地方财政预算法律监督制度研究
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摘要
预算监督权是现代各国立法机关普遍享有的一种重要权力,被形象地称之为控制“钱袋子”的权力。在复杂的公共权力运行中,预算监督权不仅可以静态展现国家公权力运行的基本结构,而且可以动态描绘各国财政民主运作机制的基本特质及发展方向。地方财政预算监督,是地方人大监督的重要部分,也是地方财政运行的重要环节,为维持地方财政的公共性质、促进政府预算决策民主化和科学化发挥了重大作用。
在我国,自1999年政府启动预算管理制度改革以来,地方预算改革就成为预算制度创新的重要领域。地方的预算监督能力前所未有的加强,地方财政预算监督法律制度的快速成长成为了一种不可忽视的实践发展取向。然而,通过对江西省南康市财政预算法律监督制度的实践分析,结合全省和其他地区情况,我们看到了地方预算监督工作的进步,也发现了存在的很多不足。编制方法不科学、相关法律缺失、管理机制混乱等原因导致地方政府及人大目前仍不能理直气壮的行使应有的监督权力并承担相应的责任。许多地方对预算的监督仍然沿袭多年来的行为模式,只注重程序而不重实质,使预算监督制度流于形式,不能真正体现人民当家作主的制度优越性。
针对以上问题,文章通过分析美、法、澳、日等发达国家在地方财政预算法律监督方面的先进经验,把发达国家的具体作法与我国地方财政预算法律监督制度建设有机结合起来,运用规范分析、实证分析和比较分析等方法,从立法机关的监督、行政机关内部的监督、民众参与监督、预算监督责任等方面提出对策与办法,为我国地方财政预算监督制度的改革与完善作一些有益探索。地方财政预算法律监督的未来发展,应着眼于创新和完善,着力改革传统预算编制、执行、监督的具体管理方式、制度和机制,加速预算监督的相关法律以及地方性法规的完善,引入创新性的监督手段,使地方预算及其审查监督之路越走越宽。客观认识人大与政府在预算监督问题上的合作关系,提高立法机关在预算监督方面的能力,重视预算公开在预算监督中的重要价值,有重点地加强合法有效地监督方式,注重与审计机关的配合以完善我国地方财政预算法律监督制度,使我国的预算监督走向实质化。这是实践的唯物主义哲学精神在中国特色社会主义发展中的表现,符合科学发展观的要求,对于推动依法理财和社会主义公共财政框架的建立,促进地方财政民主法制建设,都具有重要的意义。
Budget supervision right is nowadays one of the important rights that is enjoyed by almost all the state legislative authorities, and it is called the right to control "the money pocket". During the complex process of the executing of public right, Budget supervision right can show the basic structure of the executive of the state public right, and can also describe the basic characteristics and development direction of the operation mechanism of a nation's fiscal democracy. Local budget supervision is a major part of the supervision of the local people's congress, and an important link of the local financial operation. It plays a significant role in maintainning the public quality of the local financal, and in promoting the democratization and scientification of the local govenemt budget decisions.
In China, since the reformation of the budget management system in 1999, local budget reform becomes an important field of the budget system innovation. The capability of local budget supervision was unprecedentedly reinforced, and the rapid growth of the legal system concerning local budget supervision became a development direction that can not be ignored. However, through an analysis on the execution of the legal supervision system on the budget of Nankang city, in Jiangxi Province, and conditions from other areas of the Province, we can see a progress in its local budget supervision, but there still are a lot of deficiencies, such as, unreasonable budget establishment method, lack of legal support, and chaotic management system, etc. These problems prevent the local government and people's congress from exercising their supervision power and assuming their corresponding responsibility. Plenty supervisions on local budget still follow the old model, which focuses on the procedure but the essence, thus makes budget supervision system simply a form, unable to show the advantages of our system of the people being the masters of the country.
Thus, considering these problems, through an analysis on the advanced experience from countries like America, France, Australia,and Japan etc. in their legal supervision on the local financial budget, and by combining their concrete practice with our local budget legal supervision system, and through methods like standard analysis and empiricalanalysis and comparative analysis, etc.,this paper puts forward methods and countermeasures concerning supervisions executed by legislative authorities, by the administrative department itself, and by the public, and also the corresponding responsibilities of the budget supervision, so as to make some beneficial exploration for the reform and improvement of our local budget supervision system. Future development of the local budget legal supervision should focus on its innovation and perfection, that is, the reformation of the management,system, and mechanism of the establishment, execution, and supervision of the traditional budget, and accelerate the perfection of the related law and local regulations, inviting new ways of supervision, thus directs local budget and its supervision into a broad road of development. We should objectively understand of the cooperative relationship between the people's congress and the government in budget supervision is needed, improve the legislative authorities' capacity in budget supervision, value the importance of an open budget, strengthen majorly the legal and effective way of supervision, and cooperate with the auditing departments, so as to improve the legal supervision system of our local financial budget, and make our budget supervision a substantive one. This is a practical materialism philosophy spirit in the development of socialism with Chinese characteristics, and it accords with the requirement of the scientific development concept, and it plays significant role in promoting a lawful management of finance, the establishment of socialist public finance, and in promoting the construtction of democracy and legal system on the local finance.
在我国,自1999年政府启动预算管理制度改革以来,地方预算改革就成为预算制度创新的重要领域。地方的预算监督能力前所未有的加强,地方财政预算监督法律制度的快速成长成为了一种不可忽视的实践发展取向。然而,通过对江西省南康市财政预算法律监督制度的实践分析,结合全省和其他地区情况,我们看到了地方预算监督工作的进步,也发现了存在的很多不足。编制方法不科学、相关法律缺失、管理机制混乱等原因导致地方政府及人大目前仍不能理直气壮的行使应有的监督权力并承担相应的责任。许多地方对预算的监督仍然沿袭多年来的行为模式,只注重程序而不重实质,使预算监督制度流于形式,不能真正体现人民当家作主的制度优越性。
针对以上问题,文章通过分析美、法、澳、日等发达国家在地方财政预算法律监督方面的先进经验,把发达国家的具体作法与我国地方财政预算法律监督制度建设有机结合起来,运用规范分析、实证分析和比较分析等方法,从立法机关的监督、行政机关内部的监督、民众参与监督、预算监督责任等方面提出对策与办法,为我国地方财政预算监督制度的改革与完善作一些有益探索。地方财政预算法律监督的未来发展,应着眼于创新和完善,着力改革传统预算编制、执行、监督的具体管理方式、制度和机制,加速预算监督的相关法律以及地方性法规的完善,引入创新性的监督手段,使地方预算及其审查监督之路越走越宽。客观认识人大与政府在预算监督问题上的合作关系,提高立法机关在预算监督方面的能力,重视预算公开在预算监督中的重要价值,有重点地加强合法有效地监督方式,注重与审计机关的配合以完善我国地方财政预算法律监督制度,使我国的预算监督走向实质化。这是实践的唯物主义哲学精神在中国特色社会主义发展中的表现,符合科学发展观的要求,对于推动依法理财和社会主义公共财政框架的建立,促进地方财政民主法制建设,都具有重要的意义。
Budget supervision right is nowadays one of the important rights that is enjoyed by almost all the state legislative authorities, and it is called the right to control "the money pocket". During the complex process of the executing of public right, Budget supervision right can show the basic structure of the executive of the state public right, and can also describe the basic characteristics and development direction of the operation mechanism of a nation's fiscal democracy. Local budget supervision is a major part of the supervision of the local people's congress, and an important link of the local financial operation. It plays a significant role in maintainning the public quality of the local financal, and in promoting the democratization and scientification of the local govenemt budget decisions.
In China, since the reformation of the budget management system in 1999, local budget reform becomes an important field of the budget system innovation. The capability of local budget supervision was unprecedentedly reinforced, and the rapid growth of the legal system concerning local budget supervision became a development direction that can not be ignored. However, through an analysis on the execution of the legal supervision system on the budget of Nankang city, in Jiangxi Province, and conditions from other areas of the Province, we can see a progress in its local budget supervision, but there still are a lot of deficiencies, such as, unreasonable budget establishment method, lack of legal support, and chaotic management system, etc. These problems prevent the local government and people's congress from exercising their supervision power and assuming their corresponding responsibility. Plenty supervisions on local budget still follow the old model, which focuses on the procedure but the essence, thus makes budget supervision system simply a form, unable to show the advantages of our system of the people being the masters of the country.
Thus, considering these problems, through an analysis on the advanced experience from countries like America, France, Australia,and Japan etc. in their legal supervision on the local financial budget, and by combining their concrete practice with our local budget legal supervision system, and through methods like standard analysis and empiricalanalysis and comparative analysis, etc.,this paper puts forward methods and countermeasures concerning supervisions executed by legislative authorities, by the administrative department itself, and by the public, and also the corresponding responsibilities of the budget supervision, so as to make some beneficial exploration for the reform and improvement of our local budget supervision system. Future development of the local budget legal supervision should focus on its innovation and perfection, that is, the reformation of the management,system, and mechanism of the establishment, execution, and supervision of the traditional budget, and accelerate the perfection of the related law and local regulations, inviting new ways of supervision, thus directs local budget and its supervision into a broad road of development. We should objectively understand of the cooperative relationship between the people's congress and the government in budget supervision is needed, improve the legislative authorities' capacity in budget supervision, value the importance of an open budget, strengthen majorly the legal and effective way of supervision, and cooperate with the auditing departments, so as to improve the legal supervision system of our local financial budget, and make our budget supervision a substantive one. This is a practical materialism philosophy spirit in the development of socialism with Chinese characteristics, and it accords with the requirement of the scientific development concept, and it plays significant role in promoting a lawful management of finance, the establishment of socialist public finance, and in promoting the construtction of democracy and legal system on the local finance.
引文
[1]陈工：《政府预算与管理》,清华大学出版社2004年版,第101页。
[2]贾康主编：《地方财政问题研究》,经济科学出版社2004年版,第68-69页。
[3][美]爱伦.鲁宾：《公共预算中的政治：收入与支出,借贷与平衡》,中国人民大学出版社2001年版,第23页。
[4][美]阿伦.威尔达夫斯基：《预算过程中的新政治学》,上海财经大学出版社2006年版,第32、37页。
[5]张馨：《公共财政论纲》,经济科学出版社2001年版,第9页。
[6]任喜荣：《预算监督与财政民主：人大预算监督权的成长》,《华东政法大学学报》2009年第5期,第31页。
[7]张献勇：《预算权研究》,中国民主法制出版社2008年版,第36页。
[8]张献勇：《预算权研究》,中国民主法制出版社2008年版,第36页。
[9]蔡定剑：《国家监督制度》,中国法制出版社2001年版,第145页。
[10]赵雯主编：《地方人大预算审查监督简明读本》,复旦大学出版社2008年版,第126-127页。
[11]胡幼桃主编：《江西财政发展报告》,中国财政经济出版社2009年版,第21页。
[12]参见南康市2009年财政预算执行情况和2010年财政预算(草案)的报告。
[13]参见南康市2007年财政预算执行情况和2008年财政预算(草案)的报告。
[14]蔡定剑：《公共预算应推进透明化法制化民主化改革》,《法学家》2007年第5期,第88页。
[15]参见《2010年全省财政监督工作报告》,江西财政厅,2010年1月10日。
[16]陈统奎：《别让预算修证权悬空》,《新民周刊》2007年第5期,第29-30页。
[17]华国庆：《预算法的理念与中国预算法的完善》,《法学论坛》2009第4期,第15页。
[18]蔡定剑、王晨光：《人民代表大会二十年发展与改革》,中国检察出版社2002年版,第13-14页。
[19]周芬棉、李勇：《预算法(修正案)将强化监督》,《新疆法制报》2006年第6期,第11页。
[20]苏明：《我国公共支出管理若干重大理论政策问题研究》,《财经论丛》2006年第9期,第7-9页。
[21]张晓明：《试析我国人大预算监督乏力的原因及对策》,《山东省工会管理干部学院学报》2005年第3期,第35-37页。
[22]王世涛：《预算法的修改与预算监督法律制度的完善》,《财经问题研究》2005年第3期,第69页。
[23]蒋悟真、王莎莎：《预算违法行为的法律责任探讨》,《江西财经大学学报》2009年第1期,第62页。
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[26]蔡定剑：《公共预算应推进透明化法制化民主化改革》,《法学》2007年第5期,第89页。
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[33]韩春胜：《地方人大预算审查监督之创新》,《人大研究》2008年第1期,第76页。
[34]李诚、张永志：《人大监督的四大类十八个问题研究提纲》,《中国人大》2007年第1期,第22-24页。
[35]蒋劲松：《人大监督：要从“间隔”走向“日常”》,《人民论坛》2006年第5期,第23页。
[36]赵雯主编：《地方人大预算审查监督简明读本》,复旦大学出版社2008年版,第133页。
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[38]肖彬：《美国预算过程的发展演变及其启示》,《财政研究》2007年第6期,第22页。
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[42]彭健：《政府预算理论的演进与制度创新》,中国财政经济出版社2006年版,第395-396页。
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[47]彭健：《政府预算理论的演进与制度创新》,中国财政经济出版社2006年版,第399-401页。
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[52]林伯海：《人民代表大会监督制度的分析与构建》,中国社会科学出版社2004年版,第273页。.
[53]徐孟洲：《论公共财政框架下的<预算法>修订问题》,《法学家》2004第5期,第64页。
[54]马骏：《公共预算读本》,中国发展出版社2008年版,第133页。
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[56]马骏：《中国公共预算改革：理性化与民主化》,中国编译出版社2005年版,第379页。
[57]陈旭东：《绩效预算的理论探源》,《财会月刊》2005年第7期,第83页。
[58]刘剑文、熊伟：《中国预算法的发展与完善》,《行政法学研究》2006年第4期,第7页。
[59]宋彪：《公众参与预算制度研究》,《法学家》2009年第2期,第51页。
[60]张妮：《“参与式预算”改革实验：谨慎乐观》,《中国发展观察》2007年第2期,第21页。
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[62]刘剑文：《中国财政民主的缺失及其构建》,《民主与科学》2009年第3期,第63页。
[64]王锡梓：《公众参与和中国法治变革的动力模式》,《法学家》2008年第6期,第83页。
[65]蒋悟真、王莎莎：《预算违法行为的法律责任探讨》,《江西财经大学学报》2009年第1期,第63页。
[66]周刚志：《论公共财政与宪政国家》,北京大学出版社2005年版,第158页。
[67]朱大旗、何遐祥：《预算法律责任探析》,《法学家》2008年第5期,第26页。
[68]参见朱大旗、何遐祥：《预算法律责任探析》,《法学家》2008年第5期。
[69]参见预算法修订起草小组编：《部分国家预算法律法规选编》,第140页。
〔1〕 史际春主编：《经济法》,中国人民大学出版社2005年版。
〔2〕 邓子基主编：《财政学》,中国人民大学出版社2001年版。
〔3〕 周叶中：《宪法学》,高等教育出版社、北京大学出版社2005年版。
〔4〕 王永礼：《预算法律制度论》,中国民主法制出版社2005年版。
〔5〕张献勇：《预算权研究》,中国民主法制出版社2008年版。
〔6〕赵雯主编：《地方人大预算审查监督简明读本》,复旦大学出版社2007年版。
〔7〕 蔡定剑：《中国人民代表大会制度》,法律出版社2003年版。
〔8〕 蔡定剑：《国家监督制度》,中国法制出版社2001年版。
〔9〕 贾康主编：《地方财政问题研究》,经济科学出版社2004年版。
〔10〕蒋洪主编：《公共经济学(财政学)》,上海财经大学出版社2006年版。
〔11〕杨肃昌：《中国国家审计：问题与改革》,中国财政经济出版社2004年版。
〔12〕卓越：《地方人大监督机制研究》,人民出版社2002年版。
〔13〕孙刚：《中国财政问题源流考》,中国社会科学出版社2001年版。
〔14〕李昌麒：《经济法——国家干预经济的基本法律形式》,四川人民出版社1995年版。
〔15〕陈工：《政府预算与管理》,清华大学出版社2004年版。
〔16〕尹世洪主编：《人民代表大会制度发展史》,江西人民出版社2002年版。
〔17〕刘长琨：《美国财政制度》,中国财政经济出版社1998年版。
〔18〕刘长琨：《澳大利亚财政制度》,中国财政经济出版社2000年版。
〔19〕李武好、韩精诚、刘红艺等著：《公共财政框架中的财政监督》,经济科学出版社2002年版。
〔20〕林伯海：《人民代表大会监督制度的分析与构建》,中国社会科学出版社2004年版。
〔21〕丛树海：《中国预算体制重构——理论分析与制度设计》,上海财经大学出版社2000年版。
〔22〕马骏：《中国公共预算改革——理性化与民主化》,中国编译出版社2005年版。
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〔2〕 朱大旗、何遐祥：《预算法律责任探析》,《法学家》2008年第5期。
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〔5〕徐孟洲：《论公共财政框架下的<预算法>修订问题》,《法学家》2004第5期。
〔6〕 宋彪：《公众参与预算制度研究》,《法学家》2009年第2期。
〔7〕刘剑文：《中国财政民主的缺失及其构建》,《民主与科学》2009年第3期。
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〔12〕王世涛：《预算法的修改与预算监督法律制度的完善》,《财经问题研究》2005年第3期。
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[2]贾康主编：《地方财政问题研究》,经济科学出版社2004年版,第68-69页。
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[5]张馨：《公共财政论纲》,经济科学出版社2001年版,第9页。
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[7]张献勇：《预算权研究》,中国民主法制出版社2008年版,第36页。
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[9]蔡定剑：《国家监督制度》,中国法制出版社2001年版,第145页。
[10]赵雯主编：《地方人大预算审查监督简明读本》,复旦大学出版社2008年版,第126-127页。
[11]胡幼桃主编：《江西财政发展报告》,中国财政经济出版社2009年版,第21页。
[12]参见南康市2009年财政预算执行情况和2010年财政预算(草案)的报告。
[13]参见南康市2007年财政预算执行情况和2008年财政预算(草案)的报告。
[14]蔡定剑：《公共预算应推进透明化法制化民主化改革》,《法学家》2007年第5期,第88页。
[15]参见《2010年全省财政监督工作报告》,江西财政厅,2010年1月10日。
[16]陈统奎：《别让预算修证权悬空》,《新民周刊》2007年第5期,第29-30页。
[17]华国庆：《预算法的理念与中国预算法的完善》,《法学论坛》2009第4期,第15页。
[18]蔡定剑、王晨光：《人民代表大会二十年发展与改革》,中国检察出版社2002年版,第13-14页。
[19]周芬棉、李勇：《预算法(修正案)将强化监督》,《新疆法制报》2006年第6期,第11页。
[20]苏明：《我国公共支出管理若干重大理论政策问题研究》,《财经论丛》2006年第9期,第7-9页。
[21]张晓明：《试析我国人大预算监督乏力的原因及对策》,《山东省工会管理干部学院学报》2005年第3期,第35-37页。
[22]王世涛：《预算法的修改与预算监督法律制度的完善》,《财经问题研究》2005年第3期,第69页。
[23]蒋悟真、王莎莎：《预算违法行为的法律责任探讨》,《江西财经大学学报》2009年第1期,第62页。
[24]刘剑文主编：《财税法学案例与法理研究》,高等教育出版社2004年版,第125、126页。
[25]邓峰：《论经济合同——权力、市场与政府商事行为》,中国人民大学2001届博士论文,第121页。
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[27]朱福惠：《全国人大调查权研究》,《现代法学》2007年第5期,第67页。
[28]李晓佳：《论地方人大对政府的预算监督》,华中师范大学2007届硕士论文,第22页。
[29]刘善冬：《试论人大财经监督与政府审计监督两种模式的对接和应用》,《人大研究》2003年第10期,第8页。
[30]李诚,张永志：《人大预算监督的四类十八个问题研究提纲》,《中国人大》1999年第1期,第15页。
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[33]韩春胜：《地方人大预算审查监督之创新》,《人大研究》2008年第1期,第76页。
[34]李诚、张永志：《人大监督的四大类十八个问题研究提纲》,《中国人大》2007年第1期,第22-24页。
[35]蒋劲松：《人大监督：要从“间隔”走向“日常”》,《人民论坛》2006年第5期,第23页。
[36]赵雯主编：《地方人大预算审查监督简明读本》,复旦大学出版社2008年版,第133页。
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[40]林玲：《法国新预算法简析》,《中国财政》2005年第9期,第76页。
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[42]彭健：《政府预算理论的演进与制度创新》,中国财政经济出版社2006年版,第395-396页。
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[47]彭健：《政府预算理论的演进与制度创新》,中国财政经济出版社2006年版,第399-401页。
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[65]蒋悟真、王莎莎：《预算违法行为的法律责任探讨》,《江西财经大学学报》2009年第1期,第63页。
[66]周刚志：《论公共财政与宪政国家》,北京大学出版社2005年版,第158页。
[67]朱大旗、何遐祥：《预算法律责任探析》,《法学家》2008年第5期,第26页。
[68]参见朱大旗、何遐祥：《预算法律责任探析》,《法学家》2008年第5期。
[69]参见预算法修订起草小组编：《部分国家预算法律法规选编》,第140页。
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