养老基金投资监管法律制度研究
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摘要
人口老龄化将是人类社会的常态。在社会养老保障权已成为基本人权的背景下,各国都在依据各自国情探索不同的解决之道。其中以市场化方式聚集社会资源、通过建立养老基金并对其投资运营已成为世界普遍共识。我国养老基金制度改革始于上个世纪九十年代初,基金市场化、多元化投资运营一直是改革的方向和目标。但到目前为止,我国养老基金投资还受到严格限制,浅层次原因是出于对金融市场特别是股市的担忧,但根本制约因素是养老基金投资管理制度未真正建立,尤其是有效监管制度的缺失。
养老金制度改革在近三十年间内一直是全球热门话题,改革措施有参数式和结构调整,其中对养老基金进行市场化运作谋求保值、增值一直是改革的核心；其他改革措施如基金积累制的确立和发展、养老基金多支柱体系建立、DB型养老基金计划向DC型养老基金计划转变等都推动了养老基金投资的发展。国外经验表明,养老基金投资能与资本市场形成良好的互动关系,在基金分享经济成果的同时也能推进资本市场的发展。鉴于养老基金本身的社会属性,使之相对一般投资来说,更加注重投资的安全性,但金融市场风险高度凝聚,如何在风险既定的条件下寻求最大收益,这不仅取决于基金本身的投资策略,也需要外生力量的控制,其中监管约束至关重要。
从监管制度构建的宏观角度来看,监管权的配置和监管模式的选择是其核心内容。监管权配置基本上可以分为一体化、专业化和部分一体化三种体制。澳大利亚、智利、英国和美国等四个国家分别是以上几种监管权配置体制的典型代表,虽然运行机制大相径庭,但监管的专业化、独立性和法制化是不同监管权配置体制共同发展趋势。由于我国实行的是“分业经营、分业监管”的金融监管体制,再加上落后的养老基金投资发展水平,实行专业化监管权配置体制、构建专门监管主体是我国必然的选择。在监管模式方面,一般分为审慎人规则和数量限制监管两种模式,从理论分析和经验角度来看,审慎人规则要优于数量限制监管模式。实践中审慎人标准逐渐提高并且两者也有相互融合的趋势,同时注重风险性导向和资产配置理论的应用。我国目前实行的是严格数量限制监管模式,随着大规模养老基金投资“入市”和金融市场的发展,应引入审慎人规则逐步过渡到混合监管模式并建立相应的配套措施。
从制度构建的微观层面来看,养老基金投资市场准入监管是第一道门槛。通过对投资资格的认定把不合格的机构排除在市场之外,并可以维持市场适度规模。我国目前准入制度质量规制效果不理想,数量规制目标不明确。宽严适度、效率和公平兼顾以及规范和促进相结合是我国养老基金准入监管制度设计时要遵守的原则。具体要理顺养老基金投资准入审批关系,重构准入程序,界定不同监管机构的权利和义务关系,完善养老基金投资从业人员资格制度,弥补境外投资准入监管的空白。
养老基金投资机构获准进入养老基金市场后,还要对其业务运营过程进行有效的监管。养老基金投资业务运营监管中最为重要的是信息披露和关联交易监管。信息披露制度是其他一切约束机制实施的前提和基础,关联交易是在以多层次信托或委托构建养老基金投资管理框架中最为常见、也最容易侵蚀养老基金资产的行为。信息披露是关联交易监管的基础,而关联交易是信息披露的重要内容。提升立法层次,统一规范养老基金投资信息披露并引入GIPS标准是完善信息披露监管的有效途径；另外,在限制非公允性关联交易的同时也要对公允性关联交易进行肯定以提高基金投资效率、拓展利润空间。
在市场机制中,养老基金投资市场有进入必然会有退出,而完善的养老基金投资退出机制也是衡量养老基金投资市场成熟度的重要标志。养老基金投资市场退出的目的是使不符合条件、不具备资格的市场主体退出养老基金市场经营,防止养老基金被侵蚀,使得市场资源得到更加合理、有效的配置。
除了加强养老基金从进入到退出的监管以外,由于养老基金是普通大众退后收入的主要来源,政府不能把退休风险完全留给个人,这就要建立必要的保障措施以分散、化解风险。DB型养老基金计划和DC型养老基金计划的投资风险补偿措施因为风险的分担方式而设计不同,DB型养老基金投资风险补偿机制主要通过公共担保机制来实现,DC型养老基金主要是建立投资收益约束机制。我国主要是以DC型养老基金计划为主的国家,目前风险补偿机制仅限于风险准备金,多层次风险补偿机制并没有真正建立。首先应当建立相对的、真实平均最低收益率保证机制,同时要明确最低收益标准并拓宽资金来源。
Aging population will be a common phenomenon of human society. Social pension security has been one of basic human rights. In this situation, various countries have explored solutions (to cope with the aging population) based on their own national conditions. Among them, collecting social resources in market-oriented way as well as establishing and operating pension funds have become a universal consensus. Pension system reform in China started in the early1990s.The marketization of pension funds and diversification of investment operation are the direction and goal of reform.But so far, there are strict restrictions on pension funds investment. The superficial reason is concern about financial markets, especially stock market, but the fundamental constraint is that pension funds investment management system has not really established, esp. the effective supervision system marketing.
Pension system reform has been the hot topic for about30years. The reform measures include pension funds parameter and structural readjustment. The core of the reform is to maintain and appreciate the value by the mercerization of pension funds. The other reform measures also promote the development of the pension funds investment, such as the establishment and development of the accumulation funds system, and the establishment of multi-pillar pension funds system. Foreign experience shows that pension funds investment can form a good interaction with capital market, promoting the development of capital market while sharing economic gains. Pension funds investment is not only the result of the development of its reform, but also part of the reform. The social attribute of pension funds pay more attention to the investment of security. However, the financial markets risk highly condensed. How to seek maximum profits under the given risk that depends not only on the investment strategy of the pension funds,but also on the control of external forces,esp.regulatory constraints.
In macroscopic view, configuration and the choice of (supervision)model is the core content of supervision system. Supervision configuration system has basically three types:integration, specialization and partial integration. Australia, Chile, Britain and the United States are the typical representatives of the supervision configuration systems. Our country's financial regulation is the "separate operation, separate supervision". In addition, the development of pension funds investment lags behind. Therefore, implementation of professional supervision configuration system and construction specialized body are the inevitable choice.The supervision model is divided into prudent man rule and strict quantitative restriction. From the angle of theoretical analysis and experience, prudent man rule is superior to the strict quantitative restriction. In practice, the standard of prudent man rule is gradually increasing and they have the tendency to be integrated, paying attention to risk-orientation and application of asset allocation theory. China should introduce prudent man rule, gradually transit to mixed regulation mode and establish the comesponding supporting measures.
In microscopic view, the supervision of investment market access to pension funds is the first threshold, which excludes unqualified institutions from market by identifying investment qualification, and sustains a moderate scale of market. China's current access system is imperfect with unsatisfactory effect of quality regulation and unclear goals of quality regulation. It is essential to rationalize the relationship of approval process of pension funds investment access, reconstruct accessing procedures, define the relationship between rights and obligations of different regulatory agencies, improve qualification system of employees of pension funds investment,and fill the gap of overseas investment accessing regulation.
Information disclosure of pension funds investment means that during the whole process of operation, asset managers of pension funds periodically submit documents and reports and ensure authenticity and integrity of the information reported by this system, information disclosure is the prerequisite of other regulatory systems of pension funds investment. Just like other types of connected transactions, connected transaction of pension funds investment refers to market transaction that has significant impact on controlling relationship or operational process among pension funds investment agencies. Information disclosure is the base of related transaction supervision, while related transaction is an important part of information disclosure.
In the market mechanism, there must be entry and exit of investment in pension funds investment market. Perfect quitting mechanism is an important indicator to measure maturity of the market. China's design of pension funds access should observe some principles:moderating strictness with lenience, matching efficiency with justice and combining regulation with promotion. The purpose of market quitting of pension funds investment are to make market participants who do not meet the condition and possess no qualifications quit market competition and market operation of pension funds, to prevent pension funds being ended, and to rationally and more effectively configure market resources.
As pension funds are the main people's source of income after their retirements, the government cannot entirely leave retirement risk to individual. Therefore, the government should build risk compensation to diversify and dissolve risks. The compensation measures of DB-type and DC-type pension funds are different because of the different design of risk-sharing.DB-type pension funds risk compensation can be realized through public guarantees, while DC-type is mainly to establish investment restraint mechanism. As present, risk compensation mechanism is restricted to risk reserves, no real multi-level mechanism. China is a country of DC-type pension funds, with a need to establish and perfect corresponding mechanism of risk compensation, and to broaden sources of compensation funds.
养老金制度改革在近三十年间内一直是全球热门话题,改革措施有参数式和结构调整,其中对养老基金进行市场化运作谋求保值、增值一直是改革的核心；其他改革措施如基金积累制的确立和发展、养老基金多支柱体系建立、DB型养老基金计划向DC型养老基金计划转变等都推动了养老基金投资的发展。国外经验表明,养老基金投资能与资本市场形成良好的互动关系,在基金分享经济成果的同时也能推进资本市场的发展。鉴于养老基金本身的社会属性,使之相对一般投资来说,更加注重投资的安全性,但金融市场风险高度凝聚,如何在风险既定的条件下寻求最大收益,这不仅取决于基金本身的投资策略,也需要外生力量的控制,其中监管约束至关重要。
从监管制度构建的宏观角度来看,监管权的配置和监管模式的选择是其核心内容。监管权配置基本上可以分为一体化、专业化和部分一体化三种体制。澳大利亚、智利、英国和美国等四个国家分别是以上几种监管权配置体制的典型代表,虽然运行机制大相径庭,但监管的专业化、独立性和法制化是不同监管权配置体制共同发展趋势。由于我国实行的是“分业经营、分业监管”的金融监管体制,再加上落后的养老基金投资发展水平,实行专业化监管权配置体制、构建专门监管主体是我国必然的选择。在监管模式方面,一般分为审慎人规则和数量限制监管两种模式,从理论分析和经验角度来看,审慎人规则要优于数量限制监管模式。实践中审慎人标准逐渐提高并且两者也有相互融合的趋势,同时注重风险性导向和资产配置理论的应用。我国目前实行的是严格数量限制监管模式,随着大规模养老基金投资“入市”和金融市场的发展,应引入审慎人规则逐步过渡到混合监管模式并建立相应的配套措施。
从制度构建的微观层面来看,养老基金投资市场准入监管是第一道门槛。通过对投资资格的认定把不合格的机构排除在市场之外,并可以维持市场适度规模。我国目前准入制度质量规制效果不理想,数量规制目标不明确。宽严适度、效率和公平兼顾以及规范和促进相结合是我国养老基金准入监管制度设计时要遵守的原则。具体要理顺养老基金投资准入审批关系,重构准入程序,界定不同监管机构的权利和义务关系,完善养老基金投资从业人员资格制度,弥补境外投资准入监管的空白。
养老基金投资机构获准进入养老基金市场后,还要对其业务运营过程进行有效的监管。养老基金投资业务运营监管中最为重要的是信息披露和关联交易监管。信息披露制度是其他一切约束机制实施的前提和基础,关联交易是在以多层次信托或委托构建养老基金投资管理框架中最为常见、也最容易侵蚀养老基金资产的行为。信息披露是关联交易监管的基础,而关联交易是信息披露的重要内容。提升立法层次,统一规范养老基金投资信息披露并引入GIPS标准是完善信息披露监管的有效途径；另外,在限制非公允性关联交易的同时也要对公允性关联交易进行肯定以提高基金投资效率、拓展利润空间。
在市场机制中,养老基金投资市场有进入必然会有退出,而完善的养老基金投资退出机制也是衡量养老基金投资市场成熟度的重要标志。养老基金投资市场退出的目的是使不符合条件、不具备资格的市场主体退出养老基金市场经营,防止养老基金被侵蚀,使得市场资源得到更加合理、有效的配置。
除了加强养老基金从进入到退出的监管以外,由于养老基金是普通大众退后收入的主要来源,政府不能把退休风险完全留给个人,这就要建立必要的保障措施以分散、化解风险。DB型养老基金计划和DC型养老基金计划的投资风险补偿措施因为风险的分担方式而设计不同,DB型养老基金投资风险补偿机制主要通过公共担保机制来实现,DC型养老基金主要是建立投资收益约束机制。我国主要是以DC型养老基金计划为主的国家,目前风险补偿机制仅限于风险准备金,多层次风险补偿机制并没有真正建立。首先应当建立相对的、真实平均最低收益率保证机制,同时要明确最低收益标准并拓宽资金来源。
Aging population will be a common phenomenon of human society. Social pension security has been one of basic human rights. In this situation, various countries have explored solutions (to cope with the aging population) based on their own national conditions. Among them, collecting social resources in market-oriented way as well as establishing and operating pension funds have become a universal consensus. Pension system reform in China started in the early1990s.The marketization of pension funds and diversification of investment operation are the direction and goal of reform.But so far, there are strict restrictions on pension funds investment. The superficial reason is concern about financial markets, especially stock market, but the fundamental constraint is that pension funds investment management system has not really established, esp. the effective supervision system marketing.
Pension system reform has been the hot topic for about30years. The reform measures include pension funds parameter and structural readjustment. The core of the reform is to maintain and appreciate the value by the mercerization of pension funds. The other reform measures also promote the development of the pension funds investment, such as the establishment and development of the accumulation funds system, and the establishment of multi-pillar pension funds system. Foreign experience shows that pension funds investment can form a good interaction with capital market, promoting the development of capital market while sharing economic gains. Pension funds investment is not only the result of the development of its reform, but also part of the reform. The social attribute of pension funds pay more attention to the investment of security. However, the financial markets risk highly condensed. How to seek maximum profits under the given risk that depends not only on the investment strategy of the pension funds,but also on the control of external forces,esp.regulatory constraints.
In macroscopic view, configuration and the choice of (supervision)model is the core content of supervision system. Supervision configuration system has basically three types:integration, specialization and partial integration. Australia, Chile, Britain and the United States are the typical representatives of the supervision configuration systems. Our country's financial regulation is the "separate operation, separate supervision". In addition, the development of pension funds investment lags behind. Therefore, implementation of professional supervision configuration system and construction specialized body are the inevitable choice.The supervision model is divided into prudent man rule and strict quantitative restriction. From the angle of theoretical analysis and experience, prudent man rule is superior to the strict quantitative restriction. In practice, the standard of prudent man rule is gradually increasing and they have the tendency to be integrated, paying attention to risk-orientation and application of asset allocation theory. China should introduce prudent man rule, gradually transit to mixed regulation mode and establish the comesponding supporting measures.
In microscopic view, the supervision of investment market access to pension funds is the first threshold, which excludes unqualified institutions from market by identifying investment qualification, and sustains a moderate scale of market. China's current access system is imperfect with unsatisfactory effect of quality regulation and unclear goals of quality regulation. It is essential to rationalize the relationship of approval process of pension funds investment access, reconstruct accessing procedures, define the relationship between rights and obligations of different regulatory agencies, improve qualification system of employees of pension funds investment,and fill the gap of overseas investment accessing regulation.
Information disclosure of pension funds investment means that during the whole process of operation, asset managers of pension funds periodically submit documents and reports and ensure authenticity and integrity of the information reported by this system, information disclosure is the prerequisite of other regulatory systems of pension funds investment. Just like other types of connected transactions, connected transaction of pension funds investment refers to market transaction that has significant impact on controlling relationship or operational process among pension funds investment agencies. Information disclosure is the base of related transaction supervision, while related transaction is an important part of information disclosure.
In the market mechanism, there must be entry and exit of investment in pension funds investment market. Perfect quitting mechanism is an important indicator to measure maturity of the market. China's design of pension funds access should observe some principles:moderating strictness with lenience, matching efficiency with justice and combining regulation with promotion. The purpose of market quitting of pension funds investment are to make market participants who do not meet the condition and possess no qualifications quit market competition and market operation of pension funds, to prevent pension funds being ended, and to rationally and more effectively configure market resources.
As pension funds are the main people's source of income after their retirements, the government cannot entirely leave retirement risk to individual. Therefore, the government should build risk compensation to diversify and dissolve risks. The compensation measures of DB-type and DC-type pension funds are different because of the different design of risk-sharing.DB-type pension funds risk compensation can be realized through public guarantees, while DC-type is mainly to establish investment restraint mechanism. As present, risk compensation mechanism is restricted to risk reserves, no real multi-level mechanism. China is a country of DC-type pension funds, with a need to establish and perfect corresponding mechanism of risk compensation, and to broaden sources of compensation funds.
引文
① 根据联合国《人口老龄化及其社会经济后果》确定的划分标准,当一个国家或地区65岁及以上老年人口数量占总人口比例超过7%时,则意味着这个国家或地区进入老龄化.
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④ 郑秉文.中国养老金发展报告2013[M].北京：经济管理出版社,2013：59.
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④ 同上
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① 他们分别是秘鲁(1992)、哥伦比亚(1993)、阿根廷(1994)、乌拉圭(1996)、墨西哥(1997)、萨尔瓦多(1997)、玻利维亚(1998)、哥斯达黎加(2000)、比加拉瓜(2000)、厄瓜多尔(2001)、多米尼加共和国(2003)
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① 他们分别是秘鲁(1992)、哥伦比亚(1993)、阿根廷(1994)、乌拉圭(1996)、墨西哥(1997)、萨尔瓦多(1997)、玻利维亚(1998)、哥斯达黎加(2000)、比加拉瓜(2000)、厄瓜多尔(2001)、多米尼加共和国(2003)
② [西]何塞·路易斯·埃斯克里瓦、爱德华多·富恩特斯.郑秉文译,拉美养老金改革：面临的平衡与挑战[M].北京：中国劳动社会保障出版社,2012：44.
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③ 明确禁止“以公共利益为幌子,征求公众认股,使无戒心之人认购面筹得巨款”的行为,从而确立了信息披露法律制度的雏形.
④ 《股份公司法》首次规定要求募股必须经由公开说明书注册,公司董事向公司披露资产负债表等信息.
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