民族地区量化法治评估存在的问题及发展进路
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摘要
民族地区量化法治评估产生于我国依法治国建设的宏大背景之下,隶属于我国法治评估理论及实践探索的一部分。通过考查我国民族地区已进行的法治评估活动,发现我国现阶段的民族地区量化法治评估从体系设计到实施评估,最后到成果效用的整个评估过程存在着下述问题:评估类型单一,指标设计科学性不足,评估方法简单,群众参与缺失,评估结果的真实性与效用存疑。这些问题既包含我国法治评估的共性问题,也体现出民族地区法治评估的个性特征。梳理当前民族地区法治评估存在的问题并据之对未来评估的进路予以规划,对完善我国法治评估活动及推进民族地区法治建设具有积极的意义。
Quantitative assessment of rule of law in minority regions arises from the background of rule of law construction in China, which belongs to the exploring activities of theory and practice of rule of law assessment. The survey of rule of law assessment activities in ethnic areas finds out some problems existing in the whole process of design, implementation and application of quantitative rule of law assessment. They include single type of assessment, insufficient scientificity of index design, simple assessment method, lack of mass participation, and doubtful authenticity and utility of assessment results. These problems not only are common in rule of law assessment of the whole country, but also embody the individual characteristics of ethnic areas. Sorting out the problems existing in the evaluation of the rule of law in ethnic minority areas and planning the way of future evaluation are of positive significance for improving rule of law assessment in China and promoting rule of law construction in ethnic minority areas.
Quantitative assessment of rule of law in minority regions arises from the background of rule of law construction in China, which belongs to the exploring activities of theory and practice of rule of law assessment. The survey of rule of law assessment activities in ethnic areas finds out some problems existing in the whole process of design, implementation and application of quantitative rule of law assessment. They include single type of assessment, insufficient scientificity of index design, simple assessment method, lack of mass participation, and doubtful authenticity and utility of assessment results. These problems not only are common in rule of law assessment of the whole country, but also embody the individual characteristics of ethnic areas. Sorting out the problems existing in the evaluation of the rule of law in ethnic minority areas and planning the way of future evaluation are of positive significance for improving rule of law assessment in China and promoting rule of law construction in ethnic minority areas.
引文
[1]李朝,王华菊.民族地区法治评估的价值与实现进路[J].贵州民族研究,2014,(6).
[2]康兰平.法治评估理论的跃升空间:实效法治观与我国法治评估实践机制研究[J].法制与社会发展,2017,(4).
[3]张德淼,李朝.中国法治评估进路之选择[J].法商研究,2014,(4).
[4]姚建宗,侯学宾.中国“法治大跃进”批判[J].法律科学(西北政法大学学报),2016,(4).
[5]陈云松,吴晓刚.“复制性研究”:社会科学定量分析新趋势[J].评价与管理,2012,(4).
[6]钱弘道,等.法治评估的实验——余杭案例[M].北京:法律出版社,2013.
[7]欧阳景根.中国法治指标体系的设计基础与原则[J].新视野,2017,(2).
[8]刘娟.国家法与习惯法的取舍[J].云南法学,2000,(13).
[9]高其才.习惯法的当代传承与弘扬——来自广西金秀的田野考察报告[M].北京:中国人民大学出版社,2015.
[10]胡启忠.论民族地区的法律变通[J].西南民族学院学报(哲学社会科学版),2002,(7).
[11]张冠梓.略论中国的法律多元与文化多元[A].张冠梓.文化多元与法律多元[C].北京:知识产权出版社,2012.
[12]姚建宗.法治指数设计的思想维度[N].光明日报,2013-04-09.
[13]程金华.国家、法治与“中间变革”:一个中央与地方关系的视角[J].交大法学,2013,(4).
① 具体到地域范围上,本文中的“民族地区”指的是按照我国少数民族聚居的状况,划定的5个自治区以及少数民族人口比重较大、成分较多的云南、贵州、青海三省。
② 民族八省区中,目前只有云南省的“法治昆明综合评估”与“‘十二五’云南法治政府建设评估”采用了第三方非政府组织担任评估主体的形式。
③参见广西政府法制网:广西壮族自治区依法行政考核办法,http://www.gx-law.gov.cn/dfxfgjgz/5652.jhtml,访问于2018年7月21日,下文简称“广西指标体系”。
(1)参见新疆若羌官网:新疆维吾尔自治区依法行政考核标准(政府适用),http://www.loulan.gov.cn/Item/40963.aspx,访问于2019年1月27日,下文简称“新疆指标体系”。
(2)参见银川市人民政府官网:“宁夏回族自治区法治政府建设考评办法”,http://www.yinchuan.gov.cn/xxgk/bmxxgkml/szfbgt/xxgkml_1841/zfwj/yzbf/201608/t20160801_136645.html,访问于2018年7月22日,下文简称“宁夏指标体系”。
(3)比如“社会治安案件的年变化率”“年一审公诉案件数”等客观指标不与其他客观指标或主观指标相配合,无法代表法治状况或法治工作业绩。因为上述指标数值年度间的波动,既可以表征社会安全秩序状况变化,同时也可以解读为是公检法等部门工作勤勉,对社会恶性事件发现、处置得力及时的结果。
(4)参见内蒙古政府官网:内蒙古自治区法治政府建设指标体系,http://www.nmg.gov.cn/xxgkml/zzqzf/gkml/201704/t20170421_609940.html,访问于2018年12月27日,下文简称“内蒙古指标体系”。
(5)云南省的“法治昆明综合评估”及“‘十二五’云南法治政府建设评估”是两个例外,两个评估活动是由云南大学担任评估主体,并且用于评估的数据资料的来源较为多样、评估过程和评估结果透明度较高。
(6)2019年5月,中央全面依法治国办印发了《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》,国家层面首个法治政府建设指标体系同步发布。《意见》指出将开展法治政府建设示范创建活动,前期主要在市县两级政府进行评估示范。中央依法治国办将委托科研院校、专业机构、社会组织等第三方机构,或者组织专家成立第三方评估组展开评估。这一举措极大地改变了我国法治评估的无序状态,因而民族地区的内部法治评估活动也应在中央规划之下进行。参见中华人民共和国中央人民政府官网:中央依法治国办负责人就《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》答记者问,http://www.gov.cn/zhengce/2019-05/23/content_5393912.htm;南方都市报·奥一网:全国层面首个法治政府建设指标体系发布,http://www.oeeee.com/nis/201905/23/587744.html,访问于2019年5月23日。
(7)目前国内进行的法治评估,由中国社科院、中国政法大学、中国人民大学等科研院所主动发起并实施的法治评估是典型的第三方组织评估。由政府作为评估委托者、由第三方组织作为评估主体的评估活动有:余杭法治评估(2007年)、法治昆明综合评估(2010年、2013年)、法治湖北建设评估(2010年)、“十二五”云南法治政府建设评估(2016年)、四川省依法治省第三方评估(2017年)。此外,2019年5月,中央全面依法治国办领导的法治政府评估示范活动也采用第三方组织评估的形式。
(8)如“上海法治建设评估”的指标设计主体就包括11名关心和熟悉法治领域的领导和专家:行政系统5人、检察系统1人、法院系统1人、人大系统1人、专家学者3人。参见姚颉靖,彭辉:《上海法治评估的实证分析》,载《行政法学研究》2015年第02期。
(9)如余杭法治评估体系把《中共杭州市委关于建设“法治余杭”的意见》中的9项政策目标作为评估一级指标;“四川省依法治省第三方评估指标体系”在贯彻党的十九大、十九届二中与三中全会精神下,依据《四川省依法治省纲要》与《四川省全面深入推进依法治省的决定》的文件内容将一级指标划分为“依法执政、人大建设、依法行政、司法建设、社会法治”五个方面。参见钱弘道等:《法治评估的实验——余杭案例》,北京:法律出版社,2013年版,第98页;中国社会科学院国家法治指数研究中心,中国社会科学院法学研究所法治指数创新工程项目组:《四川省依法治省第三方评估报告(2017)》,北京:中国社会科学出版社,2018年版,第3页,第4页,第8页。
(10)层次分析法是技术要求最高的统计分析方法,适合层次较多、体系庞大复杂、需要引入较多主观判断的指标体系,“上海法治建设指标体系”应用的是此种方法;德尔菲法是国内外法治评估指标体系常用的设计指标与确定指标权重的方法,是由调查人员以专家反复填写问卷的方式征询、归纳、修改各方意见,最后使意见趋于一致,“香港法治评估”“余杭法治评估”应用的是此种方法;均分法是统计分析的首选方法,即无特殊理由,指标权重需平均分配,“四川省依法治省第三方评估指标体系”的一级指标权重相同,目前还没有各级指标权重绝对平均分配的指标体系在我国实施;直接赋值法未经统计分析环节,是由评估主体自行分配指标权重的做法,“法治昆明综合评价指标体系”及国内大多数地方法治评估指标体系均采用了此种赋值方法,但该方法虽简单易行,却解释力差。参见周祖成,杨惠琪:《法治如何测量——我国法治评估量化方法评析》,载《法学研究》2016年第03期。
(11)“议榔”是苗族先民在聚会中制定的共同遵守的公约誓词、规章制度等,也称《榔规》,《议榔词》就是阐明制定公约宗旨的说明词。参见知网学问:议榔词,http://xuewen.cnki.net/R2006060900001502.html,访问于2017年8月11日。
(12)指发生人身伤害案件后,受伤害的一方向侵害一方提出的伤害钱财赔偿。这两种做法广泛存在于我国藏、羌、彝等少数民族地区,是一种长期以来形成的解决杀人、伤害纠纷事件的习俗、习惯方法。“赔命价”习惯法在我国少数民族地区历史悠久、存在普遍,虽然该做法在新中国成立后一度被认为破坏了国家法律统一性及权威性,但在进入21世纪以来,其渐与刑事和解与社区矫正结合,成为少数民族习惯法在刑事司法上的适用。参见百度百科:赔命价,https://baike.baidu.com/item/%E8%B5%94%E5%91%BD%E4%BB%B7/2005616 fr=aladdin,访问于2017年8月9日。
(13)一种穆斯林宗教习俗,是伊斯兰教规定的一种结婚仪式。
[2]康兰平.法治评估理论的跃升空间:实效法治观与我国法治评估实践机制研究[J].法制与社会发展,2017,(4).
[3]张德淼,李朝.中国法治评估进路之选择[J].法商研究,2014,(4).
[4]姚建宗,侯学宾.中国“法治大跃进”批判[J].法律科学(西北政法大学学报),2016,(4).
[5]陈云松,吴晓刚.“复制性研究”:社会科学定量分析新趋势[J].评价与管理,2012,(4).
[6]钱弘道,等.法治评估的实验——余杭案例[M].北京:法律出版社,2013.
[7]欧阳景根.中国法治指标体系的设计基础与原则[J].新视野,2017,(2).
[8]刘娟.国家法与习惯法的取舍[J].云南法学,2000,(13).
[9]高其才.习惯法的当代传承与弘扬——来自广西金秀的田野考察报告[M].北京:中国人民大学出版社,2015.
[10]胡启忠.论民族地区的法律变通[J].西南民族学院学报(哲学社会科学版),2002,(7).
[11]张冠梓.略论中国的法律多元与文化多元[A].张冠梓.文化多元与法律多元[C].北京:知识产权出版社,2012.
[12]姚建宗.法治指数设计的思想维度[N].光明日报,2013-04-09.
[13]程金华.国家、法治与“中间变革”:一个中央与地方关系的视角[J].交大法学,2013,(4).
① 具体到地域范围上,本文中的“民族地区”指的是按照我国少数民族聚居的状况,划定的5个自治区以及少数民族人口比重较大、成分较多的云南、贵州、青海三省。
② 民族八省区中,目前只有云南省的“法治昆明综合评估”与“‘十二五’云南法治政府建设评估”采用了第三方非政府组织担任评估主体的形式。
③参见广西政府法制网:广西壮族自治区依法行政考核办法,http://www.gx-law.gov.cn/dfxfgjgz/5652.jhtml,访问于2018年7月21日,下文简称“广西指标体系”。
(1)参见新疆若羌官网:新疆维吾尔自治区依法行政考核标准(政府适用),http://www.loulan.gov.cn/Item/40963.aspx,访问于2019年1月27日,下文简称“新疆指标体系”。
(2)参见银川市人民政府官网:“宁夏回族自治区法治政府建设考评办法”,http://www.yinchuan.gov.cn/xxgk/bmxxgkml/szfbgt/xxgkml_1841/zfwj/yzbf/201608/t20160801_136645.html,访问于2018年7月22日,下文简称“宁夏指标体系”。
(3)比如“社会治安案件的年变化率”“年一审公诉案件数”等客观指标不与其他客观指标或主观指标相配合,无法代表法治状况或法治工作业绩。因为上述指标数值年度间的波动,既可以表征社会安全秩序状况变化,同时也可以解读为是公检法等部门工作勤勉,对社会恶性事件发现、处置得力及时的结果。
(4)参见内蒙古政府官网:内蒙古自治区法治政府建设指标体系,http://www.nmg.gov.cn/xxgkml/zzqzf/gkml/201704/t20170421_609940.html,访问于2018年12月27日,下文简称“内蒙古指标体系”。
(5)云南省的“法治昆明综合评估”及“‘十二五’云南法治政府建设评估”是两个例外,两个评估活动是由云南大学担任评估主体,并且用于评估的数据资料的来源较为多样、评估过程和评估结果透明度较高。
(6)2019年5月,中央全面依法治国办印发了《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》,国家层面首个法治政府建设指标体系同步发布。《意见》指出将开展法治政府建设示范创建活动,前期主要在市县两级政府进行评估示范。中央依法治国办将委托科研院校、专业机构、社会组织等第三方机构,或者组织专家成立第三方评估组展开评估。这一举措极大地改变了我国法治评估的无序状态,因而民族地区的内部法治评估活动也应在中央规划之下进行。参见中华人民共和国中央人民政府官网:中央依法治国办负责人就《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》答记者问,http://www.gov.cn/zhengce/2019-05/23/content_5393912.htm;南方都市报·奥一网:全国层面首个法治政府建设指标体系发布,http://www.oeeee.com/nis/201905/23/587744.html,访问于2019年5月23日。
(7)目前国内进行的法治评估,由中国社科院、中国政法大学、中国人民大学等科研院所主动发起并实施的法治评估是典型的第三方组织评估。由政府作为评估委托者、由第三方组织作为评估主体的评估活动有:余杭法治评估(2007年)、法治昆明综合评估(2010年、2013年)、法治湖北建设评估(2010年)、“十二五”云南法治政府建设评估(2016年)、四川省依法治省第三方评估(2017年)。此外,2019年5月,中央全面依法治国办领导的法治政府评估示范活动也采用第三方组织评估的形式。
(8)如“上海法治建设评估”的指标设计主体就包括11名关心和熟悉法治领域的领导和专家:行政系统5人、检察系统1人、法院系统1人、人大系统1人、专家学者3人。参见姚颉靖,彭辉:《上海法治评估的实证分析》,载《行政法学研究》2015年第02期。
(9)如余杭法治评估体系把《中共杭州市委关于建设“法治余杭”的意见》中的9项政策目标作为评估一级指标;“四川省依法治省第三方评估指标体系”在贯彻党的十九大、十九届二中与三中全会精神下,依据《四川省依法治省纲要》与《四川省全面深入推进依法治省的决定》的文件内容将一级指标划分为“依法执政、人大建设、依法行政、司法建设、社会法治”五个方面。参见钱弘道等:《法治评估的实验——余杭案例》,北京:法律出版社,2013年版,第98页;中国社会科学院国家法治指数研究中心,中国社会科学院法学研究所法治指数创新工程项目组:《四川省依法治省第三方评估报告(2017)》,北京:中国社会科学出版社,2018年版,第3页,第4页,第8页。
(10)层次分析法是技术要求最高的统计分析方法,适合层次较多、体系庞大复杂、需要引入较多主观判断的指标体系,“上海法治建设指标体系”应用的是此种方法;德尔菲法是国内外法治评估指标体系常用的设计指标与确定指标权重的方法,是由调查人员以专家反复填写问卷的方式征询、归纳、修改各方意见,最后使意见趋于一致,“香港法治评估”“余杭法治评估”应用的是此种方法;均分法是统计分析的首选方法,即无特殊理由,指标权重需平均分配,“四川省依法治省第三方评估指标体系”的一级指标权重相同,目前还没有各级指标权重绝对平均分配的指标体系在我国实施;直接赋值法未经统计分析环节,是由评估主体自行分配指标权重的做法,“法治昆明综合评价指标体系”及国内大多数地方法治评估指标体系均采用了此种赋值方法,但该方法虽简单易行,却解释力差。参见周祖成,杨惠琪:《法治如何测量——我国法治评估量化方法评析》,载《法学研究》2016年第03期。
(11)“议榔”是苗族先民在聚会中制定的共同遵守的公约誓词、规章制度等,也称《榔规》,《议榔词》就是阐明制定公约宗旨的说明词。参见知网学问:议榔词,http://xuewen.cnki.net/R2006060900001502.html,访问于2017年8月11日。
(12)指发生人身伤害案件后,受伤害的一方向侵害一方提出的伤害钱财赔偿。这两种做法广泛存在于我国藏、羌、彝等少数民族地区,是一种长期以来形成的解决杀人、伤害纠纷事件的习俗、习惯方法。“赔命价”习惯法在我国少数民族地区历史悠久、存在普遍,虽然该做法在新中国成立后一度被认为破坏了国家法律统一性及权威性,但在进入21世纪以来,其渐与刑事和解与社区矫正结合,成为少数民族习惯法在刑事司法上的适用。参见百度百科:赔命价,https://baike.baidu.com/item/%E8%B5%94%E5%91%BD%E4%BB%B7/2005616 fr=aladdin,访问于2017年8月9日。
(13)一种穆斯林宗教习俗,是伊斯兰教规定的一种结婚仪式。