论银行监管
摘要
在中国的经济市场化进程中，对银行等金融部门的监管受到越来越多的重视。决策部门将银行监管职能从中央银行分离出来以及《银行业监督管理法》的颁布和实施，在一定程度上标志着中国银行监管正步入专业化、国际化的轨道。但监管体制的变迁并不意味着银行监管一定能否预期的目标。我国的银行监管中还存在着很多问题，这些问题直接影响银行监管水平的提高和监管作用的发挥，也降低了银行监管防范和化解金融风险的能力。因此，必须采取积极有效的措施，建立有效的银行监管机制，加强监管。本文将从政府监管的一般理论入手，结合银行监管的特殊性以及发达市场经济国家监管经验，对我国银行监管的现状加以详细阐述，并针对监管实践中存在的问题提出改进监管的若干具体建议措施。
一、政府与市场的关系及监管一般
市场机制的作用，使微观经济主体在追逐私人利益最大化的过程中，会产生诸如信息不对称、过度竞争和垄断等问题，这些问题是市场自身不能解决的，使政府干预成为必要。在长期的实践和理论研究中，在经济监管方面形成了一系列的理论观点体系，主要有：公共产品理论和监管俘虏论。
二、银行监管特殊
金融监管理论经历了“自由——管制——自由——管制”的过程。伴随着经济的发展，自由与管制不断在新的层次上形成了统一。同一般的工商企业相比，银行所经营的特殊的商品——货币和货币资本。这使得银行提供的产品和服务具有公共产品的性质，并使政府和公众成为银行经营风险的最后承担者。同时，银行的高负债和无抵押经营，大大扩大了银行经营风险。这使银行要受到较其他机构更为严格的监管。
三、银行监管的经济分析
监管部门对银行进行监管必然付出一定成本，而且存在一种可能，即监管所付出的成本要大于实现监管目标所带来的收益。因此，监管部门对银行监管追求理想的监管目标时必须要考虑成本的因素，力求以最小的成本实现既定的监管目标。
四、银行监管制度体系
要使银行监管在实现既定目标的前提下，所耗费的成本最小，就必然需要一种监管制度安排。银行监管制度在现实有两种存在形式：法律制度体系和组织制度体系。而组织制度体系是通过法律制度体系得以确立和实施的，因而法律制度体系直接决定了组织体系。美国、英国、德国和日本作为世界金融活动的中心，分属不同的法律制度体系。而《巴塞尔协议》作为一个国际惯例，反映当今银行监管最新思路和研究成果。它们在银行监管中的成熟经 经验与路径选择，必将对我国的银行监管制度体系具有一定的启示意义。而经过多年的摸索，我国的银行监管制度体系也在改革过程中不断加以完善。
五、目前我国银行监管实践中存在的问题
我国目前的银行监管存在很多问题，这些问题已经成为制约银行监管水平提高和监管目标实现的障碍。这些问题主要表现在：监管的法规不健全；银行业监管的角色错位；监管合力没有形成；现场监管缺乏连续性和针对性；非现场监管没有实现真实性、全面性和信息化；监管人员缺乏相应的专业配置和培训。因此必须采取切实有效的措施健全银行监管立法和加强银行监管水平，以促进银行业整体健康稳健发展。
六、采取有效措施，切实加强和改善银行监管
加强和改进银行监管，首先必须正确定位银行监管的目标，监管目标的定位是有效实施金融监管的前提和基础， 要把保护广大存款人和其他客户的合法权益作为监管的前提和宗旨。其次，要创新银行监管制度。
有效银行监管制度的实施有助于保障监管者与被监管者的工作与经营行为的开展，我国进行监管制度的创新已刻不容缓。强化审慎监管和风险监管，强化市场准入和非现场监管，降低监管成本，提高银行监管效率，是监管制度创新的重点和方向。银行监管当局和决策部门要在正确监管目标定位的基础上和创新监管制度的原则指引下，大力加强监管法规建设，建立健全金融风险监控、预警和处置机制，大力推进监管协调机制，提高现场检查的效率，完善非现场监管指标体系，用建立一支专业化、国际化的监管队伍，构筑立体监管体系，实施对被监管者和监管者的“双重”监管，使银行监管更好地满足国民经济发展的需要。
In the process of Chinese market economy, regulation of financial sector like banks, is attracting more and more considerations. The fact that policy-making sector has separated responsibility of banking regulation from the central bank, and the fact of the publication and carry-out of ‘the Law of the People's Republic of China on Banking Regulation and Supervision’, to some extent, indicate that Chinese Banking regulation is approaching to the specification and internationalization. However, such changes do not mean the banking regulation can achieve its goals definitely. There are many problems, which directly have the influence on enhancing regulating level to produce a marked effect; meanwhile, such problems may decrease the capacity of the banking regulation’s precaution of financial risks. Therefore, positive and effective measures must be taken, and effective banking regulation system shall be established to strengthen the regulation. The dissertation will, beginning with the general theories of governmental regulations, and combined with the peculiarity of the banking regulation as well as experiences from developed market economies, explain in detail the current situation of the domestic banking regulation system, and provide a series of advice aimed at improving the level of the banking regulation in the light of the problems existing in practice.
I. Relation between the Government of the Market and Regulation in General
On the effect of market mechanism, problems such as asymmetry of information, over-competition and monopoly occur along with that the micro-economical units
pursuing the maximization of their individual interests. There is a need for governmental interference when those problems cannot be solved by the market per se. Over a long period of theoretical researches and practices, a series of systems or viewpoints have been set up, mainly like: Public Product Theory and Capture Theory
II. Banking Regulation in Special
The theory of banking regulation has been experienced the stages of ‘ Freedom-Regulation-Freedom-Regulation’. Along with the development of the economy, freedom and regulation have been reunited on some stages continuously. Compared with the industrial and commercial businesses, banks are holding the special commodity- currency and currency capital. This causes the products and services provided by the banks to possess the character of public products, and causes the government and the public to assume the final responsibility of business risks of bankers. At the same time, under the situation of operating with high liabilities and without collateral, bankers are facing more business risks than ever. So more serious regulation shall be executed on the banking sector than others.
Economical Analysis on Banking Regulation.
Regulation sector must afford some cost when carrying on their responsibilities and there is possible that the cost may exceed the benefit from achieving the goal of the regulation. Thereafter, they must consider the cost when pursuing their ideal goal, in order to achieve their goal with the lowest cost.
Banking Regulation Systems.
In order for the banking regulation to reach its goal with the lowest cost, arrangements of the regulation is therefore necessary. There are two forms of the regulation systems in practice: legislation system and organization system. The latter is based on the former to play its role; therefore, legislation system determines the organization system. The U.S.A, UK, German and Japan, as financial centers in the world, are practicing different legislation systems. As an established practice, Capital Accord shows a clue about the newest thoughts and achievements of researches. The mature experiences and choices will provide the hint for our domestic regulation system, which has been improved step by step.
Current Problems in the Practice of the Banking Regulation System.
The domestic banking regulation system is facing many problems currently, which have became an obstacle to
一、政府与市场的关系及监管一般
市场机制的作用，使微观经济主体在追逐私人利益最大化的过程中，会产生诸如信息不对称、过度竞争和垄断等问题，这些问题是市场自身不能解决的，使政府干预成为必要。在长期的实践和理论研究中，在经济监管方面形成了一系列的理论观点体系，主要有：公共产品理论和监管俘虏论。
二、银行监管特殊
金融监管理论经历了“自由——管制——自由——管制”的过程。伴随着经济的发展，自由与管制不断在新的层次上形成了统一。同一般的工商企业相比，银行所经营的特殊的商品——货币和货币资本。这使得银行提供的产品和服务具有公共产品的性质，并使政府和公众成为银行经营风险的最后承担者。同时，银行的高负债和无抵押经营，大大扩大了银行经营风险。这使银行要受到较其他机构更为严格的监管。
三、银行监管的经济分析
监管部门对银行进行监管必然付出一定成本，而且存在一种可能，即监管所付出的成本要大于实现监管目标所带来的收益。因此，监管部门对银行监管追求理想的监管目标时必须要考虑成本的因素，力求以最小的成本实现既定的监管目标。
四、银行监管制度体系
要使银行监管在实现既定目标的前提下，所耗费的成本最小，就必然需要一种监管制度安排。银行监管制度在现实有两种存在形式：法律制度体系和组织制度体系。而组织制度体系是通过法律制度体系得以确立和实施的，因而法律制度体系直接决定了组织体系。美国、英国、德国和日本作为世界金融活动的中心，分属不同的法律制度体系。而《巴塞尔协议》作为一个国际惯例，反映当今银行监管最新思路和研究成果。它们在银行监管中的成熟经 经验与路径选择，必将对我国的银行监管制度体系具有一定的启示意义。而经过多年的摸索，我国的银行监管制度体系也在改革过程中不断加以完善。
五、目前我国银行监管实践中存在的问题
我国目前的银行监管存在很多问题，这些问题已经成为制约银行监管水平提高和监管目标实现的障碍。这些问题主要表现在：监管的法规不健全；银行业监管的角色错位；监管合力没有形成；现场监管缺乏连续性和针对性；非现场监管没有实现真实性、全面性和信息化；监管人员缺乏相应的专业配置和培训。因此必须采取切实有效的措施健全银行监管立法和加强银行监管水平，以促进银行业整体健康稳健发展。
六、采取有效措施，切实加强和改善银行监管
加强和改进银行监管，首先必须正确定位银行监管的目标，监管目标的定位是有效实施金融监管的前提和基础， 要把保护广大存款人和其他客户的合法权益作为监管的前提和宗旨。其次，要创新银行监管制度。
有效银行监管制度的实施有助于保障监管者与被监管者的工作与经营行为的开展，我国进行监管制度的创新已刻不容缓。强化审慎监管和风险监管，强化市场准入和非现场监管，降低监管成本，提高银行监管效率，是监管制度创新的重点和方向。银行监管当局和决策部门要在正确监管目标定位的基础上和创新监管制度的原则指引下，大力加强监管法规建设，建立健全金融风险监控、预警和处置机制，大力推进监管协调机制，提高现场检查的效率，完善非现场监管指标体系，用建立一支专业化、国际化的监管队伍，构筑立体监管体系，实施对被监管者和监管者的“双重”监管，使银行监管更好地满足国民经济发展的需要。
In the process of Chinese market economy, regulation of financial sector like banks, is attracting more and more considerations. The fact that policy-making sector has separated responsibility of banking regulation from the central bank, and the fact of the publication and carry-out of ‘the Law of the People's Republic of China on Banking Regulation and Supervision’, to some extent, indicate that Chinese Banking regulation is approaching to the specification and internationalization. However, such changes do not mean the banking regulation can achieve its goals definitely. There are many problems, which directly have the influence on enhancing regulating level to produce a marked effect; meanwhile, such problems may decrease the capacity of the banking regulation’s precaution of financial risks. Therefore, positive and effective measures must be taken, and effective banking regulation system shall be established to strengthen the regulation. The dissertation will, beginning with the general theories of governmental regulations, and combined with the peculiarity of the banking regulation as well as experiences from developed market economies, explain in detail the current situation of the domestic banking regulation system, and provide a series of advice aimed at improving the level of the banking regulation in the light of the problems existing in practice.
I. Relation between the Government of the Market and Regulation in General
On the effect of market mechanism, problems such as asymmetry of information, over-competition and monopoly occur along with that the micro-economical units
pursuing the maximization of their individual interests. There is a need for governmental interference when those problems cannot be solved by the market per se. Over a long period of theoretical researches and practices, a series of systems or viewpoints have been set up, mainly like: Public Product Theory and Capture Theory
II. Banking Regulation in Special
The theory of banking regulation has been experienced the stages of ‘ Freedom-Regulation-Freedom-Regulation’. Along with the development of the economy, freedom and regulation have been reunited on some stages continuously. Compared with the industrial and commercial businesses, banks are holding the special commodity- currency and currency capital. This causes the products and services provided by the banks to possess the character of public products, and causes the government and the public to assume the final responsibility of business risks of bankers. At the same time, under the situation of operating with high liabilities and without collateral, bankers are facing more business risks than ever. So more serious regulation shall be executed on the banking sector than others.
Economical Analysis on Banking Regulation.
Regulation sector must afford some cost when carrying on their responsibilities and there is possible that the cost may exceed the benefit from achieving the goal of the regulation. Thereafter, they must consider the cost when pursuing their ideal goal, in order to achieve their goal with the lowest cost.
Banking Regulation Systems.
In order for the banking regulation to reach its goal with the lowest cost, arrangements of the regulation is therefore necessary. There are two forms of the regulation systems in practice: legislation system and organization system. The latter is based on the former to play its role; therefore, legislation system determines the organization system. The U.S.A, UK, German and Japan, as financial centers in the world, are practicing different legislation systems. As an established practice, Capital Accord shows a clue about the newest thoughts and achievements of researches. The mature experiences and choices will provide the hint for our domestic regulation system, which has been improved step by step.
Current Problems in the Practice of the Banking Regulation System.
The domestic banking regulation system is facing many problems currently, which have became an obstacle to
引文
Viscusi W. K.，J. M. Vernon，J. E. Harrington，Jr. ，1995，Economics of Regulation and Antitrust，the MIT Press，p.295.
丹尼尔·史普博：《管制与市场》，上海三联书店，上海人民出版社1999年中文版，第45页。
植草益：《微观规制经济学》，中国发展出版社，1992年中文版，第1—2页。
G. J. Stigler: The Theory of Economic Regulation，Bell Journal of Economics and Management Science，Volume 5，1974.
B. M. Owen，R. Braeutiqam: The Regulation Game，Ballinger Publishing Company，1981.
谢伏瞻、魏加宁：《金融监管与金融改革》，中国发展出版社，第10页。
英国的吉米·高尔（Jim Gower）在其著名的报告《投资者保护》中指出，施加过于严厉的监管措施会弄巧成拙，特别是与其他金融中心相比，使银行业务转移到其他国家，造成国家利益的损失。
指导思想不同：有的国家主张强有力的立法和行政管理，有的则侧重自律，政府干预较少；集中程度不同：有的国家主张集中立法，有的主张分散立法；立法原则不同：有的国家实行实质性立法，有的实行形式性立法，或二者结合。
美国联邦储备银行主要指在12个地区设立的联邦储备银行和在首都设立的联邦储备委员会等。主要监管州注册的联邦会员银行、根据1956年《银行控股公司法》设立的银行控股公司、在美国设立的外资银行和美国银行在国外设立的分支机构。
1986年金融“大爆炸”之前，英国实行银行业、证券业和保险业
的分业经营和分业监管，银行监管的职责则由英格兰银行来行使。1949年《银行法》确立英格兰银行作为中央银行的地位。尽管这部法律赋予英格兰银行广泛而抽象的银行监管权力，但英格兰银行从未行使。1980年英格兰银行成立了银行业监督局，用于执行监管银行的职能，这是银行监管规范化的初步尝试。1987年《银行法》通过构筑银行监管的法律框架，精确定位了英格兰银行相应的监管职能并强化了管理权力，标志着英国的银行监管走上了法制化的轨道。在长期的监管实践中，英格兰银行形成了非正式监管的特色：尊重银行的自我管理，往往通过“道义劝说”和“君子协议”等形式进行灵活的管理活动，与被监管对象保持着良好的对话、合作关系；要求银行谨慎经营，并突出对银行高级管理人员素质的严格要求；给各类银行设置不同的业务监管标准线；由报告会计师和检查队负责对银行的现场检查并提交报告。英格兰银行根据报告的内容就必要的问题与被检查银行的高级管理人员举行监督会议，来商讨解决问题。
1986年10月，英国进行了一系列金融改革，主要内容有：取消证券经纪商和批发商之间的界限，它们既可自己买卖股票，又可作为经纪人为客户代办业务；允许银行经营证券交易，消除银行活动与证券活动的分割状态；允许外国人进入证券交易市场买卖股票，并向外国银行开放债券的初级市场。这一系列改革对英国金融业产生重大影响，被称为“大爆炸”。
三者共同负有维护金融稳定的责任，但又存在着明确的分工：财政部主要负责金融法规和制度的整体框架建设和支持；英格兰银行主要负责金融货币体系的整体稳定和金融基础设施（如支付体系）的发展与完善；FSA主要负责审批各类金融机构并制定监管政策，对金融机构、金融市场和支付清算体系进行审慎性监管。
为了减轻被监管对象的负担，提高监管资源的利用效率，三者之间又存在着密切的合作，包括设立一个由三方代表组成的常务委员会，用于协调和商讨重要、紧急或相关事宜；规定人员在彼此机构中的任职和建立一定的安排以解决信息交流、共享问题；规定在对外交往上的分工和对内事务上的人事安排，以充分发挥各个机构的优势又避免监管摩擦或者真空等等。
金融监管局主要负责制定和发布有关金融机构监管的行政法规并进行法律监督；负责银行机构的市场准入、退出，审查批准银行机构的业务范围；对银行进行非现场检查；对经营不善和违法经营的银行机构进行调查，行使行政处罚权。按照授权，它不在各州设立下属机构，这样，各州银行的日常监管落到了德意志联邦银行在全国的办事机构和这些办事机构下属的分行上。不过，这些分支机构只是将监管的情况向金融监管局报告，由其作出最终决定。同时，央行是全国唯一有权对金融机构行使统计权力的机构，金融监管局行使监管所需的必要信息，都可从央行那里获得。
其原因在于将货币职能与银行监管职能相结合，容易导致中央银行丧失独立性。中央银行的独立性要求银行监管职能从货币职能中分离出来，否则，在中央银行既执行货币政策，又履行监管职责的情况下，管理目标的多元化容易造成监管套利，相互推诿，偏重于货币政策，实行宏观经济型的监管体制，最终忽视对银行的监管，对银行监管机制的顺利运行产生不利影响。
资料来源：杨华柏、钱瑜：《中华人民共和国〈银行业监督管理法〉、〈中国人民银行法〉、〈商业银行法〉释义》，中国长安出版社，2004年版。
一逾两呆：在我国，不良贷款多年来一直是逾期贷款、呆滞贷款和呆帐贷款，简称为“一逾两呆”。这是将贷款按四级分类法来划
分的，这种方法将贷款分为：正常、逾期、呆滞和呆帐。未到期的称为正常；逾期是指到期未还的，只要超过一天就算逾期；呆滞是指逾期两年或虽未满两年但经营停止的贷款；呆帐是指按规定无法收回，需要冲销呆帐准备金的贷款。
贷款五级分类：即将银行贷款分为：正常、关注、次级、可疑和损失五级。其中次级、可疑和损失类为不良贷款。其中正常：借款人有充分把握按时足额偿还本息为正常；关注：借款人有能力偿还贷款本息，但是存在可能对偿还产生不利影响的因素；次级：借款人还款出现明显问题，依靠正常经营收入已无法保证足额偿还本息；可疑：借款人无法足额偿还本息，即使执行抵押或担保，也肯定要造成损失；损失：在采取所有可能的措施和一切必要的法律程序以后，本息仍无法收回，或只能收回极少的部分。
参 考 文 献
【期刊文献】
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B. M. Owen，R. Braeutiqam: The Regulation Game，Ballinger Publishing Company，1981.
谢伏瞻、魏加宁：《金融监管与金融改革》，中国发展出版社，第10页。
英国的吉米·高尔（Jim Gower）在其著名的报告《投资者保护》中指出，施加过于严厉的监管措施会弄巧成拙，特别是与其他金融中心相比，使银行业务转移到其他国家，造成国家利益的损失。
指导思想不同：有的国家主张强有力的立法和行政管理，有的则侧重自律，政府干预较少；集中程度不同：有的国家主张集中立法，有的主张分散立法；立法原则不同：有的国家实行实质性立法，有的实行形式性立法，或二者结合。
美国联邦储备银行主要指在12个地区设立的联邦储备银行和在首都设立的联邦储备委员会等。主要监管州注册的联邦会员银行、根据1956年《银行控股公司法》设立的银行控股公司、在美国设立的外资银行和美国银行在国外设立的分支机构。
1986年金融“大爆炸”之前，英国实行银行业、证券业和保险业
的分业经营和分业监管，银行监管的职责则由英格兰银行来行使。1949年《银行法》确立英格兰银行作为中央银行的地位。尽管这部法律赋予英格兰银行广泛而抽象的银行监管权力，但英格兰银行从未行使。1980年英格兰银行成立了银行业监督局，用于执行监管银行的职能，这是银行监管规范化的初步尝试。1987年《银行法》通过构筑银行监管的法律框架，精确定位了英格兰银行相应的监管职能并强化了管理权力，标志着英国的银行监管走上了法制化的轨道。在长期的监管实践中，英格兰银行形成了非正式监管的特色：尊重银行的自我管理，往往通过“道义劝说”和“君子协议”等形式进行灵活的管理活动，与被监管对象保持着良好的对话、合作关系；要求银行谨慎经营，并突出对银行高级管理人员素质的严格要求；给各类银行设置不同的业务监管标准线；由报告会计师和检查队负责对银行的现场检查并提交报告。英格兰银行根据报告的内容就必要的问题与被检查银行的高级管理人员举行监督会议，来商讨解决问题。
1986年10月，英国进行了一系列金融改革，主要内容有：取消证券经纪商和批发商之间的界限，它们既可自己买卖股票，又可作为经纪人为客户代办业务；允许银行经营证券交易，消除银行活动与证券活动的分割状态；允许外国人进入证券交易市场买卖股票，并向外国银行开放债券的初级市场。这一系列改革对英国金融业产生重大影响，被称为“大爆炸”。
三者共同负有维护金融稳定的责任，但又存在着明确的分工：财政部主要负责金融法规和制度的整体框架建设和支持；英格兰银行主要负责金融货币体系的整体稳定和金融基础设施（如支付体系）的发展与完善；FSA主要负责审批各类金融机构并制定监管政策，对金融机构、金融市场和支付清算体系进行审慎性监管。
为了减轻被监管对象的负担，提高监管资源的利用效率，三者之间又存在着密切的合作，包括设立一个由三方代表组成的常务委员会，用于协调和商讨重要、紧急或相关事宜；规定人员在彼此机构中的任职和建立一定的安排以解决信息交流、共享问题；规定在对外交往上的分工和对内事务上的人事安排，以充分发挥各个机构的优势又避免监管摩擦或者真空等等。
金融监管局主要负责制定和发布有关金融机构监管的行政法规并进行法律监督；负责银行机构的市场准入、退出，审查批准银行机构的业务范围；对银行进行非现场检查；对经营不善和违法经营的银行机构进行调查，行使行政处罚权。按照授权，它不在各州设立下属机构，这样，各州银行的日常监管落到了德意志联邦银行在全国的办事机构和这些办事机构下属的分行上。不过，这些分支机构只是将监管的情况向金融监管局报告，由其作出最终决定。同时，央行是全国唯一有权对金融机构行使统计权力的机构，金融监管局行使监管所需的必要信息，都可从央行那里获得。
其原因在于将货币职能与银行监管职能相结合，容易导致中央银行丧失独立性。中央银行的独立性要求银行监管职能从货币职能中分离出来，否则，在中央银行既执行货币政策，又履行监管职责的情况下，管理目标的多元化容易造成监管套利，相互推诿，偏重于货币政策，实行宏观经济型的监管体制，最终忽视对银行的监管，对银行监管机制的顺利运行产生不利影响。
资料来源：杨华柏、钱瑜：《中华人民共和国〈银行业监督管理法〉、〈中国人民银行法〉、〈商业银行法〉释义》，中国长安出版社，2004年版。
一逾两呆：在我国，不良贷款多年来一直是逾期贷款、呆滞贷款和呆帐贷款，简称为“一逾两呆”。这是将贷款按四级分类法来划
分的，这种方法将贷款分为：正常、逾期、呆滞和呆帐。未到期的称为正常；逾期是指到期未还的，只要超过一天就算逾期；呆滞是指逾期两年或虽未满两年但经营停止的贷款；呆帐是指按规定无法收回，需要冲销呆帐准备金的贷款。
贷款五级分类：即将银行贷款分为：正常、关注、次级、可疑和损失五级。其中次级、可疑和损失类为不良贷款。其中正常：借款人有充分把握按时足额偿还本息为正常；关注：借款人有能力偿还贷款本息，但是存在可能对偿还产生不利影响的因素；次级：借款人还款出现明显问题，依靠正常经营收入已无法保证足额偿还本息；可疑：借款人无法足额偿还本息，即使执行抵押或担保，也肯定要造成损失；损失：在采取所有可能的措施和一切必要的法律程序以后，本息仍无法收回，或只能收回极少的部分。
参 考 文 献
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