我国地方政府隐性债务边界的厘清及治理问题研究
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摘要
我国地方政府隐性债务问题一直是国内外关注的焦点问题之一。其内涵外延认识不一,争论较多,成因复杂,且2015年后财政、审计等业务主管部门没有发布相应的统计数据。但从地方政府投融资平台等债务主体城投债等数据观察,债务仍呈蔓延趋势,成为现阶段我国财政金融风险亟需治理的重点领域。笔者分析了目前我国地方政府隐性债务治理面临的紧迫形势,梳理了国内外研究文献,界定了地方政府隐性债务的内涵,论述了我国地方政府隐性债务特殊的形成机制,并厘清了边界治理风险中的难点。在此基础上,本文提出了厘清现阶段我国地方政府隐性债务的边界,建立全国统一的地方政府隐性债务统计、监测和发布制度,建立地方隐性债务风险管理的阶段性目标等政策建议。
In recent years,the implicit debt of local government in China has been one of the focus issues at home and abroad.Its connotation and extension are not clearly defined,there are many arguments,and the causes are complex.Besides,after 2015,administrative departments in charge of finance and auditing did not release corresponding statistical data.However,according to the data of local government investment and financing platforms and other debt entities such as urban investment bonds,the debt is still spreading,which has become a key area in urgent need of financial risk management in China at this stage.This paper analyzes the current urgent situation of local government's implicit debt governance,sorts out domestic and foreign research literature,defines the connotation of local government implicit debt,discusses the special formation mechanism of local government implicit debt,clarifies the border of local government implicit debt and the difficulties of risk governance.On this basis,the paper proposes policy recommendations to clarify the boundary of implicit debts of local governments in China at the present stage,establish national unified implicit government debt accounting,monitoring and release systems,and establish phased objectives of local implicit debt risk management.
In recent years,the implicit debt of local government in China has been one of the focus issues at home and abroad.Its connotation and extension are not clearly defined,there are many arguments,and the causes are complex.Besides,after 2015,administrative departments in charge of finance and auditing did not release corresponding statistical data.However,according to the data of local government investment and financing platforms and other debt entities such as urban investment bonds,the debt is still spreading,which has become a key area in urgent need of financial risk management in China at this stage.This paper analyzes the current urgent situation of local government's implicit debt governance,sorts out domestic and foreign research literature,defines the connotation of local government implicit debt,discusses the special formation mechanism of local government implicit debt,clarifies the border of local government implicit debt and the difficulties of risk governance.On this basis,the paper proposes policy recommendations to clarify the boundary of implicit debts of local governments in China at the present stage,establish national unified implicit government debt accounting,monitoring and release systems,and establish phased objectives of local implicit debt risk management.
引文
[1]陈益刊.地方债违法违规问责风暴持续[N/OL].(2018-09-14)[2019-01-10].https://www.yicai.com/news/100026457.html.
[2]地方政府隐性债务规模有多大?——地方隐性债务专题之一[N/OL].(2018-08-02)[2019-01-10].http://www.sohu.com/a/244784539_100020154.
[3]Polackova H.Contingent government liabilities[J].Finance & Development,1999.
[4]哈维·S·罗森.公共财政(第三版)[M].北京:中国人民大学出版社,1992.
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[6]梅鸿,马骏.财政风险管理:新理念与国际经验[M].北京:中国财政经济出版社,2003:23-24.
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[8]Brixi H P.Contingent Government Liabilities:A Hidden Risk For Fiscal Stability[R].World Bank and Oxford University Press,2002.
[9]Cebotari A,Petrie M,Velloso R,et al.Fiscal Risks:Sources,Disclosure,and Management[J].2013.
[10]Martinez-Vazquez J,Vulovic V.International Center for Public Policy[J].Andrew Young School of Policy Studies,Georgia State University.paper 1608,2016.
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[16]Elgin C,Uras B R.Public Debt,Sovereign Default Risk and Shadow Economy[J].Journal of Financial Stability,2013,9(4):628-640.
[17]朱光耀.要高度警惕地方政府隐性债务[N/OL].(2017-12-25)[2019-01-10].http://bond.hexun.com/2017-12-25/192073628.html.
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[19]赵全厚.地方政府隐性债务浅析[J].财政科学,2018(5):44-47.
[20]刘尚希.以拆弹的精准和耐心化解地方隐性债务风险[J].地方财政研究,2018(8):4-6.
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[24]贾康.地方隐性负债是政府债务最大风险[EB/OL].(2014-07-01)[2019-01-10].http://business.sohu.com/20140701/n401622469.shtml.
[25]温来成.深化财税体制改革重要路径:地方债管理的制度化、规范化和法制化[J].财政监督,2014(04):18-19.
[26]马蔡琛.基于政府预算视角的地方隐性债务管理[J].财政科学.2018(5):18-23.
[27]蒋米娜,柴志伟,詹俊鹏.从欧洲主权债务危机析我国地方政府债务的安全[J].特区经济,2012(10):89-91.
[28]吉富星.隐性债务治理与政府融资规范[J].中国金融,2019(3):67-68.
[29]李升,朱欣,韩海彬.地方显性债务与隐性债务的形成机制:基于融资约束的实证考察[J].天津商业大学学报,2019,39(1):17-24.
[30]毛振华,袁海霞,刘心荷,王秋凤,汪苑晖.当前我国地方政府债务风险与融资平台转型分析 [J].财政科学.2018(5):26-45.
[31]胡建兵.规范储备土地抵押融资防范地方隐性债务风险[N].中国商报,2019-01-24.
[32]城投金融租赁.化解地方政府隐性债务期待财政政策“更积极”[EB/OL].(2018-10-19)[2019-01-10].http://www.sohu.com/a/270098272_703122.
[33]贾康,张晓云,王敏,段学仲.关于中国养老金隐性债务的研究[J].财贸经济,2007(9):15-21,128.
[34]李扬,张晓晶,常欣,等.中国国家资产负债表2018[M].北京:中国社会科学出版社,2018.
(1)《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预(2017)50号)、《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预(2017)87号)、《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金[2017]92号)、《关于加强中央企业业务风险管控的通知》(国资发财管(2017)192号)、《关于规范银信类业务的通知》(银监发(2017)55号)。
(2)具体资料来源可参见《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》(财预(2018)34号)、《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》(财金(2018)23号)。
(3)数据来源于国际货币组织国别报告第18/240号,中华人民共和国2018年第四条磋商——新闻发布稿、工作人员报告、工作人员陈述以及中华人民共和国执行董事的陈述中第43页。https://www.imf.org/zh/News/Articles/2018/05/29/pr18200-imf-staff-completes-2018-article-iv-mission-to-china。
(4)包括《地方政府债务统计监测工作方案》《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》《政府隐性债务认定细则》。
(5)主要有河南省濮阳市的华龙区、南乐县、范县,山东省济南市长清区,宁夏回族自治区彭阳县,青海省黄南州,安徽省合肥市。
(6)包括城投债、银行贷款、非标、PPP、投资基金。
(7)汉娜认为,从负债的法律强制性角度来看,政府债务可分为显性负债和隐性负债。显性负债是由法律明确规定、政府公开承诺或政府特定政策所带来的负债;隐性负债是基于道义或预期的政府责任,它不是建立在法律或合同的基础上,而是建立在公共预期、政治压力的基础上,是在政府职能中隐含着的应当承担的“道义”责任。从负债发生的条件来看,可分为直接负债和或有负债。其中,直接负债是指不需要特定事项的发生,在任何条件下政府都无法回避的责任和应当履行的义务;或有负债是基于特定事件发生的政府负债。
(8)《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》中规定,退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数,缴费每满1年发给1%。由于机关事业单位职工比企业有更高的实际缴费率和更稳定的缴费,因此,在进行研究时估算新人替代率为40%。
[2]地方政府隐性债务规模有多大?——地方隐性债务专题之一[N/OL].(2018-08-02)[2019-01-10].http://www.sohu.com/a/244784539_100020154.
[3]Polackova H.Contingent government liabilities[J].Finance & Development,1999.
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[7]Grammatikos T,Vermeulen R.Transmission of the Financial and Sovereign Debt Crises to the Emu:Stock Prices,Cds Spreads and Exchange Rates[J].Journal of International Money and Finance,2012,31 (3):517-533.
[8]Brixi H P.Contingent Government Liabilities:A Hidden Risk For Fiscal Stability[R].World Bank and Oxford University Press,2002.
[9]Cebotari A,Petrie M,Velloso R,et al.Fiscal Risks:Sources,Disclosure,and Management[J].2013.
[10]Martinez-Vazquez J,Vulovic V.International Center for Public Policy[J].Andrew Young School of Policy Studies,Georgia State University.paper 1608,2016.
[11]Cebotari,Aliona.Contingent Liabilities:Issues and Practice[J].Social Science Electronic Publishing,2008,08(245):1-60.
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[17]朱光耀.要高度警惕地方政府隐性债务[N/OL].(2017-12-25)[2019-01-10].http://bond.hexun.com/2017-12-25/192073628.html.
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[23]马海涛,吕强.我国地方政府债务风险问题研究[J].财贸经济.2004(2):12-17.
[24]贾康.地方隐性负债是政府债务最大风险[EB/OL].(2014-07-01)[2019-01-10].http://business.sohu.com/20140701/n401622469.shtml.
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(1)《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预(2017)50号)、《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预(2017)87号)、《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金[2017]92号)、《关于加强中央企业业务风险管控的通知》(国资发财管(2017)192号)、《关于规范银信类业务的通知》(银监发(2017)55号)。
(2)具体资料来源可参见《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》(财预(2018)34号)、《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》(财金(2018)23号)。
(3)数据来源于国际货币组织国别报告第18/240号,中华人民共和国2018年第四条磋商——新闻发布稿、工作人员报告、工作人员陈述以及中华人民共和国执行董事的陈述中第43页。https://www.imf.org/zh/News/Articles/2018/05/29/pr18200-imf-staff-completes-2018-article-iv-mission-to-china。
(4)包括《地方政府债务统计监测工作方案》《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》《政府隐性债务认定细则》。
(5)主要有河南省濮阳市的华龙区、南乐县、范县,山东省济南市长清区,宁夏回族自治区彭阳县,青海省黄南州,安徽省合肥市。
(6)包括城投债、银行贷款、非标、PPP、投资基金。
(7)汉娜认为,从负债的法律强制性角度来看,政府债务可分为显性负债和隐性负债。显性负债是由法律明确规定、政府公开承诺或政府特定政策所带来的负债;隐性负债是基于道义或预期的政府责任,它不是建立在法律或合同的基础上,而是建立在公共预期、政治压力的基础上,是在政府职能中隐含着的应当承担的“道义”责任。从负债发生的条件来看,可分为直接负债和或有负债。其中,直接负债是指不需要特定事项的发生,在任何条件下政府都无法回避的责任和应当履行的义务;或有负债是基于特定事件发生的政府负债。
(8)《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》中规定,退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数,缴费每满1年发给1%。由于机关事业单位职工比企业有更高的实际缴费率和更稳定的缴费,因此,在进行研究时估算新人替代率为40%。