保险监管的国际比较与我国保险监管的法律研究
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摘要
2007年以来,世界经济形势动荡不安,全球保险业均面临着前所未有的挑战,这种挑战对保险监管提出了更高的要求。健全的法律制度是现代文明的基石。纵观世界历史,依靠法制思想促进社会发展,通过建立一套完善的法律体制来推动文明进步的例证比比皆是。相比于我国保险监管仅仅二十几年的发展历史,国际上发达国家的保险监管发展较为完善,其中形成了以美国、英国、日本、德国四种较为典型的保险监管模式,对其研究借鉴有利于加快我国保险监管体制的改革与发展。市场经济本质上属于法治经济,法律制度是能否有效实施保险监管的关键,合理健全的保险监管法律制度对促进保险业健康发展的积极作用不言而喻,而保险监管法律制度也是随着保险业的发展而逐步完善的。尽管现在银行业、证券业和保险业构成现代金融的三驾马车,但是从目前国内的学术研究情况看,大量的学术资源仍被配置于银行业和证券业,相对来说保险业就缺乏足够的重视。近些年来,我国保险业发展势头异常迅猛,但和保险业的蓬勃发展相比,保险监管理论研究与创新则显得分外冷清。另外,从法学的角度对保险监管进行阐释归纳、分析总结的学术成果少之又少。在为数不多的有关我国保险监管的学术成果中,属于介绍性和知识性的文章又占据了绝大多数,而且主要还是从制度经济学的角度进行阐释。因此,本文的写作目的与理论意义在于结合开放环境下我国保险市场出现的一些问题和情况,站在一个全新的视角对我国保险监管法律制度的构建和创新进行研究。
本文运用实证与规范分析、归纳与演绎分析、动态与静态分析相结合的研究方法,在借鉴一般保险监督管理理论、风险管理理论和一定的国际经济学研究成果的基础上,采取理论与实际、历史与逻辑相统一的方法首先归纳总结了保险监管的国际化趋势,对国际上四种典型的保险监管制度的形成和演进过程进行比较分析,得出对我国的保险监管体制的启示；其次分析了我国保险监管制度的发展历史及现实情况；最后,基于上述分析,从有效保险监管的理论及法律层面提出我国构建符合国情和国际趋势的保险监管体制的措施建议。
本文的主要创新之处主要体现在：1.研究视角的独特性。从法学视角研究保险监管问题。2.拓宽了研究领域。本文指出法制化对于中国保险监管的意义并提出完善保险监管法制化的具体内容,保险监管问题的侧重点从监管机构如何有效监管转变为如何让监管机构有效监管,也就是如何对监管机构进行监管。同时,本文的研究因为研究视角和研究领域的创新导致整个理论体系不够成熟、不够完善,对相关问题的研究也不够全面,因此还需要在未来的研究工作中进一步加以完善。
Since 2007,the world economy in turmoil,the global insurance industry are facing unprecedented challenges,such challenges to the insurance regulators put forward higher requirements.Modern civilization based on the excellent legal system, which is proved by the historical development of human society,and increasingly becomes people's common understanding. It's quite common in history to develop the social development and promote the civilization depending on the complete legal systems. Compared to only 20 years of China's insurance regulatory history of the development of international regulatory developments on health care in developed countries are more perfect,which formed the United States,Britain,Japan,the more typical three kinds of insurance regulatory model,is conducive to speed up its study and learn China's insurance regulatory system reform and development. The essence of market economy includes in the economy domained by law. The implementation of the insurance supervision must depend on relevant legal systems. Moreover,with.the development of insurance industry,the legal system of the insurance supervision is gradually improved and completed. At the same time,the perfection of reasonable insurance supervision legal system protects the healthy development of insurance. Though the banking,securities business and insurance have formed three carriages of modern finance,nowadays,a large amount of academic resources distributed by domestic scholars are belonging to banking and securities business,which shows the inadequate attention paid to the insurance. In recent years, the development of Chinese insurance has seen unusual power and strength. Compared with the flourishing of the insurance,the theoretical research and innovation on the management of insurance supervision has been seldom covered. On the other hand,among all numerable treatises concerning insurance supervision,the majority belongs to the introductory and intellectual articles,and makes the explanation mainly in terms of economics. There are very few talking about the explanation,summary, and analysis of insurance Supervision from the aspect of law science. Therefore,this paper aimed at insurance supervision law system's construction in china. This paper used empirical and normative analysis,inductive and deductive analysis,dynamic and static analysis of a combination of research methods,drawing on the general insurance supervision and management theory,risk management theory and some research results of international economics,based on a theoretical and a practical,the unity of history and logic method. First,it summarized the trend of insurance regulatory internationalization and compared the formation and evolution of the four typical insurance regulatory systems which enlightened the insurance supervision system's reform in China. Second,it studied the evolution of China's insurance regulatory system and its status in quo.Third,it put forward suggestion on insurance supervision system which fit with situation of china and international trend base on effective supervision theory.
There is two innovations. First is unique angle,it studied insurance supervision in point of law. Second is wide scope. It emphasized the significance of law in supervision and put forwards how to perfect the insurance supervision legal system.The emphasis of study changed from how to supervise of institution to how to supervise on institution. Meanwhile,there is shortcoming. The system of theory is not enough perfect and all-around. So it needs more study in future.
本文运用实证与规范分析、归纳与演绎分析、动态与静态分析相结合的研究方法,在借鉴一般保险监督管理理论、风险管理理论和一定的国际经济学研究成果的基础上,采取理论与实际、历史与逻辑相统一的方法首先归纳总结了保险监管的国际化趋势,对国际上四种典型的保险监管制度的形成和演进过程进行比较分析,得出对我国的保险监管体制的启示；其次分析了我国保险监管制度的发展历史及现实情况；最后,基于上述分析,从有效保险监管的理论及法律层面提出我国构建符合国情和国际趋势的保险监管体制的措施建议。
本文的主要创新之处主要体现在：1.研究视角的独特性。从法学视角研究保险监管问题。2.拓宽了研究领域。本文指出法制化对于中国保险监管的意义并提出完善保险监管法制化的具体内容,保险监管问题的侧重点从监管机构如何有效监管转变为如何让监管机构有效监管,也就是如何对监管机构进行监管。同时,本文的研究因为研究视角和研究领域的创新导致整个理论体系不够成熟、不够完善,对相关问题的研究也不够全面,因此还需要在未来的研究工作中进一步加以完善。
Since 2007,the world economy in turmoil,the global insurance industry are facing unprecedented challenges,such challenges to the insurance regulators put forward higher requirements.Modern civilization based on the excellent legal system, which is proved by the historical development of human society,and increasingly becomes people's common understanding. It's quite common in history to develop the social development and promote the civilization depending on the complete legal systems. Compared to only 20 years of China's insurance regulatory history of the development of international regulatory developments on health care in developed countries are more perfect,which formed the United States,Britain,Japan,the more typical three kinds of insurance regulatory model,is conducive to speed up its study and learn China's insurance regulatory system reform and development. The essence of market economy includes in the economy domained by law. The implementation of the insurance supervision must depend on relevant legal systems. Moreover,with.the development of insurance industry,the legal system of the insurance supervision is gradually improved and completed. At the same time,the perfection of reasonable insurance supervision legal system protects the healthy development of insurance. Though the banking,securities business and insurance have formed three carriages of modern finance,nowadays,a large amount of academic resources distributed by domestic scholars are belonging to banking and securities business,which shows the inadequate attention paid to the insurance. In recent years, the development of Chinese insurance has seen unusual power and strength. Compared with the flourishing of the insurance,the theoretical research and innovation on the management of insurance supervision has been seldom covered. On the other hand,among all numerable treatises concerning insurance supervision,the majority belongs to the introductory and intellectual articles,and makes the explanation mainly in terms of economics. There are very few talking about the explanation,summary, and analysis of insurance Supervision from the aspect of law science. Therefore,this paper aimed at insurance supervision law system's construction in china. This paper used empirical and normative analysis,inductive and deductive analysis,dynamic and static analysis of a combination of research methods,drawing on the general insurance supervision and management theory,risk management theory and some research results of international economics,based on a theoretical and a practical,the unity of history and logic method. First,it summarized the trend of insurance regulatory internationalization and compared the formation and evolution of the four typical insurance regulatory systems which enlightened the insurance supervision system's reform in China. Second,it studied the evolution of China's insurance regulatory system and its status in quo.Third,it put forward suggestion on insurance supervision system which fit with situation of china and international trend base on effective supervision theory.
There is two innovations. First is unique angle,it studied insurance supervision in point of law. Second is wide scope. It emphasized the significance of law in supervision and put forwards how to perfect the insurance supervision legal system.The emphasis of study changed from how to supervise of institution to how to supervise on institution. Meanwhile,there is shortcoming. The system of theory is not enough perfect and all-around. So it needs more study in future.
引文
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81周华孚、颜鹏飞主编：《中国保险法规暨章程大全(1865-1953)》,上海人民出版社1992年版,第47-53、72-75、90-94页。
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84汪敬虞主编：《中国近代经济史(1895-1927)》,上册,人民出版社2000年版,第64页。
85具体内容包含两方面：一是保险事业国有化,列宁指出,“银行国有化对同时进行的保险事业国有化会有极大的帮助,保险事业国有化就是把一切保险公司合并为一,集中它们的活动,由国家来监督”。二是加强对保险机构的集中统一领导,列宁指出,“保险事业方面的几亿资金是资本家投入的,全部工作是由职员进行的。把这一事业统一起来,就可以降低保险费,使所有保险者能够获得许多便利,并减轻他们的负担,在原有人力和资金的条件下可以增多保险者的数目”。
86供给主导型制度变迁方式,是指由政府借助行政、经济、法律手段自上而下组织实施的制度创新,它以非排他性的产权结构和集权型决策体制为制度条件。这种制度变迁方式既可以是“渐进”的,也可以是“激进”的(杨瑞龙,1994)。
87正如本书第2章分析过的,这种博弈类似于“警察和小偷”或“猫和老鼠”的博弈关系。
88如2002年中国保险市场出现的“投连险”风波,从2002年中至年底集中发生在上海、福建等地,2003年波及北京、石家庄、长春等北方保险市场,在短时期内出现大量集中退保、投诉,引起社会公众对保险行业形象的质疑,严重动摇保险市场信心,但监管机构直到2003年5月19日才颁布《人身保险新型产品精算规定》并做出当年7月1日正式停售市场所有投连险种的决定(后又将停售日推迟到10月1日),这中间的时间差就极大地暴露了监管的被动性和滞后性。
89如2004年7月、8月间,因实际控制股东资金链崩裂导致东方人寿保险公司理财亏损、挪用资金被曝事件。东方人寿8亿元的人民币资本当中,竟有近7亿元委托给大股东德隆集团理财或被挪用。但直到德隆集团事发后,东方人寿才被保监会勒令暂停营业整顿,监管机构此前的毫无察觉也反映了动态、主动性监管的不足。
90截至2005年底,我国保险市场上共有外资保险公司40家。2002年,成立于1996年的华安保险公司民营资本持股总计达到83%,成为国内首家民营控股的财产保险公司：国内首家民营寿险公司——民生人寿保险公司则于2003年6月开业。在2004年中国保监会审批通过筹建申请的18家中资保险公司中,以民营背景居多。2005年2月,国务院发布《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》中第五条首次明确指出,“在加强立法、严格监管、有效防范金融风险的前提下,允许非公有资本进入金融业。其中,允许符合条件的非公有制企业参与银行、证券、保险等金融机构的改组改制。”为民营资本进入保险业提供了法律和政策支持。
91值得关注的是,按照《保险公司管理规定》第十条,“申请人经中国保监会批准筹建保险公司的,应当在1年内完成筹建工作。在规定期限内未完成筹建工作,有正当理由的、经中国保监会批准,筹建期可延长3个月。在延长期内仍为完成筹建工作的,中国保监会作出的原批准筹建文件自动失效。”而事实上,2004年中国保监会批准筹建的18家中资保险公司中,有一些是在超过此期限后才开业的。这一方面说明新兴利益集团对监管机构的影响力,另一方面则在无形中削弱了监管机构和法规的权威性与操作性。
92中国《保险法》第73条规定：设立保险公司,其注册资本的最低限额为人民币2亿元；保险公司注册资本的最低限额必须为实缴货币资本。同时71条又规定：设立保险公司,必须经保险监督管理机构批准。因此,中国保险市场的进入壁垒虽有资金等经济因素,但主要还是政策性壁垒(如政府管理机构的特许权、保护保险业特别是中资保险公司的发展),实际的行业进入壁垒很高。
93参见http://finance.people.com.cn/GB/43429/3416142.html
95《中华人民共和国保险法》1995年6月30日第八届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过,根据2002年10月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议《关于修改(中华人民共和国保险法)的决定》修正
96《保险法》第一百五十二条
97秦国辉：《新<保险法>对保险公司的影响》,《保险研究》2009年第6期。
98参见本文第二章中《保险监管核心原则》
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85具体内容包含两方面：一是保险事业国有化,列宁指出,“银行国有化对同时进行的保险事业国有化会有极大的帮助,保险事业国有化就是把一切保险公司合并为一,集中它们的活动,由国家来监督”。二是加强对保险机构的集中统一领导,列宁指出,“保险事业方面的几亿资金是资本家投入的,全部工作是由职员进行的。把这一事业统一起来,就可以降低保险费,使所有保险者能够获得许多便利,并减轻他们的负担,在原有人力和资金的条件下可以增多保险者的数目”。
86供给主导型制度变迁方式,是指由政府借助行政、经济、法律手段自上而下组织实施的制度创新,它以非排他性的产权结构和集权型决策体制为制度条件。这种制度变迁方式既可以是“渐进”的,也可以是“激进”的(杨瑞龙,1994)。
87正如本书第2章分析过的,这种博弈类似于“警察和小偷”或“猫和老鼠”的博弈关系。
88如2002年中国保险市场出现的“投连险”风波,从2002年中至年底集中发生在上海、福建等地,2003年波及北京、石家庄、长春等北方保险市场,在短时期内出现大量集中退保、投诉,引起社会公众对保险行业形象的质疑,严重动摇保险市场信心,但监管机构直到2003年5月19日才颁布《人身保险新型产品精算规定》并做出当年7月1日正式停售市场所有投连险种的决定(后又将停售日推迟到10月1日),这中间的时间差就极大地暴露了监管的被动性和滞后性。
89如2004年7月、8月间,因实际控制股东资金链崩裂导致东方人寿保险公司理财亏损、挪用资金被曝事件。东方人寿8亿元的人民币资本当中,竟有近7亿元委托给大股东德隆集团理财或被挪用。但直到德隆集团事发后,东方人寿才被保监会勒令暂停营业整顿,监管机构此前的毫无察觉也反映了动态、主动性监管的不足。
90截至2005年底,我国保险市场上共有外资保险公司40家。2002年,成立于1996年的华安保险公司民营资本持股总计达到83%,成为国内首家民营控股的财产保险公司：国内首家民营寿险公司——民生人寿保险公司则于2003年6月开业。在2004年中国保监会审批通过筹建申请的18家中资保险公司中,以民营背景居多。2005年2月,国务院发布《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》中第五条首次明确指出,“在加强立法、严格监管、有效防范金融风险的前提下,允许非公有资本进入金融业。其中,允许符合条件的非公有制企业参与银行、证券、保险等金融机构的改组改制。”为民营资本进入保险业提供了法律和政策支持。
91值得关注的是,按照《保险公司管理规定》第十条,“申请人经中国保监会批准筹建保险公司的,应当在1年内完成筹建工作。在规定期限内未完成筹建工作,有正当理由的、经中国保监会批准,筹建期可延长3个月。在延长期内仍为完成筹建工作的,中国保监会作出的原批准筹建文件自动失效。”而事实上,2004年中国保监会批准筹建的18家中资保险公司中,有一些是在超过此期限后才开业的。这一方面说明新兴利益集团对监管机构的影响力,另一方面则在无形中削弱了监管机构和法规的权威性与操作性。
92中国《保险法》第73条规定：设立保险公司,其注册资本的最低限额为人民币2亿元；保险公司注册资本的最低限额必须为实缴货币资本。同时71条又规定：设立保险公司,必须经保险监督管理机构批准。因此,中国保险市场的进入壁垒虽有资金等经济因素,但主要还是政策性壁垒(如政府管理机构的特许权、保护保险业特别是中资保险公司的发展),实际的行业进入壁垒很高。
93参见http://finance.people.com.cn/GB/43429/3416142.html
95《中华人民共和国保险法》1995年6月30日第八届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过,根据2002年10月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议《关于修改(中华人民共和国保险法)的决定》修正
96《保险法》第一百五十二条
97秦国辉：《新<保险法>对保险公司的影响》,《保险研究》2009年第6期。
98参见本文第二章中《保险监管核心原则》
99黎宗剑主编：《监管之道》北京：中国市场出版社,2006：11,第330-331页
100 http://finance.sina.com.cn《我国保险市场监管的难点与对策》,《中国市场》,2005.7
101孟昭亿,《国际保险监管文献汇编NAIC卷》,中国金融出版社,2008.1
102包晓光,《构建我国保险行业会计准则的思考》,《内蒙古科技与经济》,2005(18)
103 http://www.iachina.cn/中国保险行业协会
104李放,《完善我国保险企业偿付能力监管的研究》,2007.9.18
105参见《金融时报》《保险公司动态偿付能力测试规则将发布》2010.1.6
106 2009月7日,保监会在其网站就《保险公司股权管理办法(草案)》(以下简称《草案》)第三次向社会公开征求意见。
107游桂云,孙旭峰：《基于保险公司经营和治理的独特性引发的思考》,《济南金融》,2007.8
108吴定富：《我国保险公司治理结构建设的理论与实践》,《保险研究》2006年第6期。