驻地效应——来自国家土地督察的经验证据
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摘要
作为我国行政监督的一种重要创新模式,国家向地方派驻中央督察机构,代表中央政府行使对地方公共资源的监管。本文试图回答:派驻机构是否存在驻地效应?具体而言,中央派驻机构驻地的督察效果,是否优于非驻地地区?利用国家土地督察的准自然实验特征,估计结果发现,中央派驻机构存在显著的驻地效应,土地督察局驻地地区的土地违法涉案面积比非驻地地区减少约36%。进一步检验发现,驻地效应的产生来自中央派驻机构本身的威慑力。
Based on a quasi-natural experiment of State Land Supervision, we explore whether the government station effect exists, specifically, whether the effectiveness of the State Land Supervision at the station area is better than that of outside of the station. We apply the difference-in-differences method and find that there exists a significant government station effect in land supervisor. The illegal land area in the inspectorate station area is approximately 36% less than that of outside of the station. Moreover, we find that the government station effect is due to the central authority and the deterrence of inspectorate station.
Based on a quasi-natural experiment of State Land Supervision, we explore whether the government station effect exists, specifically, whether the effectiveness of the State Land Supervision at the station area is better than that of outside of the station. We apply the difference-in-differences method and find that there exists a significant government station effect in land supervisor. The illegal land area in the inspectorate station area is approximately 36% less than that of outside of the station. Moreover, we find that the government station effect is due to the central authority and the deterrence of inspectorate station.
引文
[1] Aidt, T. S., and J. Dutta, “Transitional Politics: Emerging Incentive-Based Instruments in Environmental Regulation”, Journal of Environmental Economics & Management, 2001, 47(3), 458—479.
[2] Berry, C.R., B.C. Burden, and W. G. Howell, “The President and the Distribution of Federal Spending”, American Political Science Review, 2009, 104(904), 783—799.
[3] Bloom, N., L. Garicano, R. Sadun and J. Van Reenen, “The Distinct Effects of Information Technology and Communication Technology on Firm Organization”, Management Science, 2014, 60(12), 2859—2885.
[4] Campante, F., and Q. A. Do, “Isolated Capital Cities, Accountability and Corruption: Evidence from US States”, 2012, 2456—2481.
[5]Chen, C. H., “Fiscal Decentralization, Collusion and Government Size in China's Transitional Economy”, Applied Economics Letters, 2004, 11(11), 699—705.
[6] 陈钊、熊瑞祥,“比较优势与产业政策效果——来自出口加工区准实验的证据”,《管理世界》,2015年第8期,第67—80页。
[7] 崔岩、封小平、孙弘,“国家土地督察机构与地方政府建立良性互动关系的几点思考”,《国土资源情报》,2010年第6期,第2—3页。
[8] Dong, B., and B. Torgler, “Causes of corruption: Evidence from China”, China Economic Review, 2013, 26, 152—169.
[9] Faccio, M., R. W. Masulis, and J. J. Mcconnell, “Political Connections and Corporate Bailouts”, Journal of Finance, 2006, 61(6), 2597—2635.
[10]范子英,“土地财政的根源: 财政压力还是投资冲动”,《中国工业经济》,2015年第6期,第18—31页。
[11]范子英、彭飞、刘冲,“政治关联与经济增长——基于卫星灯光数据的研究”,《经济研究》,2016年第1期,第114—126页。
[12]范子英、田彬彬,“税收竞争、税收执法与企业避税”,《经济研究》,2013年第9期,第99—111页。
[13]Hodler, R., and P. A. Raschky, “Regional Favoritism”, The Quarterly Journal of Economics, 2014, 129(2), 995—1033.
[14]Huang, Z., L. Li, G. Ma, and L. C. Xu, “Hayek, Local Information, and Commanding Heights: Decentralizing State-Owned Enterprises in China”, American Economic Review, 2017, 107(8),2455—2478.
[15]Kramon, E., and D. N. Posner, “Ethnic Favoritism in Primary Education in Kenya”, Quarterly Journal of Political Science, 2012, 11(1), 1—58.
[16]Laffont, J. J., Incentives and Political Economy. Oxford University Press, 2000.
[17]梁若冰,“财政分权下的晋升激励、部门利益与土地违法”,《经济学》(季刊),2009年第1期,第283—306页。
[18]刘瑞明、赵仁杰,“国家高新区推动了地区经济发展吗?——基于双重差分方法的验证”,《管理世界》,2015年第8期,第30—38页。
[19]吕萍、卢嘉、周方圆,“土地督察制度理论研究与实证分析——基于国家土地督察数据的分析”,《中国国土资源经济》,2013年第12期,第21—25页。
[20]吕晓、钟太洋、张晓玲,等,“土地督察对土地违法的遏制效应评价”,《中国人口.资源与环境》,2012年第8期,第121—127页。
[21]聂辉华,“腐败对效率的影响:一个文献综述”,《金融评论》,2014年第1期,第13—23页。
[22]聂辉华、方明月、李涛,“增值税转型对企业行为和绩效的影响——以东北地区为例”,《管理世界》,2009年第5期,第17—24页。
[23]聂辉华、张雨潇,“分权、集权与政企合谋”,《世界经济》,2015年第6期,第3—21页。
[24]彭佳雯、钟太洋、张晓玲,等,“土地督察减少国有土地收益流失效果评价”,《中国土地科学》,2012年第1期,第4—11页。
[25]Persson, T., G. Roland, and G. Tabellini, “Separation of Powers and Political Accountability”, The Quarterly Journal of Economics, 1997, 112(4), 1163—1202.
[26]曲福田、高艳梅、姜海,“我国土地管理政策:理论命题与机制转变”,《管理世界》,2005年第4期,第40—47页。
[27]石光、周黎安、郑世林、张友国,“环境补贴与污染治理——基于电力行业的实证研究”,《经济学》(季刊),2016年第3期,第1439—1462页。
[28]Shleifer, A., and R. W. Vishny, “Politicians and Firms”, The Quarterly Journal of Economics, 1994, 109(4), 995—1025.
[29]Szelenyi, I., and E. Kostello, “The Market Transition Debate: Toward a Synthesis?”, American Journal of Sociology, 1996, 101(4), 1082—1096.
[30]谭术魁、张红林、饶映雪,“土地例行督察的土地违法遏制效果测算”,《中国土地科学》,2013年第3期,第36—42页。
[31]陶坤玉、张敏、李力行,“市场化改革与违法:来自中国土地违法案件的证据”,《南开经济研究》,2010年第02期,第28—43页。
[32]Tirole, J., “Collusion and the Theory of Organizations”, Idei Working Papers, 1991, 15(15), 75—93.
[33]Tirole, J., “Hierarchies and Bureaucracies: On the Role of Collusion in Organization”, Journal of Law Economics & Organization, 1986, 2(2), 181—214.
[34]Wooldridge, J. M., Introductory Econometrics: A Modern Approach, Second Edition Thomson Learning, 2014.
[35]徐现祥、王贤彬、舒元,“地方官员与经济增长——来自中国省长、省委书记交流的证据”,《经济研究》,2007年第9期,第18—31页。
[36]尹振东,“垂直管理与属地管理:行政管理体制的选择”,《经济研究》,2011年第4期,第41—54页。
[37]于博文、王力,“中国土地督察制度的问题和改进”,《国土资源情报》,2014年第6期,第7—10页。
[38]张军、周黎安,《为增长而竞争:中国增长的政治经济学》。上海:上海人民出版社,2008年。
[39]张莉、徐现祥、王贤彬,“地方官员合谋与土地违法”,《世界经济》,2011年第3期,第72—88页。
[40]张平、赵国昌、罗知,“中央官员来源与地方经济增长”,《经济学》(季刊),2012年第2期,第613—634页。
[41]Zheng, Y., and Y. Zhu, “Bank Lending Incentives and Firm Investment Decisions in China”, Journal of Multinational Financial Management, 2013, 23(3), 146—165.
[42]仲济香,“土地督察对执法力度的促进效果评价”,《中国土地科学》,2011年第10期,第3—7页。
[43]周黎安、陶婧,“政府规模、市场化与地区腐败问题研究”,《经济研究》,2009年第3期,第57—69页。
[44]周旺生,“论作为支配性力量的权力资源”,《北京大学学报(哲学社会科学版)》,2004年第4期,第87—94页。
[45]周雪光,“基层政府间的‘共谋现象’——一个政府行为的制度逻辑”,《社会学研究》,2008年第6期,第1—21页。
(1)1详见《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》(国办发[2006]50号)。
(2)2通常来讲,地方官员主动和中央驻地官员“联络感情”的动机有两种:一种是为发展本地区经济。这是在政治激励和财政分权制度背景下的一种制度性现象,各级地方官员试图通过组织合谋来实现土地违法出让与招商引资(张莉等,2011)。另一种可能是,地方官员的个人腐败行为。一些官员参与寻租的目的可能是为个人谋取经济和政治利益。
(3)3《国家土地督察条例(征求意见稿)》对土地督察机构的督察职权、督察权的行使和法律责任等进行了详细界定,以确保土地督察制度发挥更大效力。
(4)4国务院2006年7月正式颁布实施国家土地督察制度之后,当年9月就开始了总督察及9个督察局的人员任命及各个筹备组组建(见2007年国家土地督察公告)。此外,土地督察制度是采用“边组建、边工作”的方式推进,制度实施效果在当年就可能反映出来。因此本文将2006年定义为事件年。后文我们将2007年定义为事件年对研究结果进行了稳健检验,结果并不受影响。此外,我们考虑到制度从实施到生效可能存在时间滞后,后文中对土地督察机构设立的动态效果也进行了估计。
(5)5我们将2000年的土地违法涉案面积标准化为零,这样实验组和对照组的初始值均为零,便于比较两组随时间变化趋势。横轴上的“0”对应于事件年,前后数字分别表示事件前和事件后的2年、4年和6年。
(6)6张莉等(2011)直接采用土地违法涉案土地面积、土地违法涉案耕地面积和土地违法案件数等规模变量来度量土地违法程度。考虑到各省区规模差异较大,本文采用了单位行政面积的土地违法涉案面积和案件数。作为一种稳健性检验,我们在后文中也采用张莉等(2011)的测度方法,对因变量(对数值)重新进行了回归分析。
(7)7直观来看,中央政府选择9个督察局驻地时更看重其地理位置而非考虑其土地违法现状。由于每个督察局除了督察其驻地所在省区,还要负责其周边几个省(市)的土地督察,因此针对某个土地督察局的督察辖区,国家更可能选择该辖区内更具地理位置优势的省区作为督察局驻地。例如,西北地区选择在陕西设立西安督察局,并非陕西(或西安)土地违法程度比其他省区更严重。同样,中部地区选择湖北武汉,从地理位置上讲,在武汉督察局辖区内,武汉更加具有地理区位优势。因此,从逻辑和现实分析来看,国家对9个土地督察局驻地的选择可以认为是独立于地区的土地违法程度。这为我们前面的估计结果提供了基本的逻辑支撑。
(8)8如果能够证明实验组的土地督察力度比实验组更大,则更加能证实土地督察局的驻地效应。
(9)9需要注意的是,督察局驻地与非驻地地区的土地违法查处力度不存在差异,与整体上土地督察制度提高土地违法查处力度的结果并不冲突。
(10)10尤其是在被称为“土地政策年”的2004 年,中央针对日益严重的土地问题发布了一系列的政策文件,强化用地管理和对土地违法的查处。具体参见梁若冰(2009)。
(11)11根据《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》,监督检查省级和计划单列市人民政府的耕地保护责任目标落实情况、促进实行最严格土地管理制度,是国家土地督察机构的主要目标。
(12)1223个地区考核政策数据来自各地颁布的耕地保护责任目标考核办法,剩余7个地区数据来自各地政府网站等公开信息。若政策颁布时间为上半年(即当年1—6月)则定义当年为事件年,否则,下一年定义为事件年。
(13)132016年年初,在原有环境保护部设立的6个区域环境保护督察中心基础上,国家新设立了更高级别的8个中央环保督察组,分别进驻各地区,代表中央政府履行环保督察职责。
[2] Berry, C.R., B.C. Burden, and W. G. Howell, “The President and the Distribution of Federal Spending”, American Political Science Review, 2009, 104(904), 783—799.
[3] Bloom, N., L. Garicano, R. Sadun and J. Van Reenen, “The Distinct Effects of Information Technology and Communication Technology on Firm Organization”, Management Science, 2014, 60(12), 2859—2885.
[4] Campante, F., and Q. A. Do, “Isolated Capital Cities, Accountability and Corruption: Evidence from US States”, 2012, 2456—2481.
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[6] 陈钊、熊瑞祥,“比较优势与产业政策效果——来自出口加工区准实验的证据”,《管理世界》,2015年第8期,第67—80页。
[7] 崔岩、封小平、孙弘,“国家土地督察机构与地方政府建立良性互动关系的几点思考”,《国土资源情报》,2010年第6期,第2—3页。
[8] Dong, B., and B. Torgler, “Causes of corruption: Evidence from China”, China Economic Review, 2013, 26, 152—169.
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[10]范子英,“土地财政的根源: 财政压力还是投资冲动”,《中国工业经济》,2015年第6期,第18—31页。
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[12]范子英、田彬彬,“税收竞争、税收执法与企业避税”,《经济研究》,2013年第9期,第99—111页。
[13]Hodler, R., and P. A. Raschky, “Regional Favoritism”, The Quarterly Journal of Economics, 2014, 129(2), 995—1033.
[14]Huang, Z., L. Li, G. Ma, and L. C. Xu, “Hayek, Local Information, and Commanding Heights: Decentralizing State-Owned Enterprises in China”, American Economic Review, 2017, 107(8),2455—2478.
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[21]聂辉华,“腐败对效率的影响:一个文献综述”,《金融评论》,2014年第1期,第13—23页。
[22]聂辉华、方明月、李涛,“增值税转型对企业行为和绩效的影响——以东北地区为例”,《管理世界》,2009年第5期,第17—24页。
[23]聂辉华、张雨潇,“分权、集权与政企合谋”,《世界经济》,2015年第6期,第3—21页。
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[41]Zheng, Y., and Y. Zhu, “Bank Lending Incentives and Firm Investment Decisions in China”, Journal of Multinational Financial Management, 2013, 23(3), 146—165.
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(3)3《国家土地督察条例(征求意见稿)》对土地督察机构的督察职权、督察权的行使和法律责任等进行了详细界定,以确保土地督察制度发挥更大效力。
(4)4国务院2006年7月正式颁布实施国家土地督察制度之后,当年9月就开始了总督察及9个督察局的人员任命及各个筹备组组建(见2007年国家土地督察公告)。此外,土地督察制度是采用“边组建、边工作”的方式推进,制度实施效果在当年就可能反映出来。因此本文将2006年定义为事件年。后文我们将2007年定义为事件年对研究结果进行了稳健检验,结果并不受影响。此外,我们考虑到制度从实施到生效可能存在时间滞后,后文中对土地督察机构设立的动态效果也进行了估计。
(5)5我们将2000年的土地违法涉案面积标准化为零,这样实验组和对照组的初始值均为零,便于比较两组随时间变化趋势。横轴上的“0”对应于事件年,前后数字分别表示事件前和事件后的2年、4年和6年。
(6)6张莉等(2011)直接采用土地违法涉案土地面积、土地违法涉案耕地面积和土地违法案件数等规模变量来度量土地违法程度。考虑到各省区规模差异较大,本文采用了单位行政面积的土地违法涉案面积和案件数。作为一种稳健性检验,我们在后文中也采用张莉等(2011)的测度方法,对因变量(对数值)重新进行了回归分析。
(7)7直观来看,中央政府选择9个督察局驻地时更看重其地理位置而非考虑其土地违法现状。由于每个督察局除了督察其驻地所在省区,还要负责其周边几个省(市)的土地督察,因此针对某个土地督察局的督察辖区,国家更可能选择该辖区内更具地理位置优势的省区作为督察局驻地。例如,西北地区选择在陕西设立西安督察局,并非陕西(或西安)土地违法程度比其他省区更严重。同样,中部地区选择湖北武汉,从地理位置上讲,在武汉督察局辖区内,武汉更加具有地理区位优势。因此,从逻辑和现实分析来看,国家对9个土地督察局驻地的选择可以认为是独立于地区的土地违法程度。这为我们前面的估计结果提供了基本的逻辑支撑。
(8)8如果能够证明实验组的土地督察力度比实验组更大,则更加能证实土地督察局的驻地效应。
(9)9需要注意的是,督察局驻地与非驻地地区的土地违法查处力度不存在差异,与整体上土地督察制度提高土地违法查处力度的结果并不冲突。
(10)10尤其是在被称为“土地政策年”的2004 年,中央针对日益严重的土地问题发布了一系列的政策文件,强化用地管理和对土地违法的查处。具体参见梁若冰(2009)。
(11)11根据《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》,监督检查省级和计划单列市人民政府的耕地保护责任目标落实情况、促进实行最严格土地管理制度,是国家土地督察机构的主要目标。
(12)1223个地区考核政策数据来自各地颁布的耕地保护责任目标考核办法,剩余7个地区数据来自各地政府网站等公开信息。若政策颁布时间为上半年(即当年1—6月)则定义当年为事件年,否则,下一年定义为事件年。
(13)132016年年初,在原有环境保护部设立的6个区域环境保护督察中心基础上,国家新设立了更高级别的8个中央环保督察组,分别进驻各地区,代表中央政府履行环保督察职责。