公安行政不作为违法问题探析
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摘要
在我国，公安机关不同于一般行政机关，兼具治安行政管理和刑事侦查双重职权；人民警察［1］不同于其他公务员，他所担负的社会管理职能多，执法力度大，强制程序高，且多数与群众生活直接相关。警察权特别是警察行政权过大。“尽法律职责是行政官的本份，否则就是赎法律之职。”［2］在治安行政管理中，一些公安机关及其人民警察不积极履行职责、行使职权，如对群众的报警无动于衷，对公民的求助不闻不问，该依法查处的治安案件不查处，有些地方黄赌毒等社会丑恶现象泛滥，“孙志刚事件”后遗症而出现的治安反弹等不作为违法现象客观存在并有蔓延之势。
公安行政不作为违法的理论研究是公安行政法学理论中不可或缺的重要组成部分，但在公安行政法学的理论上，公安行政不作为违法问题研究长时处于“被遗忘”的角落。一些人民警察不仅不知道公安行政不作为违法要承担法律责任，甚至不知道这个名词的存在，更不用说主动作出补救。而对合法的公安行政不作为的合理存在，不仅多数人民警察不知道，而且一部分从事公安行政法律研究的工作者也认识不深，甚至理解错误，把公安行政不作为等同于公安行政不作为违法。
现实问题的复杂与理论研究的薄弱形成强烈反差。作为来自公安行政实务部门的我对此深怀忧虑，也正是基于这种忧虑意识，使本人萌发了对公安行政不作为违法问题研究的想法，也促成了本文的写作。旨在通过本文对公安行政不作为违法理论作些有益的探讨，为解决目前较普遍存在的公安行政不作为违法问题提供一点不尽成熟的思路。笔者试图从四个方面就公安行政不作为违法问题分别进行探析。
第一章 对公安行政不作为违法的一般理论探析。笔者首先分析了“不作为”这一概念。“不作为”是与“作为”相并列的一种行为方式。在行政法学界，对行政不作为的法律后果存在“必
然违法”与“可能违法”两种观点。笔者赞同“可能违法”的观点。那么就公安行政不作为而言，公安行政不作为与公安行政不作为违法既有联系，又有区别。公安行政不作为更多地体现为一种违法行为，但二者不能等同。随着公安行政理念的改变和警务改革的不断深入，合法的公安行政不作为不但存在，而且还会增多，如《中华人民共和国消防法》第二十四条第二款规定：“公安消防机构进行消防审核、验收等监督检查不得收取费用。”如果公安消防机构不作为即 “不收取费用”，是对法律规定的遵守，显然是合法的，反之则是违法的。同时，公安行政不作为违法又有别于公安机关在行使刑事侦查职权中的不作为违法。
由此笔者认为，公安行政不作为违法是指公安机关（通过人民警察）负有积极实施法定公安行政作为的义务，并且能够履行而没有履行的行政行为状态。它具有隐蔽性、消极性、复杂性等特征。研究公安行政不作为违法既具有理论价值，又具有实践价值。
第二章 对公安行政不作为违法的构成要件及表现形式的研究。笔者认为：（一）公安行政不作为违法的主体特指公安机关，而不能是其所属的人民警察和受其委托的组织。所谓行政主体，是指享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立承担因此而产生的相应法律责任的组织。［3］（二）公安行政不作为违法以公安机关有法定的公安行政作为义务为前提。法定的公安行政作为义务是本章论证的重点。笔者对规章以下的涉及公安行政执法的规范性文件能否作为公安行政作为义务的依据或来源，提出肯定的观点并进行论述。同时，笔者就法律的间接规定也包含公安行政作为义务，对先行作为和行政合同引起的公安行政作为义务也都作了说理。（三）公安行政不作为违法以公安机关未履行其法定的公安行政作为义务为内容。笔者就“未履行”的三种情形即应当履行而拒绝履行（特别是实体上“为”，程序上“不为”的行为如何界定）、不予答复、拖延履行分别予以说明；并从期限上如何科学界定公安行政不作为违法，从一般期限、实际
期限、紧急期限等方面进行分析，特别是公安机关人民警察遇有职责范围内紧急情况时，不能简单地以该人民警察是否“上下班”为标准。（四）公安行政不作为违法须公安机关具有作为的可能性。笔者围绕主观意志、客观因素两个方面即主观上想作为但客观上无法作为（因不可抗力、意外事件因素）和客观上可以作为而主观上不愿作为来展开论述。
在研究公安行政不作为违法的构成要件中，笔者还提出两个值得注意的问题，即公安行政不作为违法行为是否受地点限制和公安机关内部警种的限制，并从公安机关及其人民警察应依法行使职权、积极履行职责两个方面予以回答。
公安行政不作为违法在执法实践中的常见表现形式主要有：不积极履行接警处警、解救危难群众和查处治安案件等职责职权行为；不履行或不积极颁发许可证和执照或颁发许可证和执照后，不履行监管、查处义务；不在规定的时间内履行听证、行政复议职责，等等。
第三章 关于公安行政不作为违法的成因和法律责任的分析。笔者在基层公安机关调研时，所见所闻所听，感受颇多，细细思来，人民警察素质之忧，观念之旧，法制之弊，制约之失等是产生公安行政不作为违法的主要原因，具体剖析如下：（一）公安机关这
In our country, the public security agency is different from the state administrative agency in that the former possesses double rights both for maintaining the law and order and criminal investigation. Therefore, a policeman is different from any other civil servant for he shoulders more social administrative functions, enforces law more powerfully and has more room for compulsory implementation. Moreover, all of these are closely related to the life of a civilian. There exists such a problem that policemen especially enjoy too many administrative rights. During the process of maintain law and order, some public security agencies or policemen do not fully fulfill their duty and use their rights. The law-breaking phenomena of this kind seem to develop in existence. The research of theory on illegal omission of enforcement from the public security agencies has been left in a corner of research for a long time.
The complicated reality contrasts strikingly with the weak growth of theoretical research. Because of the double needs both in theoretical research and pragmatic affairs. I start my work by researching and analyzing problems about the illegal omission from public security agencies, putting my stress on the link and differences differently. The premise of the illegal mission of enforcement is that when it is obligatory for the agency to implement the enforcement and it is able for the fulfillment, however it does not complete the implementation.
With some practical examples, the essay has listed some common illegal omissions from public security agencies and analyzed the cause of it, such as the disturbing quality of some policemen, the reserved ideas in concepts, the weakness of the law
system, the nullification of restriction. It is suggested that we should further perfect the administrative system within public security agencies, improve the individual quality of every policeman, between the normal omission of obligation and illegal omission of enforcement for public security agencies, emphasizing that the two should be taken complete the reconsideration and prosecution system of the public security administration. We should also enlarge the range for the establishing cases of the omission for administcompensation system, ensure the compensation duty for the omission of enforcement from the public security agency, lay down sound lawful procedures of implementation for the public security agency, issue " Provisions for the Procedures of Handling the Administrative Cases" as soon as possible and make a overall framework of legal system to restrain the illegal omission of implementing enforcement from a public security agency.
公安行政不作为违法的理论研究是公安行政法学理论中不可或缺的重要组成部分，但在公安行政法学的理论上，公安行政不作为违法问题研究长时处于“被遗忘”的角落。一些人民警察不仅不知道公安行政不作为违法要承担法律责任，甚至不知道这个名词的存在，更不用说主动作出补救。而对合法的公安行政不作为的合理存在，不仅多数人民警察不知道，而且一部分从事公安行政法律研究的工作者也认识不深，甚至理解错误，把公安行政不作为等同于公安行政不作为违法。
现实问题的复杂与理论研究的薄弱形成强烈反差。作为来自公安行政实务部门的我对此深怀忧虑，也正是基于这种忧虑意识，使本人萌发了对公安行政不作为违法问题研究的想法，也促成了本文的写作。旨在通过本文对公安行政不作为违法理论作些有益的探讨，为解决目前较普遍存在的公安行政不作为违法问题提供一点不尽成熟的思路。笔者试图从四个方面就公安行政不作为违法问题分别进行探析。
第一章 对公安行政不作为违法的一般理论探析。笔者首先分析了“不作为”这一概念。“不作为”是与“作为”相并列的一种行为方式。在行政法学界，对行政不作为的法律后果存在“必
然违法”与“可能违法”两种观点。笔者赞同“可能违法”的观点。那么就公安行政不作为而言，公安行政不作为与公安行政不作为违法既有联系，又有区别。公安行政不作为更多地体现为一种违法行为，但二者不能等同。随着公安行政理念的改变和警务改革的不断深入，合法的公安行政不作为不但存在，而且还会增多，如《中华人民共和国消防法》第二十四条第二款规定：“公安消防机构进行消防审核、验收等监督检查不得收取费用。”如果公安消防机构不作为即 “不收取费用”，是对法律规定的遵守，显然是合法的，反之则是违法的。同时，公安行政不作为违法又有别于公安机关在行使刑事侦查职权中的不作为违法。
由此笔者认为，公安行政不作为违法是指公安机关（通过人民警察）负有积极实施法定公安行政作为的义务，并且能够履行而没有履行的行政行为状态。它具有隐蔽性、消极性、复杂性等特征。研究公安行政不作为违法既具有理论价值，又具有实践价值。
第二章 对公安行政不作为违法的构成要件及表现形式的研究。笔者认为：（一）公安行政不作为违法的主体特指公安机关，而不能是其所属的人民警察和受其委托的组织。所谓行政主体，是指享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立承担因此而产生的相应法律责任的组织。［3］（二）公安行政不作为违法以公安机关有法定的公安行政作为义务为前提。法定的公安行政作为义务是本章论证的重点。笔者对规章以下的涉及公安行政执法的规范性文件能否作为公安行政作为义务的依据或来源，提出肯定的观点并进行论述。同时，笔者就法律的间接规定也包含公安行政作为义务，对先行作为和行政合同引起的公安行政作为义务也都作了说理。（三）公安行政不作为违法以公安机关未履行其法定的公安行政作为义务为内容。笔者就“未履行”的三种情形即应当履行而拒绝履行（特别是实体上“为”，程序上“不为”的行为如何界定）、不予答复、拖延履行分别予以说明；并从期限上如何科学界定公安行政不作为违法，从一般期限、实际
期限、紧急期限等方面进行分析，特别是公安机关人民警察遇有职责范围内紧急情况时，不能简单地以该人民警察是否“上下班”为标准。（四）公安行政不作为违法须公安机关具有作为的可能性。笔者围绕主观意志、客观因素两个方面即主观上想作为但客观上无法作为（因不可抗力、意外事件因素）和客观上可以作为而主观上不愿作为来展开论述。
在研究公安行政不作为违法的构成要件中，笔者还提出两个值得注意的问题，即公安行政不作为违法行为是否受地点限制和公安机关内部警种的限制，并从公安机关及其人民警察应依法行使职权、积极履行职责两个方面予以回答。
公安行政不作为违法在执法实践中的常见表现形式主要有：不积极履行接警处警、解救危难群众和查处治安案件等职责职权行为；不履行或不积极颁发许可证和执照或颁发许可证和执照后，不履行监管、查处义务；不在规定的时间内履行听证、行政复议职责，等等。
第三章 关于公安行政不作为违法的成因和法律责任的分析。笔者在基层公安机关调研时，所见所闻所听，感受颇多，细细思来，人民警察素质之忧，观念之旧，法制之弊，制约之失等是产生公安行政不作为违法的主要原因，具体剖析如下：（一）公安机关这
In our country, the public security agency is different from the state administrative agency in that the former possesses double rights both for maintaining the law and order and criminal investigation. Therefore, a policeman is different from any other civil servant for he shoulders more social administrative functions, enforces law more powerfully and has more room for compulsory implementation. Moreover, all of these are closely related to the life of a civilian. There exists such a problem that policemen especially enjoy too many administrative rights. During the process of maintain law and order, some public security agencies or policemen do not fully fulfill their duty and use their rights. The law-breaking phenomena of this kind seem to develop in existence. The research of theory on illegal omission of enforcement from the public security agencies has been left in a corner of research for a long time.
The complicated reality contrasts strikingly with the weak growth of theoretical research. Because of the double needs both in theoretical research and pragmatic affairs. I start my work by researching and analyzing problems about the illegal omission from public security agencies, putting my stress on the link and differences differently. The premise of the illegal mission of enforcement is that when it is obligatory for the agency to implement the enforcement and it is able for the fulfillment, however it does not complete the implementation.
With some practical examples, the essay has listed some common illegal omissions from public security agencies and analyzed the cause of it, such as the disturbing quality of some policemen, the reserved ideas in concepts, the weakness of the law
system, the nullification of restriction. It is suggested that we should further perfect the administrative system within public security agencies, improve the individual quality of every policeman, between the normal omission of obligation and illegal omission of enforcement for public security agencies, emphasizing that the two should be taken complete the reconsideration and prosecution system of the public security administration. We should also enlarge the range for the establishing cases of the omission for administcompensation system, ensure the compensation duty for the omission of enforcement from the public security agency, lay down sound lawful procedures of implementation for the public security agency, issue " Provisions for the Procedures of Handling the Administrative Cases" as soon as possible and make a overall framework of legal system to restrain the illegal omission of implementing enforcement from a public security agency.
引文
[1] 罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社2001年版。
[2] 惠武生著：《警察法论纲》，中国政法大学出版社2001年版。
[3] 周佑勇著：《行政不作为判解》，武汉大学出版社2000年版。
[4] 胡建淼主编：《行政违法问题探究》，法律出版社2000年版。
[5] 杨翔著：《行政法学——关于行政法基本理论的分析》，中南工业大学出版社2000年版。
[2] 惠武生著：《警察法论纲》，中国政法大学出版社2001年版。
[3] 周佑勇著：《行政不作为判解》，武汉大学出版社2000年版。
[4] 胡建淼主编：《行政违法问题探究》，法律出版社2000年版。
[5] 杨翔著：《行政法学——关于行政法基本理论的分析》，中南工业大学出版社2000年版。