前注(13),徐振东文。
(22)[美]杰罗姆巴伦、托马斯迪恩斯:《美国宪法概论》,刘瑞祥等译,中国社会科学出版社1995年版,第294页。
(23)袁维勤:《公法、私法区分与政府购买公共服务三维关系的法律性质研究》,《法律科学》2012年第4期。
(24)参见前注(11),郑贤君书,第176~177页。
(25)参见李秀群:《宪法基本权利水平效力研究》,中国政法大学出版社2009年版,第267~268页。
(26)郭卫华:《“找法”与“造法”---法官适用法律的方法》,法律出版社2005年版,第137页。
(27)参见张翔:《两种宪法案件:从合宪性解释看宪法对司法的可能影响》,《中国法学》2008年第3期。
(28)参见徐国栋:《民法基本原则解释---成文法局限性之克服》,中国政法大学出版社1992年版,第355页。
(29)但也有观点认为该原则在学理上与诚实信用原则有关。参见彭诚信:《论禁止权利滥用原则的法律适用》,《中国法学》2018年第3期。
(30)梁慧星:《民法总论》,法律出版社2011年版,第51页。
(31)参见汪渊智:《论禁止权利滥用原则》,《法学研究》1999年第5期。
(32)尹田主编:《民法学总论》,北京师范大学出版社2010年版,第35~36页。
(33)王利明、杨立新、王轶、程啸:《民法学》,法律出版社2011年版,第14页。
(34)参见马俊驹、余延满:《民法总论》,法律出版社2010年版,第39页。
(35)参见梁上上:《利益衡量论》,法律出版社2013年版,第103页。
(36)同前注(28),徐国栋书,第66页。
(37)See Mark N.Halbert,Municipal Law-Utility Franchise Fees-True Nature of Levy Immaterial When City Possesses Statutory Authority.City of Little Rock v.AT&T Communication,Inc.,318 Ark.616(1994).University of Arkansas at Little Rock Law Journal,Vol.18,1996.p.3.
(38)参见[法]让里韦罗、让瓦利纳:《法国行政法》,鲁仁译,商务印书馆2008年版,第480~482页。
(39)同前注(15),陈新民书,第385页。
(40)参见[德]康拉德黑塞:《联邦德国宪法纲要》,李辉译,商务印书馆2007年版,第282页。
(2)参见《中国铁路总公司关于车票改签、退票有关事项的通知》(铁总运[2013]102号)及铁路客户服务中心12306网站的相关规定。
(3)关保英主编:《行政许可法教程》,中国政法大学出版社2011年版,第64页。
(4)Geoffrey Dudley,British Steel and Government since Privatization:Policy‘Framing’and the Transformation of Policy Networks,Public Administration,Vol.77,No.1,1999,p.53.
(5)图2中,“行政主体”和“受许人的对象人”之间的连接不用实线,而是用“虚线”进行连接,乃是因为作为特许人的“行政主体”在一般情况下不和“受许人的对象人”发生直接的关系,仅在行政特许因运营困难等原因被“行政主体”接管时,“行政主体”与“受许人的对象人”才会发生直接的关系。
(6)徐振东:《基本权利冲突认识的几个误区》,《法商研究》2007年第6期。
(7)胡锦光、韩大元:《中国宪法》,法律出版社2016年版,第17~18页。
(8)韩大元、林来梵、郑贤君:《宪法学专题研究》(第二版),中国人民大学出版社2008年版,第65页。
(9)文正邦主编:《宪法学教程》,法律出版社2005年版,第125页。
(10)参见张翔:《基本权利的规范建构》,高等教育出版社2008年版,第40~46页。
(11)这里的“State action”具有多重含义。实际上,“其后,该理论又逐渐扩展到在表面上属于私人性质的行为中寻找政府行为(governmental action)。此处的政府既包括州政府,也包括联邦政府”。郑贤君:《基本权利原理》,法律出版社2010年版,第195~196页。
(12)同上注,郑贤君书,第176页。
(13)徐振东:《宪法基本权利的民法效力》,《法商研究》2002年第6期。
(14)参见张红:《基本权利与私法》,法律出版社2010年版,第52页。
(15)参见陈新民:《德国公法学基础理论(增订新版.上卷)》,法律出版社2010年版,第337~343页。
(16)参见前注(14),张红书,第65页。
(17)参见沈宗灵:《比较法研究》,北京大学出版社1998年版,第208页。
(18)参见前注(14),张红书,第250~251页。
(19)参见翟翌:《基于“相似性”本质的行政特许界定及其应用》,《中国法学》2016年第1期;杨建顺:《日本行政法通论》,中国法制出版社1998年版,第413~414页;姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,高等教育出版社2011年版,第228~230页;朱芒:《日本的行政许可---基本理论和制度》,《中外法学》1999年第4期;Mark A.Jamison,Should Google Be Regulated as a Public Utility?Journal of Law,Economics&Policy,Vol.9,2013.p.4。在外延上,该开放式的界定方式可完满涵盖我国《行政许可法》第12条第2项中的公共资源配置行政特许、直接关系公共利益的特定行业市场准入行政特许、有限自然资源开发利用行政特许等类型。由于篇幅及主题的限制,笔者在这里不予展开。
(20)See Akritas Kaidatzis,A Typology of the Constitutional Limitations on Privatization,Paper submitted to the VII World Congress of Constitutional Law“Rethinking the Boundaries of Constitutional Law”,Athens,June 11th-15th 2007.pp.3~6.
(21)参见前注(13),徐振东文。
(22)[美]杰罗姆巴伦、托马斯迪恩斯:《美国宪法概论》,刘瑞祥等译,中国社会科学出版社1995年版,第294页。
(23)袁维勤:《公法、私法区分与政府购买公共服务三维关系的法律性质研究》,《法律科学》2012年第4期。
(24)参见前注(11),郑贤君书,第176~177页。
(25)参见李秀群:《宪法基本权利水平效力研究》,中国政法大学出版社2009年版,第267~268页。
(26)郭卫华:《“找法”与“造法”---法官适用法律的方法》,法律出版社2005年版,第137页。
(27)参见张翔:《两种宪法案件:从合宪性解释看宪法对司法的可能影响》,《中国法学》2008年第3期。
(28)参见徐国栋:《民法基本原则解释---成文法局限性之克服》,中国政法大学出版社1992年版,第355页。
(29)但也有观点认为该原则在学理上与诚实信用原则有关。参见彭诚信:《论禁止权利滥用原则的法律适用》,《中国法学》2018年第3期。
(30)梁慧星:《民法总论》,法律出版社2011年版,第51页。
(31)参见汪渊智:《论禁止权利滥用原则》,《法学研究》1999年第5期。
(32)尹田主编:《民法学总论》,北京师范大学出版社2010年版,第35~36页。
(33)王利明、杨立新、王轶、程啸:《民法学》,法律出版社2011年版,第14页。
(34)参见马俊驹、余延满:《民法总论》,法律出版社2010年版,第39页。
(35)参见梁上上:《利益衡量论》,法律出版社2013年版,第103页。
(36)同前注(28),徐国栋书,第66页。
(37)See Mark N.Halbert,Municipal Law-Utility Franchise Fees-True Nature of Levy Immaterial When City Possesses Statutory Authority.City of Little Rock v.AT&T Communication,Inc.,318 Ark.616(1994).University of Arkansas at Little Rock Law Journal,Vol.18,1996.p.3.
(38)参见[法]让里韦罗、让瓦利纳:《法国行政法》,鲁仁译,商务印书馆2008年版,第480~482页。
(39)同前注(15),陈新民书,第385页。
(40)参见[德]康拉德黑塞:《联邦德国宪法纲要》,李辉译,商务印书馆2007年版,第282页。