房地产业法律规制研究
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摘要
自1997年住房商品化后,我国房地产业开始崛起并且迅速发展着。但是近几年来我国房地产业却出现了越来越多的问题,如房价奇高,房企囤地等。但是依照传统的行政法理论,行政机关在对房地产业进行法律管制的时候只注重各个行为形式的最终法效果,而没有考虑该行为发生的过程和与其他行为的关联性,从而导致管制措施不尽人意。房价依然坚挺、房租也暴涨,“夹心层”生活越发困难。因此本文从这个社会现状出发,寻求一种动态的、全面的理论支持,即行政过程论,以完善我国房地产业的法律规制,实现房地产业的健康有序发展,保障“居者有其房”。
我国宪法规定“国家尊重和保障人权”,住房作为每个人生存的基础,国家有责任保护公民的住房权益,保障公民的生存权和发展权。政府是国家行政权力的行使者,因此政府有责任和义务对社会中的低收入者和弱势群体提供社会保障,满足其住房需求,以维持社会的稳定。同时我国社会主义法律体系的建立,也要求国家在制定全面的法律的同时,更多的尊重人权、服务民生,履行自己的职责、保证人民安居乐业。
行政过程论是针对传统的行政法理论忽视和遗漏的问题出现的,其强调用全面的、动态的观点研究问题。行政过程论把整个房地产业看成一个整体,把房地产业事前规制、事中规制和事后规制的一系列行为形式结合在一起考察,同时把行政目的作为考量行政机关规制行为合理与否的标准,更加注重相对人的地位和价值。
在行政过程论的视角下我们发现在我国房地产业法律规制过程中,地方政府被房地产企业俘获违背了最初的行政目的,对房价推波助澜。行政机关在具体的规制过程中重视事前规制而轻事后规制、在事后规制中行政处罚的内容偏轻,同时行政机关的规制形式不完善,对于行政合同和行政规划没有明确的立法规制。而对于相对人而言,我国房地产业法律规制过程中,忽略了相对人的参与地位,没有尊重相对人的主体价值。
面对房地产业规制过程中出现的问题,地方政府应当理清职能、明确行政目的,退出利益链,利用中介机构使用行政合同分担地方政府的职责,土地出让金专款专用,满足住房需求。行政机关应当完善立法明确行政合同和行政规划的性质,严格行政处罚的内容。在具体的规制过程中,行政机关执法人员应当提高自己的素质,依法履行职责公开各种信息,保障公众的参与权、维护房地产业的正常秩序。
After china's housing commercialization in 1997, china's realty business began to rise and developing rapidly. But the realty business appear more and more problems in recently years, for examples, prices unusually high, more land to store by enterprise and so on. Administrative organs pay attention only to the ultimate law effect of every behavior forms for real realty business in controlled by Traditional administrative law theories,but not consider the relevance between the behavior's occurrence process and others, which leads to control measures unsatisfactory. House prices are still strong and rent also jumps following the house price. The life of "sandwich layer" is more and more difficult. So this article based on the social status quo want to find a dynamic and complete theory ("administrative process") to perfect legal regulation of realty business in our country and to realize the healthy development of the realty business.
China's constitution says:" nation respect and safeguard human rights". Housing as everyone's survival foundation, nation have a duty to protect the citizens housing rights and interests and to ensure the citizen rights to subsistence and development.
Government exercise state administrative power, so in order to maintain social stability it has a responsibility and obligation to provide social security to the low-income and disadvantaged groups. The establishing of our socialist legal system requires countries more respect human rights and serve the livelihood of the people when they formulate comprehensive law.
With the problems the traditional administrative law theories neglect and omit, "Administrative process" appeared, and it emphasized researching problems in the comprehensive and dynamic opinion. "Administrative process" consider the realty business as a whole, it research the realty business according to making a series of regulations together in the realty business. It also makes administrative purposes as a standard of considerations administrative organs regulation behavior reasonable or not, and pays more attention to the relative person's status and value.
According to "administrative process", we find the local government was captured by realty business and violated the original administrative purposes in the process of legal regulation. Administrative organs prior regulation beforewards and light attention after regulation in the concrete process. And the regulation forms of administrative organs are not perfect. To administrative relative person, our legal regulations in realty business, neglect people participate in position.
Facing the problems in the process of realty business regulation, local governments should clear function, use the intermediary agencies to share the responsibility by administrative contract. The administrative organs shall improve legislation,clear the nature of administrative contracts and administrative planning and strengthen administrative punishment. Administrative staff shall improve their quality, publish all kinds of information and safeguard public participation.
我国宪法规定“国家尊重和保障人权”,住房作为每个人生存的基础,国家有责任保护公民的住房权益,保障公民的生存权和发展权。政府是国家行政权力的行使者,因此政府有责任和义务对社会中的低收入者和弱势群体提供社会保障,满足其住房需求,以维持社会的稳定。同时我国社会主义法律体系的建立,也要求国家在制定全面的法律的同时,更多的尊重人权、服务民生,履行自己的职责、保证人民安居乐业。
行政过程论是针对传统的行政法理论忽视和遗漏的问题出现的,其强调用全面的、动态的观点研究问题。行政过程论把整个房地产业看成一个整体,把房地产业事前规制、事中规制和事后规制的一系列行为形式结合在一起考察,同时把行政目的作为考量行政机关规制行为合理与否的标准,更加注重相对人的地位和价值。
在行政过程论的视角下我们发现在我国房地产业法律规制过程中,地方政府被房地产企业俘获违背了最初的行政目的,对房价推波助澜。行政机关在具体的规制过程中重视事前规制而轻事后规制、在事后规制中行政处罚的内容偏轻,同时行政机关的规制形式不完善,对于行政合同和行政规划没有明确的立法规制。而对于相对人而言,我国房地产业法律规制过程中,忽略了相对人的参与地位,没有尊重相对人的主体价值。
面对房地产业规制过程中出现的问题,地方政府应当理清职能、明确行政目的,退出利益链,利用中介机构使用行政合同分担地方政府的职责,土地出让金专款专用,满足住房需求。行政机关应当完善立法明确行政合同和行政规划的性质,严格行政处罚的内容。在具体的规制过程中,行政机关执法人员应当提高自己的素质,依法履行职责公开各种信息,保障公众的参与权、维护房地产业的正常秩序。
After china's housing commercialization in 1997, china's realty business began to rise and developing rapidly. But the realty business appear more and more problems in recently years, for examples, prices unusually high, more land to store by enterprise and so on. Administrative organs pay attention only to the ultimate law effect of every behavior forms for real realty business in controlled by Traditional administrative law theories,but not consider the relevance between the behavior's occurrence process and others, which leads to control measures unsatisfactory. House prices are still strong and rent also jumps following the house price. The life of "sandwich layer" is more and more difficult. So this article based on the social status quo want to find a dynamic and complete theory ("administrative process") to perfect legal regulation of realty business in our country and to realize the healthy development of the realty business.
China's constitution says:" nation respect and safeguard human rights". Housing as everyone's survival foundation, nation have a duty to protect the citizens housing rights and interests and to ensure the citizen rights to subsistence and development.
Government exercise state administrative power, so in order to maintain social stability it has a responsibility and obligation to provide social security to the low-income and disadvantaged groups. The establishing of our socialist legal system requires countries more respect human rights and serve the livelihood of the people when they formulate comprehensive law.
With the problems the traditional administrative law theories neglect and omit, "Administrative process" appeared, and it emphasized researching problems in the comprehensive and dynamic opinion. "Administrative process" consider the realty business as a whole, it research the realty business according to making a series of regulations together in the realty business. It also makes administrative purposes as a standard of considerations administrative organs regulation behavior reasonable or not, and pays more attention to the relative person's status and value.
According to "administrative process", we find the local government was captured by realty business and violated the original administrative purposes in the process of legal regulation. Administrative organs prior regulation beforewards and light attention after regulation in the concrete process. And the regulation forms of administrative organs are not perfect. To administrative relative person, our legal regulations in realty business, neglect people participate in position.
Facing the problems in the process of realty business regulation, local governments should clear function, use the intermediary agencies to share the responsibility by administrative contract. The administrative organs shall improve legislation,clear the nature of administrative contracts and administrative planning and strengthen administrative punishment. Administrative staff shall improve their quality, publish all kinds of information and safeguard public participation.
引文
2付子堂等：《法理学进阶》,北京：法律出版社,2006年版,第131页。
3[爱尔兰]J.M凯利：《西方法律思想简史》,王笑红,江庆华译,北京：法律出版社,2002年版,第16-17页。
4金献芳：“浅谈我国房地产市场分析及应对措施“,《现代商业》,第56页。
5高峰：“中国房地产的问题到底出在哪”,《Finance & Economy》,2010(05),第51页。
6同上注,第50页。
10[日本]盐野宏：《行政法》,杨建顺译,姜明安审校,北京：法律出版社1999年4月第一版,第63页。
11蠕野宏：《行政法Ⅰ行政法総論》(第二版),有斐閣1997年版,第72页。转引自江利红：《日本行政过程论研究》,中国政法大学博士论文,2008年,第66页。
12兼子仁：《行政法総論》,筑摩书房1983年版,第88页。
13同上(8]注,第70页。
14鲁鹏宇：“日本行政法学理构造的变革——以行政过程论为观察视角”,《当代法学》,2006年第4期,第157页。
15本文所写行政立法及后面的各个方面,可能其中的每一个方面都是不完善的,都有问题,但是此处不单独讨论各个方面的问题,只做简单介绍,本文的写作重点是站在一个更高的视角,以行政过程论的观点从整体上看存在的问题。
16田中：《行政法》上卷,第158页；藤旧：《行政法Ⅰ》,第273页。
17欧桂英等编：《行政审批制度改革若干问题解说》,北京：中共中央党校出版社2003年版,第58页。
18《政府规制改革与行政审批制度改革研讨会会议综述》,载于《法学研究》,2001年第3期,第159页。
19《现代汉语辞典》,商务印书馆,1996年修订本,第485页。
20李春燕：“行政征收的法律规制论纲”,《行政法学研究》,2008年第2期,第79页。
21同上注,第80页。
22Plato, Gorgias 525a.,转引自(爱尔兰)J.M凯利：《西方法律思想简史》,王笑红,江庆华译,北京：法律出版社,2002年版,第31页。
23盐野宏认为行政立法、行政行为、行政上的契约三者在具有直接法效果的意义上,可以称之为法的行为形式。[日]盐野宏：《行政法》,杨建顺译,姜明安审校,北京：法律出版社,1999年4月版,第63页。
24[日]盐野宏：《行政法》杨建顺译,姜明安审校,北京：法律出版社,1999年4月版,第152页。
25姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社、高等教育出版社,第2005年版,第297页。
26[德]平特纳：《：德国普通行政法》,朱林译,中国政法大学出版社,1999年版,第159页。
27[德]汉斯·J-沃尔夫,奥托·巴霍夫,罗尔夫·施托贝尔：《行政法》(第2卷),高家伟译,商务印书馆,2002年版,第181页。
28[日]盐野宏著：杨建顺译,姜明安审校：《行政法》,法律出版社1999年4月版,第152页
29一种观点认为行政合同属于“双方行政行为”或者“多方行政行为”,(王连昌主编《行政法学》中国政法大学出版社1994年版120)因为传统的具体行政行为是行政主体单方做出的,不需与当事人合意；一种观点认为行政合同就是具体的行政行为,行政合同作为行政机关实施的一种行政行为同样具有单方性；(马登方《行政合同诉讼探析》)还有另外一种观点认为行政合同不是具体的行政行为,行政合同不具有单方性,不能将行政机关享有的优益权与行政机关的给付行为和相对人的履约行为等拆分开来。(刘旺洪,《法律意识论》,法律出版社,2002年第1版第49页。)
30江平主编：《走向市场的土地——土地法新论》,贵州人民出版社,1995年4版,第88页。
31张树义著：《行政合同》,中国政法大学出版社,1994年7.月版,第31-32页。
32同上[8]注,第61页。
33同上[8]注,第70页。
34《土地管理法》第七章,《城市房地产管理法》第六章。
35郑州晚报：http://press.idoican.com.cn/detail/articles/20090624293A141/。
36同上[8]注,第65页。
37林德华：“房地产市场中地方政府行为研究”,四川大学硕士学位论文,2007年,第55页。
38唐要家：“试析政府管制的行政过程与控制机制”,《天津社会科学》,2008年第4期,第75页。
39黄锦堂：《行政法的概念、性质、起源与发展》,翁岳生编：《行政法》,台湾翰芦图书出版有限公司1998年版,第67页,转引自方洁：“参与行政的意义——对行政程序内核的法理解析”,《行政法学研究》,2001年第1期,第11页。
40方洁：“参与行政的意义一对行政程序内核的法理解析”,《行政法学研究》,2001年第1期,第13页。
[1]付子堂等：《法理学进阶》,北京：法律出版社,2006年版。
[2]爱尔兰)J.M凯利：《西方法律思想简史》,王笑红,江庆华译,北京：法律出版社,2002年版,
[3][日本]盐野宏：《行政法》,杨建顺译,姜明安审校,北京：法律出版社1999年4月第一版。
[4]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》,北京：北京大学出版社、高等教育出版社,第2005年版。
[5]郑传坤主编：《行政法学》,北京：法律出版社2007年3月版。
[6]程信和主编：《房地产法学》,北京：人民法院出版社、中国人民公安大学出版社2003年8月版。
[7]林建伟著：《房地产法基本问题》,北京：法律出版社,2006年12月版。
[8]项先权主编、唐青林副主编：《房地产法律理论与律师事务》,北京：知识产权出版社2006年12月版。
[1]高峰：“中国房地产的问题到底出在哪”,《Finance & Economy》,2010(05)。
[2]朱维究,胡卫列：“行政行为过程性论纲”,《中国法学》,1998年第4期。
[3]江利红：“日本行政过程论研究”,中国政法大学博士论文,2008年。
[4]鲁鹏宇：“日本行政法学理构造的变革——以行政过程论为观察视角”,《当代法学》,2006年第4期。
[5]刘权清：“房地产市场博弈研究”,暨南大学硕士学位论文,2008年。
[6]唐文鹏,胡悦：“‘服务论’视野下的房地产登记探析”,《行政与法》,2008年12期。
[7]胡悦, 玄鸿娇：“论房地产登记行为的性质”,《长春理工大学学报》,第21卷第3期。
[8]周轶群：“论我国行政审批制度及其改革——以房地产业行政审批为考察个案”,苏州大学硕士学位论文,2005年。
[9]王青斌：“论行政规划的法律性质”,《行政法学研究》,2008年第1期。
[10]刘伙：“试论我国行政审批制度改革过程中的问题及其对策”,《青年科学》,2009年5月期
[11]沈群：“论我国行政合同的法律救济”,苏州大学硕士学位论文,2008年。
[12]林德华：“房地产市场中地方政府行为研究”,四川大学硕士学位论文,2007年,第55页。
[13]方洁：“参与行政的意义—对行政程序内核的法理解析”,《行政法学研究》,2001年第1期,第13页。
[14]薛丽珍：“论行政相对人在行政程序中的参与权”,《法制与社会》,2008.04(上)。
[15]李瑜：“浅析我国土地征收制度中存在的问题”,《中国校外教育》,下旬刊。
[16]李春燕：“行政征收的法律规制论纲”,《行政法学研究》,2008年第2期,第79页。
[17]张成福：“责任政府论”,《中国人民大学学报》,2000年第2期。
[18]张步峰：“论行政程序的功能——一种行政过程论的视角”,《中国人民大学学报》,9年第1期。
[19]金献芳：“浅谈我国房地产市场分析及应对措施“,《现代商业》,2009年12期。
3[爱尔兰]J.M凯利：《西方法律思想简史》,王笑红,江庆华译,北京：法律出版社,2002年版,第16-17页。
4金献芳：“浅谈我国房地产市场分析及应对措施“,《现代商业》,第56页。
5高峰：“中国房地产的问题到底出在哪”,《Finance & Economy》,2010(05),第51页。
6同上注,第50页。
10[日本]盐野宏：《行政法》,杨建顺译,姜明安审校,北京：法律出版社1999年4月第一版,第63页。
11蠕野宏：《行政法Ⅰ行政法総論》(第二版),有斐閣1997年版,第72页。转引自江利红：《日本行政过程论研究》,中国政法大学博士论文,2008年,第66页。
12兼子仁：《行政法総論》,筑摩书房1983年版,第88页。
13同上(8]注,第70页。
14鲁鹏宇：“日本行政法学理构造的变革——以行政过程论为观察视角”,《当代法学》,2006年第4期,第157页。
15本文所写行政立法及后面的各个方面,可能其中的每一个方面都是不完善的,都有问题,但是此处不单独讨论各个方面的问题,只做简单介绍,本文的写作重点是站在一个更高的视角,以行政过程论的观点从整体上看存在的问题。
16田中：《行政法》上卷,第158页；藤旧：《行政法Ⅰ》,第273页。
17欧桂英等编：《行政审批制度改革若干问题解说》,北京：中共中央党校出版社2003年版,第58页。
18《政府规制改革与行政审批制度改革研讨会会议综述》,载于《法学研究》,2001年第3期,第159页。
19《现代汉语辞典》,商务印书馆,1996年修订本,第485页。
20李春燕：“行政征收的法律规制论纲”,《行政法学研究》,2008年第2期,第79页。
21同上注,第80页。
22Plato, Gorgias 525a.,转引自(爱尔兰)J.M凯利：《西方法律思想简史》,王笑红,江庆华译,北京：法律出版社,2002年版,第31页。
23盐野宏认为行政立法、行政行为、行政上的契约三者在具有直接法效果的意义上,可以称之为法的行为形式。[日]盐野宏：《行政法》,杨建顺译,姜明安审校,北京：法律出版社,1999年4月版,第63页。
24[日]盐野宏：《行政法》杨建顺译,姜明安审校,北京：法律出版社,1999年4月版,第152页。
25姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社、高等教育出版社,第2005年版,第297页。
26[德]平特纳：《：德国普通行政法》,朱林译,中国政法大学出版社,1999年版,第159页。
27[德]汉斯·J-沃尔夫,奥托·巴霍夫,罗尔夫·施托贝尔：《行政法》(第2卷),高家伟译,商务印书馆,2002年版,第181页。
28[日]盐野宏著：杨建顺译,姜明安审校：《行政法》,法律出版社1999年4月版,第152页
29一种观点认为行政合同属于“双方行政行为”或者“多方行政行为”,(王连昌主编《行政法学》中国政法大学出版社1994年版120)因为传统的具体行政行为是行政主体单方做出的,不需与当事人合意；一种观点认为行政合同就是具体的行政行为,行政合同作为行政机关实施的一种行政行为同样具有单方性；(马登方《行政合同诉讼探析》)还有另外一种观点认为行政合同不是具体的行政行为,行政合同不具有单方性,不能将行政机关享有的优益权与行政机关的给付行为和相对人的履约行为等拆分开来。(刘旺洪,《法律意识论》,法律出版社,2002年第1版第49页。)
30江平主编：《走向市场的土地——土地法新论》,贵州人民出版社,1995年4版,第88页。
31张树义著：《行政合同》,中国政法大学出版社,1994年7.月版,第31-32页。
32同上[8]注,第61页。
33同上[8]注,第70页。
34《土地管理法》第七章,《城市房地产管理法》第六章。
35郑州晚报：http://press.idoican.com.cn/detail/articles/20090624293A141/。
36同上[8]注,第65页。
37林德华：“房地产市场中地方政府行为研究”,四川大学硕士学位论文,2007年,第55页。
38唐要家：“试析政府管制的行政过程与控制机制”,《天津社会科学》,2008年第4期,第75页。
39黄锦堂：《行政法的概念、性质、起源与发展》,翁岳生编：《行政法》,台湾翰芦图书出版有限公司1998年版,第67页,转引自方洁：“参与行政的意义——对行政程序内核的法理解析”,《行政法学研究》,2001年第1期,第11页。
40方洁：“参与行政的意义一对行政程序内核的法理解析”,《行政法学研究》,2001年第1期,第13页。
[1]付子堂等：《法理学进阶》,北京：法律出版社,2006年版。
[2]爱尔兰)J.M凯利：《西方法律思想简史》,王笑红,江庆华译,北京：法律出版社,2002年版,
[3][日本]盐野宏：《行政法》,杨建顺译,姜明安审校,北京：法律出版社1999年4月第一版。
[4]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》,北京：北京大学出版社、高等教育出版社,第2005年版。
[5]郑传坤主编：《行政法学》,北京：法律出版社2007年3月版。
[6]程信和主编：《房地产法学》,北京：人民法院出版社、中国人民公安大学出版社2003年8月版。
[7]林建伟著：《房地产法基本问题》,北京：法律出版社,2006年12月版。
[8]项先权主编、唐青林副主编：《房地产法律理论与律师事务》,北京：知识产权出版社2006年12月版。
[1]高峰：“中国房地产的问题到底出在哪”,《Finance & Economy》,2010(05)。
[2]朱维究,胡卫列：“行政行为过程性论纲”,《中国法学》,1998年第4期。
[3]江利红：“日本行政过程论研究”,中国政法大学博士论文,2008年。
[4]鲁鹏宇：“日本行政法学理构造的变革——以行政过程论为观察视角”,《当代法学》,2006年第4期。
[5]刘权清：“房地产市场博弈研究”,暨南大学硕士学位论文,2008年。
[6]唐文鹏,胡悦：“‘服务论’视野下的房地产登记探析”,《行政与法》,2008年12期。
[7]胡悦, 玄鸿娇：“论房地产登记行为的性质”,《长春理工大学学报》,第21卷第3期。
[8]周轶群：“论我国行政审批制度及其改革——以房地产业行政审批为考察个案”,苏州大学硕士学位论文,2005年。
[9]王青斌：“论行政规划的法律性质”,《行政法学研究》,2008年第1期。
[10]刘伙：“试论我国行政审批制度改革过程中的问题及其对策”,《青年科学》,2009年5月期
[11]沈群：“论我国行政合同的法律救济”,苏州大学硕士学位论文,2008年。
[12]林德华：“房地产市场中地方政府行为研究”,四川大学硕士学位论文,2007年,第55页。
[13]方洁：“参与行政的意义—对行政程序内核的法理解析”,《行政法学研究》,2001年第1期,第13页。
[14]薛丽珍：“论行政相对人在行政程序中的参与权”,《法制与社会》,2008.04(上)。
[15]李瑜：“浅析我国土地征收制度中存在的问题”,《中国校外教育》,下旬刊。
[16]李春燕：“行政征收的法律规制论纲”,《行政法学研究》,2008年第2期,第79页。
[17]张成福：“责任政府论”,《中国人民大学学报》,2000年第2期。
[18]张步峰：“论行政程序的功能——一种行政过程论的视角”,《中国人民大学学报》,9年第1期。
[19]金献芳：“浅谈我国房地产市场分析及应对措施“,《现代商业》,2009年12期。