基于职能维度的行政成本优化研究
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摘要
行政职能与成本问题一直是备受争议的现实与理论问题。行政职能与成本问题的研究,似乎还是处于一种观点与立场远未一致的分裂状态,有时分歧还非常大。本文认为,导致这种不尽人意状况的一个重要原因,是研究视角与方法的局限。大体上看,对行政职能与成本问题的研究,走的是两条思路,一条是信守新古典经济学理论预设,认为市场可以有效地解决经济社会发展中的问题,因而持“小政府”观点；另一条是信守政府干预主义理论预设,认为政府不时干预是市场能够健康运转的必要条件,因而持“大政府”的观点。
目前,关于行政成本的研究,都是建立在政府已经存在的先验的外生的基础上,在这样的基础上,人们在谈论行政成本问题时一般会产生三个方面认识。一是消极意义上看待成本,认为成本增加就是绝对的坏事,要减少行政成本,打造“小政府大社会”,这是经常听到的声音和论调；一是静态地机械地看待行政成本问题,没有将成本问题与分工演化和生产力提高进行动态勾连,无法在生产力发展和政府组织动态演化之间进行有机对接促进；一是行政成本的乐观主义观,将成本与发展间接联系起来,将成本与促进生产力进步和社会事业发展联系在一起,想当然认为成本增加就一定能够增进和改善社会福利。
深入研究与认真分析后,我们感到对行政职能与成本问题的研究之所以演变到观点立场相互对立之境况,与理论基础与研究方法有着本质性差异相关。要解决这种相互对立的困境,我们认为必须确立新的理论视野与新的研究方法,而新兴古典经济学理论可能就是其中之一
新兴古典经济学将被新古典经济学遗弃的古典经济学中关于分工和专业化的经济思想,变成决策和均衡模型,作为解释一切经济活动的根源,并从分工演化视角出发,打破了传统经济学宏观与微观之间的樊篱。新兴古典经济学分析框架为我们提供了对行政职能与成本进行分析研究的新视野与方法。本文试图突破新古典经济学和干预主义分析模式,从分工演化与交易费用两难冲突出发,研究行政组织的产生与演变,以及行政职能与成本的关系。在新兴古典经济学分析框架中,分工与专业化组织,包括政府组织的出现与演化是内生现象,即后天性的。而在新古典经济学和干预主义分析视野中,包括政府组织在内的各种专业化组织是外生给予的,即先天性的。因此,外生性的和内生性的这两种视角下的行政职能与成本研究,其旨趣与境界自然大异。分工演化视角与新古典经济学的差异主要是均衡的还是非均衡的,与干预主义的不同主要是有机性的还是机械性的。从分工演化角度看,政府的产生是分工发展的需要,政府的形成是组织实验的结果。社会需要政府采取办法促进整个经济的增长和社会的发展。行政职能既不是越少越好,当然也不是全能政府就好,行政成本也是如此,而是基于分工演化之现实性需要,基于有利于促进分工朝着社会收益递增方向演化之内在需要,基于有利于促进社会和谐发展之公正需要。
从新兴古典经济学分工演化与交易费用视角,行政成本是分工演化内生的费用,是实现社会收益递增而必需的成本。如果把政府产生的分工效应和由该分工而产生的交易费用结合起来,则可以看到一个从政府孕育、产生到发展的有机演化过程。当建立政府及其职能所带来的收益超过支付交易费用(行政成本)所产生的损失时,人们会选择建立政府,通过支付一定的费用(税收),让政府履行促进经济增长、保护生命财产安全、维护和谐稳定的职能,让政府代为办理社会没有力量办或办的效率不高的事情。在“交税”与“履职”这一交换过程中,人们通过交税所购买的产品,就是需要政府履行的职能。
可见,研究行政成本必须以行政职能为基础,而研究行政职能必须以分工演化为基础,因而研究行政成本最终也必须以促进分工演进促进社会福利为基础才有意义。研究成本问题的目的不是为了一味地削减成本,更不是为了人为地扩大成本,而是为了正确对待行政成本问题。从分工演化视野研究行政职能与成本问题,得出的结论与目前主流看法存在重大区别。行政职能与成本取决于分工演化的“现实需要”,而分工演化又取决于行政职能取向与成本效率,两者存在着互动性关联。政府的产生提高了社会效率,政府存在的成本必须小于社会从政府存在获得的收益,才能发挥其应有的职能,.才能得以持续存在。因此,我们必须时刻关注行政成本与社会收益的动态关系,而这种收益就是政府内生性地履行职能的结果。
从行政成本优化角度来看,当前我国行政成本存在一些深层次问题。改革开放以来,我国行政成本呈现高速增长的状况,存在总量偏高、结构不合理、投入产出低效等问题,对经济增长、社会发展、制度环境产生了负面影响。与此同时,传统优化行政成本的方式主要集中在追求减少、控制和适度比例上,有关行政成本的理论研究虽然从职能机构、财政体制、行为方式、考核激励和监督制约等方面进行了政策分析和对策研究,取得了一定成绩,但对行政成本的认识基本上还是静态的和就事论事的,缺乏动态和系统的理论研究,因而提出的一些政策措施对促进行政成本优化,加快职能转变的推动就显得力不从心或南辕北辙。
现实中,行政成本是否合适取决于成本与职能是否匹配,而行政职能是否恰当取决于职能与社会分工发展是否匹配。这两组匹配关系是动态的,因此要研究行政成本就要动态地分析社会分工发展、行政职能定位；要实现行政成本优化,就需要改善行政生态环境,优化行政职能。
行政成本优化的社会分工发展需要体现在分工演化和交易费用的博弈之中,在这里就是组织发展与制度支持两个方面。本文着眼于经济市场化发展、第三部门去依附化趋势、各层政府的执行力,以及国外行政成本优化的经验等方面分析组织发展对行政成本优化的作用和影响；着眼于政治民主化、文化多元化、公民意识增强、法律规范体系化、体制机制有机化、避免制度建设陷阱等方面分析制度建设对行政成本优化的支持和阻碍。
为了解决行政成本需要优化的现实问题,本文从历史角度分析行政成本持续扩张的原因,包括国民经济发展、经济增长阶段、工业化、官僚政府等一系列因素；对行政成本进行收益分析,从行政管理成本效率、行政履职成本效能、政府存在成本的价值三个不同角度,分析行政成本变化过程。借助拉弗曲线、库兹涅茨曲线、公共池塘资源理论等相关分析工具,并根据行政成本的非“逆指标”性质,对行政成本变化趋势进行分析,论证了行政成本优化在理论上的可能性。而在对行政成本进行的国际比较分析中,通过行政管理成本比较、行政成本占比情况比较和行政成本效率比较,我们看到了行政成本优化在实践上的可行性。
针对我国的现实情况,优化行政成本首要任务是实施符合社会分工发展需要的行政职能战略,对行政职能定位和行政职能结构进行调整。当前有两种途径：一是行政职能在定位上要“收缩”,二是行政职能在结构上要“调整”。这两种途径是相互依赖又相互支持的,由职能的收缩、调整,进而引致行政成本的优化。在实施行政成本优化的职能战略的同时,要加强制度建设、深化行政体制改革、营造第三部门发展环境、加快发展教育,系统地加强行政环境建设,为行政成本优化提供支持。
行政成本优化基于与行政职能协调,行政职能定位基于社会需要。在社会需要、行政职能、行政成本演化共生的过程中,实现行政成本优化就落到了实施职能战略上,就实施职能战略的政策建议,我们提出明确行政职能定位、加快事业单位改革、不断强化社会职能和推动公共服务民营化四个方面的内容。
Administrative functions and costs have been a controversial realistic and theoretical issues. The research of administrative functions and costs seems are far from being in a consistent position with the view of the division, and sometimes differences are also large. This paper argues that the important reason which leads to this unsatisfactory situation is limitations of study perspective and method. By and large, the research on administrative functions and costs is taking two ideas, one is a neoclassical economic theory which keeps that the market can effectively address the economic and social development issues and hold the "small government" viewpoint, the other is the theory of government intervention which keeps that government intervention in the market from time to time is a necessary condition for the healthy functioning and hold the "big government" viewpoint.
Currently, the research on administrative costs are based on existing prior exogenous government, on this basis, people talking about the issue of administrative costs will have three general knowledge. First, view the administrative costs as the negative sense, they think that the cost increase is the absolute evil, need to reduce administrative costs and create "small government, big society", which is often heard voices and arguments. Second, view administrative costs as static mechanical sense, there is no dynamic connection between costs issues with the labor division and productivity improvements, there is no organic improvement between development of productive forces and dynamic evolutions of governmental organizations. Finally, view administrative costs as optimistic sense, they indirectly link the costs and development, and associate costs with boost productivity development and social business development, and assume that the costs increase will be able to enhance and improve social welfare.
After in-depth research and careful analysis, we find that why the position is confrontation with each other according to the administrative function and costs, the reason is the difference between theory base and research methods. In order to solve this dilemma of conflict, we believe that there must be a new theoretical vision and new research methods, and new classical economic theory may be one of them.
New classical economics will change the economic thinking on the labor division and specialization which is abandoned by the neoclassical economics into decision-making and equilibrium model, and make it as the root of explaining all economic activities, so break the barriers between the macroeconomics and microeconomics. New classical economics analytic framework provides us new vision and methods for the research of administrative functions and costs. This article attempts to break through the neoclassical economics and interventionist analysis model, and starts with the dilemma of labor division evolution and transaction costs, and research the production and evolution of administrative organization, as well as the relationship between administrative function and costs. In the new classical economics analytic framework, the labor division and professional organizations, including the emergence and evolution of government organizations are endogenous, it is postnatal. In neoclassical economics and interventionist analysis perspective, professional organizations including government organizations are exogenous, it is congenital, so research on exogenous and endogenous perspective of the administrative functions and costs has huge difference with the natural realm. The main difference between labor division evolution with neoclassical economics perspective is balanced or unbalanced, and the main difference with the interventionist is organic or mechanical. From the perspective of labor division evolution, produce of government is the requirement of labor division development, government formation is the result of organization experimental. Social needs the government to take measures to promote overall economic growth and social development. The administrative functions are not better when it is smaller, of course, all-powerful government is not well, the same to administrative costs, but on the reality needs of labor division evolution, and the internal needs of promoting the labor division to increase social returns, and the justice needs of improving harmonious development of the social.
From the perspective of labor division evolution and transaction costs of new classical economics, administrative costs are the costs of the endogenous labor division evolution and necessary costs to achieve social returns increase. If combine the government division effect and transaction costs produced by the division, we can involve an organic evolution progress from the government birth, produce and development. When the benefits of government establishment and its functions exceed the the loss arising from transaction costs (administrative costs), people will choose to establish a government, by paying a fee (tax) to enable the government to fulfill the promotion of economic growth, protect life and property safety, maintenance harmony and stability functions, make government to do the things that society is no power to do or inefficient matters. During the exchange process of "tax" and "performance of their duties", people purchased products through taxes, it is the requirement for government to fulfill its function.
It is visible that studying the administrative costs must be based on administrative functions, while the research of administrative functions must be based of labor division evolution, and the research makes sense based on that administrative costs ultimately must be to promote the labor division evolution on the promotion of social welfare. Costs study are not intended to blindly cut costs and are not to artificially expand the costs, but deal with the administrative costs correctly. there are significant differences with the current mainstream view from the perspective of the division evolution of administrative functions and costs. Administrative functions and the costs depends on the "real needs" of labor division evolution while the labor division evolution in turn depends on the orientation of administrative function and costs efficiency, there is interaction between the two associations. Government have increased social efficiency, government exist cost must be less than the existence of social gains from the government, so it can play its proper functions and be exist persistence. Therefore, we must always pay attention to the dynamic relationship between administrative costs and social benefits, and this income is results of government fulfilling the duty endogenously.
From the perspective of administrative costs optimization, administrative costs of our country are some deep-seated problems. After reform and opening, Chinese administrative costs is growing fast, there is high volume, the structure is irrational, inefficient input-output and other issues, and had a negative impact on economic growth, social development and institutional environment. At the same time, traditional way on administrative costs optimization mainly concentrated in the pursuit of reducing, controlling and moderating scale, the theory of the administrative costs although has made some achievements on functions of agencies, financial institutions, behavior pattern, assessment of incentives and supervision restrict areas, but the understanding on administrative costs is basically static and matter-of-the lack of dynamics and systems theory, and thus the push becomes powerless on promoting the administrative costs optimization and accelerating change in the function.
In reality, the administrative costs are appropriate depends on whether administrative costs and functions are match, while the administrative function is appropriate depends on whether the administrative functions and social division development are match. This matching relationship between the two groups is dynamic, and therefore we should study the dynamic analysis of the administrative costs of the social labor division and administrative functions position, in order to achieve administrative costs optimization, we need to improve the administrative environment and optimize the administrative function.
The needs of the social division development of administrative costs optimization are reflected in the game of labor division evolution and transaction costs, here is the organizational development and institution support. This article focuses on the development of market economy, the trend of the third sector to attachment, execution levels of government and foreign experience in the administrative costs optimization and other aspects, analyzes the role and influence of organizational development on administrative costs optimization, and focus on democratization, cultural diversity, civic consciousness, system of legal norms, institutional mechanisms for organic, avert the trap of institutional build and other aspects, analyze the support and obstacles of system construction on administrative costs optimization.
To address the practical problems of the need to optimize the administrative costs, this article analyze the reasons of the continued expansion of the administrative costs from historical point, including economic development, economic growth stage, industrialization, bureaucratic government and a series of factors, have benefit analysis on administrative costs, analyze change process of administrative costs from three different perspective, that is administration cost efficiency, cost effectiveness of the administrative performance of their duties, the value of the cost of government. With related analytic tools as Laffer curve, Kuznets curve, theory of common-pool resources, and in accordance with the administrative costs "non-inverse index" nature, analyze the trend of administrative costs change, and demonstrate the impossibility of administrative costs optimization in theory. In international comparative analysis, by comparing the administrative management costs, administrative costs accounted for all the costs and the efficiency of administrative costs, we find the feasibility of the administrative costs optimization in reality.
According to reality of our country, first and foremost task is to implement the administrative functions strategic which is in line with the social division development needs, and adjust the position and structure of administrative functions.There are two ways currently. First, the position of administrative functions need to be shrinkage. Second, the structure of administrative functions need to be adjusted. These two channels are interdependent and mutually supportive, the shrinkage and adjustment of functions lead to the administrative costs optimization. we should strengthen the system construction, deepen administrative reform, create the third sector development environment, accelerate the development of education system, strengthen the administrative environment construction, and provide support for administrative costs optimization as well as implementation of functional strategies of administrative costs.
Administrative costs optimization is based on the coordination with administrative functions, the position of administrative functions are based on social needs.In the process of social needs, administrative functions, administrative costs symbiotic evolution, in order to achieve administrative cost optimization, we should implement the functions strategy. Based on this point, we should explicit the position of administrative functions, speed up the reform of public institutions, strengthen social functions continually and promote the privatization of public services.
目前,关于行政成本的研究,都是建立在政府已经存在的先验的外生的基础上,在这样的基础上,人们在谈论行政成本问题时一般会产生三个方面认识。一是消极意义上看待成本,认为成本增加就是绝对的坏事,要减少行政成本,打造“小政府大社会”,这是经常听到的声音和论调；一是静态地机械地看待行政成本问题,没有将成本问题与分工演化和生产力提高进行动态勾连,无法在生产力发展和政府组织动态演化之间进行有机对接促进；一是行政成本的乐观主义观,将成本与发展间接联系起来,将成本与促进生产力进步和社会事业发展联系在一起,想当然认为成本增加就一定能够增进和改善社会福利。
深入研究与认真分析后,我们感到对行政职能与成本问题的研究之所以演变到观点立场相互对立之境况,与理论基础与研究方法有着本质性差异相关。要解决这种相互对立的困境,我们认为必须确立新的理论视野与新的研究方法,而新兴古典经济学理论可能就是其中之一
新兴古典经济学将被新古典经济学遗弃的古典经济学中关于分工和专业化的经济思想,变成决策和均衡模型,作为解释一切经济活动的根源,并从分工演化视角出发,打破了传统经济学宏观与微观之间的樊篱。新兴古典经济学分析框架为我们提供了对行政职能与成本进行分析研究的新视野与方法。本文试图突破新古典经济学和干预主义分析模式,从分工演化与交易费用两难冲突出发,研究行政组织的产生与演变,以及行政职能与成本的关系。在新兴古典经济学分析框架中,分工与专业化组织,包括政府组织的出现与演化是内生现象,即后天性的。而在新古典经济学和干预主义分析视野中,包括政府组织在内的各种专业化组织是外生给予的,即先天性的。因此,外生性的和内生性的这两种视角下的行政职能与成本研究,其旨趣与境界自然大异。分工演化视角与新古典经济学的差异主要是均衡的还是非均衡的,与干预主义的不同主要是有机性的还是机械性的。从分工演化角度看,政府的产生是分工发展的需要,政府的形成是组织实验的结果。社会需要政府采取办法促进整个经济的增长和社会的发展。行政职能既不是越少越好,当然也不是全能政府就好,行政成本也是如此,而是基于分工演化之现实性需要,基于有利于促进分工朝着社会收益递增方向演化之内在需要,基于有利于促进社会和谐发展之公正需要。
从新兴古典经济学分工演化与交易费用视角,行政成本是分工演化内生的费用,是实现社会收益递增而必需的成本。如果把政府产生的分工效应和由该分工而产生的交易费用结合起来,则可以看到一个从政府孕育、产生到发展的有机演化过程。当建立政府及其职能所带来的收益超过支付交易费用(行政成本)所产生的损失时,人们会选择建立政府,通过支付一定的费用(税收),让政府履行促进经济增长、保护生命财产安全、维护和谐稳定的职能,让政府代为办理社会没有力量办或办的效率不高的事情。在“交税”与“履职”这一交换过程中,人们通过交税所购买的产品,就是需要政府履行的职能。
可见,研究行政成本必须以行政职能为基础,而研究行政职能必须以分工演化为基础,因而研究行政成本最终也必须以促进分工演进促进社会福利为基础才有意义。研究成本问题的目的不是为了一味地削减成本,更不是为了人为地扩大成本,而是为了正确对待行政成本问题。从分工演化视野研究行政职能与成本问题,得出的结论与目前主流看法存在重大区别。行政职能与成本取决于分工演化的“现实需要”,而分工演化又取决于行政职能取向与成本效率,两者存在着互动性关联。政府的产生提高了社会效率,政府存在的成本必须小于社会从政府存在获得的收益,才能发挥其应有的职能,.才能得以持续存在。因此,我们必须时刻关注行政成本与社会收益的动态关系,而这种收益就是政府内生性地履行职能的结果。
从行政成本优化角度来看,当前我国行政成本存在一些深层次问题。改革开放以来,我国行政成本呈现高速增长的状况,存在总量偏高、结构不合理、投入产出低效等问题,对经济增长、社会发展、制度环境产生了负面影响。与此同时,传统优化行政成本的方式主要集中在追求减少、控制和适度比例上,有关行政成本的理论研究虽然从职能机构、财政体制、行为方式、考核激励和监督制约等方面进行了政策分析和对策研究,取得了一定成绩,但对行政成本的认识基本上还是静态的和就事论事的,缺乏动态和系统的理论研究,因而提出的一些政策措施对促进行政成本优化,加快职能转变的推动就显得力不从心或南辕北辙。
现实中,行政成本是否合适取决于成本与职能是否匹配,而行政职能是否恰当取决于职能与社会分工发展是否匹配。这两组匹配关系是动态的,因此要研究行政成本就要动态地分析社会分工发展、行政职能定位；要实现行政成本优化,就需要改善行政生态环境,优化行政职能。
行政成本优化的社会分工发展需要体现在分工演化和交易费用的博弈之中,在这里就是组织发展与制度支持两个方面。本文着眼于经济市场化发展、第三部门去依附化趋势、各层政府的执行力,以及国外行政成本优化的经验等方面分析组织发展对行政成本优化的作用和影响；着眼于政治民主化、文化多元化、公民意识增强、法律规范体系化、体制机制有机化、避免制度建设陷阱等方面分析制度建设对行政成本优化的支持和阻碍。
为了解决行政成本需要优化的现实问题,本文从历史角度分析行政成本持续扩张的原因,包括国民经济发展、经济增长阶段、工业化、官僚政府等一系列因素；对行政成本进行收益分析,从行政管理成本效率、行政履职成本效能、政府存在成本的价值三个不同角度,分析行政成本变化过程。借助拉弗曲线、库兹涅茨曲线、公共池塘资源理论等相关分析工具,并根据行政成本的非“逆指标”性质,对行政成本变化趋势进行分析,论证了行政成本优化在理论上的可能性。而在对行政成本进行的国际比较分析中,通过行政管理成本比较、行政成本占比情况比较和行政成本效率比较,我们看到了行政成本优化在实践上的可行性。
针对我国的现实情况,优化行政成本首要任务是实施符合社会分工发展需要的行政职能战略,对行政职能定位和行政职能结构进行调整。当前有两种途径：一是行政职能在定位上要“收缩”,二是行政职能在结构上要“调整”。这两种途径是相互依赖又相互支持的,由职能的收缩、调整,进而引致行政成本的优化。在实施行政成本优化的职能战略的同时,要加强制度建设、深化行政体制改革、营造第三部门发展环境、加快发展教育,系统地加强行政环境建设,为行政成本优化提供支持。
行政成本优化基于与行政职能协调,行政职能定位基于社会需要。在社会需要、行政职能、行政成本演化共生的过程中,实现行政成本优化就落到了实施职能战略上,就实施职能战略的政策建议,我们提出明确行政职能定位、加快事业单位改革、不断强化社会职能和推动公共服务民营化四个方面的内容。
Administrative functions and costs have been a controversial realistic and theoretical issues. The research of administrative functions and costs seems are far from being in a consistent position with the view of the division, and sometimes differences are also large. This paper argues that the important reason which leads to this unsatisfactory situation is limitations of study perspective and method. By and large, the research on administrative functions and costs is taking two ideas, one is a neoclassical economic theory which keeps that the market can effectively address the economic and social development issues and hold the "small government" viewpoint, the other is the theory of government intervention which keeps that government intervention in the market from time to time is a necessary condition for the healthy functioning and hold the "big government" viewpoint.
Currently, the research on administrative costs are based on existing prior exogenous government, on this basis, people talking about the issue of administrative costs will have three general knowledge. First, view the administrative costs as the negative sense, they think that the cost increase is the absolute evil, need to reduce administrative costs and create "small government, big society", which is often heard voices and arguments. Second, view administrative costs as static mechanical sense, there is no dynamic connection between costs issues with the labor division and productivity improvements, there is no organic improvement between development of productive forces and dynamic evolutions of governmental organizations. Finally, view administrative costs as optimistic sense, they indirectly link the costs and development, and associate costs with boost productivity development and social business development, and assume that the costs increase will be able to enhance and improve social welfare.
After in-depth research and careful analysis, we find that why the position is confrontation with each other according to the administrative function and costs, the reason is the difference between theory base and research methods. In order to solve this dilemma of conflict, we believe that there must be a new theoretical vision and new research methods, and new classical economic theory may be one of them.
New classical economics will change the economic thinking on the labor division and specialization which is abandoned by the neoclassical economics into decision-making and equilibrium model, and make it as the root of explaining all economic activities, so break the barriers between the macroeconomics and microeconomics. New classical economics analytic framework provides us new vision and methods for the research of administrative functions and costs. This article attempts to break through the neoclassical economics and interventionist analysis model, and starts with the dilemma of labor division evolution and transaction costs, and research the production and evolution of administrative organization, as well as the relationship between administrative function and costs. In the new classical economics analytic framework, the labor division and professional organizations, including the emergence and evolution of government organizations are endogenous, it is postnatal. In neoclassical economics and interventionist analysis perspective, professional organizations including government organizations are exogenous, it is congenital, so research on exogenous and endogenous perspective of the administrative functions and costs has huge difference with the natural realm. The main difference between labor division evolution with neoclassical economics perspective is balanced or unbalanced, and the main difference with the interventionist is organic or mechanical. From the perspective of labor division evolution, produce of government is the requirement of labor division development, government formation is the result of organization experimental. Social needs the government to take measures to promote overall economic growth and social development. The administrative functions are not better when it is smaller, of course, all-powerful government is not well, the same to administrative costs, but on the reality needs of labor division evolution, and the internal needs of promoting the labor division to increase social returns, and the justice needs of improving harmonious development of the social.
From the perspective of labor division evolution and transaction costs of new classical economics, administrative costs are the costs of the endogenous labor division evolution and necessary costs to achieve social returns increase. If combine the government division effect and transaction costs produced by the division, we can involve an organic evolution progress from the government birth, produce and development. When the benefits of government establishment and its functions exceed the the loss arising from transaction costs (administrative costs), people will choose to establish a government, by paying a fee (tax) to enable the government to fulfill the promotion of economic growth, protect life and property safety, maintenance harmony and stability functions, make government to do the things that society is no power to do or inefficient matters. During the exchange process of "tax" and "performance of their duties", people purchased products through taxes, it is the requirement for government to fulfill its function.
It is visible that studying the administrative costs must be based on administrative functions, while the research of administrative functions must be based of labor division evolution, and the research makes sense based on that administrative costs ultimately must be to promote the labor division evolution on the promotion of social welfare. Costs study are not intended to blindly cut costs and are not to artificially expand the costs, but deal with the administrative costs correctly. there are significant differences with the current mainstream view from the perspective of the division evolution of administrative functions and costs. Administrative functions and the costs depends on the "real needs" of labor division evolution while the labor division evolution in turn depends on the orientation of administrative function and costs efficiency, there is interaction between the two associations. Government have increased social efficiency, government exist cost must be less than the existence of social gains from the government, so it can play its proper functions and be exist persistence. Therefore, we must always pay attention to the dynamic relationship between administrative costs and social benefits, and this income is results of government fulfilling the duty endogenously.
From the perspective of administrative costs optimization, administrative costs of our country are some deep-seated problems. After reform and opening, Chinese administrative costs is growing fast, there is high volume, the structure is irrational, inefficient input-output and other issues, and had a negative impact on economic growth, social development and institutional environment. At the same time, traditional way on administrative costs optimization mainly concentrated in the pursuit of reducing, controlling and moderating scale, the theory of the administrative costs although has made some achievements on functions of agencies, financial institutions, behavior pattern, assessment of incentives and supervision restrict areas, but the understanding on administrative costs is basically static and matter-of-the lack of dynamics and systems theory, and thus the push becomes powerless on promoting the administrative costs optimization and accelerating change in the function.
In reality, the administrative costs are appropriate depends on whether administrative costs and functions are match, while the administrative function is appropriate depends on whether the administrative functions and social division development are match. This matching relationship between the two groups is dynamic, and therefore we should study the dynamic analysis of the administrative costs of the social labor division and administrative functions position, in order to achieve administrative costs optimization, we need to improve the administrative environment and optimize the administrative function.
The needs of the social division development of administrative costs optimization are reflected in the game of labor division evolution and transaction costs, here is the organizational development and institution support. This article focuses on the development of market economy, the trend of the third sector to attachment, execution levels of government and foreign experience in the administrative costs optimization and other aspects, analyzes the role and influence of organizational development on administrative costs optimization, and focus on democratization, cultural diversity, civic consciousness, system of legal norms, institutional mechanisms for organic, avert the trap of institutional build and other aspects, analyze the support and obstacles of system construction on administrative costs optimization.
To address the practical problems of the need to optimize the administrative costs, this article analyze the reasons of the continued expansion of the administrative costs from historical point, including economic development, economic growth stage, industrialization, bureaucratic government and a series of factors, have benefit analysis on administrative costs, analyze change process of administrative costs from three different perspective, that is administration cost efficiency, cost effectiveness of the administrative performance of their duties, the value of the cost of government. With related analytic tools as Laffer curve, Kuznets curve, theory of common-pool resources, and in accordance with the administrative costs "non-inverse index" nature, analyze the trend of administrative costs change, and demonstrate the impossibility of administrative costs optimization in theory. In international comparative analysis, by comparing the administrative management costs, administrative costs accounted for all the costs and the efficiency of administrative costs, we find the feasibility of the administrative costs optimization in reality.
According to reality of our country, first and foremost task is to implement the administrative functions strategic which is in line with the social division development needs, and adjust the position and structure of administrative functions.There are two ways currently. First, the position of administrative functions need to be shrinkage. Second, the structure of administrative functions need to be adjusted. These two channels are interdependent and mutually supportive, the shrinkage and adjustment of functions lead to the administrative costs optimization. we should strengthen the system construction, deepen administrative reform, create the third sector development environment, accelerate the development of education system, strengthen the administrative environment construction, and provide support for administrative costs optimization as well as implementation of functional strategies of administrative costs.
Administrative costs optimization is based on the coordination with administrative functions, the position of administrative functions are based on social needs.In the process of social needs, administrative functions, administrative costs symbiotic evolution, in order to achieve administrative cost optimization, we should implement the functions strategy. Based on this point, we should explicit the position of administrative functions, speed up the reform of public institutions, strengthen social functions continually and promote the privatization of public services.
引文
① Woodrow Wilson. The Study of Administration.Source:Political Science Quarterly,2(June 1887).It is the object of administrative study to discover, first, what government can properly and successfully do. and, secondly, how it can do these proper things with the utmost possible efficiency and at the least possible cost either of money or of energy.
① 冀国强.政府职能转变背景下的公共则政改革研究中国政府管理实践研究[C].北京：国家行政学院出版社,2009：81.
② 王浦劬.政治学基础[M].北京：北京大学出版社,2004：8.
① 何翔舟.论政府成本[J].中国行政管理,2001(7).
② 文森特·奥斯特罗姆.美国公共行政的思想危机[M].毛寿龙译.上海：上海三联书店,1999.
③ 孙学玉,周义程.服务型政府的评估及其要素设计[J].理论前沿,2004(9).
① 辞海[M].上海：上海辞书出版社,1989：1864.
② 章原.重塑政府[M].北京：中华工商联合出版社,1998：53.
① 谭桔华.政府行政成本简论[M].长沙：湖南大学出版社,2005：1.
② 张金融.我国行政成本现状分析及优化路径[J].中国行政管理,2011(8)：40.
③ 史蒂文·施瓦茨.系统性风险[C].比较,2011(4)：134.
① 辛向阳.新政府论[M].北京：中国工人出版社：1994：3.
② Frank J.Goodnow. Politics and Administration. Source:Frank J.Goodnow. Politics and Administration:A Study in Government (New York:Russell & Russell.1900), pp.17-26.[美]古德诺.政治与行政[M].北京：华夏出版社,1987：12.
③ 百度百科中对行政职能的界定,认为在政府职能极大拓展的当代社会,政府的社会职能进一步分化为相对独立的不同领域,以此为基础,政府的基本职能可概括为政治职能、经济职能、文化职能和一般社会职能。
④ 2008年3月25日,中国国务院发布《国务院工作规则》,对中国新一届中央政府工作进行了规定。《国务院工作规则》要求,国务院要全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。
⑤ 国内外关于政府职能的理论纷繁多样,有的侧重于政治学视角的界定,有的主要围绕政府与市场的关系来界定。世界银行在其1997年的世界发展报告中将每一个政府的核心使命概括为五项最基本的责任,大体上反映了现代政府所行使的职能。
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③ 按照马克思主义原理,财政是随着国家的产生而产生的,财政的收入分配及其支出分配导源于国家职能,并且是国家全面履行其职能的一个工具。
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④ 奥斯本和盖布勒提出的政府再造的十项策略是：导航型的政府、竞争性的政府、任务导向的政府、结果导向的政府、颐客导向的政府、有企业心的政府、分权化的政府、属于社区的政府、预防性的政府和市场导向的政府。
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① 笔者赞同“政府成本涵盖行政成本”这一认识,因此在研究现状的阐述中扩展到了一些政府成本的研究。对政府成本研究状况的学习、比较,有助于对行政成本的分析研究。
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① 马歇尔1890年发表的《经济学原理》中,将古典经济学、马尔萨斯和萨伊的学说、约翰.穆勒的学说以及庞巴维克为代表的奥地利学派、杰文斯为代表的数理学派、瓦尔拉为代表的洛桑学派等的理论兼收并蓄,集中了其中的所有精华,在融合了供求理论、生产费用理论、边际效用理论、边际生产力理论等的基础上,建立了以均衡价格论为核心的完整的经济学体系,从而建立了西方微观经济学的完整体系,至今仍占据主要地位。
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① 斯密的劳动价值论包含两个大的方面：一是商品的价值是由生产该商品时所耗费的劳动决定的：二是商品的价值又是这个商品在交换中所能购得和支配的劳动决定的。李嘉图继承了前者,提出了劳动时间决定商品价值的观点,成为马克思价值理论的基石。
② 马歇尔的《经济学原理》被认为是新古典经济学形成的代表作,但它仍然继承了古典经济学的衣钵,仍然关注分工与专业化问题,并提出了新的见解,因当时缺乏数学工具.未能将他的新见解加以数学化。其后的经济学家在运用数学工具对资源配置问题进行边际分析感到的得心应手,牵引着他们逐渐遗弃对分工和专业化问题的研究。
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③ 百度百科中对行政职能的界定,认为在政府职能极大拓展的当代社会,政府的社会职能进一步分化为相对独立的不同领域,以此为基础,政府的基本职能可概括为政治职能、经济职能、文化职能和一般社会职能。
④ 2008年3月25日,中国国务院发布《国务院工作规则》,对中国新一届中央政府工作进行了规定。《国务院工作规则》要求,国务院要全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。
⑤ 国内外关于政府职能的理论纷繁多样,有的侧重于政治学视角的界定,有的主要围绕政府与市场的关系来界定。世界银行在其1997年的世界发展报告中将每一个政府的核心使命概括为五项最基本的责任,大体上反映了现代政府所行使的职能。
① 作者根据詹姆斯·M.布坎南的《成本与选择》一书中有关章节整理。
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② 让·巴蒂斯特·萨伊是经济学说史上把消费正式纳入政治经济学理论体系的第一人。他认为消费即效用的消灭,消费的唯一的研究对象是消费行为本身所产生的满足的程度,唯一的目的是在于对比消费者的消费对他所引起的损失和给他所提供的满足。
③ 按照马克思主义原理,财政是随着国家的产生而产生的,财政的收入分配及其支出分配导源于国家职能,并且是国家全面履行其职能的一个工具。
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④ 奥斯本和盖布勒提出的政府再造的十项策略是：导航型的政府、竞争性的政府、任务导向的政府、结果导向的政府、颐客导向的政府、有企业心的政府、分权化的政府、属于社区的政府、预防性的政府和市场导向的政府。
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① 马歇尔1890年发表的《经济学原理》中,将古典经济学、马尔萨斯和萨伊的学说、约翰.穆勒的学说以及庞巴维克为代表的奥地利学派、杰文斯为代表的数理学派、瓦尔拉为代表的洛桑学派等的理论兼收并蓄,集中了其中的所有精华,在融合了供求理论、生产费用理论、边际效用理论、边际生产力理论等的基础上,建立了以均衡价格论为核心的完整的经济学体系,从而建立了西方微观经济学的完整体系,至今仍占据主要地位。
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② 马歇尔的《经济学原理》被认为是新古典经济学形成的代表作,但它仍然继承了古典经济学的衣钵,仍然关注分工与专业化问题,并提出了新的见解,因当时缺乏数学工具.未能将他的新见解加以数学化。其后的经济学家在运用数学工具对资源配置问题进行边际分析感到的得心应手,牵引着他们逐渐遗弃对分工和专业化问题的研究。
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