我国信访制度的现实困境及法律规制研究
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摘要
信访制度作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度,作为我国特有的一项社会主义政治制度,一种民意表达的机制,信访制度在现实生活中发挥着权力监督、权利救济等重要作用。早在中国古代就以一种独特的形式存在。在经历了近代的发展与完善,信访制度正逐步得以确立,并在维护社会稳定、调和矛盾、促进社会发展等方面发挥着积极作用。但是近年来,随着我国经济的迅速发展带来的利益冲突的不断加剧、体制转轨时期所特有的规则缺失所引起的腐败、社会不公等现象的出现,越来越多的社会深层次矛盾大量的通过信访渠道反映出来,特别是近年来连续出现的信访高峰已严重影响了社会稳定,信访制度陷入了前所未有的困境之中。
面对如此局面,信访制度改革已势在必行。基于此,笔者结合自身工作感受,从分析信访的基本概念、历史渊源及信访制度的基本功能入手,阐述了我国信访制度目前陷入的历史困境,并在把握我国信访制度的历史、现状与功能的基础上,剖析了现阶段信访制度陷入困境的基本成因,诸如信访制度功能错位,与法治发展相背离；信访制度的立法位阶较低,信访机构过于庞杂；信访制度法制理念淡化,人治色彩浓重等原因。并介绍了域外类似的制度,如瑞典的议会监察专员制度,英国的议会行政监察专员制度,日本的苦情处理制度,德国的行政申诉制度,我国台湾地区的陈情制度。结合我国的政治经济环境等,从法学的视野中寻求信访制度走出困境的途径：制定《信访法》,建立人大信访制度,不断革新体制机制,有针对性的提出了我国信访制度摆脱困境的法律规制。
The petition system with Chinese characteristics as a political participation and rights relief system, as a characteristic of a socialist political system in China, a public opinion expression mechanism, the petition system plays an important role in the powers of supervision, the right to relief in real life. The petition system exists in a unique form as early as in ancient China. After a recent development, the petition system is gradually established, and in the maintenance of social stability, playing a positive role in reconciling contradictions and promote social development. After a recent development, the petition system is gradually established, plays a positive role in maintaining social stability, reconciling and promoting social development. But in recent years, With the rapid development of our country's economy bring the growing conflict of interest, system transition rules which are caused by lack of corruption, the emergence of phenomena such as social injustice, More and more social deep-seated contradictions reflected through the petition system, Especially in recent years, the consecutive peak of petition has seriously affected the social stability, The petition system has fallen into an unprecedented predicament.
Faced with such situation, the petition system reform is imperative. Based on this, according to my own experience, starting from the analysis of the basic concepts of the petition, the historical origins and basic functions of the petition system, Further expounding the historical difficulties for the petition system in China at present, and on the basis of grasping the history, the current situation and function of the petition system in China, analyze the reasons which make the petition fall into troubles deeply at the present stage, Such as the function dislocation of the petition system, deviated from the development of the rule of law; Legislative status of the petition system is lower, the petition institutions is too complicated, the concept of Legal system is fading, the role of man plays an great role and so on; Besides I Introduce the other foreign similar systems, such as The Swedish ombudsman system, the British Council Chief Ombudsman system, the Japanese affliction processing system,the Germany's administrative complaint system, the Taiwan's petition system, I combined with the China's political and economic environment, seeks the way to help the petition system get the rid of the dilemmas from the view of jurisprudence:firmly establishing the authority of judicial, drawing up the "Petition Act", establishing the system of the National People's Congress petition, Innovative the mechanisms of institutional, bailing out the legal regulation to help the petition system get out of dilemmas.
面对如此局面,信访制度改革已势在必行。基于此,笔者结合自身工作感受,从分析信访的基本概念、历史渊源及信访制度的基本功能入手,阐述了我国信访制度目前陷入的历史困境,并在把握我国信访制度的历史、现状与功能的基础上,剖析了现阶段信访制度陷入困境的基本成因,诸如信访制度功能错位,与法治发展相背离；信访制度的立法位阶较低,信访机构过于庞杂；信访制度法制理念淡化,人治色彩浓重等原因。并介绍了域外类似的制度,如瑞典的议会监察专员制度,英国的议会行政监察专员制度,日本的苦情处理制度,德国的行政申诉制度,我国台湾地区的陈情制度。结合我国的政治经济环境等,从法学的视野中寻求信访制度走出困境的途径：制定《信访法》,建立人大信访制度,不断革新体制机制,有针对性的提出了我国信访制度摆脱困境的法律规制。
The petition system with Chinese characteristics as a political participation and rights relief system, as a characteristic of a socialist political system in China, a public opinion expression mechanism, the petition system plays an important role in the powers of supervision, the right to relief in real life. The petition system exists in a unique form as early as in ancient China. After a recent development, the petition system is gradually established, and in the maintenance of social stability, playing a positive role in reconciling contradictions and promote social development. After a recent development, the petition system is gradually established, plays a positive role in maintaining social stability, reconciling and promoting social development. But in recent years, With the rapid development of our country's economy bring the growing conflict of interest, system transition rules which are caused by lack of corruption, the emergence of phenomena such as social injustice, More and more social deep-seated contradictions reflected through the petition system, Especially in recent years, the consecutive peak of petition has seriously affected the social stability, The petition system has fallen into an unprecedented predicament.
Faced with such situation, the petition system reform is imperative. Based on this, according to my own experience, starting from the analysis of the basic concepts of the petition, the historical origins and basic functions of the petition system, Further expounding the historical difficulties for the petition system in China at present, and on the basis of grasping the history, the current situation and function of the petition system in China, analyze the reasons which make the petition fall into troubles deeply at the present stage, Such as the function dislocation of the petition system, deviated from the development of the rule of law; Legislative status of the petition system is lower, the petition institutions is too complicated, the concept of Legal system is fading, the role of man plays an great role and so on; Besides I Introduce the other foreign similar systems, such as The Swedish ombudsman system, the British Council Chief Ombudsman system, the Japanese affliction processing system,the Germany's administrative complaint system, the Taiwan's petition system, I combined with the China's political and economic environment, seeks the way to help the petition system get the rid of the dilemmas from the view of jurisprudence:firmly establishing the authority of judicial, drawing up the "Petition Act", establishing the system of the National People's Congress petition, Innovative the mechanisms of institutional, bailing out the legal regulation to help the petition system get out of dilemmas.
引文
① 李慕洁：《应用信访学》,华龄出版社,1991年版,第2页。
② 国务院《信访条例》第2条,2005年1月通过。
③ 许志永等：《宪法视野中的信访治理》,载http://www.gongfa.com/xuzhyxinfang.htm。
①(清)吴乘懽：《纲鉴易知录》之《帝尧陶唐氏》。
②(汉)刘安：《淮南子·主术训》。
②《周礼·夏官司马》
④《周礼·秋官司寇》
①肖萍：《信访制度的功能定位研究》,《政法论丛》,2006年第6期。
①朱维究：《政府法制监督论——社会主义市场经济体制下的政府监督机制》,中国政法大学出版社,1994年第1版,第48页。
①马长山：《国家、市民社会与法治》,商务印书馆,2002年第1版,第217-219页。
②范愉：《非诉讼纠纷解决机制研究》,中国人民大学出版社,2000年第1版,第561页。
① 中央党校政法部和国家信访局研究室联合举办的“信访·法治·科学发展观”研讨会资料数字,《法制日报》,2009年1月1日。
② 胡奎、姜抒：《信访洪峰》,《瞭望东方周刊》,2003年第4期。
①赵东辉：《信访的体制瓶颈亟待突破：让民意顺畅上达》,《瞭望东方周刊》,2003年第40期。
①于建嵘：《中国信访制度批判》,《中国改革》,2005年第2期,第28页。
②黎军：《瑞典议会监察专员制度简介》,《政治与法律》,2002年第4期。
③张正钊、韩大元：《比较行政法》,中国人民大学出版社,1998年版,第677-681页。
①王名扬：《英国行政法》,中国政法大学出版社,1987年版,第251-264页。
②盐野宏：《行政法》,法律出版社,1999年版,第292-295页。
①于安：《德国行政法》,清华大学出版社,1999年版,第166页。
②徐东：《台湾地区陈情制度介评暨其与大陆信访制度比较》,《台湾法学研究学刊》,2002年第1期。
①李宏勃：《法治现代化进程中的人民信访》,清华大学出版社,2007年版,第276页。
②《中华人民共和国宪法》第二条：中华人民共和国的一切权利属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。
③《中华人民共和国宪法》第三条：中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。国家行政机关、审判机关、监察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。
①《中华人民共和国宪法》第四十一条：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理。任何人不得压制和打击报复。
1、李慕洁：《应用信访学》,华龄出版社,1991年版。
2、张正钊、韩大元：《比较行政法》,中国人民大学出版社,1998年版。
3、王名扬：《英国行政法》,中国政法大学出版社,1987年版。
4、盐野宏：《行政法》,法律出版社,1999年版。
5、于安：《德国行政法》,清华大学出版社,1999年版。
6、李宏勃：《法治现代化进程中的人民信访》,清华大学出版社,2007年版。
7、马长山：《国家、市民社会与法治》,商务印书馆,2002年第1版。
8、朱维究：《政府法制监督论——社会主义市场经济体制下的政府监督机制》,中国政法大学出版社,1994年第1版。
9、范愉：《非诉讼纠纷解决机制研究》,中国人民大学出版社,2000年第1版。
10、李步云：《论法治》,社会科学文献出版社,2008年第1版。
11、曹康泰、王学军：《信访条例辅助读本》,中国法制出版社,2005年版。
12、田文利：《信访制度的路径选择》,中国人民大学出版社,2005年版。
13、梁治平：《法治：社会转型时期的制度建构》,中国政法大学出版社,2002年版。
14、朱应平：《行政信访若干问题研究》,上海人民出版社,2007年版。
15、金国华、汤啸天：《信访制度改革研究》,法律出版社,2007年版。
16、梁川：《信访学概论》,中国方正出版社,2005年版。
17、楚成亚：《当代中国城乡居民权利平等问题研究》,山东大学出版社,2009年版。
1、肖萍：《信访制度的功能定位研究》,《政法论丛》,2006年第6期。
2、刘武俊：《信访也需要制度创新》,《中国监察》,2004年第11期。
3、胡奎、姜抒：《信访洪峰》,《瞭望东方周刊》,2003年第4期。
4、黎军：《瑞典议会监察专员制度简介》,《政治与法律》,2002年第4期。
5、徐东：《台湾地区陈情制度介评暨其与大陆信访制度比较》,《台湾法学研究学 刊》,2002年第1期。
6、赵东辉：《信访的体制瓶颈亟待突破：让民意顺畅上达》,《瞭望东方周刊》,2003年第40期。
7、于建嵘：《信访制度动摇国家治理根基》,《改革内参》,2004年第31期。
8、于建嵘：《中国信访制度批判》,《中国改革》,2005年第2期。
9、姚嘉：《公民法律意识与信访制度法制化》,《黑龙江社会科学》,2007年第2期。
10、王伟：《法理语境下的信访制度浅析》,《法制与经济》,2010年第1期。
11、吴超：《新中国六十年信访制度的历史考察》,《中共党史研究》,2009年第11期。
12、黄礼登：《从中国的信访制度到德国的请求申诉制度》,《检察风云》,2009年第23期。
13、孙涉：《论信访制度与法制趋向》,《学海》2007年第5期。
14、倪星：《作为特殊行政救济的司法救济》,《法学研究》,2004年第3期。
15、张军：《信访正承受不能承受之重》,《民情与信访》,2003年第5期。
16、易虹：《宪政体制下我国信访制度功能的重构》,《求索》,2007年第4期。
17、周梅燕：《中国信访制度陷入困境》,《半月谈》,2006年第22期。
18、李涛：《法治视野下对信访制度的思考》,《法制与社会》,2007年第8期。
19、朱恒顺：《信访立法的价值选择及制度构建》,《山东大学法律评论》,2007年第7期。
20、邓伟：《信访的困境与出路》,《求实》,2005年第3期。
21、袁方成：《公民权利与法治框架下的信访制度改革》,《学习月刊》,2005年第1期。
22、王雪莲：《从维护社会稳定看信访制度创新》,《中国人民公安大学学报》,2004年第4期。
23、应星：《作为特殊行政救济的信访救济》,《法学研究》,2004年第4期。
24、陈继清：《我国信访制度存在的问题及其完善措施》,《中国行政管理》,2006年第6期。
25、王学军：《以科学发展观为统领,努力开创信访工作新局面》,《人民信访》,2006年第4期。
② 国务院《信访条例》第2条,2005年1月通过。
③ 许志永等：《宪法视野中的信访治理》,载http://www.gongfa.com/xuzhyxinfang.htm。
①(清)吴乘懽：《纲鉴易知录》之《帝尧陶唐氏》。
②(汉)刘安：《淮南子·主术训》。
②《周礼·夏官司马》
④《周礼·秋官司寇》
①肖萍：《信访制度的功能定位研究》,《政法论丛》,2006年第6期。
①朱维究：《政府法制监督论——社会主义市场经济体制下的政府监督机制》,中国政法大学出版社,1994年第1版,第48页。
①马长山：《国家、市民社会与法治》,商务印书馆,2002年第1版,第217-219页。
②范愉：《非诉讼纠纷解决机制研究》,中国人民大学出版社,2000年第1版,第561页。
① 中央党校政法部和国家信访局研究室联合举办的“信访·法治·科学发展观”研讨会资料数字,《法制日报》,2009年1月1日。
② 胡奎、姜抒：《信访洪峰》,《瞭望东方周刊》,2003年第4期。
①赵东辉：《信访的体制瓶颈亟待突破：让民意顺畅上达》,《瞭望东方周刊》,2003年第40期。
①于建嵘：《中国信访制度批判》,《中国改革》,2005年第2期,第28页。
②黎军：《瑞典议会监察专员制度简介》,《政治与法律》,2002年第4期。
③张正钊、韩大元：《比较行政法》,中国人民大学出版社,1998年版,第677-681页。
①王名扬：《英国行政法》,中国政法大学出版社,1987年版,第251-264页。
②盐野宏：《行政法》,法律出版社,1999年版,第292-295页。
①于安：《德国行政法》,清华大学出版社,1999年版,第166页。
②徐东：《台湾地区陈情制度介评暨其与大陆信访制度比较》,《台湾法学研究学刊》,2002年第1期。
①李宏勃：《法治现代化进程中的人民信访》,清华大学出版社,2007年版,第276页。
②《中华人民共和国宪法》第二条：中华人民共和国的一切权利属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。
③《中华人民共和国宪法》第三条：中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。国家行政机关、审判机关、监察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。
①《中华人民共和国宪法》第四十一条：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理。任何人不得压制和打击报复。
1、李慕洁：《应用信访学》,华龄出版社,1991年版。
2、张正钊、韩大元：《比较行政法》,中国人民大学出版社,1998年版。
3、王名扬：《英国行政法》,中国政法大学出版社,1987年版。
4、盐野宏：《行政法》,法律出版社,1999年版。
5、于安：《德国行政法》,清华大学出版社,1999年版。
6、李宏勃：《法治现代化进程中的人民信访》,清华大学出版社,2007年版。
7、马长山：《国家、市民社会与法治》,商务印书馆,2002年第1版。
8、朱维究：《政府法制监督论——社会主义市场经济体制下的政府监督机制》,中国政法大学出版社,1994年第1版。
9、范愉：《非诉讼纠纷解决机制研究》,中国人民大学出版社,2000年第1版。
10、李步云：《论法治》,社会科学文献出版社,2008年第1版。
11、曹康泰、王学军：《信访条例辅助读本》,中国法制出版社,2005年版。
12、田文利：《信访制度的路径选择》,中国人民大学出版社,2005年版。
13、梁治平：《法治：社会转型时期的制度建构》,中国政法大学出版社,2002年版。
14、朱应平：《行政信访若干问题研究》,上海人民出版社,2007年版。
15、金国华、汤啸天：《信访制度改革研究》,法律出版社,2007年版。
16、梁川：《信访学概论》,中国方正出版社,2005年版。
17、楚成亚：《当代中国城乡居民权利平等问题研究》,山东大学出版社,2009年版。
1、肖萍：《信访制度的功能定位研究》,《政法论丛》,2006年第6期。
2、刘武俊：《信访也需要制度创新》,《中国监察》,2004年第11期。
3、胡奎、姜抒：《信访洪峰》,《瞭望东方周刊》,2003年第4期。
4、黎军：《瑞典议会监察专员制度简介》,《政治与法律》,2002年第4期。
5、徐东：《台湾地区陈情制度介评暨其与大陆信访制度比较》,《台湾法学研究学 刊》,2002年第1期。
6、赵东辉：《信访的体制瓶颈亟待突破：让民意顺畅上达》,《瞭望东方周刊》,2003年第40期。
7、于建嵘：《信访制度动摇国家治理根基》,《改革内参》,2004年第31期。
8、于建嵘：《中国信访制度批判》,《中国改革》,2005年第2期。
9、姚嘉：《公民法律意识与信访制度法制化》,《黑龙江社会科学》,2007年第2期。
10、王伟：《法理语境下的信访制度浅析》,《法制与经济》,2010年第1期。
11、吴超：《新中国六十年信访制度的历史考察》,《中共党史研究》,2009年第11期。
12、黄礼登：《从中国的信访制度到德国的请求申诉制度》,《检察风云》,2009年第23期。
13、孙涉：《论信访制度与法制趋向》,《学海》2007年第5期。
14、倪星：《作为特殊行政救济的司法救济》,《法学研究》,2004年第3期。
15、张军：《信访正承受不能承受之重》,《民情与信访》,2003年第5期。
16、易虹：《宪政体制下我国信访制度功能的重构》,《求索》,2007年第4期。
17、周梅燕：《中国信访制度陷入困境》,《半月谈》,2006年第22期。
18、李涛：《法治视野下对信访制度的思考》,《法制与社会》,2007年第8期。
19、朱恒顺：《信访立法的价值选择及制度构建》,《山东大学法律评论》,2007年第7期。
20、邓伟：《信访的困境与出路》,《求实》,2005年第3期。
21、袁方成：《公民权利与法治框架下的信访制度改革》,《学习月刊》,2005年第1期。
22、王雪莲：《从维护社会稳定看信访制度创新》,《中国人民公安大学学报》,2004年第4期。
23、应星：《作为特殊行政救济的信访救济》,《法学研究》,2004年第4期。
24、陈继清：《我国信访制度存在的问题及其完善措施》,《中国行政管理》,2006年第6期。
25、王学军：《以科学发展观为统领,努力开创信访工作新局面》,《人民信访》,2006年第4期。