公共基础设施投融资改革研究
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摘要
公共基础设施建设是经济社会发展的重要支撑,同时也是一个国家和地区发达程度的重要指标。随着经济发展水平的不断提高,公共基础设施投资规模日渐庞大,依靠当期的财政预算投入已远远无法满足经济社会发展的实际需求,公共基础设施的投融资理论在实践中应运而生并不断丰富发展。
从我国基础设施建设投融资实践来看,以政府为主导的融资是基础设施投资建设的主要资金来源,社会化融资手段匮乏,形式相对单一。尽管从20世纪90年代以来,投融资体制改革为社会资本进入基础设施领域拆除行业壁垒,但在实践中,由于配套改革措施的滞后,加之基础设施领域的公益性、自然垄断性等特征,社会资本的进入仍存在着诸多障碍。这样就形成了大规模的政府融资与投资建设管理低效率并存的现状,导致整个社会资源配置畸形,进而形成巨大的财政风险。如果不采取有效措施加以遏制,基础设施建设就会日益成为地方财政的巨大负担。通过总结我国基础设施投融资体制改革的基本经验,借鉴西方主要发达国家基础设施建设投融资的基本模式、历史沿革,目的是解决和规范我国地方政府的融资行为,提高政府投资效率,推进基础设施建设的良性循环。
从区分政府主导和私人主导入手,研究基础设施投融资体制改革的路径和对策。以政府作为基础设施建设的投融资主体面临两个问题：一是政府投资管理效率低下,造成财政资金和其他融入资金的损失浪费；二是由于政府包揽过多的基础设施建设,容易导致财政压力和风险增加。针对政府主导的投融资问题,重点从改进投资管理方式和改善地方政府的融资困境入手,提出相应的解决对策。对于私人主导的基础设施投融资问题,则以推进特许经营制度为主要突破口,同时把特许经营制度的概念扩大化,探索建立起一种既能够保障公共利益又能实现基础设施产业化发展的制度安排。基础设施民营化是推进投融资体制改革的一种选择,民营化实质是建立一种公私部门之间的合作关系。合同承包、政府补助和购买、项目出售、放松规制等一系列民营化模式都可以视为这样一种合作关系,也都具有特许经营的性质。
对于财政用于公共基础设施方面的投资,要量力而行,区分轻重缓急,要通过完善的转移支付制度和明确的事权划分,遏制地方政府的投资冲动,同时要把有限的财政资金使用效率提高,通过代建制的安排来遏制部门预算的冲动。对于具有经营性的基础设施,要尽可能地开放市场,充分利用竞争规则提高公共基础设施建设运营的效率,重点是要建立和完善特许经营制度框架,在基础设施建设领域内形成政府与私人资本的紧密合作关系,以提高全社会的资源配置效率,降低经济运行的总成本。
The construction of public infrastructure is an important support of economy and social development, and also an important indicator of development of a country or area. Public infrastructure investing and financing theory has been continuously enriched in practice with investment scale becoming larger, for the current fiscal budget has been far from the actual demand of economy and social development.
From the point of investing and financing practice in the construction of public infrastructure, government-oriented financing is the main source of fund of infrastructure construction, while the methods of market-oriented financing are few and single. For social capital being invested in the construction of public infrastructure, investing and financing system reform has cleared the impediments since the1990s. But in reality, there will be difficulties in the investment of social capital because of the outdating reform methods and the characteristics of being public and monopolistic in the construction of public infrastructure. The large-scale government investment and low efficiency in investing management lead to unreasonable allocation in social resources and large fiscal risk. The infrastructure construction will become a heavy burden for local finance If couldn't been curbed by effective measures. Summarizing the basic experience of our infrastructure investing and financing system reform, mirroring the basic mode and reform history of the western developed countries are to solve and standardize the financing behavior of our local government, improve the efficiency of government investment, and promote the benign cycle of infrastructure construction.
We can study the path and countermeasure of infrastructure investing and financing system reform from two aspects of government-oriented system and market-oriented one. There are two problems for the government-oriented financing:waste of financial capital and other capital because of low efficiency, financial pressures and increased risks because of government taking part in too much. As regards to the government-oriented financing, strategies will be put forward by improving the investment managing mode and the financing dilemma of local government. As regards to the market-oriented financing, system regulations which can satisfy the public benefits and achieve the development of infrastructure industry will be built up. At the same time, these system regulations could promote the franchise system as the main breakthrough and extend the conception of the franchise system. Privatization is a choice for the infrastructure investing and financing system reform, which can be seen as the cooperation between the public sector and the private one. Series of privatization such as contract, government subsidy and purchasing, sale, relaxing the regulation can be seen as a cooperation relationship with the nature of franchising.
For the financial investment of the public infrastructure, the investment impulse of local governments should be restrained by acting according to their abilities, distinguishing the order of priority, building perfect transfer payment system and clearing the division of administrative powers. The efficiency of the limited fiscal funds should be improved, and the impulse of the department budget should be restrained through the agent-construction system. For the operating infrastructure, the efficiency should be improved by opening to the market as far as possible and taking full use of the rules of competition. The emphasis is to set up and improve the franchise system framework which can form close cooperation between the government and private capital. The franchise system framework will improve the efficiency of resource allocation of the whole society and reduce the total cost of the economy operation.
从我国基础设施建设投融资实践来看,以政府为主导的融资是基础设施投资建设的主要资金来源,社会化融资手段匮乏,形式相对单一。尽管从20世纪90年代以来,投融资体制改革为社会资本进入基础设施领域拆除行业壁垒,但在实践中,由于配套改革措施的滞后,加之基础设施领域的公益性、自然垄断性等特征,社会资本的进入仍存在着诸多障碍。这样就形成了大规模的政府融资与投资建设管理低效率并存的现状,导致整个社会资源配置畸形,进而形成巨大的财政风险。如果不采取有效措施加以遏制,基础设施建设就会日益成为地方财政的巨大负担。通过总结我国基础设施投融资体制改革的基本经验,借鉴西方主要发达国家基础设施建设投融资的基本模式、历史沿革,目的是解决和规范我国地方政府的融资行为,提高政府投资效率,推进基础设施建设的良性循环。
从区分政府主导和私人主导入手,研究基础设施投融资体制改革的路径和对策。以政府作为基础设施建设的投融资主体面临两个问题：一是政府投资管理效率低下,造成财政资金和其他融入资金的损失浪费；二是由于政府包揽过多的基础设施建设,容易导致财政压力和风险增加。针对政府主导的投融资问题,重点从改进投资管理方式和改善地方政府的融资困境入手,提出相应的解决对策。对于私人主导的基础设施投融资问题,则以推进特许经营制度为主要突破口,同时把特许经营制度的概念扩大化,探索建立起一种既能够保障公共利益又能实现基础设施产业化发展的制度安排。基础设施民营化是推进投融资体制改革的一种选择,民营化实质是建立一种公私部门之间的合作关系。合同承包、政府补助和购买、项目出售、放松规制等一系列民营化模式都可以视为这样一种合作关系,也都具有特许经营的性质。
对于财政用于公共基础设施方面的投资,要量力而行,区分轻重缓急,要通过完善的转移支付制度和明确的事权划分,遏制地方政府的投资冲动,同时要把有限的财政资金使用效率提高,通过代建制的安排来遏制部门预算的冲动。对于具有经营性的基础设施,要尽可能地开放市场,充分利用竞争规则提高公共基础设施建设运营的效率,重点是要建立和完善特许经营制度框架,在基础设施建设领域内形成政府与私人资本的紧密合作关系,以提高全社会的资源配置效率,降低经济运行的总成本。
The construction of public infrastructure is an important support of economy and social development, and also an important indicator of development of a country or area. Public infrastructure investing and financing theory has been continuously enriched in practice with investment scale becoming larger, for the current fiscal budget has been far from the actual demand of economy and social development.
From the point of investing and financing practice in the construction of public infrastructure, government-oriented financing is the main source of fund of infrastructure construction, while the methods of market-oriented financing are few and single. For social capital being invested in the construction of public infrastructure, investing and financing system reform has cleared the impediments since the1990s. But in reality, there will be difficulties in the investment of social capital because of the outdating reform methods and the characteristics of being public and monopolistic in the construction of public infrastructure. The large-scale government investment and low efficiency in investing management lead to unreasonable allocation in social resources and large fiscal risk. The infrastructure construction will become a heavy burden for local finance If couldn't been curbed by effective measures. Summarizing the basic experience of our infrastructure investing and financing system reform, mirroring the basic mode and reform history of the western developed countries are to solve and standardize the financing behavior of our local government, improve the efficiency of government investment, and promote the benign cycle of infrastructure construction.
We can study the path and countermeasure of infrastructure investing and financing system reform from two aspects of government-oriented system and market-oriented one. There are two problems for the government-oriented financing:waste of financial capital and other capital because of low efficiency, financial pressures and increased risks because of government taking part in too much. As regards to the government-oriented financing, strategies will be put forward by improving the investment managing mode and the financing dilemma of local government. As regards to the market-oriented financing, system regulations which can satisfy the public benefits and achieve the development of infrastructure industry will be built up. At the same time, these system regulations could promote the franchise system as the main breakthrough and extend the conception of the franchise system. Privatization is a choice for the infrastructure investing and financing system reform, which can be seen as the cooperation between the public sector and the private one. Series of privatization such as contract, government subsidy and purchasing, sale, relaxing the regulation can be seen as a cooperation relationship with the nature of franchising.
For the financial investment of the public infrastructure, the investment impulse of local governments should be restrained by acting according to their abilities, distinguishing the order of priority, building perfect transfer payment system and clearing the division of administrative powers. The efficiency of the limited fiscal funds should be improved, and the impulse of the department budget should be restrained through the agent-construction system. For the operating infrastructure, the efficiency should be improved by opening to the market as far as possible and taking full use of the rules of competition. The emphasis is to set up and improve the franchise system framework which can form close cooperation between the government and private capital. The franchise system framework will improve the efficiency of resource allocation of the whole society and reduce the total cost of the economy operation.
引文
① 建设部：《2004年城市建设统计公报》。
① 李扬：《中国金融发展报告2006》,社会科学文献出版社,2006年版。
② 中国银行国际金融研究所：《构建地方政府加强基础设施建设的模式》,《全球经济问题研究》,2010年第18期。
③ 同上,第10页。
④ 陈少强：《财政体制改革与治理重复建设》,《中国经济时报》,2004年6月18日。
① 王保乾：《基础设施可持续发展的制度分析》,兰州大学出版社,2005年版。
② Kessides Chrstrine the contributions of infrastructure to economic development:a review of experience and policy implications Washington.D.C. World Bank 1993.
① 刘新梅,万威武：《论公共基础设施投资多元化》,《厦门大学学报》,2000年第1期。
② 方士华等：《对基础设施产业经济属性的再认识》,《西安交通大学学报》,2000年第1期。
③ 张光远：《论我国基础设施动作机制的重建》,《上海财经大学学报》,2000年第6期。
① 不平衡增长理论是指在发展中国家在资本稀缺的条件下,应当选择不平衡的增长路径,优先对主导部门和产业进行投资。通过这些产业投资来加快投资关联效应大的部门和产业提升结构转换能力,进而促进产出效率的提高。
① 毛腾飞：《中国城市基础设施建设投融资问题研究》,中国社会科学出版社,2007年版。
张馨：《论公共财政》,《经济学家》,1997年第1期。
① 彭文滋：《项目经营性区分理论的完善与城市基础设施投资营运模式的选择》,《长沙铁道学院学报(社会科学版)》,2004年第4期。
② 基础设施的可销售性是指基础设施产品和服务能够进入市场进行买卖的潜力与可能。判断基础设施的可销售性除产品内在属性外,还包括生产属性、外部效应和社会政治目标特征等指标。
① 资料来源：《世界银行1994年发展报告》,中国财经出版社,1994年版。
① 资料来源：World bank,1994c:World Development Report 1994:Infrastructure for Development, pp.115. New York, Oxford University Press.
① 杨大楷：《国际投资学》,上海财经出版社,2003年版。
① 刘戒骄等：《公用事业：竞争、民营与监管》,经济管理出版社,2006年版。
① 谢旭人：《中国财政改革三十年》,中国财经出版社,2008年版。
① 谢旭人：《中国财政改革三十年》,中国财经出版社,2008年版
① 谢旭人：《中国财政改革三十年》,中国财经出版社,2008年版
① 刘戒骄等：《公用事业：竞争、民营与监管》,经济管理出版社,2007年版。
① 资料来源：国研网《国外城市基础设施投融资体质改革及创新模式经验借鉴》http://www.dss.gov.cn/Article_Print.asp?ArticleID=278426。
① 资料来源,同上。
① 王铁军：《中国地方政府融资22种模式》,中国金融出版社,2006年版。
① 杨大楷：《国际投资学》,上海财经出版社,2003年版。
① 国研网：《国外城市基础设施投融资体质改革及创新模式经验借鉴》。
② 中国银行国际金融研究所：《各国城市基础设施建设融资的做法与模式》,全球经济金融问题研究,2010年第19期。
③ 资料来源：同上。
① 新华网：http://news.xinhuanet.com/fortune/2010-11/08/c_12750873.htm。
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② 国土资源部：《2008年国土资源公报》。
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② 财经网,http://www.caijing.com.cn/2006-04-03/10007884.html。
③ 杨之刚等：《财政分权理论与基层公共财政改革》,经济科学出版社,2006年版。
① 财政部：《中国财政统计年鉴2010》,中国财政年鉴社,2011年版。
① 杨之刚等：《财政分权理论与基层公共财政改革》,经济科学出版社,2006年版。
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② 林晓言：《基础设施的民营化》,方志出版社,2005年版。
① 林晓言：《基础设施的民营化》,方志出版社,2005年。
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③ 同上,第10页。
④ 陈少强：《财政体制改革与治理重复建设》,《中国经济时报》,2004年6月18日。
① 王保乾：《基础设施可持续发展的制度分析》,兰州大学出版社,2005年版。
② Kessides Chrstrine the contributions of infrastructure to economic development:a review of experience and policy implications Washington.D.C. World Bank 1993.
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① 不平衡增长理论是指在发展中国家在资本稀缺的条件下,应当选择不平衡的增长路径,优先对主导部门和产业进行投资。通过这些产业投资来加快投资关联效应大的部门和产业提升结构转换能力,进而促进产出效率的提高。
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① 彭文滋：《项目经营性区分理论的完善与城市基础设施投资营运模式的选择》,《长沙铁道学院学报(社会科学版)》,2004年第4期。
② 基础设施的可销售性是指基础设施产品和服务能够进入市场进行买卖的潜力与可能。判断基础设施的可销售性除产品内在属性外,还包括生产属性、外部效应和社会政治目标特征等指标。
① 资料来源：《世界银行1994年发展报告》,中国财经出版社,1994年版。
① 资料来源：World bank,1994c:World Development Report 1994:Infrastructure for Development, pp.115. New York, Oxford University Press.
① 杨大楷：《国际投资学》,上海财经出版社,2003年版。
① 刘戒骄等：《公用事业：竞争、民营与监管》,经济管理出版社,2006年版。
① 谢旭人：《中国财政改革三十年》,中国财经出版社,2008年版。
① 谢旭人：《中国财政改革三十年》,中国财经出版社,2008年版
① 谢旭人：《中国财政改革三十年》,中国财经出版社,2008年版
① 刘戒骄等：《公用事业：竞争、民营与监管》,经济管理出版社,2007年版。
① 资料来源：国研网《国外城市基础设施投融资体质改革及创新模式经验借鉴》http://www.dss.gov.cn/Article_Print.asp?ArticleID=278426。
① 资料来源,同上。
① 王铁军：《中国地方政府融资22种模式》,中国金融出版社,2006年版。
① 杨大楷：《国际投资学》,上海财经出版社,2003年版。
① 国研网：《国外城市基础设施投融资体质改革及创新模式经验借鉴》。
② 中国银行国际金融研究所：《各国城市基础设施建设融资的做法与模式》,全球经济金融问题研究,2010年第19期。
③ 资料来源：同上。
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