政策与绩效:清代下河地区水利治理的历史透视
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摘要
清朝为救治下河民生,对该地区水利进行了近两个世纪的持续性治理,虽取得一定成效,却未能从根本上改变下河的水利困局。其原因主要在于保运通漕的政策固守制约了水利治理方略的选择与调整空间,既定治理举措受限于技术、环境及认知水平,难以有效阻止来水排入下河。国家与下河地方缺乏足够的财力用以维系下河水网的周期性疏导,日常化管理中亦缺乏统筹机制以应对各类水利纠纷,更是削弱了下河水网的运作效能。检讨下河水利个案,可见清廷对河运政策的固守欠缺合理性,由此造成的后果则是高额的财政负担与下河经济、民生的巨大牺牲。这就启示我们,在国家施政层面,如果缺乏允当的治理方略,不但无法取得良好的治理成效,甚至可能适得其反,将国家与社会拖入困境。相较于强化治理,适时调整、优化施政方略,也许才是实现国家有效运转的更佳路径。
In order to save the people's livelihood near Xia River, the Qing dynasty carried out continuousmanagement for nearly two centuries on the water conservancy there. Although some achievements were made,it failed to fundamentally change the water conservancy dilemma there. It can be seen from the review of thecase of Xia River conservancy that the Qing government's adherence to the river transport policy was not rea-sonable, which resulted in high financial burden and great sacrifice of Xia River economy and people's liveli-hood. This suggests that in the level of national governance, if there is a lack of proper governance strategy, notonly good governance results cannot be achieved, and may even be counterproductive, leading the country andsociety into a dilemma. Compared with strengthening governance, timely adjustment and optimization of gover-nance strategies may be a better way to achieve effective operation of the country.
In order to save the people's livelihood near Xia River, the Qing dynasty carried out continuousmanagement for nearly two centuries on the water conservancy there. Although some achievements were made,it failed to fundamentally change the water conservancy dilemma there. It can be seen from the review of thecase of Xia River conservancy that the Qing government's adherence to the river transport policy was not rea-sonable, which resulted in high financial burden and great sacrifice of Xia River economy and people's liveli-hood. This suggests that in the level of national governance, if there is a lack of proper governance strategy, notonly good governance results cannot be achieved, and may even be counterproductive, leading the country andsociety into a dilemma. Compared with strengthening governance, timely adjustment and optimization of gover-nance strategies may be a better way to achieve effective operation of the country.
引文
(1)雍正九年(1731年),划盐城、山阳部分地区增设阜宁县,划江都增设甘泉县。乾隆三十三年(1768年)划泰州增设东台县。
(1)参见李小庆:《向隅独泣--晚明泰州经济困境与地方应对》,《古代文明》2017年第4期,第104-106页。
(2)参见水利部黄河水利委员会:《黄河水利史述要》,北京:水利电力出版社,英华:《康乾时期关于治理下河地区的两次争论》,《清史研究》1984年,第299-300、304-305页。
(3)王:中国书籍出版社,2002年第4期;王英华:《洪泽湖清口水利枢纽的成与演变》,北京2008年;和卫国:《康熙前期靳辅治河争议的政治史分析》,《石家庄学院学报》年第20089期。
(4)王俊桥:《清代张鹏翮研究》,湖南师范大学2008年硕士论文;王授平:《清代张鹏翮生平与治理黄淮运三河研究》,“国立”彰化师范大学2013年硕士论文。
(5)见吕小琴:《清代两淮盐场社会变迁研究》,厦门大学2010年博士学位论文,第215-256页;张崇旺:《明清时期江淮地区的自然灾害与社会经济》,福州:福建人民出版社,2006年,第309-313、342-345页。
(6)康熙二十六年(三十八年(1687年),孙在丰开挑下河河道并非因为靳辅束堤归海方案被采纳,恰恰相反,该方案最终被否决;康熙下河1699年)之治理并非仅仅采行归江为主的分泄方略,而是将余水分入江、海,避免排入下河;乾隆四年(1739年)以后,害蠲免钱粮的政策并未完全停止,其不构成乾隆间下河水利政策制定与施行的基础。参见肖启荣:《清代洪泽湖分泄与里下河平原防洪的实践研究过程(1644-1855)--黄运治理背后的国计民生》,《地方文化研究》2018年第1期,第77-85页。
(7)《清世祖实录》卷祖实录》卷66“顺治九年七月辛巳”。
(8)《清世66“顺治九年七月戊戌”。
(9)张伟仁主编:《明档案》(第乾定36册),台北:联经出版事业公司,旗通志》卷1986年,第B20649-B20650页。
(10)隆五十一年奉敕撰:《钦190《人物志七十》,《景印文渊阁四库全书》第667册,台北:台湾商务印馆,1986年,第467页。
(1)靳辅:《靳文襄奏疏》卷3《经理未浚工程疏》,《景印文渊阁四库全书》第430册,台北:台湾商务印书馆,1986年,第543页。
(2)靳辅:《靳文襄奏疏》卷4《详陈臆说疏》,第563页。
(3)清圣祖实录》卷117“康熙二十三年十一月丁卯”。
(4)朱楹:《下河集要备考》(第1册),马宁主编:《中国水利志丛刊(38)》,扬州:广陵书社,2006年,第12页。
(5)朱楹:《下河集要备考》(第1册),第21页。
(6)《清圣祖实录》卷2“康熙三十八年正月辛卯”。(7)清圣祖实录》卷19192“康熙三十八年三月庚午”。
(8)参见《清圣祖实录》卷192“康熙三十八年三月庚午”、《清圣祖实录》卷”。213“康熙四十二年八月戊寅”。
(9)《清圣祖实录》卷192“康熙三十八年三月庚辰
(10)(咸丰)《江苏省重修兴化县志》卷2《河渠二》,《中国方志丛书·华中地方第28号》,台北:成文出版社,1970年,第276页。
(11)《清圣祖实录》卷195“康熙三十八年十月丁亥”。
(1)朱楹:《下河集要备考》(第3册),第251-252页。
(2)参见朱楹:《下河集要备考》(第1册),第106-110页。
(3)周焰等:《清代中央档案中的淮安》,北京:中国书籍出版社,2008年,第148页。
(4)《清高宗实录》卷155“乾隆六年十一月戊寅”。
(5)名:《南河成案》卷28《查明堰盱堤工毋庸加高复奏(乾隆四十年五月)》,石光明等主编:《中华山水志丛刊·水志卷(26)》,北京:线装书局,2004年,第300页。
(6)中国第一历史档案馆、扬州市档案馆编:《清宫扬州御档》(第朱。6册),扬州:广陵书社,2010年,第3385页。
(7)楹:《下河集要备考》(第3册),第257页
(8)《清高宗实录》卷567“乾隆二十三年七月上(是月)”。
(9)佚名:《南河成案续编》卷86《筹浚下河水利(嘉庆十八年正月)》,第11-12页。
(10)《清高宗实录》卷84“乾隆四年正月上甲寅”。
(11)清高宗实录》卷《》卷536“乾隆二十二年四月上乙丑”。
(12)清高宗实录宗实录》卷658“乾隆二十七年四月上己巳”。
(13)《清高1282“乾隆五十二年六月上辛丑”。
(14)(嘉庆)《高邮州志》卷2《河渠志》,第549-550页。
(1)台湾故宫博物院编:《宫中档乾隆朝奏折》(第35辑)“,国立”故宫博物院图书文献处文献科,1984年,第7-8页。
(2)赵尔巽等:《清史稿》卷128《淮河》,第3800页。
(3)参见《清高宗实录》卷1238“乾隆五十年九月上乙卯”;卷1252“乾隆五十一年四月上壬午”;(道光)《泰州志》卷河渠》,435页。
(4)赵尔巽等:《清史稿》卷128《淮河》,第3803页。
(5)见姚汉源:《京杭运河史》,北京:中国水利水电出版社,(,第1998年,第591-594页。
(6)光绪)《阜宁县志》卷《南河成案续编》3《川渎上》46页。中国国家图书馆数字方志库,清刻本。
(7)佚名:85《查勘山盱堤堰及下河地势(嘉庆十七年十二月)》,第《中国水利志丛刊(40页。
(8)孙应科:《下河水利新编》,马宁主编:39)》,扬州:广陵书社,2006年,第83页。
(9)黄万里:《治水原理》,广州:暨南大学出版社,参形成与201变4年,第》,第63页。
(10)见王英华:《洪泽湖清口水利枢纽的208页。
(1)(咸丰)《重修兴化县志》卷2《河渠志》,第282页。
(2)赵尔巽等:《清史稿》卷126《黄河》,第3716-3717页。
(3)清高宗实录》卷1146“乾隆四十六年十二月庚”。
(4)台湾故宫博物院编:《宫中档乾隆朝奏折》(第9辑),第351页。
(5)黎世序等纂修:《续行水金鑑(六)》卷87《运河水》,上海:商务印书馆,号》,台1936年,第:台湾成1978页。
(6)(乾隆)《淮安府志》卷8《水利》,《中国方志丛书·华中地方第397出版社,朱楹:《下河集要备考》(第1983年,第710页。
(7)2册),第175-176页。
(8)朱楹:《下河集要备考》(第2册),第237、245页。
(9)朱楹:《下河集要备考》(第4册),第461-462页。
(10)参见申学峰:《清代财政收入规模与结构变化述论》,《北京社会科学》隆)《淮安府志》卷2002年第1期,第84页。
(11)参见(乾8《水利》,第718-719、725、730-732页。
(1)《清高宗实录》卷185“乾隆八年二月下(是月)”。
(2)佚名编:《南河成案》卷8《请定下江水利各工分别官修民修管理责成部议(乾隆十一年七月)》,石光明等主编:《中华山水志丛刊·水志卷(2案6)》,第馆、扬州288-2案89页。
(3)中国第一历史馆编:《清宫扬州御档》(第》(第6册),第3385页。
(4)中国第一历史档案馆、扬州市档案馆编:《清宫扬州御档成案》卷3册),第1244-1245页。
(5)佚名编:《南河13《筹办江都芒稻闸坝越河(乾隆二十三年二月)》,第中国方志丛书·华中地方第446页。
(6)同治)《续纂扬州府志》卷1《河渠志上》,《2号》,台北:台湾成文出版社,1970年,第114-115页。
(7)(乾隆)《淮安府志》卷6《河防》,第国地570页。
(8)《三续高邮州志》卷6《议》,《中志集成·江苏府县志辑(三十年八月下庚午”。47)》,南京:江苏古籍出版社,2001年,第492页。
(9)见《清高宗实录》卷743“乾隆
(10)佚名编:《南河成案》卷14《河工水利分员管理事宜(乾隆二十四年七月)》,第座中国城市》,李霞译,北京49中6页。
(11)参见(澳)安东篱:《说扬州--1550-1850年的一华书局,2007年,第145-146页。
(1)《清高宗实录》卷1112“乾隆四十五年八月上庚申”。
(2)《清高宗实录》卷132“乾隆五年十二月上戊申”。
(3)(乾隆)《淮安府志》卷乾隆二十三年(8《水利》,第742页。
(4)如1758年)于芒稻闸以东挑浚旧有越河一道,让盐船由越河直走金湾北闸,不再绕芒稻闸出湾头,如此,芒稻闸可常年启放泄水,盐运亦可不误。见刘台斗辑:《下河水利集说》,马宁主编:《中国水利志丛刊(37)》,扬州:广陵书社,20)0《6年,第高邮州135页。
(5)(隆》卷2《水利志》,第30页,南京图书馆藏,GJ/膠370。
(6)于下河各州县方志中地亩数据统计。
(7)参见慕天颜:《抚吴封事·淮扬涸田说》,第23-27页。南京图书馆藏,清刻本,索书号:参见李小庆:《清代里下河稻作模式商榷》,《农业考古》第GJ/EB/2007061。
(8)2018年1期,第62页。
(1)水利电力部水管司、水利水电科学研究院编:《清代淮河流域洪涝档案史料》,北京:中华书局,1988年,第449页。
(2)参见(乾隆)《高邮州志》卷3《田赋》,《中国方志丛书·华中地方第29号》,台北:台湾成文出版社,1970年,第659-669页;(嘉庆)《高邮州志》卷首《恩纶》,第161-169页。
(3)(咸丰)《重修兴化县志》卷3《蠲赈》,第394页。
(4)马俊亚:《集团利益与国运衰变--明清漕粮河运及其社会生态后果》,《南京大学学报》(哲学·人文科学·社会科学版)2008年第元杰:《2期,第试析明114页。
(5)时期阻碍漕粮海运恢复的因素》,《国家航海》《中国方志丛书·华中地方第2016年第4期,第81页。
(6)宝应县志》卷3《水利》,《华书局,31号》,台北:台湾成文出版社,1970年,第206页。
(7)参见岑仲勉:《黄河变迁史》,北京:中2004年,第529页。
(1)朱楹:《下河集要备考》(第2册),第156页。
(2)《清高宗实录》卷(光绪)《阜宁县志11卷10“乾隆四十五年七月辛巳”。
(3)《川渎下》,第28页。
(4)(乾隆)《山阳县志》卷6《风俗》,第档案25-2:《6页。中国国家图书馆数字方志库,清刻本。
(5)中国第一历史档案馆、扬州市清宫扬州御档》(第3册),第1255页。
(1)参见李小庆:《向隅独泣--晚明泰州经济困境与地方应对》,《古代文明》2017年第4期,第104-106页。
(2)参见水利部黄河水利委员会:《黄河水利史述要》,北京:水利电力出版社,英华:《康乾时期关于治理下河地区的两次争论》,《清史研究》1984年,第299-300、304-305页。
(3)王:中国书籍出版社,2002年第4期;王英华:《洪泽湖清口水利枢纽的成与演变》,北京2008年;和卫国:《康熙前期靳辅治河争议的政治史分析》,《石家庄学院学报》年第20089期。
(4)王俊桥:《清代张鹏翮研究》,湖南师范大学2008年硕士论文;王授平:《清代张鹏翮生平与治理黄淮运三河研究》,“国立”彰化师范大学2013年硕士论文。
(5)见吕小琴:《清代两淮盐场社会变迁研究》,厦门大学2010年博士学位论文,第215-256页;张崇旺:《明清时期江淮地区的自然灾害与社会经济》,福州:福建人民出版社,2006年,第309-313、342-345页。
(6)康熙二十六年(三十八年(1687年),孙在丰开挑下河河道并非因为靳辅束堤归海方案被采纳,恰恰相反,该方案最终被否决;康熙下河1699年)之治理并非仅仅采行归江为主的分泄方略,而是将余水分入江、海,避免排入下河;乾隆四年(1739年)以后,害蠲免钱粮的政策并未完全停止,其不构成乾隆间下河水利政策制定与施行的基础。参见肖启荣:《清代洪泽湖分泄与里下河平原防洪的实践研究过程(1644-1855)--黄运治理背后的国计民生》,《地方文化研究》2018年第1期,第77-85页。
(7)《清世祖实录》卷祖实录》卷66“顺治九年七月辛巳”。
(8)《清世66“顺治九年七月戊戌”。
(9)张伟仁主编:《明档案》(第乾定36册),台北:联经出版事业公司,旗通志》卷1986年,第B20649-B20650页。
(10)隆五十一年奉敕撰:《钦190《人物志七十》,《景印文渊阁四库全书》第667册,台北:台湾商务印馆,1986年,第467页。
(1)靳辅:《靳文襄奏疏》卷3《经理未浚工程疏》,《景印文渊阁四库全书》第430册,台北:台湾商务印书馆,1986年,第543页。
(2)靳辅:《靳文襄奏疏》卷4《详陈臆说疏》,第563页。
(3)清圣祖实录》卷117“康熙二十三年十一月丁卯”。
(4)朱楹:《下河集要备考》(第1册),马宁主编:《中国水利志丛刊(38)》,扬州:广陵书社,2006年,第12页。
(5)朱楹:《下河集要备考》(第1册),第21页。
(6)《清圣祖实录》卷2“康熙三十八年正月辛卯”。(7)清圣祖实录》卷19192“康熙三十八年三月庚午”。
(8)参见《清圣祖实录》卷192“康熙三十八年三月庚午”、《清圣祖实录》卷”。213“康熙四十二年八月戊寅”。
(9)《清圣祖实录》卷192“康熙三十八年三月庚辰
(10)(咸丰)《江苏省重修兴化县志》卷2《河渠二》,《中国方志丛书·华中地方第28号》,台北:成文出版社,1970年,第276页。
(11)《清圣祖实录》卷195“康熙三十八年十月丁亥”。
(1)朱楹:《下河集要备考》(第3册),第251-252页。
(2)参见朱楹:《下河集要备考》(第1册),第106-110页。
(3)周焰等:《清代中央档案中的淮安》,北京:中国书籍出版社,2008年,第148页。
(4)《清高宗实录》卷155“乾隆六年十一月戊寅”。
(5)名:《南河成案》卷28《查明堰盱堤工毋庸加高复奏(乾隆四十年五月)》,石光明等主编:《中华山水志丛刊·水志卷(26)》,北京:线装书局,2004年,第300页。
(6)中国第一历史档案馆、扬州市档案馆编:《清宫扬州御档》(第朱。6册),扬州:广陵书社,2010年,第3385页。
(7)楹:《下河集要备考》(第3册),第257页
(8)《清高宗实录》卷567“乾隆二十三年七月上(是月)”。
(9)佚名:《南河成案续编》卷86《筹浚下河水利(嘉庆十八年正月)》,第11-12页。
(10)《清高宗实录》卷84“乾隆四年正月上甲寅”。
(11)清高宗实录》卷《》卷536“乾隆二十二年四月上乙丑”。
(12)清高宗实录宗实录》卷658“乾隆二十七年四月上己巳”。
(13)《清高1282“乾隆五十二年六月上辛丑”。
(14)(嘉庆)《高邮州志》卷2《河渠志》,第549-550页。
(1)台湾故宫博物院编:《宫中档乾隆朝奏折》(第35辑)“,国立”故宫博物院图书文献处文献科,1984年,第7-8页。
(2)赵尔巽等:《清史稿》卷128《淮河》,第3800页。
(3)参见《清高宗实录》卷1238“乾隆五十年九月上乙卯”;卷1252“乾隆五十一年四月上壬午”;(道光)《泰州志》卷河渠》,435页。
(4)赵尔巽等:《清史稿》卷128《淮河》,第3803页。
(5)见姚汉源:《京杭运河史》,北京:中国水利水电出版社,(,第1998年,第591-594页。
(6)光绪)《阜宁县志》卷《南河成案续编》3《川渎上》46页。中国国家图书馆数字方志库,清刻本。
(7)佚名:85《查勘山盱堤堰及下河地势(嘉庆十七年十二月)》,第《中国水利志丛刊(40页。
(8)孙应科:《下河水利新编》,马宁主编:39)》,扬州:广陵书社,2006年,第83页。
(9)黄万里:《治水原理》,广州:暨南大学出版社,参形成与201变4年,第》,第63页。
(10)见王英华:《洪泽湖清口水利枢纽的208页。
(1)(咸丰)《重修兴化县志》卷2《河渠志》,第282页。
(2)赵尔巽等:《清史稿》卷126《黄河》,第3716-3717页。
(3)清高宗实录》卷1146“乾隆四十六年十二月庚”。
(4)台湾故宫博物院编:《宫中档乾隆朝奏折》(第9辑),第351页。
(5)黎世序等纂修:《续行水金鑑(六)》卷87《运河水》,上海:商务印书馆,号》,台1936年,第:台湾成1978页。
(6)(乾隆)《淮安府志》卷8《水利》,《中国方志丛书·华中地方第397出版社,朱楹:《下河集要备考》(第1983年,第710页。
(7)2册),第175-176页。
(8)朱楹:《下河集要备考》(第2册),第237、245页。
(9)朱楹:《下河集要备考》(第4册),第461-462页。
(10)参见申学峰:《清代财政收入规模与结构变化述论》,《北京社会科学》隆)《淮安府志》卷2002年第1期,第84页。
(11)参见(乾8《水利》,第718-719、725、730-732页。
(1)《清高宗实录》卷185“乾隆八年二月下(是月)”。
(2)佚名编:《南河成案》卷8《请定下江水利各工分别官修民修管理责成部议(乾隆十一年七月)》,石光明等主编:《中华山水志丛刊·水志卷(2案6)》,第馆、扬州288-2案89页。
(3)中国第一历史馆编:《清宫扬州御档》(第》(第6册),第3385页。
(4)中国第一历史档案馆、扬州市档案馆编:《清宫扬州御档成案》卷3册),第1244-1245页。
(5)佚名编:《南河13《筹办江都芒稻闸坝越河(乾隆二十三年二月)》,第中国方志丛书·华中地方第446页。
(6)同治)《续纂扬州府志》卷1《河渠志上》,《2号》,台北:台湾成文出版社,1970年,第114-115页。
(7)(乾隆)《淮安府志》卷6《河防》,第国地570页。
(8)《三续高邮州志》卷6《议》,《中志集成·江苏府县志辑(三十年八月下庚午”。47)》,南京:江苏古籍出版社,2001年,第492页。
(9)见《清高宗实录》卷743“乾隆
(10)佚名编:《南河成案》卷14《河工水利分员管理事宜(乾隆二十四年七月)》,第座中国城市》,李霞译,北京49中6页。
(11)参见(澳)安东篱:《说扬州--1550-1850年的一华书局,2007年,第145-146页。
(1)《清高宗实录》卷1112“乾隆四十五年八月上庚申”。
(2)《清高宗实录》卷132“乾隆五年十二月上戊申”。
(3)(乾隆)《淮安府志》卷乾隆二十三年(8《水利》,第742页。
(4)如1758年)于芒稻闸以东挑浚旧有越河一道,让盐船由越河直走金湾北闸,不再绕芒稻闸出湾头,如此,芒稻闸可常年启放泄水,盐运亦可不误。见刘台斗辑:《下河水利集说》,马宁主编:《中国水利志丛刊(37)》,扬州:广陵书社,20)0《6年,第高邮州135页。
(5)(隆》卷2《水利志》,第30页,南京图书馆藏,GJ/膠370。
(6)于下河各州县方志中地亩数据统计。
(7)参见慕天颜:《抚吴封事·淮扬涸田说》,第23-27页。南京图书馆藏,清刻本,索书号:参见李小庆:《清代里下河稻作模式商榷》,《农业考古》第GJ/EB/2007061。
(8)2018年1期,第62页。
(1)水利电力部水管司、水利水电科学研究院编:《清代淮河流域洪涝档案史料》,北京:中华书局,1988年,第449页。
(2)参见(乾隆)《高邮州志》卷3《田赋》,《中国方志丛书·华中地方第29号》,台北:台湾成文出版社,1970年,第659-669页;(嘉庆)《高邮州志》卷首《恩纶》,第161-169页。
(3)(咸丰)《重修兴化县志》卷3《蠲赈》,第394页。
(4)马俊亚:《集团利益与国运衰变--明清漕粮河运及其社会生态后果》,《南京大学学报》(哲学·人文科学·社会科学版)2008年第元杰:《2期,第试析明114页。
(5)时期阻碍漕粮海运恢复的因素》,《国家航海》《中国方志丛书·华中地方第2016年第4期,第81页。
(6)宝应县志》卷3《水利》,《华书局,31号》,台北:台湾成文出版社,1970年,第206页。
(7)参见岑仲勉:《黄河变迁史》,北京:中2004年,第529页。
(1)朱楹:《下河集要备考》(第2册),第156页。
(2)《清高宗实录》卷(光绪)《阜宁县志11卷10“乾隆四十五年七月辛巳”。
(3)《川渎下》,第28页。
(4)(乾隆)《山阳县志》卷6《风俗》,第档案25-2:《6页。中国国家图书馆数字方志库,清刻本。
(5)中国第一历史档案馆、扬州市清宫扬州御档》(第3册),第1255页。