信访视阈下的县域治理
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摘要
县域不仅是联系城市与乡村的桥梁,而且也是中央领导与地方治理以及权力运作和政策实施的交汇点,同时又是地方治理最为脆弱的区域。因此,县域治理的地位和作用日益重要。
本研究通过对X县的调查发现,县域中的信访现象非常普遍,而信访的发生又折射出了县域治理过程中合法性、参与性、法治性的缺失和不足。这种缺失和不足与县域治理处在压力型的行政管理体制有很大的关联,因为压力型的行政管理体制必将导致县级政府官员的自利行为,进而催生并加剧地方民众的信访活动,而日益严峻的信访形势又反过来恶化县域治理的环境,最终影响县域治理的绩效。因此,在压力型体制下,追求自身特殊效用目标即任期内政绩最大化的县级政府及其官员的行为将不可避免地与以地方民众公共利益为核心的公共管理行为发生冲突。为此,县域治理步入良性的运行轨道,一方面需要在宏观上进行政治结构的变迁,改变政府间的压力型的行政管理模式；另一方面则需要推动县域治理结构向县域自治方向转型。
County is not only the bridge that connects cities and countrysides but also plays a role in connecting the leading of central government and local goverance to operation of power and the implementation. Meanwhile, county is the weakest part in local goverance. Therefore, the status and effects of county goverance is becoming more and more important.
Though a survey of X County, it is found in this research that petition is widespread in counties, which reflects the loss and deficiency of the legality, participation, rule of law in the process of county goverance. This loss and deficiency have great relevance with the pressure-based administrative system of the governance of counties. Because this pressure-based administrative system will inevitably lead to self-interest acts of government officials at the counties and give birth to or increase local people's petition. In turn, the increased activities of local people's petition will severely deteriorate the goverance environment of county. Ultimately it will affect the performance of county governance. Therefore, under a pressure-type system, acts of county government and its officials who pursue their own goals that is to maximize achievements in his official career will inevitably be in conflict with local public administration acts which is the core of public interest. So, in order to keep the county goverance in a benign orbit, on the one hand, it is necessary to change the political structure in macro level, that is to change the stress modle of executive management between government, on the other hand, there is need to promote the transition of the structure of county governance to the structure of autonomy of county governance.
本研究通过对X县的调查发现,县域中的信访现象非常普遍,而信访的发生又折射出了县域治理过程中合法性、参与性、法治性的缺失和不足。这种缺失和不足与县域治理处在压力型的行政管理体制有很大的关联,因为压力型的行政管理体制必将导致县级政府官员的自利行为,进而催生并加剧地方民众的信访活动,而日益严峻的信访形势又反过来恶化县域治理的环境,最终影响县域治理的绩效。因此,在压力型体制下,追求自身特殊效用目标即任期内政绩最大化的县级政府及其官员的行为将不可避免地与以地方民众公共利益为核心的公共管理行为发生冲突。为此,县域治理步入良性的运行轨道,一方面需要在宏观上进行政治结构的变迁,改变政府间的压力型的行政管理模式；另一方面则需要推动县域治理结构向县域自治方向转型。
County is not only the bridge that connects cities and countrysides but also plays a role in connecting the leading of central government and local goverance to operation of power and the implementation. Meanwhile, county is the weakest part in local goverance. Therefore, the status and effects of county goverance is becoming more and more important.
Though a survey of X County, it is found in this research that petition is widespread in counties, which reflects the loss and deficiency of the legality, participation, rule of law in the process of county goverance. This loss and deficiency have great relevance with the pressure-based administrative system of the governance of counties. Because this pressure-based administrative system will inevitably lead to self-interest acts of government officials at the counties and give birth to or increase local people's petition. In turn, the increased activities of local people's petition will severely deteriorate the goverance environment of county. Ultimately it will affect the performance of county governance. Therefore, under a pressure-type system, acts of county government and its officials who pursue their own goals that is to maximize achievements in his official career will inevitably be in conflict with local public administration acts which is the core of public interest. So, in order to keep the county goverance in a benign orbit, on the one hand, it is necessary to change the political structure in macro level, that is to change the stress modle of executive management between government, on the other hand, there is need to promote the transition of the structure of county governance to the structure of autonomy of county governance.
引文
①徐勇：《“接点政治”：农村群体性事件的县域分析——一个分析框架及以若干个案为例》,华中师范大学学报,2009年,第6期。
②塞缪尔·亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》,华夏出版社,1989年,第38页。
③张海鸿：《新中国信访制度的由来与现状》,团结,2005年,第1期。
①《中共中央、国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》,2007年9月,http://baike.baidu.com/view/2976310.htm。
②《关于领导干部定期接待群众来访的意见》、《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》、《关于把矛盾纠纷排查化解工作制度化的意见》,2009年4月,http://v.ku6.com/special/index_3548902.html。
③于建嵘、李连江：《县政改革与中国政治发展》,领导者,2008年,第18期。
④《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》,2009年4月,http://www.frdjw.gov.cn/main_list.asp?id=2608&aclass_id=2&bclass_id=4。
①有关信访研究的文献综述可进一步参阅尹利民等：《信访研究的演进与转向》,南昌大学学报(人文社会科学版),2008年第1期：另还可参阅尹利民：《信访研究的进路：框架与方法》,社会主义研究,2008年第6期。
②詹姆斯·Z·罗西瑙：《没有政府的治理》,剑桥大学出版社,1995年,第5页。
③俞可平：《治理与善治》,社会科学文献出版社,2004年,第3-4页。
①菲利普·库珀：《合同制治理：公共管理者面临的挑战与机遇》,竺乾威、卢毅、陈卓霞译,复旦大学出版社,2007年,第49-50页。
②孙柏瑛：《当代地方治理：面向21世纪的挑战》,中国人民大学出版社2004年,第33页。
③陈家刚：《地方政府创新与治理变迁——中国地方政府创新案例的比较研究》,公共管理学报,2004年,第4期。
④朱江：《地方政府机构改革与行政治理模式创新》,云南行政学院学报,2000年,第3期。
⑤崔琦：《治理转型与地方政府机构改革》,长春市委党校学报,2003年,第11期。
⑥李超、安建增：《论我国地方政府治理模式的选择及其对策》,陕西理工学院学报(社会科学版),2005年,第1期。
⑦李静、蒋丽蕾：《治理理论与我国地方政府治理模式初探》,辽宁行政学院学报,2006年,第2期。
①李文星、蒋瑛：《简论我国地方政府间的跨区域合作治理》,西南民族大学学报,2005年,第1期。
②付永、曾菊新：《地方政府治理结构与区域经济发展》,经济体制改革,2005年,第2期。
③刘敏婵：《全球化条件下西部大开发中的地方政府与地方治理》,理论导刊,2005年,第2期。
④徐勇：《国家化与地方性背景下的双向型县域治理改革》,文史博览,2009年,第12期。
⑤于建嵘：《县域治理的瓶颈如何突破》,同舟共济,2009年,第7期。
⑥何增科：《目前我国县级政治中存在的问题、成因及解决对策》,天津社会科学,1997年,第6期。
①周庆智：《县级行政研究：概念与阐释》,政治学研究,2005年,第4期。
②荣敬本等：《从压力型体制向民主合作制的转变：县乡政治体制改革》,中央编译出版社,1998年,第28页。
①艾尔·巴比：《社会研究方法基础》,邱泽奇译,华夏出版社,2002年,第39页。
①俞可平：《治理与善治》,社会科学文献出版社,2004年,第5-6页。
①《信访条例》,法律出版社,2005年。
①参见《信访条例》第六条,法律出版社,2005年,第4—-5页。
②1957年11月9日,周恩来主持制定的《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》,载《中华人民共和国法规汇编》,法律出版社,1958年。
③参见曹康泰：《“信访条例”的指导思想、主要原则和制度》,载汪永清、吕锡伟编《信访条例释义》,中国法制出版社,2005年,第2页。
④季卫东：《上访潮与申诉制度的出路》,《二十一世纪》(香港)2005年6月号。
①资料来源于笔者在X县群众工作部的实地调查。
[1]杨雪冬：《市场发育、社会生长和国家构建——以县为微观分析单位》,河南人民出版社,2002年。
[2]周庆智：《中国县级行政结构及其运行——对W县的社会学考察》,贵州人民出版社,2004年。
[3]应星：《大河移民上访的故事》,北京三联书店,2001年。
[4]于建嵘：《当代中国农民的维权抗争——湖南衡阳考察》,中国文化出版社,2007年。
[5]郑欣：《乡村政治中的博弈生存：华北农村村民上访研究》,中国社会科学出版社,2005年。
[6]戴维·伊斯顿：《政治生活的系统分析》,王浦劬译,华夏出版社,1999年。
[7]塞缪尔·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》,王冠华等译,上海世纪出版集团,2008年。
[8]俞可平：《治理与善治》,社会科学文献出版社,2000年。
[9]《信访条例》,中国法制出版社,2005年。
[10]刁杰成：《人民信访史略》,北京经济学院出版社,1996年。
[11]梁川：《信访学概论》,中国方正出版社,2005年。
[12]费孝通：《乡土中国》,北京出版社,2004年。
[13]詹姆斯·Z·罗西瑙：《没有政府的治理》,剑桥大学出版社,1995年。
[14]全球治理委员会：《我们的全球伙伴关系》,牛津大学出版社,1995年
[15]陈振明：《公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径》,中国人民大学出版社,2003年。
[6]孙柏瑛：《当代地方治理：面向21世纪的挑战》,中国人民大学出版社,2004年。
[17]埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》,余逊达等译,上海三联书店,2000年。
[18]张厚安,徐勇等：《中国农村政治稳定与发展》,武汉出版社,1995年。
[1]于建嵘：中国信访制度批判,中国改革,2005年,第2期。
[2]陈丹、唐茂华：试论我国信访制度的困境与“脱困”——日本苦情制度对我国信访制度的启示,国家行政学院学报,2006年,第1期。
[3]周梅燕：理性求解中国信访的制度困境,《半月谈》内部版,2004年,第7期。
[4]王学军：中国信访体制的功能、问题和改革思路,湖北社会科学,2003年,第1期。
[5]何增科：目前我国县级政治中存在的问题、成因及解决对策,天津社会科学,1997年,第6期。
[6]周庆智：县级行政研究：概念与阐释,政治学研究,2005年,第4期。
[7]屈贞：论县域行政的价值取向与治理模式,法制与社会,2007年,第12期。
[8]王敬尧：县级治理能力的制度基础：一个分析框架的尝试,政治学研究,2009年,第3期。
[9]尹利民：政治机遇与限制：信访发生的机理与行动逻辑——基于两个信访案例的解读,华中师范大学学报(社会科学版),2008年,第5期。
[10]应星：作为特殊行政救济的信访救济,法学研究,2004年,第3期。
[11]李俊：从公民权利救济角度看我国信访制度改革,求索,2007年,第6期。
[12]陈继清：我国信访制度存在的问题及其完善措施,中国行政管理,2006年,第6期。
[13]易虹：宪政视野下的信访制度及其改革,甘肃社会科学,2007年,第6期。
[14]于建嵘：对信访制度改革的反思,中国党政十部论坛,2005年,第5期。
[15]刘丽、陈岂凌：走出信访制度的困境,行政与法,2006年,第1期。
[16]陈庆云：信访改革取向与制度创新问题研究,法学杂志,2005年,第6期。
[17]沈笑嫣：论信访制度的内在困境,长春理工大学学报(社会科学版),2007年,第4期。
[18]姜苏莉：我国信访听证制度研究,政治学研究,2006年,第4期。
[19]徐世平：中国信访法律制度改革路径探析,人大研究,2006年,第6期。
[20]张军：信访不能承受之重,人民信访,2003年,第4期。
[21]陈家刚：地方政府创新与治理变迁——中国地方政府创新案例的比较研究,公共管理学报,2004年,第4期。
[22]朱江：地方政府机构改革与行政治理模式创新,云南行政学院学报,2000年,第3期。
[23]崔琦：治理转型与地方政府机构改革,长春市委党校学报,2003年,第11期。
[24]李超、安建增：论我国地方政府治理模式的选择及其对策,陕西理工学院学报(社会科学版),2005年,第1期。
[25]李静、蒋丽蕾：治理理论与我国地方政府治理模式初探,辽宁行政学院学报,2006年,第2期。
[26]李文星、蒋瑛：简论我国地方政府间的跨区域合作治理,西南民族大学学报(社科版),2005年,第1期。
[27]付永、曾菊新：地方政府治理结构与区域经济发展,经济体制改革,2005年,第2期。
[28]刘敏婵：全球化条件下西部大开发中的地方政府与地方治理,理论导刊,2005年,第2期。
[29]应星：草根动员与农民群体利益的表达机制——四个个案的比较研究,社会学研究,2007年,第2期。
[30]吴毅：权力-利益的结构之网与农民群体性利益的表达困境——对一起石场纠纷案例的分析,社会学研究,2007年,第5期。
[31]郑卫东：农民集体上访的发生机理：实证研究,中国农村观察,2004年,第2期。
[32]胡荣：农民上访与政治信任的流失,社会学研究,2007年,第3期。
[33]于建嵘：利益、权威与秩序：对村民对抗基层政府的群体性事件的分析,中国农村观察,2000年,第4期。
[34]于建嵘：农民有组织的抗争及其政治风险,战略与管理,2003年,第3期。
[35]Walder, AndrewG. Workers, Mannagers and the State:The Reform Era and the political crisis of 1989.China Quarterly,1991:127.
[36]Cai yongshun. The Resistance of Chinese Laid off Workers in the Reform Period. China Quarterly,2002:170.
[37]Chen feng. Subsistence Crisis, Managerial Corruption and Labour Protests in China. The Chinese Journal,44(July 2000), p.42.
[38]Ding xueliang. The Illicit Asset Stripping of Chinese State Firms. The China Journal, 43(January 2000), pp.1-28.
②塞缪尔·亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》,华夏出版社,1989年,第38页。
③张海鸿：《新中国信访制度的由来与现状》,团结,2005年,第1期。
①《中共中央、国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》,2007年9月,http://baike.baidu.com/view/2976310.htm。
②《关于领导干部定期接待群众来访的意见》、《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》、《关于把矛盾纠纷排查化解工作制度化的意见》,2009年4月,http://v.ku6.com/special/index_3548902.html。
③于建嵘、李连江：《县政改革与中国政治发展》,领导者,2008年,第18期。
④《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》,2009年4月,http://www.frdjw.gov.cn/main_list.asp?id=2608&aclass_id=2&bclass_id=4。
①有关信访研究的文献综述可进一步参阅尹利民等：《信访研究的演进与转向》,南昌大学学报(人文社会科学版),2008年第1期：另还可参阅尹利民：《信访研究的进路：框架与方法》,社会主义研究,2008年第6期。
②詹姆斯·Z·罗西瑙：《没有政府的治理》,剑桥大学出版社,1995年,第5页。
③俞可平：《治理与善治》,社会科学文献出版社,2004年,第3-4页。
①菲利普·库珀：《合同制治理：公共管理者面临的挑战与机遇》,竺乾威、卢毅、陈卓霞译,复旦大学出版社,2007年,第49-50页。
②孙柏瑛：《当代地方治理：面向21世纪的挑战》,中国人民大学出版社2004年,第33页。
③陈家刚：《地方政府创新与治理变迁——中国地方政府创新案例的比较研究》,公共管理学报,2004年,第4期。
④朱江：《地方政府机构改革与行政治理模式创新》,云南行政学院学报,2000年,第3期。
⑤崔琦：《治理转型与地方政府机构改革》,长春市委党校学报,2003年,第11期。
⑥李超、安建增：《论我国地方政府治理模式的选择及其对策》,陕西理工学院学报(社会科学版),2005年,第1期。
⑦李静、蒋丽蕾：《治理理论与我国地方政府治理模式初探》,辽宁行政学院学报,2006年,第2期。
①李文星、蒋瑛：《简论我国地方政府间的跨区域合作治理》,西南民族大学学报,2005年,第1期。
②付永、曾菊新：《地方政府治理结构与区域经济发展》,经济体制改革,2005年,第2期。
③刘敏婵：《全球化条件下西部大开发中的地方政府与地方治理》,理论导刊,2005年,第2期。
④徐勇：《国家化与地方性背景下的双向型县域治理改革》,文史博览,2009年,第12期。
⑤于建嵘：《县域治理的瓶颈如何突破》,同舟共济,2009年,第7期。
⑥何增科：《目前我国县级政治中存在的问题、成因及解决对策》,天津社会科学,1997年,第6期。
①周庆智：《县级行政研究：概念与阐释》,政治学研究,2005年,第4期。
②荣敬本等：《从压力型体制向民主合作制的转变：县乡政治体制改革》,中央编译出版社,1998年,第28页。
①艾尔·巴比：《社会研究方法基础》,邱泽奇译,华夏出版社,2002年,第39页。
①俞可平：《治理与善治》,社会科学文献出版社,2004年,第5-6页。
①《信访条例》,法律出版社,2005年。
①参见《信访条例》第六条,法律出版社,2005年,第4—-5页。
②1957年11月9日,周恩来主持制定的《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》,载《中华人民共和国法规汇编》,法律出版社,1958年。
③参见曹康泰：《“信访条例”的指导思想、主要原则和制度》,载汪永清、吕锡伟编《信访条例释义》,中国法制出版社,2005年,第2页。
④季卫东：《上访潮与申诉制度的出路》,《二十一世纪》(香港)2005年6月号。
①资料来源于笔者在X县群众工作部的实地调查。
[1]杨雪冬：《市场发育、社会生长和国家构建——以县为微观分析单位》,河南人民出版社,2002年。
[2]周庆智：《中国县级行政结构及其运行——对W县的社会学考察》,贵州人民出版社,2004年。
[3]应星：《大河移民上访的故事》,北京三联书店,2001年。
[4]于建嵘：《当代中国农民的维权抗争——湖南衡阳考察》,中国文化出版社,2007年。
[5]郑欣：《乡村政治中的博弈生存：华北农村村民上访研究》,中国社会科学出版社,2005年。
[6]戴维·伊斯顿：《政治生活的系统分析》,王浦劬译,华夏出版社,1999年。
[7]塞缪尔·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》,王冠华等译,上海世纪出版集团,2008年。
[8]俞可平：《治理与善治》,社会科学文献出版社,2000年。
[9]《信访条例》,中国法制出版社,2005年。
[10]刁杰成：《人民信访史略》,北京经济学院出版社,1996年。
[11]梁川：《信访学概论》,中国方正出版社,2005年。
[12]费孝通：《乡土中国》,北京出版社,2004年。
[13]詹姆斯·Z·罗西瑙：《没有政府的治理》,剑桥大学出版社,1995年。
[14]全球治理委员会：《我们的全球伙伴关系》,牛津大学出版社,1995年
[15]陈振明：《公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径》,中国人民大学出版社,2003年。
[6]孙柏瑛：《当代地方治理：面向21世纪的挑战》,中国人民大学出版社,2004年。
[17]埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》,余逊达等译,上海三联书店,2000年。
[18]张厚安,徐勇等：《中国农村政治稳定与发展》,武汉出版社,1995年。
[1]于建嵘：中国信访制度批判,中国改革,2005年,第2期。
[2]陈丹、唐茂华：试论我国信访制度的困境与“脱困”——日本苦情制度对我国信访制度的启示,国家行政学院学报,2006年,第1期。
[3]周梅燕：理性求解中国信访的制度困境,《半月谈》内部版,2004年,第7期。
[4]王学军：中国信访体制的功能、问题和改革思路,湖北社会科学,2003年,第1期。
[5]何增科：目前我国县级政治中存在的问题、成因及解决对策,天津社会科学,1997年,第6期。
[6]周庆智：县级行政研究：概念与阐释,政治学研究,2005年,第4期。
[7]屈贞：论县域行政的价值取向与治理模式,法制与社会,2007年,第12期。
[8]王敬尧：县级治理能力的制度基础：一个分析框架的尝试,政治学研究,2009年,第3期。
[9]尹利民：政治机遇与限制：信访发生的机理与行动逻辑——基于两个信访案例的解读,华中师范大学学报(社会科学版),2008年,第5期。
[10]应星：作为特殊行政救济的信访救济,法学研究,2004年,第3期。
[11]李俊：从公民权利救济角度看我国信访制度改革,求索,2007年,第6期。
[12]陈继清：我国信访制度存在的问题及其完善措施,中国行政管理,2006年,第6期。
[13]易虹：宪政视野下的信访制度及其改革,甘肃社会科学,2007年,第6期。
[14]于建嵘：对信访制度改革的反思,中国党政十部论坛,2005年,第5期。
[15]刘丽、陈岂凌：走出信访制度的困境,行政与法,2006年,第1期。
[16]陈庆云：信访改革取向与制度创新问题研究,法学杂志,2005年,第6期。
[17]沈笑嫣：论信访制度的内在困境,长春理工大学学报(社会科学版),2007年,第4期。
[18]姜苏莉：我国信访听证制度研究,政治学研究,2006年,第4期。
[19]徐世平：中国信访法律制度改革路径探析,人大研究,2006年,第6期。
[20]张军：信访不能承受之重,人民信访,2003年,第4期。
[21]陈家刚：地方政府创新与治理变迁——中国地方政府创新案例的比较研究,公共管理学报,2004年,第4期。
[22]朱江：地方政府机构改革与行政治理模式创新,云南行政学院学报,2000年,第3期。
[23]崔琦：治理转型与地方政府机构改革,长春市委党校学报,2003年,第11期。
[24]李超、安建增：论我国地方政府治理模式的选择及其对策,陕西理工学院学报(社会科学版),2005年,第1期。
[25]李静、蒋丽蕾：治理理论与我国地方政府治理模式初探,辽宁行政学院学报,2006年,第2期。
[26]李文星、蒋瑛：简论我国地方政府间的跨区域合作治理,西南民族大学学报(社科版),2005年,第1期。
[27]付永、曾菊新：地方政府治理结构与区域经济发展,经济体制改革,2005年,第2期。
[28]刘敏婵：全球化条件下西部大开发中的地方政府与地方治理,理论导刊,2005年,第2期。
[29]应星：草根动员与农民群体利益的表达机制——四个个案的比较研究,社会学研究,2007年,第2期。
[30]吴毅：权力-利益的结构之网与农民群体性利益的表达困境——对一起石场纠纷案例的分析,社会学研究,2007年,第5期。
[31]郑卫东：农民集体上访的发生机理：实证研究,中国农村观察,2004年,第2期。
[32]胡荣：农民上访与政治信任的流失,社会学研究,2007年,第3期。
[33]于建嵘：利益、权威与秩序：对村民对抗基层政府的群体性事件的分析,中国农村观察,2000年,第4期。
[34]于建嵘：农民有组织的抗争及其政治风险,战略与管理,2003年,第3期。
[35]Walder, AndrewG. Workers, Mannagers and the State:The Reform Era and the political crisis of 1989.China Quarterly,1991:127.
[36]Cai yongshun. The Resistance of Chinese Laid off Workers in the Reform Period. China Quarterly,2002:170.
[37]Chen feng. Subsistence Crisis, Managerial Corruption and Labour Protests in China. The Chinese Journal,44(July 2000), p.42.
[38]Ding xueliang. The Illicit Asset Stripping of Chinese State Firms. The China Journal, 43(January 2000), pp.1-28.