政策变迁中的中央与地方博弈
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摘要
中国目前的中央与地方关系为何种状态?为什么1990年代开始的财政集权并没有带来中央集权的加强?为什么最严格的土地管理制度不能控制住地方政府的经营行为?地方政府是在与中央政府博弈吗?其博弈的方式又是什么?这些问题是本文研究的主题。
中国在改革开放以前,由于真正的国家所有制,或者说中央政府垄断制,中央与地方之间是一种典型的“委托——代理”关系,两者之间权力的动态调整表现为“一收就死,一放就乱”的零和博弈。资源和权力的高度凝聚性压缩了地方政府自主行为的空间,此时的中央地方的互动就如同一场拉锯战,呈现出“你多我就少,你少我就多”的局面。改革开放以后,分权让利使得地方成为独立的利益主体,由于产权的地方化和产权的消散,很多资源已经由中央掌控下放到地方,地方因此拥有更多权力去攫取财政收入,这个过程造成了严重的外部性和腐败问题。中国官僚体制的金字塔结构使得中央政府必须承担这些外部性和腐败带来的负面结果。由于中央政府在实际上拥有制定全国性规范和制度的权力,因此它为了获得政治稳定和历史评价这些收益,会对地方政府的行政程序、行政行为进行不断规范和界定,并推动现有管理制度向更完善的方向发展,为市场化改革提供制度性保障。对此,地方的反抗能力是极为有限的,因为地方主要官员的升迁都掌握在中央手中。
但是,奇特之处在于,每当中央把某一领域的权力上收,或者制定更为严厉的政策来削弱地方的自由裁量权时,地方政府虽然不得不执行,它却可以通过掌控的资源开辟新的攫取领域。就目标而言,政策变迁达到了良好效果。但是从整体上看,地方政府的攫取行为并没有被扼制,只是转移了而已。这就逼迫中央进一步推动政策变迁,不过,这种变迁无疑是有时滞的,它经常滞后于地方政府的攫取行为。这就好像中央在不断驱赶地方政府寻找新的攫取领域。于是就形成这样一个局面:中央一直在推行制度化,打击地方政府的攫取行为和腐败行为,但是每次发出的重拳又好像打不在节骨眼上,能被地方所规避。在这种情况下,简单地说中央强还是地方强已经没有意义,因为权力不再是在中央和地方之间零和分配的。即使中央收权,地方还是利用信息优势和产权资源寻找新的攫取领域,而不会像计划经济时代那样,立即变得手足无措,丧失权力。中央政府迫于较高的代理成本,也不可能对地方所有行为进行监督。地方新选择的行为仍然能保证其收益,当然这也带来巨大的外部性和腐败行为。
造成这种政策“挪移”现象的根本原因在于中国改革的渐进性,也就是制度变迁的渐变性。由于制度变迁有很强大的“路径依赖”,改革初期中央和地方关系的弹性和非制度化,赋予了地方在改革的整个过程中的机会主义的可能。这使得政策变迁的每一步之间在连续性上出现断裂。因此,制度变迁的绩效不仅根据单个制度来衡量,更需要从整体上予以判断。在这个意义上,中国的渐进改革需要一个整体性的思路和框架;解决中央和地方之间的纠葛,也亟需一个整体性的思维。
就土地问题而言,1980年代以来,中国土地管理政策变迁的两个主题就是有限市场化和土地保护,前者力图通过土地使用权的有偿出让和土地市场的建立来盘活土地资产,不仅为政府提供财政收益,也运用市场调节手段合理配置土地资源,这个过程是一个分权化的过程,其中地方政府的利益和权力都在扩大;土地保护政策则意在控制耕地保有总量,控制农用地非农化的速度,防止因土地粗放型供应导致的宏观经济过热,实现土地资源的可持续利用。这两个主题之间是存在一定的张力的。有限市场化改革加以中国特定的土地产权结构,使得地方政府将土地视为发展经济和攫取财政收益、个人利益的来源,其行为日益异化,在很大程度上成为“经营型政府”,内生为土地市场的主体之一,并在粗放型供地过程中将部分成本外部化,转移给中央政府和社会公众。这就直接导致耕地存量资源的迅速下降、征地问题丛生、城市房价居高不下,土地腐败泛滥等严重后果。地方的“向上、向下卸责”行为逼迫中央政府承担所有的严重后果,因此从1990年代后期开始推行土地保护和调控政策,力图通过计划土地供应量、加强用途管制、上收征地审批权限、实行垂直领导等方式实行土地管理集权化,遏制地方政府的“攫取之手”。但是,这个过程本身就是充满了规制与反规制、博弈互动的过程。中央与地方之间行为互动的过程也是土地调控制度不断变迁的过程,控制和反控制成为推动制度变迁的主要动力。
本文立足于组织经济学的视角,从土地政策的执行问题来窥探中国的中央政府和地方政府之间的关系,探讨地方主义的新变化。通过实证分析,本文认为,中国地方政府官员在发展经济和增加财政收入上有明显的机会主义行为,造成这种现状的原因既有任期短暂,也有预算软约束、攫取软约束和责任软约束等体制原因,土地资源正是被这种机会主义行为大量浪费并成为最为紧缺的资源。而且,地方政府逐渐走上依靠资源外向扩张型的工业化道路,这在短期内可以获得经济发展和财政增长,凸显经济政绩,但是从长远来看,必然因为国际竞争和资源瓶颈而不可能持续,这种危机不仅涉及能源方面,也直接关系金融、房地产等重要领域。虽然中央政府能够通过发布行政命令、主导制度变迁和人事控制的方式规制地方行为,但是地方政府能够借助信息优势、体制优势和产权优势规避中央控制,与之相互博弈。
除导论部分就论文研究的问题、研究方法进行说明,并对相关研究文献进行综述以外,论文在结构上作如下的安排:
第二章:分析框架和理论模型。本章主要是有关理论假设和分析模型的阐述。这一章在梳理国内外对中国地方政府行为的研究文献的基础上,进一步探讨地方政府的目标偏好、制度激励及其行为选择。由于地方政府有“在短期内最大显示经济政绩”的动力,而且地域性特征造成中央政策的“外溢效应”,使得地方政府在地方治理和经济发展中有明显的机会主义倾向,这种机会主义表现在土地管理上就是盲目圈地和土地的粗放型供应,其目的就是在短期内增加财政收入和拉动经济发展。
第三章:市场化改革与土地管理制度变迁。这一章主要梳理了1949年到2005年之间中国土地管理制度的变迁轨迹,包括1978年以前形成的土地无偿使用、无流动、无限期制度,改革开放以后开始的土地有偿使用制度改革,土地出让市场化改革及其带来的三次土地利用高潮。同时,梳理了目前中国土地保护、调控的政策体系,包括各种政策、法规、法律等。最后,从耕地保有量、失地农民、城市房地产和腐败案件等方面评估了土地保护、调控政策的实施绩效。
第四章:产权消散与攫取软约束。本章主要剖析了中国土地产权的制度安排,国务院是土地的所有者,但是只有宏观规划权,无法行使具体的供应权和收益权。地方政府能够直接决定土地的转让和利用方式,并获得“地租”,却又不是土地的真正所有者,不用担负其作为所有者的代际的、社会的责任,加上中国政府的多层级结构,使得这种土地产权在国务院、省级、地级市、县市、乡镇五级政府之间被割裂得体无完肤,拥有部分土地产权束的政府主体数量非常多,其结果就是“产权的消散”。产权消散的结果就是土地保护和调控行为立即陷入“集体行动”的困境。
第五章:经营型政府与政策内生性均衡。中国地方政府在很大程度上是土地市场的一个内生参与者,而不是外在的管理者,地方政府作为一级市场的垄断者,直接从土地转让(包括出让和划拨)、房地产税收中获取经济利益,这导致地方政府角色发生严重异化,由公共资源的管理者演变成为“土地市场”的参与主体,并且完全按照收益最大化的逻辑进行土地开发和管理,已经具备“经营型”政府的特征。“经营型”政府的与民争利、攫取财政收益的行为,直接扭曲土地市场,造成资源浪费,因此,所谓的“政府失灵”在土地市场并不存在,而是彻底的“市场失灵”,而所谓的“政府管理”只能是更高层面的政府—中央政府或省级政府为主体对土地市场的管理。这一章主要分析这种土地市场体制变迁的过程,以及中央政府和地方政府在这个过程中的利益考量。
第六章:组织困境:围绕土地市场的规制与反规制。这一章集中论述中央政府就土地市场化改革和土地保护政策对地方政府的控制手段,及地方政府对这些控制的应对方式。全章关注的是,中央政府会采取哪些方法克服信息难题、组织难题,控制地方政府的粗放型土地开发行为,而地方政府又会以什么方法逃避中央政府的宏观调控和土地规制。在这个分析中,我们可以清晰看到中央政府与地方政府围绕土地调控展开的博弈互动。
第七章:结束语。作为全文的理论总结,在全文分析的基础上,就土地调控政策中的中央政府和地方政府的博弈关系进行总结性分析,从中探讨制度演变所形成的特定约束条件和激励因素在制约地方政府行为上的内在机制。将机会主义变量引入对中国央地关系的考察之中,进而就中国改革开放以后中央——地方政府之间的关系问题、大国治理的难题进行前瞻性思考。
How to recognize the relationship between the Chinese central and local government? Why the local governments have incentives to defy the orders from central-government? Is the relationship the game? The writer will answer these questions in this dissertation.
Before reform and opening up of China, the relationship between central and local government is a typical agent—principal because of the true state ownership system, or central government monopoly, and the dynamic adjustment of the power between the two shows as zero-sum game, which means no vigor when it is in tight control or in a mess if empowering to local government. The highly convergence of resources and power restrains independent act space of local government, in that way, the interaction between central and local government is like a seesaw battle, showing more for you and less to me or vice versa. After reform and opening up of China, because of localization and disappearance of property rights, most of the resources are delegated to local level, which makes local government using a new means in this game playing: "escaping". Decentralization of the power and surrender some of the profits make local government an independent benefit subject, which has more power to grab financial income and create severe externalities and corruption issues consequently.
The pyramid organization of Chinese bureaucratic administration makes central government bear this negative effect caused by local level. Because central government has the power to constitute national system and regulation, it could define local government's administration procedure and action constantly for stable political situation and historic evaluation; also improvement for current management system is pushed by central government for providing system security of marketing orientation.
The strangest thing is that when central government constrains power in one area or use tighter policy to weaken local discretion power, local level has to execute it but it could pioneer a new grabbing area with resources on hand. Changing of the policies has good effect as far as targets concerned. However, if you look at it for a whole picture, this grabbing act is not been limited but transferred. Thus, this forced central government for further policy changing, although it is undoubtedly behind the time and the grabbing act of local level. This is like no one but central government urging local level to find new grabbing areas always. A situation is been formed as: central government is pushing institutionalization constantly, at the same time, beating grabbing act and corruption of local government; but every time, it could not punch in the key point and always been hedged by local level.
There is no meaning to say which of the two (central or local government) is more powerful because power is not zero-sum assigned between central and local level anymore. Even central government takes the power back, local government still use objective reasons like, high deputy cost to look for new grabbling area but not becoming powerless as it in planned economy times. Newly chosen act will still secure benefit of local government and also bring enormous externality and corruption.
The root cause of this kind of policy escaping is the gradualness of China reform, i.e. the gradualness of system changing. Because system changing has powerful route dependence, which makes central and local government have flexible and non-systematization relationship at early stage of the reform, the possibility of opportunism is given to the local government. This causes inconsistence between two steps of system changing. Therefore, the achievements of system changing can not only been evaluated by single system but from the whole. In this way, an integrated frame and thinking of China gradual reform is needed; so as to solve the conflict between central and local level.
As far as land issues, since year 1980, there are two themes of China land management policy changing: limited marketing orientation and land protection. The former one tries to revitalize land resource through paid-use of the land and establishment of land market. This could not only provide financial benefit to the government but also rationalize the land assignment by marketing adjust. This is a decentralization process, during which both benefit and power of the local government are expanding. Land protection policy tries to control total cultivated land reserve, control the speed of non-agriculture use of the agriculture land, prohibit macro-economy overheat caused by rough land supply, and to realize sustainable use of land resource.
There is a kind of paradox between these two topics. Limited market-oriented reform adding China special land ownership structure makes land being seen as sources of economy development and financial/personal benefit increase by local government. This also makes government become operation government gradually and a participant of land market. During this process, local government transfers some cost to central government and the public. This is also the direct cause of the rapid decrease of cultivated land reserve, plenty issues on land requisition, high pressure on housing price, land corruption etc. This up-downwards responsibility-shirking act by local government forces central government to bear all severe results. This makes the execution of land protection policy from late 1990, which tries to plan total land supply, control land use, centralize land requisition approval rights, start vertical lead etc. to centralize land management and restrict grabbing hand of local government.
This dissertation is on the basis of theories of organizational economy, observing relationship between central and local government from execution of land policy, meanwhile, probing new change of localism. Through all evidence and analysis, the conclusion is been made, which is that local government and officials committed opportunism when developing economy and increasing financial income. This opportunism is caused by short tenure, loose budget control, soft benefit-grabbing restriction and loose control of liabilities etc. Land is the resource hugely wasted by this opportunism and becoming the scarcest resource.
Furthermore, local government goes to an industrialized way gradually relying on its resources. The local government could gain economic development and financial increase in short term, but for the long term, this development is unsustainable due to international competition and lack of resources. This crisis will not only refer to energy, but also finance, real estate these vital areas. To solve these issues, central government needs a complete consideration from the system's angle, and then conducts the reform accordingly. Traditional zero-sum playing relationship between central and local government is changing. The possibility of game playing is increasing and centralizing power by central government can not effectively control actions of local government that is why an integrated thinking about central and local government's relationship is needed.
In introduction part, illustration about 3 fields is been made: the problems been discussed in this dissertation, relevant research methods been used and literature review. The structure of this dissertation from chapter 2 to chapter 7 is as following:
Chapter 2: analysis frame and theory model. It is mainly about theory hypothesis and illustration about analysis model. Further discussion about local government's target preference, system incentive and action chose has been given on the basis of domestic and foreign literature review about China local governments' action. Because of the motivation of showing achievements in short term, plus externality effect of central government' s policy due to geographic characteristics, local government shows obvious opportunism when governing local region and developing economy. This opportunism shows as enclose land blindly and land rough supply for short-term financial increase and economic development.
Chapter 3: market-oriented reform and system change of land management. This chapter shows a picture about China land management system change track from 1949 to 2005; including land free-use system formed before year 1978, paid-use system after China reform and opening-up, and market-oriented reform and the 3rd wave of land use. Meanwhile, current policy system about land protection has been observed, including different policies, regulations and laws. Lastly, the effectiveness of land protection policy has been examined from total cultivated land reserve, peasants with no land, urban real estate and corruption cases etc.
Chapter 4: land ownership-dispersed and loose control of local government's grabbing action. The system of China land ownership has been examined. State council is the owner of all land but it only has macro planning right without actual supply right and right of remuneration. Local government can decide transfer of the land and the way of using, been paid by rent, but it is not the real owner, which means it has no intergenerational and social responsibility as the owner. The multi-layer of Chinese government makes land ownership being fragmented among state council level, provincial level, deputy city level, county level and town level. Enormous government parties have part of land ownership, which causes land ownership-dispersed. Direct cause is the dilemma of collective action for land protection.
Chapter 5: The operational government and policy inherently balance. Chinese local government is more acting as a participant of land market but not a outside controller. As the monopolist of the 1st land market, local government gains economical benefit directly from land transfer (lease and allocation included) and real estate taxes. This causes alienation of local government's role, which is from controller of public resources to participant of land market; and develop and mange land according to the logic of benefit maximizing, which is the character of operational government. This grabbing action by operational government leads to distorted land market and wasted resources. Therefore, so-called government failure does not exist in land market but an absolute market failure. So-called government management can only realize in higher level—central or provincial government level. This chapter mainly analyzes the process of land market system change and benefits consideration of central and local government during this process.
Chapter 6: organizational plight: the regulation and anti-regulation in the land market-building. The focus of this chapter in on the ways and tools used by central-government to control local government for market-oriented reform and land protection policy, and means used by local government responding the central government has been illustrated in this chapter. Ways to avoid information issue and control land rough supply of local government by central government. Ways to avoid central government's macro-control and land regulation by local government.
Chapter 7: conclusion. Based on literature review and analysis done in previous chapters, conclusion about game playing relationship of central and local government has been made. Some discussions have been made: Certain constrained conditions are formed during changing of system environment and he incentives constrained local government's action. Furthermore, some thoughts about relationship between central and local government since China reform and opening up, and tough issues of governing powerful nations are presented at the end.
中国在改革开放以前,由于真正的国家所有制,或者说中央政府垄断制,中央与地方之间是一种典型的“委托——代理”关系,两者之间权力的动态调整表现为“一收就死,一放就乱”的零和博弈。资源和权力的高度凝聚性压缩了地方政府自主行为的空间,此时的中央地方的互动就如同一场拉锯战,呈现出“你多我就少,你少我就多”的局面。改革开放以后,分权让利使得地方成为独立的利益主体,由于产权的地方化和产权的消散,很多资源已经由中央掌控下放到地方,地方因此拥有更多权力去攫取财政收入,这个过程造成了严重的外部性和腐败问题。中国官僚体制的金字塔结构使得中央政府必须承担这些外部性和腐败带来的负面结果。由于中央政府在实际上拥有制定全国性规范和制度的权力,因此它为了获得政治稳定和历史评价这些收益,会对地方政府的行政程序、行政行为进行不断规范和界定,并推动现有管理制度向更完善的方向发展,为市场化改革提供制度性保障。对此,地方的反抗能力是极为有限的,因为地方主要官员的升迁都掌握在中央手中。
但是,奇特之处在于,每当中央把某一领域的权力上收,或者制定更为严厉的政策来削弱地方的自由裁量权时,地方政府虽然不得不执行,它却可以通过掌控的资源开辟新的攫取领域。就目标而言,政策变迁达到了良好效果。但是从整体上看,地方政府的攫取行为并没有被扼制,只是转移了而已。这就逼迫中央进一步推动政策变迁,不过,这种变迁无疑是有时滞的,它经常滞后于地方政府的攫取行为。这就好像中央在不断驱赶地方政府寻找新的攫取领域。于是就形成这样一个局面:中央一直在推行制度化,打击地方政府的攫取行为和腐败行为,但是每次发出的重拳又好像打不在节骨眼上,能被地方所规避。在这种情况下,简单地说中央强还是地方强已经没有意义,因为权力不再是在中央和地方之间零和分配的。即使中央收权,地方还是利用信息优势和产权资源寻找新的攫取领域,而不会像计划经济时代那样,立即变得手足无措,丧失权力。中央政府迫于较高的代理成本,也不可能对地方所有行为进行监督。地方新选择的行为仍然能保证其收益,当然这也带来巨大的外部性和腐败行为。
造成这种政策“挪移”现象的根本原因在于中国改革的渐进性,也就是制度变迁的渐变性。由于制度变迁有很强大的“路径依赖”,改革初期中央和地方关系的弹性和非制度化,赋予了地方在改革的整个过程中的机会主义的可能。这使得政策变迁的每一步之间在连续性上出现断裂。因此,制度变迁的绩效不仅根据单个制度来衡量,更需要从整体上予以判断。在这个意义上,中国的渐进改革需要一个整体性的思路和框架;解决中央和地方之间的纠葛,也亟需一个整体性的思维。
就土地问题而言,1980年代以来,中国土地管理政策变迁的两个主题就是有限市场化和土地保护,前者力图通过土地使用权的有偿出让和土地市场的建立来盘活土地资产,不仅为政府提供财政收益,也运用市场调节手段合理配置土地资源,这个过程是一个分权化的过程,其中地方政府的利益和权力都在扩大;土地保护政策则意在控制耕地保有总量,控制农用地非农化的速度,防止因土地粗放型供应导致的宏观经济过热,实现土地资源的可持续利用。这两个主题之间是存在一定的张力的。有限市场化改革加以中国特定的土地产权结构,使得地方政府将土地视为发展经济和攫取财政收益、个人利益的来源,其行为日益异化,在很大程度上成为“经营型政府”,内生为土地市场的主体之一,并在粗放型供地过程中将部分成本外部化,转移给中央政府和社会公众。这就直接导致耕地存量资源的迅速下降、征地问题丛生、城市房价居高不下,土地腐败泛滥等严重后果。地方的“向上、向下卸责”行为逼迫中央政府承担所有的严重后果,因此从1990年代后期开始推行土地保护和调控政策,力图通过计划土地供应量、加强用途管制、上收征地审批权限、实行垂直领导等方式实行土地管理集权化,遏制地方政府的“攫取之手”。但是,这个过程本身就是充满了规制与反规制、博弈互动的过程。中央与地方之间行为互动的过程也是土地调控制度不断变迁的过程,控制和反控制成为推动制度变迁的主要动力。
本文立足于组织经济学的视角,从土地政策的执行问题来窥探中国的中央政府和地方政府之间的关系,探讨地方主义的新变化。通过实证分析,本文认为,中国地方政府官员在发展经济和增加财政收入上有明显的机会主义行为,造成这种现状的原因既有任期短暂,也有预算软约束、攫取软约束和责任软约束等体制原因,土地资源正是被这种机会主义行为大量浪费并成为最为紧缺的资源。而且,地方政府逐渐走上依靠资源外向扩张型的工业化道路,这在短期内可以获得经济发展和财政增长,凸显经济政绩,但是从长远来看,必然因为国际竞争和资源瓶颈而不可能持续,这种危机不仅涉及能源方面,也直接关系金融、房地产等重要领域。虽然中央政府能够通过发布行政命令、主导制度变迁和人事控制的方式规制地方行为,但是地方政府能够借助信息优势、体制优势和产权优势规避中央控制,与之相互博弈。
除导论部分就论文研究的问题、研究方法进行说明,并对相关研究文献进行综述以外,论文在结构上作如下的安排:
第二章:分析框架和理论模型。本章主要是有关理论假设和分析模型的阐述。这一章在梳理国内外对中国地方政府行为的研究文献的基础上,进一步探讨地方政府的目标偏好、制度激励及其行为选择。由于地方政府有“在短期内最大显示经济政绩”的动力,而且地域性特征造成中央政策的“外溢效应”,使得地方政府在地方治理和经济发展中有明显的机会主义倾向,这种机会主义表现在土地管理上就是盲目圈地和土地的粗放型供应,其目的就是在短期内增加财政收入和拉动经济发展。
第三章:市场化改革与土地管理制度变迁。这一章主要梳理了1949年到2005年之间中国土地管理制度的变迁轨迹,包括1978年以前形成的土地无偿使用、无流动、无限期制度,改革开放以后开始的土地有偿使用制度改革,土地出让市场化改革及其带来的三次土地利用高潮。同时,梳理了目前中国土地保护、调控的政策体系,包括各种政策、法规、法律等。最后,从耕地保有量、失地农民、城市房地产和腐败案件等方面评估了土地保护、调控政策的实施绩效。
第四章:产权消散与攫取软约束。本章主要剖析了中国土地产权的制度安排,国务院是土地的所有者,但是只有宏观规划权,无法行使具体的供应权和收益权。地方政府能够直接决定土地的转让和利用方式,并获得“地租”,却又不是土地的真正所有者,不用担负其作为所有者的代际的、社会的责任,加上中国政府的多层级结构,使得这种土地产权在国务院、省级、地级市、县市、乡镇五级政府之间被割裂得体无完肤,拥有部分土地产权束的政府主体数量非常多,其结果就是“产权的消散”。产权消散的结果就是土地保护和调控行为立即陷入“集体行动”的困境。
第五章:经营型政府与政策内生性均衡。中国地方政府在很大程度上是土地市场的一个内生参与者,而不是外在的管理者,地方政府作为一级市场的垄断者,直接从土地转让(包括出让和划拨)、房地产税收中获取经济利益,这导致地方政府角色发生严重异化,由公共资源的管理者演变成为“土地市场”的参与主体,并且完全按照收益最大化的逻辑进行土地开发和管理,已经具备“经营型”政府的特征。“经营型”政府的与民争利、攫取财政收益的行为,直接扭曲土地市场,造成资源浪费,因此,所谓的“政府失灵”在土地市场并不存在,而是彻底的“市场失灵”,而所谓的“政府管理”只能是更高层面的政府—中央政府或省级政府为主体对土地市场的管理。这一章主要分析这种土地市场体制变迁的过程,以及中央政府和地方政府在这个过程中的利益考量。
第六章:组织困境:围绕土地市场的规制与反规制。这一章集中论述中央政府就土地市场化改革和土地保护政策对地方政府的控制手段,及地方政府对这些控制的应对方式。全章关注的是,中央政府会采取哪些方法克服信息难题、组织难题,控制地方政府的粗放型土地开发行为,而地方政府又会以什么方法逃避中央政府的宏观调控和土地规制。在这个分析中,我们可以清晰看到中央政府与地方政府围绕土地调控展开的博弈互动。
第七章:结束语。作为全文的理论总结,在全文分析的基础上,就土地调控政策中的中央政府和地方政府的博弈关系进行总结性分析,从中探讨制度演变所形成的特定约束条件和激励因素在制约地方政府行为上的内在机制。将机会主义变量引入对中国央地关系的考察之中,进而就中国改革开放以后中央——地方政府之间的关系问题、大国治理的难题进行前瞻性思考。
How to recognize the relationship between the Chinese central and local government? Why the local governments have incentives to defy the orders from central-government? Is the relationship the game? The writer will answer these questions in this dissertation.
Before reform and opening up of China, the relationship between central and local government is a typical agent—principal because of the true state ownership system, or central government monopoly, and the dynamic adjustment of the power between the two shows as zero-sum game, which means no vigor when it is in tight control or in a mess if empowering to local government. The highly convergence of resources and power restrains independent act space of local government, in that way, the interaction between central and local government is like a seesaw battle, showing more for you and less to me or vice versa. After reform and opening up of China, because of localization and disappearance of property rights, most of the resources are delegated to local level, which makes local government using a new means in this game playing: "escaping". Decentralization of the power and surrender some of the profits make local government an independent benefit subject, which has more power to grab financial income and create severe externalities and corruption issues consequently.
The pyramid organization of Chinese bureaucratic administration makes central government bear this negative effect caused by local level. Because central government has the power to constitute national system and regulation, it could define local government's administration procedure and action constantly for stable political situation and historic evaluation; also improvement for current management system is pushed by central government for providing system security of marketing orientation.
The strangest thing is that when central government constrains power in one area or use tighter policy to weaken local discretion power, local level has to execute it but it could pioneer a new grabbing area with resources on hand. Changing of the policies has good effect as far as targets concerned. However, if you look at it for a whole picture, this grabbing act is not been limited but transferred. Thus, this forced central government for further policy changing, although it is undoubtedly behind the time and the grabbing act of local level. This is like no one but central government urging local level to find new grabbing areas always. A situation is been formed as: central government is pushing institutionalization constantly, at the same time, beating grabbing act and corruption of local government; but every time, it could not punch in the key point and always been hedged by local level.
There is no meaning to say which of the two (central or local government) is more powerful because power is not zero-sum assigned between central and local level anymore. Even central government takes the power back, local government still use objective reasons like, high deputy cost to look for new grabbling area but not becoming powerless as it in planned economy times. Newly chosen act will still secure benefit of local government and also bring enormous externality and corruption.
The root cause of this kind of policy escaping is the gradualness of China reform, i.e. the gradualness of system changing. Because system changing has powerful route dependence, which makes central and local government have flexible and non-systematization relationship at early stage of the reform, the possibility of opportunism is given to the local government. This causes inconsistence between two steps of system changing. Therefore, the achievements of system changing can not only been evaluated by single system but from the whole. In this way, an integrated frame and thinking of China gradual reform is needed; so as to solve the conflict between central and local level.
As far as land issues, since year 1980, there are two themes of China land management policy changing: limited marketing orientation and land protection. The former one tries to revitalize land resource through paid-use of the land and establishment of land market. This could not only provide financial benefit to the government but also rationalize the land assignment by marketing adjust. This is a decentralization process, during which both benefit and power of the local government are expanding. Land protection policy tries to control total cultivated land reserve, control the speed of non-agriculture use of the agriculture land, prohibit macro-economy overheat caused by rough land supply, and to realize sustainable use of land resource.
There is a kind of paradox between these two topics. Limited market-oriented reform adding China special land ownership structure makes land being seen as sources of economy development and financial/personal benefit increase by local government. This also makes government become operation government gradually and a participant of land market. During this process, local government transfers some cost to central government and the public. This is also the direct cause of the rapid decrease of cultivated land reserve, plenty issues on land requisition, high pressure on housing price, land corruption etc. This up-downwards responsibility-shirking act by local government forces central government to bear all severe results. This makes the execution of land protection policy from late 1990, which tries to plan total land supply, control land use, centralize land requisition approval rights, start vertical lead etc. to centralize land management and restrict grabbing hand of local government.
This dissertation is on the basis of theories of organizational economy, observing relationship between central and local government from execution of land policy, meanwhile, probing new change of localism. Through all evidence and analysis, the conclusion is been made, which is that local government and officials committed opportunism when developing economy and increasing financial income. This opportunism is caused by short tenure, loose budget control, soft benefit-grabbing restriction and loose control of liabilities etc. Land is the resource hugely wasted by this opportunism and becoming the scarcest resource.
Furthermore, local government goes to an industrialized way gradually relying on its resources. The local government could gain economic development and financial increase in short term, but for the long term, this development is unsustainable due to international competition and lack of resources. This crisis will not only refer to energy, but also finance, real estate these vital areas. To solve these issues, central government needs a complete consideration from the system's angle, and then conducts the reform accordingly. Traditional zero-sum playing relationship between central and local government is changing. The possibility of game playing is increasing and centralizing power by central government can not effectively control actions of local government that is why an integrated thinking about central and local government's relationship is needed.
In introduction part, illustration about 3 fields is been made: the problems been discussed in this dissertation, relevant research methods been used and literature review. The structure of this dissertation from chapter 2 to chapter 7 is as following:
Chapter 2: analysis frame and theory model. It is mainly about theory hypothesis and illustration about analysis model. Further discussion about local government's target preference, system incentive and action chose has been given on the basis of domestic and foreign literature review about China local governments' action. Because of the motivation of showing achievements in short term, plus externality effect of central government' s policy due to geographic characteristics, local government shows obvious opportunism when governing local region and developing economy. This opportunism shows as enclose land blindly and land rough supply for short-term financial increase and economic development.
Chapter 3: market-oriented reform and system change of land management. This chapter shows a picture about China land management system change track from 1949 to 2005; including land free-use system formed before year 1978, paid-use system after China reform and opening-up, and market-oriented reform and the 3rd wave of land use. Meanwhile, current policy system about land protection has been observed, including different policies, regulations and laws. Lastly, the effectiveness of land protection policy has been examined from total cultivated land reserve, peasants with no land, urban real estate and corruption cases etc.
Chapter 4: land ownership-dispersed and loose control of local government's grabbing action. The system of China land ownership has been examined. State council is the owner of all land but it only has macro planning right without actual supply right and right of remuneration. Local government can decide transfer of the land and the way of using, been paid by rent, but it is not the real owner, which means it has no intergenerational and social responsibility as the owner. The multi-layer of Chinese government makes land ownership being fragmented among state council level, provincial level, deputy city level, county level and town level. Enormous government parties have part of land ownership, which causes land ownership-dispersed. Direct cause is the dilemma of collective action for land protection.
Chapter 5: The operational government and policy inherently balance. Chinese local government is more acting as a participant of land market but not a outside controller. As the monopolist of the 1st land market, local government gains economical benefit directly from land transfer (lease and allocation included) and real estate taxes. This causes alienation of local government's role, which is from controller of public resources to participant of land market; and develop and mange land according to the logic of benefit maximizing, which is the character of operational government. This grabbing action by operational government leads to distorted land market and wasted resources. Therefore, so-called government failure does not exist in land market but an absolute market failure. So-called government management can only realize in higher level—central or provincial government level. This chapter mainly analyzes the process of land market system change and benefits consideration of central and local government during this process.
Chapter 6: organizational plight: the regulation and anti-regulation in the land market-building. The focus of this chapter in on the ways and tools used by central-government to control local government for market-oriented reform and land protection policy, and means used by local government responding the central government has been illustrated in this chapter. Ways to avoid information issue and control land rough supply of local government by central government. Ways to avoid central government's macro-control and land regulation by local government.
Chapter 7: conclusion. Based on literature review and analysis done in previous chapters, conclusion about game playing relationship of central and local government has been made. Some discussions have been made: Certain constrained conditions are formed during changing of system environment and he incentives constrained local government's action. Furthermore, some thoughts about relationship between central and local government since China reform and opening up, and tough issues of governing powerful nations are presented at the end.
引文
1《人民日报》(2006-09-28 第01版)
2《人民日报》(2006-09-30 第02版)
3中国国土资源部执法监察局局长张新宝2009年29日接受新华社记者专访时,作如是判断。详见《新华每日电讯》(2006-09-30 第02版)
4《新京报》(2006-9-22 第01版)
5《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》,国发(2004)28号。
62006年6月间,中国国土资源部紧急召开全国土地执法会议,通报了土地违法出现的新动向和土地执法面临的严峻形势,并明确表示:“严重的土地违法问题几乎都与地方政府有关”。国土资源部要求各级国土资源执法监察部门迅速行动起来,下决心查处一批典型违法案件,严肃追究一批责任人的责任。详见http://www.mlr.gov.cn/pub/gtzyb/gtzygl/tdzy/gdbh/t20060704_74956.htm
7中国国土资源部执法监察局局长张新宝认为,2006年头5个月,全国国土资源部门共立案土地违法案件25153起,与去年同期基本持平,但涉及的土地面积达到12241.7公顷,同比上升了近20%.相同的案件数,但面积增加了近20%,平均每一宗违法案件涉及的土地面积更多了。详见《新京报》(2006-06-19 第03版)
8经过记者调查,事情的大概经过是:2004年下半年,国土资源部、农业部等部委组织全国基本农田大检查。检查组到达郑州后,提出要去龙子湖园区看看,却被河南省、郑州市有关部门以种种借口阻挠。2005年2月的一天,张新宝等一行三人前往郑州,专门在下火车前5分钟才通知河南省国土资源厅“要去龙子湖园区检查”。这一次,经过整整5天的认真调查,情况终于水落石出。当时,已有6所院校进驻园区,且正在组织施工建设,共圈占土地6000多亩,实际占用2700多亩。国土资源部迅速将调查情况上报国务院,建议对非法征占土地行为进行整改,由河南省政府作深入调查,依法追究有关人员的责任;对已开工建设 的6所院校所占的2700多亩土地,在下次修编土地利用总体规划时进行调整,不再扩大建设占地规模。此后不久,河南省政府向国务院上报了核查报告。上级机关经过研究,同意在有关院校占地2700亩总规模不扩大、修改郑州市土地利用总体规划和城市总体规划、相应核减郑州市用地指标的条件下,依法办理先期开工的6所院校的用地手续。但是,郑州市在调查期间及上级机关意见下达后,不但不停止、不查处,反而继续实施非法征收占用土地行为。2006年初,这个高速兴起的大学城引起了国土资源部的注意。5月29日,国土资源部和监察部针对全国5起非法占地事件派出联合调查组,其中包括郑州龙子湖高校区。详见“严肃处理郑州违法占地案件彰显中央问责决心”,新华每日电讯,2006年09月30日
9“官僚(bureaucracy)”一词在政治学和社会学中是一个中性概念,不涉及价值判断,本文用这个概念指中国政府体制中的官员。
10肖玉琼,“挂牌岂能无竞争-贵阳市挂牌出让国有土地使用权中存在的问题及对策”,中国土地,2006(11)
11国家发改委土地集约利用调研组,“集约利用已是唯一选择一浙江、湖南、广西土地问题调研报告”,手国土增,2007(9)
12国家发改委土地集约利用调研组,“集约利用已是唯一选择-浙江、湖南、广西土地问题调研报告”,手国土增,2007(9)
13黄开学,“我国耕地流失中的政府行为研究”,南开学报,2004(3)
14吕思勉,中国制度史,上海:上海世纪出版集团,2002年,第353页。
15薄贵利,集权分权与国家兴衰,北京:经济科学出版社,2001年,第179页。
16林尚立,国内政府关系,杭州:浙江人民出版社,1998年,第20页。
17詹姆斯·R·汤森、布兰特立·沃马克,中国政治,顾速等译,南京:江苏人民出版社,2005年,第230页;林尚立,国内政府间关系,杭州:浙江人民出版社,1998年,第43页。
18Harry Harding,1981,Organizing China:the Problem of Bureaucracy(1949-1976),Stanford University Press,Stanford,California ppl.
19詹姆斯·R·汤森和布兰特立·沃马克认为,在1949年以后中国官僚机构的历史中,两种倾向交替出现,一种倾向是机构膨胀和制度化,另一种倾向则产生限制和改变官僚机构作用的反压力。在1969年-1976年间,中共内部在行政上优先考虑稳定和经济发展的温和倾向与使该制度继续革命化的激进压力之间展开了 激烈的斗争。1976年以后的领导层解决了这一争议,其态度是坚决肯定行政的权力,强调需要中央计划和控制,需要技术上有能力的管理。参见詹姆斯·R·汤森、布兰特立·沃马克,中国政治,顾速等译,南京:江苏人民出版社,2005年,第225页。
20林尚立,国内政府间关系,杭州:浙江人民出版社,1998年,第45页。
21宋雅建,“土地违法行为的经济学分析”,农机化研究,2003(1)
22张传玖,“制度:在破立之间--中国土地管理的潜规则与显规则对冲分析”,中国土地,2004(10)。类似的讨论还比较多,比如,
23阿兰·斯密德,制度与行为经济学,北京:中国人民大学出版社,2004年版,第7页。
24盛智颖、张安录,”从制度经济学的视角对土地垂直管理制度进行分析”,生态经济,2005(12)
25倪星、李必军,“耕地资源流失中的地方政府行为研究”,湖北行政学院学报,2006(6)
26 Jae Ho Chung,"Studies of Central-Provincial Relations in the People's Republic of China:A Mid-Term Appraisal",The China Quarterly,No.142.(Jun.,1995),pp.487-508.
27马克斯·韦伯,经济与社会,上卷,北京:商务印书馆,第248页。
28马克斯·韦伯,经劳与社会,上卷,北京:商务印书馆,第248页。
29盖瑞·J·米勒,管理困境:科层的政治经济学,王勇、高笑梅、季虹译,上海:三联书店,2002年,第109页。
30同上,第109页.
31安东尼·唐斯,官僚制内幕,郭小聪等译,北京:中国人民大学出版社,2006年,第134、135、152页.
32詹姆斯·R·汤森、布兰特立·沃马克,中国政治,顾速译,南京:江苏人民出版社,2005年,230页。
33李兰芝,“跨越零和:思考当代中国的中央地方关系”,华中师范大学学报(人文社会科学版),2004(11)
34对于中央地方之间的这种循环关系,有关文献介绍相当多,较为全面的包括:辛向阳,百年博弈,中国中共和地方关系100年,济南:山东人民出版社,2000年,149-239页;
林尚立,国内政府间关系,杭州:浙江人民出版社,1998年,297-313页;
[美]罗德里克·麦克法夸尔、费正清主编,金光耀等译,剑桥中华人民共和国史(1966-1982),上海:上海人民出版社,1993年,38-64页;
谢庆奎等,中国地方政府体制概论,北京:中国广播电视出版社,1998年,61-66页.
35Friedich,Carl J.;Michel;and Barber,Benjamin R.1969.Totalitarian in Perspective:Three Views.New York:Praeger.
36例如,在大跃进发生的原因上,David M.Bachman就认为,当时的中央高层对于经济发展模式存在派系争论,计划部门和莺工业部门联合提出了“大跃进”运动的很多政策,最后被接受成为官方政镱。David M.Bachman,"Bureaucracy,Economy,and Leadership in China:The Institutional Origins of the Great Leap Forward",Cambridge University Press,1991.
37谢淑丽(Shirk,Susan L)认为,中国的官僚体制是一种独特的“双向负责”的机制。领导人和下级官员之间并不是一种纯粹的等级关系:根据规定,中央委员会有权选举领导人,而同时,中央委员会又是由那些领导人任命的党政军官员组成。政府官员既是党的领导人的代理人也是选举人;地方官员既是中央领导的代理人也是选举人。下级官员固然要依靠党的领导人的赏识来获益,但后者也要仰仗前者在选举团中的作用。这种责任关系是双向的,而不是简单的登记单向关系。当高层在接班问题上出现斗争和分歧时,领 导人对选举团的依赖就会加强,选举团中成员向国家要价的能力也加强。当领导人团结一致时,中央委员会只能行使对继承现实的批准权力,但是,一旦领导人发生分歧,中央委员会的争端解决作用就会凸现出来。在权力斗争中,政策制定者会对下级的需求较为敏感,因为他们的支持会影响最终的政策选择。这样一来,领导人就会争相给予或承诺给予地方、部门以资源或权力。相反,如果领导精英较为团结一致,那么中央权威就会加强,地方议价能力就遭到削弱。参见Shirk,Susan L.The Political Logic of Economic Reform in China.Berkeley:University of California Press,1993:p87-88.
38Vivienne Shue,1988.The Reach of the State:Sketches of the Chinese Body Politic,Stanford:Stanford University Press.
39参见D.H.帕金斯等,走向21世纪:中国经济的现状、问题和前景,南京:江苏人民出版社,1992年,34-35页。
40关于国家结构形式与国内政府间纵向关系的论述,可见林尚立,国内政府间关系,杭州:浙江人民出版社,1998年,第3-41页。
41林尚立认为,从70年代末80年代初开始的全面改革,在经济体制上,主要是改变传统的计划经济管理体制;在政治体制上,主要改变党政合一,权力过分集中的现象。因而,改革在总体上是倾向于地方分权的。林尚立,国内政府间关系,杭州:浙江人民出版社,1998年,第318页。
42童之伟,“从宪法学角度探析国家结构形式的源与流”,武汉大学学报(哲学社会科学版),1996.(6);“单一制、联邦制的区别及其分类问题探讨”,法律科学,1995.(1)
43艾晓金,“中央与地方关系的再思考:从国家权力看我国国家结构形式”,浙江社会科学,2001.(1).
44杨宏山,府际关系论,北京:中国社会科学出版社,2005年。
45郑永年、吴国光认为,在毛泽东时代,中央与地方之间也有某种程度的谈判行为,但只是发生在操作层面上,即地方通过自己对于中央政策的私下的修整来使中央政策的贯彻执行能够比较适应当地地方的需要。而在改革后,央地之间的谈判的性质就不同了,首先,谈判的内容和领域拓宽,谈判的强度和幅度大大增强。。论中央.地方关系:中国制度转型的一个轴心问题”,香港:当代中国研究,1994.(6).
46当然,郑和吴也没有提供很有力的制度化途径,其最重要的建议就是“地域性民主”,即要求赋予地方政府对其统治范围内有独立的统治权,同时,地方能有参与中央决策的权利,地方利益在中央有制度化的表达管道。“论中央-地方关系:中国制度转型的一个轴心问题”,香港:当代中国研究,1994.6.
47杨光斌,“中国经济转型时期的中央一地方关系新论:理论、现实与政策”,2007两岸和平研究学术研讨会论文集,(台湾)国立政治大学东亚研究所编辑。
48杨认为,尽管中央政府是以国家利益和民众利益最大化为政策导向的,但是它只是政策的制定者,而不是执行者,并不直接面对基层和民众,执行这和面对民众的机关是作为代理人的行政机关和地方政府,这样中央政府的保护民众的政策可能在执行中被扭曲和变形。同上。
49辛向阳,百年博弈:中国中央和地方关系100年,济南:山东人民出版社,2000年,第291-294页。
50周黎安,“晋升博弈中政府官员的激励与合作”,经济研究,2004(6).
51钱颖一、许成钢,“中国非国有制经济出现和成长的制度背景”,载甘阳、崔之元主编,中国改革的政治·经济学(香港)牛津大学出版社,1995年,41-78页。
52张维迎,博弈论与信息经济学,上海:上海三联书店,上海人民出版社,2002年,403页。
53埃里克·弗鲁博顿、鲁道夫·瑞切特,新制度经济学:一个交易费用分析框架,姜建强等译,上海:上海三联书店,上海人民出版社,2006年,第260页。
57林尚立,国内政府间关系,杭州:浙江人民出版社,1998年,第43页。
58黄继忠通过对实现监督必要条件的分析,论证了地方人民代表大会对同级政府的弱监督。他认为实现有 效监督的必要条件包括:分治的(非一元化的)、平行的(非纵向的或上下的、接近现场的(包括事前的)和信息对称的制度设计和配置。所谓分治的,指监督方与被监督方之间在利益、职责和组织上是分割的,在利益共同体内部或组织共同体内部,彼此之间不存在委托代理关系意义上的监督;所谓平行的,是指监督方与被监督方处于同一组织层级上,而非纵向的、居高临下的;所谓接近现场的,是指监督方能够亲临被监督方的决策或执行现场,平行的和接近现场的都是为了保证对全过程的监督和实现事前性监督;所谓信息对称的,是指监督方与被监督方之间的信息质量是完全对等的要做到信息的适度对称,除了要求监督方是平行的和接近现场的,还要求被监督方建立信息送达和披露制度。见黄继忠,“省级财政支出制度:委托代理关系下的分析”,经济社会休制比较,2003,(6).
56夏永祥、王常雄,“中央政府与地方政府的政策博弈及其治理”,当代经济科学,2006,(3).
57这个概念首先由欧博文和李连江提出,见O'Brien and Lianjiang Li,“Selective Poficy Implementation in Rural China," Comparative Politics,Vol.31,No.2(January 1999),pp.167-186.
58David M.Lampton eds,Policy Implementation in Post-Mao China,"The Implementation Problem in Post-Mao China",University of California Press,1987,p5.
59产生这种的现象的原因在于,李连江和欧博文认为,尽管选择性政策执行在毛泽东时代就存在,但改革开放以后,这种现象已变得越来越突出。其根源主要在三个方面:一是“下管一级”(one-level-down management)的干部人事制度使各级官员都获得了任命下级官员的充分权威,这使得他们驱使下属官员执 行不受欢迎政策的能力得到提升;二是后毛泽东时代中国放弃了利用大规模群众运动来与官僚主义和腐败行径做斗争的方式,这在很大程度上削弱了党的纪律,导致基层干部相信践踏村民的权利并没有什么危险;三是“干部岗位目标责任制”的推行,使控制着下级官员政治前途的上级领导拥有了更为有力的杠杆来保证责任状得到认真执行。虽然基层官员被要求完成所有的任务指标,但是他们往往拥有选择性地执行政策的自主性。对于那些在考核中占据重要位置的硬指标(如税费征收、计划生育政策执行等),基层官员会随意地动用一切力量和手段以确保任务的完成,而对于那些受欢迎的政策,或不受欢迎政策中的受欢迎的规定的执行却往往是敷衍了事,甚至根本不见具体的行动。O'Bden and Liaaiiaag Ij,“Selective Policy Implementation in Rural China," Comparative Politics,Vol.31,No.2(January 1999),pp.167-186.中文可参考《中国乡村中的选择性政策执行》,唐海华译,http://www.world-and-chiaa.com/03/0302121303.htm.
60魏玮、史耀疆、J.J.Kennedy,。论地方政府对中央政策的选择性执行:以农村税费改革为例”.2005年国家社科基金《税费改革后农村基层组织运转及公益事业发展问题研究》(批准号05BJY059)的阶段性研究。
61李军杰,“地方政府经济行为短期化的体制根源”,宏观经济研究,2005(10);“中国地方政府经济行为分析:基于公共选择的视角”,中国工业经济,2004(4).
62夏永祥、王常雄,“中央政府与地方政府的政策博弈及其治理”,当代经济科学,2006(3)
83刘顺义,“中国地方政府界别机会主义倾向经济行为探讨”,甘肃理论沉井,2005(3).
64在关于腐败的文献中,相当多的文章运用了博弈论、不完全信息理论或者委托-代理模型,如Buscaglia,E.2001,An Analysis of Judicial Conrruption and Its Causes:An Objective Governing-Based Approach,International Review of Law and Economics.21(2):233-249;Ranch,James E.2001,Leadership Selection,Internal Promotion,and Bureaucratic Corruption in Less Developed Polities.Canadian Journal of Economics.34(1):240-258.
65郑利平,腐败的经济学分析,北京:中共中央党校出版社,2000年
66倪星,腐败与反腐败的经济学研究,北京:中国社会科学出版社,2004年
67李克,“转轨国家的机制性腐败:一个一般均衡模型”,经劳社会体制比较,2003(1).
65参见Paul Seabright,"Accountability and Decentralization in Government:An Incomplete Contracts Model",European Economic Review 40(1996):61-75;David W'tldasin,"Comments on 'Fiscal Federalism and Decentralization:A Review of Some Efficiency and Macroeconomic Aspects '",in M.Brtmo and B.Pleskovic,eds.,Annual Conference on Development Economics,1995(Washington,D.C.:World Bank,1996)
69 Minxin Pei,China's Trapped Transition:The Limits of Developmental Autocracy,Harvard university press,Cambridge,Massachusetts,2006,p38.
70 Lieberthal,K.G,1992,"Introduction:The Fragmented Authoritarianism model and It's Limitation" in Kenneth G Lieberthal and David M.Lampton(eds.),Bureaucracy,Politics,and Decision Making in Post-Mao China (Berkley:University of California Press).
71 戴长征,“国家权威碎裂化:成因、影响及对策”,中国行政管理,2004.(6).
72 盛智颖、张安录,”从制度经济学的视角对土地垂直管理制度进行分析”,生态经济,2005(12)
73 Jae Ho Chung,"Studies of central-provincial relations in the People's Republic of China:a mid-term appraisal,"The China Quarterly,No.142(1995),p.491;Wang Shaoguang and Hu Angang,Zhongg guojia nengli baogao(A Report on the Capacity of the Chinese State)(Hong Kong:Oxford University Press,1994).
74 只有前南斯拉夫和中国在所有这四个方面全部低于分权底线指标。前南斯拉夫较中国走得更远,到1989年,其联邦政府只能支配国内生产总值的4%,财政总收支的20%。一年以后,这个国家就崩溃了。见王绍光,“分权的底线”,战略与管理(北京),1995.(2).
75胡书东,经济发展中的中央与地方关系-中国财政制度变迁研究,上海:上海三联书店,2001年,第128-133页。
76Le-Yim Zhang,"Chinese Central-Provincial Relationships,Budgetary Decline and the Impact of the 1994 Fiscal Reform:An Evaluation",The China Quarterly,No.157.(Mar,1999),pp.115-141
77Yasheng Huang,"Central-local relations in China during the reform era",World Development,Vol.24,4(1996),p.660,fig.3.
78Le-Yim Zhang,"ChilleSe Central-Provincial Relationships,Budgetary Decline and the Impact of the 1994 F'mcal Reform:An Evaluation",The China Quarterly,No.157.(Mar,1999),pp.115-141
79王嘉州,“中央与地方政经关系类型之建立与检定-以 1997年中共‘十五大‘为例”,远景基金会季刊第4卷第3期(台湾)
80 Susan L·shirk,The Political Logic of Economic Reform in China,University of California Press,,1993
81 Susan L·shirk,The Political Logic of Economic Reform in China,University of California Press,,1993
82 Changing Central-Local Relations in China:Reform and State Capacity,edited by Jia Hao and Lin Zhimin WestviewPress,1994,Oxford,p7
83Changing Central-Local Relations in China:Reform and State Capacity,edited by Jia Hao and Lin Zhimin Westview Press,1994 Oxford,p8
84Christing P.W.Wong,"Between Plan and Market:The role of the Local Sector in Post-Mao China".Journal of Comparative Economics,Vol.11,1987,pp.385-398
85Wang Shaoguang,"Building a Strong Democratic State:On Regime Type and State Capacity",Papers of the Center for modern China,No.4,February 1991,ppl-36
86David M.Lampton,"China's Biggest Problem:Gridlock,Not Revolution",in study paper by the Joint Economic Committee of the Congress of the United States,Vol.1,April 1991;Huang Yasheng,"Web of Interests and Patterns of Behavior of Chinese Local Economic Bureaucracies and Enterprises During Reform",China Quarterly,September 1990,pp.431-458.
87这里的“政治多元化”(political pluralization)是指地方官员相对于中央的自主性和自主能力的发展。参见Yang Xiaokai,"Lessons from the Reforms of China's Economic System",papers of the Center for Modern China,No 1,November 1990,pp.23-40.
88 林尚立,国内政府间关系,杭州:浙江人民出版社,1998年,第345页。
89 转引自辛向阳,百年博弈:中国中央和地方关系100年,济南:山东人民出版社,2000年,第266页。
90 辛向阳,百年博弈,中国中央和地方关系100年,济南:山东人民出版社,2000年,第150页。
91 王绍光,“分权的底线”,战略与管理(北京),1995.(2).
92 软预算概念由科尔奈提出,用于解释国有企业与政府的关系,见科尔奈,短缺经济学,北京:经济科学出版社,1986年。在财政领域,软预算约束主要指下级政府的支出超过预算,而自己并不为其缺口负责,通常由上级政府事后追加补助或者借债来填补。对于借债而言,下级政府相信自己没有或只有部分偿还责任,包袱最终还是由上级政府来背。软预算约束的存在,会鼓励下级政府超额支出或者支出预算不合理从而缺乏效率。
93 周飞舟。“分税制十年:制度及其影响”,中国社会科学,2006.(6).
94 王振宇,“农民增收制约因素分析及财税政策取向”,财政研究,2006(1)
95 王雍君,“中国的财政均等化与转移支付体制改革”,中央财经大学学报,2006(9)
96 冯燮刚,“中国安居之路:经济自律,政治和谐”。房地产与宏观经济软着陆,见“香港中文大学,中国研究论文库”,http://www.usc.cuhk.edu.hk/wk_wzdetails.asp?id=6442
97 政策权威不仅是指制定政策的权力,也是其保证下级官员忠实执行其政策意图的权威和资源。
98 王绍光归纳的分权的好处共有六点:1,有利于促进居民参与当地事务;2,有利于促进地方政府对本地居民负责;3,有利于发挥地方官员的信息优势;4,有利于制度创新;5,给人们更多的选择;6,有利于缩小政府的总体规模。见王绍光,“分权的底线”,战略与管理(北京),1995.(2)
99 杨瑞龙,“我国制度变迁方式转换的三阶段论-兼论地方政府的制度创新行为”,经济研究,1998(1);
杨瑞龙、杨其静,“阶梯式的渐进制度变迁模型-再论地方政府在我国制度变迁中的作用”,经济研究,2000(3)
100 “诺思悖论”用诺思自己的语言表述,即为“国家的存在是经济增长的关键,然而国家又是人为经济衰 退的根源”。他曾无可奈何地说过:“没有国家办不成事,有了国家又会有很多麻烦”。参见道格拉斯·C·诺思,经济史上的结构和变革,厉以平译,2005年,北京:商务印书馆,第25页。
101 一是通过正式渠道(如会议、回报、文件等)或非正式渠道(如游说、找关系、走后门)向权力中心传递反映本地利益的制度创新需求,并力图使这一需求转变为权力中心的正式制度供给方案,从而直接获得进入权;二是改革方案一旦形成后,地方政府为获得含有垄断租金的改革试点权而展开竞争。能否优先获得进入权,既取决于权力中心所认同的改革方向,还取决于地方政府议价的实力和技巧;三是没有获得进入全的地方政府会通过“变通”的方式,以能否实现本地利益最大化的标准理解和实施权力中心的改革方案,使实际的制度安捧或多或少偏离权力中心的制度供给意愿,从而变相获得进入权;四是采取先斩后奏、暗中模仿试点单位的做法或另辟蹊径等途径突破制度壁垒,获取潜在的制度净收益的方式.同注98。
102 Susan L·shirk,The Political Logic of Economic Reform in China,University of California Press,1993,pp85-89.
103 虽然中国建国后学习苏联的很多做法,但中苏的政治体制架构、经济管理体制和计划经济模式还是存在很大不同,谢淑丽从5个方面进行了详细的比较:1、中国有大量的小型企业,相比较苏联而言,中国中央计划能力较为有限,效率也不高.2、劳动力、终身职业的行政控制;3、缺乏物质激励;4、管理者的教育水平较低;5、执政党的频繁干预。参见注101。
104 杨瑞龙,“我国制度变迁方式转换的三阶段论-兼论地方政府的制度创新行为”,经济研究,1998(1)
105 姜开宏、孙文华、陈江龙,“集体建设用地流转制度变迁的经济分析”,中国土地科学,2005(2)
106 陆建新,“中国制度创新中的地方政府行为悖论研究”,南京大学博士论文(未出版),1997年。
107 阎坤、陈昌盛,“中国财政分权的实践与评价”,广东社会科学,2003(5)
108 政治创租是指政府官员利用行政干预的办法来增加私人企业的利润,人为创造租,诱使私人企业向他们“进贡”作为得到这种租的条件。抽租是指政府官员故意提出某项会使私人企业利益受损的政策作为威胁,迫使私人企业割让一部分既得利益给予政府官员。由于政治创租和抽税的存在,促进寻租活动的普遍性和 经常性,也使政府的有效作用大为降低。
109 对地方保护主义较完整的论述可见,辛向阳,百年博弈:中国中央与地方关系100年,济南:山东人民出版社,第277页:“地方保护主义面面观”;谢玉华,“转型时期地方保护主义研究”,武汉;华中师范大学政治学博士论文(未出版),2004年。
110 吴国光、郑永年,论中央-地方关系:中国制度转型中的一个轴心问题,香港:牛津大学出版社,1995年,第3章。
111 关于经济发展与耕地减少之间的讨论可以参见李相一,“关于耕地‘占补平衡'的探讨”,中国土地科学,2003(2),李相一认为建设占用耕地是不可避免的,因而耕地资源的有限性和经济发展连续性决定了传统意义上的“占补平衡”是无法得到长期保证的,他提出了“产出总量”平衡的策略加以应对。而工业化发展过程中耕地保护压力大的现状也为国土资源部门的官员们所理性认知,如国家土地督察沈阳局局长崔言在谈到上任后的感想时表示:“作为我国的老工业基地,由于种种原因,东北三省的发展明显慢于发达地区。中央提出振兴东北老工业基地的战略,被认为是东北的一次难得的发展机遇,于是东北三省纷纷制定自己的发展战略。如辽宁省“五点一线”战略,黑龙江省“1000平方公里哈大齐工业走廊”思路,吉林省有序推进各级开发区和县(市)工业集中区构想等。共同特点就是将集中发展工业园区作为振兴的重要措施和招商载体。这就意味着还要大量占用土地。所以边批边占、违规顶风占地现象时有发生。”参见崔岩,“明察暗访,主动督察”,中国土地,2007(7)
112 有关文献可以参见Federico Sturzencgger,Mariano Tommasi,The Political Economy of Reform,MIT Press,1998;Elizabeth J.Perry,Christine Wong,The Political Economy of Reform in Post-Mao China,Harvard University,1985;Gerard Roland,"The Political Economy of Transition",The Journal of Economic Perspectives。Vol.16,No.1(Winter,2002),pp.29-50:甘阳、崔之元编,中国改革的政治经济学,香港:牛津大学出版社,1997年;张军、周黎安编,为增长而竞争:中国增长的政治经济学,上海:格致出版社,2008年.
113 如冯华艳,“制度变迁及中央与地方的博弈”,郑州大学硕士论文(未出版),2002年。
114 有关专利制度及其作用的讨论可以参见H.Demsetz,"Toward a Theory of Property Rights",American Economic Journal,57,1969,P.352:以及道格拉斯·诺斯、罗伯特·托马斯,西方世界的兴起,厉以平译,北京:华夏出版社,1989年。
115 诺思,“制度变迁理论纲要-在北京大学中国经济研究中心成立大会上的讲演”,
116 L.E.戴维斯、D.C.诺思,“制度变迁的理论:概念与原因”,财产权利与制度变迁-产权学派与新制度经济学派译文集,R.科斯、A.阿尔钦、D.诺恩等编著,上海:上海三联书店,1994年,第274页。
117 V.W.拉坦,“诱致性制度变迁理论”,财产权利与制度变迁-产权学派与新制度经济学派译文集,R.科斯、A.阿尔钦、D.诺思等编著,上海:上海三联书店,1994年,第338页。
118 林毅夫,“关于制度变迁的经济学理论:诱致性变迁和强制性变迁”,财产权利与制度变迁-产权学派与新制度经济学派译文集,R.科斯、A.阿尔钦、D.诺思等编著,上海:上海三联书店,1994年,第371-403页。
119 道格拉斯·C·诺思,制度、制度变迁和经济绩效,上海:上海三联书店,1994年,第127页。
120 卢现祥主编,新制度经济学,武汉:武汉大学出版社,2004年,第170页。
121 参见汪丁丁、叶航、罗卫东主编,走向统一的社会科学:来自桑塔费学派的看法,上海:上海世纪出版集团,第10-13页。
122 事实上,首先,大多数分配者提出的方案都在四六开到五五开之间,其中有四分之一的人提出五五开:其次,特别不公平的分配方案,几乎都被回应者毫不犹豫地拒绝,他们宁愿什么都不要,也不能接受极不公平的分配。主持试验的吉斯教授后来在论文中总结说:“很明显,受试者是依赖其公平观念而不是利益最大化来决定其行为的”。参考引文同上。
1 比较重要的文献包括Jean C.Oi,"Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism in China".World Politics,vol.45,no.1(1992);and "The Role of the Local State in China's Transitional Economy",The China Quarterly,no.144(1995).Andrew G.Walder."Corporate Organization and Local Government Property Rights in China",in Vedat Milor(ed.),Changing Political Economic:Privatization in Post-communist and reforming communist states(Boulder:.Lynne Rienner.1994);and "Local Governments as industrial Finns:An Organizational Analysis of China's Transitional Economy".American journal of Sociology.,vol,101.no.2(1995);Sally Sargeson,Jian Zhang,"Reassessing the Role of the Local State:A Case Study of Local Government Interventions in Property Rights Reform in a Hang Zhou District",The China Journal,No.42.(July,1999),pp.77-99;Lin,Nan,"Local Market Socialism:Local Corporatism in Action in Rural China",Theory and Society 24(3)
2 道格拉斯·C·诺思,经济史上的结构和变革,厉以平译,2005年,商务印书馆,第25页。
3 比如 Paul Streeton,"Markets against States:Against Minimalisrn",World Development,vol.21,no.8(1993);Linda Weiss and John M.Hobson,States and Economic Development:a Comparative Analysis(Cambridge:Polity Press,1995).
4 如Chalmers Johnson,MITI and the Japanese Miracle(Stanford,Calif.:Stanford University Press,1982);Stephan Haggard,Pathways from the Periphery:The Politics of Growth in the Newly Industrialized Countries (Ithaca,N.Y.:Cornell University Press,1990);Robert Wade,Governing the Market:Economic Theory and the Role of Government in East Industrialization(Princeton,N.J:Princeton University Press,1990);Alice H.Amsden,Asia's Next Giant:South Korea and Late Industrialization(New York:Oxford University Press,1989)。另外,中国学者林毅夫就认为,“东亚奇迹”的最重要原因在于这些国家选择了“比较优势战略”。而不是“赶超战略”,政府在建立市场规则、制定产业政策和财政支持方面起到了重要作用,见林毅夫、蔡昉、李周,中国的奇迹:发展战略与经济改革,上海三联书店,上海人民出版社,1994年,第117-124页。
5 有关研究可见,林毅夫,刘志强,“中国的财政分权与经济增长”,北京大学学报,2000(4);温娇秀,“中国的财政分权与经济增长:基于省级面板数据的实证”,当代经济科学,2006(6);胡书东,经济发展中的中央与地方关系-中国财政制度变迁研究,第134-139页,上海三联书店,2001年。
6 中国渐进改革的“增量模式”又被称为“体制外发展模式”,也就是在保持国有经济的同时大力发展非国有经济。与苏联不同,这种策略为中国带来了经济快速发展,增加了整个社会收益,也使财政有能力补偿改革的损失者。有关论述见Minxin Pei,China's Trapped Transition:the limits of developmental autocracy,Harvard university press,Cambridge,Massachusetts,2006,pp34-35:以及吴敬琏,增量改革(1979-1993年),当代中国经济改革,上海远东出版社,2004年。
7 钱的主要观点还包括,中国和前苏联的经济管理组织有不同的特征,东欧苏联的经济管理组织主要根据功能或分工原则建立,呈[U-型]经济,而中国的经济管理组织,自1958年以来,却主要是根据地域原则而建立的多层级多地区模式,或称[M-型经济]。在改革期间,由于地方政府的权力和主动性增强,中国的M 型经济管理组织进一步向地方政府下放权力,这就提供了弹性和机会,使地区改革试验得以进行,非国有企业得以成长。而且,中国的分权化改革是面向市场化的,由此产生的“经济联邦主义”带来了三个结果:第一,它促进了地方之间的资金、产出、技术和劳动力方面的竞争,这种竞争推动地方政府学习和试验新的管理方式;第二,地方政府有强大的发展经济的动力;第三,它为地方政府和地方企业提供了免受中央政府干预的保护。钱颖一、许成刚,“中国非国有经济出现和成长的制度背景”,收于甘阳、崔之元主编,中国改革的政治经济学,牛津大学出版社(香港),1997年,第41-78页。Oian,Ymgyi and Barry Weingast,"China's Transition to Markets:Market-Preserving Federalism,Chinese Style," Journal of Policy Reform,1996a,1:2,149-86.
8 周伟林,中国地方政府经济行为分析,复旦大学出版社,1997年,第85页。
9 杨瑞龙,“我国制度变迁方式转换的三阶段论:兼论地方政府的制度创新行为”,经济研究,1998(1);
杨瑞龙、杨其静,“阶梯式的渐进制度变迁模型:再论地方政府在我国制度变迁中的作用”,经济研究,2000(3)
10 激励对经济发展的重要性已经开始为经济学界重视,有学者就认为:“对经济转型而言,最重要的可能不是‘做对价格'(getting prices right),因为在市场不完备的时候,根本就不可能存在正确的价格;更重要的可能是‘做对激励'(getting incentives right),因为激励机制是经济发展中更为深刻的主题,价格机制不过是激励机制的一种方式而已。”见王永钦等,“中国的大国发展道路-论分权式改革的得失”,经济研究,2007(1)
11 杨雪冬,当代中国地方政府的激励机制简论,中国政府创新网,2005-10-4.
12 “标尺竞争”的概念最早用于对下负责的政治体制中,说明民众会参考其它地方的政府绩效来评价本地区的治理结果,由此带来地方政府之间的互相学习和监督,造成一种潜在的竞争状态。而“自上而下的标尺竞争”则是指迎合上级考核的一种同级政府之间的竞争,见张晏,2005:“标尺竞争在中国存在吗?-对 我国地方政府公共支出相关性的研究”,复旦大学工作论文。
13 Qian,Y.Y and G.Roland,"Federalism and the Soft Budget Constraint",American Economic Review,77,1998,265-284;Qian,Yingyi and Barry R.Weingast,"Federalism as a Commitment to Preserving Market Incentives",Journal of Economic Perspectives,1997,11(4),83-92
14 Jean Oi,"Fiscal reform and the economic foundations of local state corporatism," World Politics,Vol.45,No.1(October 1992).pp.99-126.
15[冰]思拉恩·埃格特森,新制度经济学,吴经邦等译,北京:商务印书馆,1996年,第12页。
16 制度既包括有形的法律、法规和人们之间的协议、契约,也可以包括无形的道德、意识形态、风俗习惯等,如诺思认为:“制度是一个社会的游戏规则,更规范地说,它们是决定人们的相互关系的系列约束.制度是由非正式约束(道德、禁忌、习惯、传统和行为准则)和正式的法规(宪法、法令、产权)组成的”。参见道格拉斯·C·诺思,制度、制度变迁与经济绩效,上海三联书店,1994年,第3页。
17 关于“经济人”假设,学界一直存在一种误解,即个人经济利益的最大化。其实,个人的收益是多方面的,包括财富、闲暇、享受等带来的愉快。经济人假设是指个人在决策时,都希望自己以最小的成本获得 最大的收益。因此,“经济人”不是一个伦理的概念,它与“损人利己”或“损己利人”都不相干,一个“经济人”也可能是“损己利人”的,只要他从“利人”中获得的快乐或享受大于他的“损己”成本,他就可能如此行为。
18 R·科斯,企业,市场与法律,上海:上海三联书店,1990年。
19 道格拉斯·C·诺思,经济史中的结构与变迁,上海:上海三联书店,1991年,第2页。
20 卢现祥,新制度经济学,武汉:武汉大学出版社,2004年,第4页。
21 产权被视为最重要的经济制度之一,其对经济绩效的作用就主要表现在“内在化”行为成本上。有关产权的这种作用是新制度经济学家们研究的重点之一,也是新制度经济学对经济学、政治学、社会学的重大贡献之一。有关产权功能的文献主要包括:H·登姆塞茨,“关于产权的理论”;E·G·菲吕博腾、S·配杰威齐,“产权与经济理论:近期文献的一个综述”,均收录于R·科斯、A·阿尔钦和D·诺斯主编,财产权利与制度变迁-产权学派与新制度经济学派译文集,上海:上海三联书店,2005年。
22 马基雅维利的《君主论》可能是一个经典的例外。不过,马氏并非从实证的角度对君主和政客的行为进行分析,而是力图阐释一个应然的道理:对于一个君主来说,为了维持自己的统治,不仅不必具备各种美德,而且还要保留那些能够达到目的恶名。布坎南和塔洛克认为,在大众几个世纪以来对社会主义的支持中,一个有意义的因素就是一个基本信仰:一种活动从私人选择领域转移到社会选择领域,这涉及到社会物品动机对私人收益动机的替代。多少年来,逐利的人、追求效用最大化的人,很少在道德哲学家和政治哲学家那里找到朋友。在政治的领域,个体参与者对私人收益的追求,几乎总是被各式各样的道德哲学家谴责为“恶”。参见詹姆斯·M.布坎南、戈登·塔洛克,同意的计算-立宪民主的逻辑基础,陈光金译,北京:中国社会科学出版社,2000年,第21页。
23 有关公共选择理论的讨论可以参见文建东,公共选择学派,武汉:武汉出版社,1996年。
24 将个体主义方法论贯彻到政府行为和官僚行为分析中的研究已经很多,最早是布坎南在《自由、市场和国家》一书中提出,他认为:“在政治中,根本不存在类似真理的东西,‘那里'不存在的或应认为其存在的独一无二的价值,除了个人的估价”。见布坎南,自由市场和国家,北京:北京经济学院出版社,1988年,第52页。之后,威廉姆·尼斯坎南在《官僚制与公共经济学》一书中运用公共选择理论的逻辑假设和分析方法研究分析官僚体制和官僚行为。在国内,曹红刚的《政府行为目标与体制转型》(社会科学出版社,2007年版)和李军杰的《政府行为的经济分析》(北京:社会科学出版社,2005年版)都是这方面的例作。
25 威廉姆·尼斯坎南认为,某些关于个人目标的假设是社会行为理论的必要条件。社会行为的本质就是 个人有目标的行为。见威廉姆·A·尼斯坎南,官僚制与公共经济学,王浦劬等译,北京:中国青年出版社,2004年,第35页。
26 威廉姆·A·尼斯坎南,官僚制与公共经济学,王浦劬等译,北京:中国青年出版社。2004年,第37页。
27 这几次重大的财政体制改革包括20世纪50年代后期的分权改革、1978年开始的财政包干制改革以及1994年的分税制改革等。
28 安东尼·唐斯,官僚制内幕,郭小聪等译,北京:中国人民大学出版社,2006年,第89页。
29 安东尼·唐斯,官僚制内幕,郭小聪等译,北京:中国人民大学出版社,2006年,第93页。
30 韦伯,支配社会学(韦伯作品集第3集),康乐、简慧美译,桂林:广西师范大学出版社,2004年,第26-27页。
31 关于中国地方政府的权力来源问题,沈荣华有较为全面的讨论,他认为,从总体上看,中国地方政府的权力是授权来源,主要来源于国家授权和行政授权。国家授权是指中国地方政府的权力来自于全国人民代表大会及其常务委员会、地方各级人民代表大会及其常务会的立法授权,这是根本性授权;行政授权则是中央政府根据全国人民代表大会及其常委会的法律和有关决定所做的行政授权,这是府际之间的授权。参见沈荣华编著,中国地方政府学,北京:社会科学文献出版社,2006年,第51页。
32 周黎安,“晋升博弈中政府官员的激励与合作-兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因”,新华文摘,2004(17)
33 周黎安,“中国地方官员的晋升锦标赛模式研究”,经济研究,2007(7)
34 Susan L·shirk,The Political Logic of Economic Reform in China,University of California Press,,1993,pp83.
35 周黎安、李宏彬、陈烨,“相对绩效考核:关于中国地方官员晋升的一项经验研究”,经济学报,第1期第1辑.
36 Li,Hongbin,and Li An Zhou,2005,"Pofitical Turnover and Economic Performance:The Incentive Role of Personnel Control in China",Journal of Public Economics 89,pp1743-1762.
37 王贤彬和徐现样对同一问题的研究结果稍有不同,他们收集整理了1978-2005年间我国省级官员的相关资料,对官员的来源、任期以及去向等特征与地方经济增长的关系进行了深入考察。结果发现,在官员去向方面,调入中央的官员并没有经济绩效方面的优势,这种现象随时间推移逐渐消失。这说明了中央在决定哪些官员进入中央任职时,并不一定将经济绩效因素放在第一位,而是有着较为复杂全面的评价体系。不过,经济绩效越来越成为一个重要的考核标准。参见王贤彬、徐现祥,“地方官员治理与经济增长”,中山大学岭南学院工作论文。
38 张军,“中国经济发展:为增长而竞争”,世界经济文汇,2005年第4期,第101-105页。
39 在1994年以前,中国的财政体制经历了1980、1985、1988年三次重大的结构调整。调整的基本目标是相同的,即调动地方政府的积极性,使之加强财力动员的能力,同时维护并加强中央的财政能力。值得注意的是:收入分成是财政改革的核心.有关财政制度改革对地方经济行为的激励的讨论可以参见贾康、阎坤,转轨中的财政制度变革,上海:上海远东出版社,1999年:以及沈立人、戴园晨,“我国“诸侯经济”的形成及其弊端和根源”,经济研究,1990(3):以及Jean C.Oi.“Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatismin China”.World Politics,vol.45.no.1(1992)
40 何显明,“市场化进程中的地方政府行为自主性研究-基于浙江的个案分析”,上海复旦大学博士论文(未出版),2007年,第15页。
41 曹红刚,政府行为目标与体制转型,北京:社会科学出版社,2007年版,第77页。
42 Susan L·shirk在对中国政治体制的讨论中提出了一种中央和地方官员“双向负责”的看法,她认为,中国的领导人和下级官员之间并不是一种纯粹的等级关系:根据规定,中央委员会有权选举领导人,而同时,中央委员会又是由那些领导人任命的党政军官员组成.政府官员既是党的领导人的代理人也是选举人;地方官员既是中央领导的代理人也是选举人。下级官员固然要依靠党的领导人的赏识来获益,但后者也要仰仗前者在选举团中的作用。这种责任关系是双向的,而不是简单的等级单向关系。任何一方都不具备最终的绝对权威,权威链始终是双向的。不过,她也强调,上到下的权威要强过下到上的权威。对“下到上”的权威的一个重要限制是共产主义的反对“宗派主义”的规则。党政官员被禁止在决策中形成帮派。而且,她的分析主要指向中央领导人的更迭时期,在这个时期,领导候选人为了赢得多数支持会向中央委员会中的地方官员示好。但是,在领导人执政的稳定时期,这种“双向负责”机制究竟在多大程度上起到作用还值得商榷。有关论述参见Susan L·Skirk,The Political Logic of Economic Reform in China,University of California Press,1993,pp83.
43 陈剩勇、张宇,“区域间政府合作:区域经济一体化的路径选择”,政治学研究,2004(1)
44 安东尼·唐斯,官僚制内幕,郭小聪等译,北京:中国人民大学出版社,2006年,第151页。
45 马克斯·韦伯,林荣远译,经济与社会,上卷,北京:商务印书馆,1998年,第280页。
46 谢淑立所说的选举团是指中国共产党的中央委员会。中国共产党的党章赋予中央委员会以正式的选举领导人的权力,中央委员会又定期由党的代表大会选出.苏联的体制较中国更为制度化,比如,1957年赫鲁 晓夫通过获得中央委员会全会的支持,挫败了政治局常委会中对他的攻击和取而代之的企图。1964年,中央委员会又将赫鲁晓夫赶下领导职位,这些都说明苏联的中央委员会确实建立了其在选举领导人上的正式权力。中国的游戏规则也是如此,只是没有这么严格遵守。根据党章,中央委员会选举政治局,政治局常委会和党中央书记,参见Susan L·Shirk,The Political Logic of Economic Reform in China,University of California Press,,1993,pp71.
47 Susan L shirk,The Political Logic of Economic Reform in China,University of California Press,,1993,pp85-89.
48 邵燕祥,“1958-2008:为“三面红旗”的死难者一哭”。参见网络文章http://hi.baidu.com/56cun/blog/item/a3aeff22ff3701a04723e85f.html
49 有学者算了一笔帐:以一个大学毕业分配到乡镇工作的干部为例,按正常的晋升流程,他需要3-4年定为“股级”,再过2-3年升为副科,再3年升为正课,然后再3年才有可能升到副县级,这一流程下来,最顺的干部也要花上12年,这时已经差不多35岁左右了,如果一个环节没有跟上,就可能面临被淘汰的危险。参见何显明,信用政府的逻辑:转型期地方拿政府信用缺失现象的制度分析,上海:学林出版社,2007年,第275页。
50 李军杰、钟君,“中国地方政府经济行为分析-基于公共选择视角”,中国工业经济,2004(4):类似的文献还有刘顺义,“中国地方政府界别机会主义倾向经济行为探讨”,甘肃理论学刊,2005(3)
51 荣敬本等,从压力型体制向民主合作体制的转变,中央编译出版社,1998年,第7页。
52 1979年11月中组部颁布《关于试行干部考核制度的意见》,提出“德能勤绩”的考核内容。1984年,工作实绩考核逐渐成为考核的主要内容,1988年、1989年中组部先后颁布了《市县党政干部年度考核方案》、《地方政府工作部门领导干部年度工作考核方案》,考核的内容主要有18项量化指标:包括国民生产总值,工业生产总值、乡镇企业生产总值,人均国民收入、农民人均收入,上缴利税,财政收入、国营和集体企业的劳动生产率,农副产品收购,商业零售总额,寄出设施投资,人口自然增长率,粮食产量,地方预算收入,地方预算支出,育林面积以及九年义务教育完成率。见杨雪冬,市场发育、社会生长和公共权力建构,河南人民出版社,2002年,第148页。
53 何显明,信用政府的逻辑:转型期地方拿政府信用缺失现象的制度分析,上海:学林出版社,第271页。
54 周黎安,“中国地方官员的晋升锦标赛模式研究”,经济研究,2007(7)
55 黄继忠.“省级财政支出制度:委托代理关系下的分析”,经济社会体制比较,2003(6)
56 《纲要》的全文参见http://news.xinhuanet.com/newscenter/2003-07/24/content_992450.htm
59 有关材料可以参见,臧振瑞,“强行征地百亩有余,野草萋萋荒废近半:利川市竟有如此开发区”,http://zzr110.blogcn.com/diary.115892813.shtml:任喆、王锡松、吴颖慧,“黑龙江省呼兰3500亩耕地荒废5年”,http://finance.jrj.com.cn/news/2007-05-17/000002241971.html,
60 有关经济学中讨论“机会主义”问题的文献可以参见奥利弗·E·威廉姆森,资本主义经济制度,段毅才等译,北京:商务印书馆,2004年,第94-97页;埃里克·弗鲁伯顿、鲁道夫·芮切特,新制度经济学:一个交易费用分析范式,上海:上海人民出版社,2006年,第244-288页:李厚廷,“机会主义的制度诠释”,社会科学研究,2004(1)
61 卢现祥,西方新制度经济学,北京:中国发展出版社,2003年。
62 梁燕、樊明方、李军,“地方政府机会主义的博弈分析:以我国一般性转移支付为例”,统计与决策,2007(1)
63 Bengt Holmstrom、Paul Milgrom,"multitask Priacipal-Agent Analyses:Insentive Contracts,Asset Ownership,and Job Design",Journal of Law,Economics,and Organization 7(1991):pp.24-52
64 陈抗、顾清扬,“财政集权化与地方政府行为变化-从援助之手到攫取之手”,经济学(季刊),2002年第2卷第1期。
65 Zhuravskaya,Ekaterina V.,"Insentives to Provide Local Public Goods:Fiscal Federalism,Russian Style",Journal of Public Economics,2000,76,pp337-368.
66 有关内容可以参见2005年8月15日中国人民银行发表的(2004年中国房地产金融报告》,http://news.xinhuanet.com/newscenter/2005-08/15/content_3357259.htm
67 王军,“‘土地财政'的动力结构”,暸网新闻周刊,2005年9月12日第37期。
68 蒋省三、刘守英,“土地解密”,财经,2006(4)
69 调换岗位如由党政首脑退居到政协和人民代表大会中任职,这在中国的各级政府中非常常见。
70 王军,“‘土地财政'的动力结构”,暸网新闻周刊,2005年9月12日第37期。
71 同时作者指出,土地征用和出让后,政府还可以获得其他间接的收益,如产业发展带来的税收、就业机会 增加以及城市竞争力的增加等。农民的间接收益则几乎为零,因为他们既不能凭借土地分享工业化、城市化发展的成果,也不能凭借竞争优势获得非农就业机会来分享城市化发展的社会成果。目前农民所得到的补偿只是对原用途的部分价值补偿,不能分享农地转为非农用途的增值收益。农民的土地权益得不到切实的保障,这无形中影响到农民作为保护耕地第一道防线的积极性和责任感,也影响到农地资源配置的效率。诸培新、曲福田,“农地非农化配置中的土地收益分配研究-以江苏省N市为例”,南京农业大学学报,2006年9月第6卷第3期.
72 Minxin Pei,China's Trapped Transition:the limits of developmental autocracy,Havard university press,Cambridge,Massachusetts,2006,pp52-53.
73 曼瑟·奥尔森,权力与繁荣,苏长和等译,上海:上海世纪出版集团,2005年,第2-8页。Martin C.McGuire;Mancur Olson,Jr,"The Economics of Autocracy and Majority Rule:The Invisible Hand and the Use of Force"Journal of Economic Literature,Vol.34,No.1.(Mar.,1996),pp.72-96.
75 Bennett Robert J.,ed.,Decentralization,Local Government,and Markets:Toward a Post-Welfare Agenda,New York:Clarendon Press,1990
76 许新,转型经济的产权改革-俄罗斯东欧中亚国家的私有化,北京:社会科学文献出版社,2003年。
77 其实,以“放权让利”为特点的中国国有企业改革从1958年即开始,1958年中央管理的全部9300家企业中的8100家被下放地方,中央直属企业在全国工业总产值中的比重由1957年的39.7%下降到了13.8%,管理权的全面下放和“大跃进”导致的经济大混乱迫使政府进行行政集权的调整。1970年再次进行企业下放,中央直属民用工业企业只剩下142个,中央直属企业在全国工业总产值中的比重降到了8%。参见吴敬琏。当代中国经济改革,上海:上海远东出版社,2003年,第137页。
78 Ronald Mckinnon,The Economist,1992
79 戴慕珍(Jean Qi)在20世纪90年代末探讨了中国“地方法团主义”问题,她认为,地方政府具有公司的许多特征,官员们完全像一个董事会成员那样行动,地方政府把企业承包或者租赁给个人而不是实行私 有化,这样有助于政府对企业进行敢于与控制.往往是,承包者可以对人事、发展和投资、生产等提出建议,但是最终控制权还是在政府手中。参见,丘海雄、徐建牛,“市场转型过程中地方政府角色研究述评”,社会学研究,2004(4)
80 郑永年、吴国光,论中央地方关系-中国制度转型中的一个轴心问题,香港:牛津大学出版社,1993年。
81 如地方政府的重复性投资,造成了基础设施建设的“瓶颈困难”,参见曹尔阶、李敏新、王国强,新中国投资史纲,北京:中国财政经济出版社,1992年。
82 Minxin Pei,China's Trapped Transition:the limits of developmental autocracy,Harvard University Press,Cambridge,Massachusetts,2006,pp41.
83 Wilensky,Harold L.Organizational Intelligence:Knowledge and Power in Government and Industry.New York,1967.charpter 7.
84 有关详细情况可以参见李军杰、周卫峰,“基于政府间竞争的地方政府经济行为分析-以‘铁本事件'为例”.经济社会体制比较(双月刊).2005(1)
85 关于条块分割的分析可以参见马力宏主编,中国行政管理中的条块关系,杭州:杭州大学出版社,1993年,第2-9页。
86 薄一波,若干重大决策与时间的回顾,下卷,北京:人民出版社,第780页。
87 有关这个的讨论可以参见朱光磊,当代中国政府过程,天津:天津人民出版社,1998年。
3 王克强、王红卫、刘红梅,土地经济学,上海:上海财经出版社,2005年。
4 1950年颁布的《中华人民共和国土地改革法》宣布:“废除地主阶级封建剥削得土地所有制,实行农民的土地所有制,借以解放农村生产力,发展农业生产,为新中国的工业化开辟道路”,并明确农民对所分得的土地“有权自由经营、买卖和出租”,这赋予了农民比较完全、清晰的土地私有产权。
5 同注释3。
6 实际上,到1970年代末,中国城市市区还剩下极其微小的一部分土地尚属于集体或私人所有,但其数量有限,也大多是零星的、分散的生活居住占地。有关材料参见汪利娜,中国城市土地产权制度研究,北京:社会科学文献出版社,第55页,2006年。
7 1949-1954年间,国家对城市国有土地实行有偿使用,无论全民所有制单位还是集体所有制单位,只要使用城市国有土地,都必须向国家交纳租金和有关税费。虽然土地市场缺失,但租金和税费在一定程度上体现了商品的特性,因此被有些研究者称为“弱化市场配置”时期。见雷爱先,土地资源市场配置时不我待,http://www.mlr.gov.cn/zt/2005tudiriluntan/leiaixian.htm
8 1954年4月27日,中央人民政府内务部关于执行国家建设征用土地办法中几个问题的答复中规定:“保证土地合理使用的关键在于政府批准土地使用时严格掌握使用原则,按照企业、单位、机关、部队、学校的实际需要与发展情况确定其使用土地的面积,不必采取征收土地使用费或租金的办法.同时,收取使用费或租金并非真正增加国家收入,而是不必要地提高企业生产成本和扩大了国家预算,并将增加不少事务手续”。
9 据推算,我国城市土地约3%-5%处于低效利用状态。若按低效利用土地相当于1/4的闲置空地计,则全国城市土地中有13%-15%处于闲置状态中。而1991年全国城市建设用地为1.29万平方公里,因此,空闲土地多达0.18万平方公里。现在城市新区的土地开发成本为每平方公里2亿-3亿元,则这些闲置土地相当于闲置资金4500亿元,以年利率8%计算,相当于每年净流失资金360亿元。如果加上这些空闲土地被占用的机会成本,则浪费更为惊人。
10 王霞,城市土地经济学,北京:中国土地出版社,2004年05月,第83页。
11 也就是说,初次获得使用权的使用者能够转让其使用权,不断地实现土地的再分配,不仅满足对土地的各种需要,而且能够通过流通,达到土地的合理使用。在总体上扩大建设用地的供应量,单纯收取使用费是不具有这样的功能的,也无法实现这样的目的。
12 当时并没有使用“转让”的说法,而是将土地视为中方的投资股份,或者征收土地使用费,这种土地开发实际上已经是一种有偿转让了。
13 当然,如果将农村土地使用制度改革也纳入进来,则中国的土地改革应该肇始于农村的“家庭联产承办责任制”改革。
14 有关具体操作情况可见黄小虎主编,新时期中国土地管理研究,下卷,北京:当代中国出版社,2006年,第124页;杨重光、吴次芳,中国土地使用制度改革十年,北京:中国大地出版社,1996年,53-55页。
15 1979年以后,由于农业实现了联产承包责任制,农民与土地的结合方式发生了变化,由过去集中劳动、统一使用全部土地变为分散劳动、固定使用某一块土地或某几块土地。这种经营方式的改变,使土地的优劣对承包户的自身物质利益有更明显的影响,因此,引起了对级差地租问题的探讨。关于社会主义级差地租的讨论,当时主要形成了以下三种不同的意见:(1)根本否认农业土地产品中有形成虚假价值的必然性,认为在社会主义制度下,从农产品价值关系来说,不存在超额利润。(2)只承认农业中的级差土地收益,但否认级差地租,认为级差地租是资本主义经济特有的范畴,它的发生是由于土地所有权和使用权的分离,使农业中的超额利润地租化。(3)级差地租可以是社会主义经济范畴。因为作为形成级差地租的经济前提的商品货币关系、物质基础的土地等级差别和产生级差地租原因的土地经营垄断,在社会主义条件下依然存在。关于绝对地租理论问题,从80年代开始,理论界逐渐开展了社会主义有无绝对地租的讨论,虽然仍有个别人否认社会主义绝对地租的存在,但大多数人比较一致地认为,在我国社会主义初级阶段,存在着产生绝对地租的原因和条件,仍然存在绝对地租。相关材料可见,张薰华、俞健主编,土地经济学,上海人民出版社,1987年版;洪远朋,试论社会主义绝对地租,社会科学研究,1984年第5期;张如海,农产品价格问题研究,上海人民出版社,1984年版:李慧中,试论社会主义绝对地租问题,复旦学报,1984年第3期。
16 财政部于1988年11月2日发出关于对外商投资企业和外国企业在华机构的用地不征收土地使用税的通知中规定,《中华人民共和国城镇土地使用税条例》不适于外商投资企业和外国企业在华机构的用地.“但不影响各地按照国家法律和国务院有关规定的对外商投资企业和外国企业在华机构用地记收土地使用费办法的执行.”也就是说,对国内用地者由中央统一征收土地使用税,对外商投资企业和外国企业在华机构由各地区和城市收取土地使用费。形成两种制度和办法。
17 王先进,中国土地管理与改革,北京:当代中国出版社,1994年,第275页。
18 有关具体操作情况可见黄小虎主编,新时期中国土地管理研究,下卷,北京:当代中国出版社,2006年,第124页.
19 1987年深圳首次有偿出让城市国有土地使用权以后,国家土地管理局向国务院提出了《关于尽快再深圳、上海、广州、天津、厦门、福州试行城市土地使用权有偿转让的报告》,之后,1987年上海市人民政府发布了《上海市土地使用权有偿转让办法》,广东省第六届全国人大常委会制定了《深圳市经济特区土地管理条例》,1988年1月珠海市发布《珠海市城市土地管理办法》,2月,海南省建省筹备组发布《海南土地管理办法》,3月,广州市发布《广州经济济书开发区土地使用权有偿转让和出让办法》等,参见杨重光、吴次芳,中国土地使用制度改革十年,北京:中国大地出版社,1996年,116-117页。
20 规定在特殊情况下:(一)国家机关用地和军事用地;(二)城市基础设施用地和公益事业用地;(三)国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地:(四)法律、行政法规规定的其他用地,才可以采用划拨方式供地。
21 有一些学者对“有偿使用”的称呼有不同看法,张敬东等人认为,应将行政划拨和有偿出让称之为无竞争方式和有竞争方式或行政划拨方式与非行政划拨方式。由于自1979年之后的改革,实际上试图改变的是资源的基础配置方式,即转变土地资源的根本配置手段,以市场替代计划手段,而且正如在《城市房地产管理法》中所讲明的行政划拨范围,其中有些内容是在市场经济国家也必须保留的手段,现在行政划拨已经不同于传统的行政划拨的意义,因此有偿使用的称呼是试图区别于传统配置方式。
22 根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第22条的规定:土地使用权划拨,是指县级以上人民政府批准,在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用,或者将国有土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。因此有学者表示,认为目前的划拨制度是无偿是用土地的看法并不准确,因为在第一种情况下,土地使用者要缴纳补偿、安置等费用。但是,也有学者认为,划拨方式的用地代价相当小,以出让方式对比,通常出让金往往比征地费高出一倍甚至多倍,因此,划拨方式基本上可以视为无偿使用。
23 关于土地供应方式的双轨制问题讨论可以参见,陈龙高、杨小艳、陈龙乾浅谈我国土地市场中土地供应的制度缺陷及建议,地质技术经济管理,2004(12);肖宇宁,我国城市土地供应机制分析及对策,价格改革,2006(1).
24 根据测算,每年违规操作流失的国有土地资产达到100亿元,见鲁慧,“城市土地可持续发展的对策研究”,浙江大学未出版硕士学位论文,(杭州),2005年。
25 这个通知明确提出为体现市场经济原则,确保土地使用权交易的公开、公正和公平,各地要大力推行土地使用权招标、拍卖.国有建设用地供应,除涉及国家安全和保密要求外.都必须向社会公开。商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后同一地块有两个以上意向用地者的,都必须由市县人民政府土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供.国有土地使用权招标、拍卖必须公开进行。
26 参见黄绿筠,“中国城市土地供应管理研究”,武汉,华中农业大学博士学位论文(未出版),2005年,第62页。
27 刘新卫,张丽君,李茂,中国土地资源集约利用研究,2006年,第25页.
28 近年来全国城镇用地增长速度远远快于城镇人口增加速度,根据推算,1981-2004年间,中国城市数量共增加了1.8倍,城市人口增加了1.4倍,但城市建成区面积扩大了3倍以上。因此,外延式占用土地特别是耕地称为城市扩张的主要形式,同期全国41个特大城市主城区用地规模平均增长超过50%。在城市化发展较快的1986-1996年间,全国净减少耕地面积400万公顷。中国人均城市建设用地2004年已经达到130多平方米,远远超过了经济发达国家城市建设用地人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的水平。这正是中国目前城市建设用地浪费非常严重的真实体现。截至2004年底,全国共有闲置土地107.93万亩,空闲土地84.24万亩,批而未供土地203.44万亩,合计395.61万亩,相当于现有城镇建设用地总量的7.8%.见刘新卫,张丽君,李茂,中国土地资源集约利用研究,2006年,第25-27页。
29 有关统计数据根据以下材料整理而得:石晓平,土地资源可持续利用的经济学分析,2001年;姜志德等,中国土地资源可持续利用战略研究,2004年:李元主编,中国土地资源,.2000年;
30 黄小勇主编,新时期土地管理研究,北京:当代中国出版社,2005年,第33-34页。
44 周诚,土地经济学原理,北京:商务印书馆,2003年,第299页。
45 1980年代中国粮食产量的波动统计数据见《中国统计年鉴》,其分析可参见曹宝明,“中国粮食产量波动 的状况、原因及影响分析”,江苏社会科学,1995(2)
46 中国保护耕地相关政策一览表见附表2。
49 “十一五”期间耕地保有量保持1.2亿公顷被视为《“十一五”规划纲要》的8项约束性指标之一.是政府必须实现、必须完成的指标。可见汤小俊,“1.2亿公顷,一个不容突破的指标”,中国土地,2006(3);另外,国务院总理温家宝在2006年十届人大五次会议上的《政府工作报告》中重申,“在土地问题上,我们绝不能犯不可改正的历史性错误,遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。坚决实行最严格的土地管理制度。”
50 据国土资源部中国土地勘测规划研究院副院长谢俊奇介绍,18亿亩这个数字是经过有关部门科学测算过的。预计到2020年,中国人口有可能达到16亿,考虑到中国的人均消耗粮食量、耕地质量,以及平均亩产等要素,要保障粮食安全,18亿亩是底线。见“国务院新一轮土地规划修编,死守18亿亩耕地底线”,瞭望新闻周刊,2007(5)
58 唐健、章波等人认为,一定时期内土地利用变化的驱动因素主要是社会经济政策因素,因此确定经济增长、工业化、基础设施占地、投资、产业结构调整、耕地生产力、农产品价格、城市化、城乡居民收入差距和耕地保护政策十个变量作为耕地变化的驱动因素。通过多元线性回归模型分析,得到的耕地面积变化的驱动力分析模型。见唐健等著,我国耕地保护制度与政策研究,北京,中国社会科学出版社,2006年,第67-70页。
68 卢彦铮,“城市化和土地冲突系列调查”,财经,总171期,2006年10月30日。
69 土地征用补偿标准低有一定的历史原因,在计划经济时代,国家占用农用地以后,都会安排失地农民(或按照比例向公社下达人数指标)进入国有企业工作,使其脱离农民身份,转变为城市居民,这种身份变化给予了农民很大的利益,因此,即使补偿标准低也能够被普遍接受。但市场化改革以后,农民的就业安置被取消,剩下的就只有计划经济下的低标准的货币性补偿,因此被认为是不公平的。
70 王定祥、李伶俐,“城镇化、农地非农化与失地农民利益保护研究-一个整体性视角与政策组合”,中国软科学,2006(10).
71 沈飞,我国土地征用的制度性寻租问题研究,北京:中国农业大学2004年硕士论文(未出版)。寻租经济学计算租金价值的方法一般是先计算某一要素或商品的政府管制价与市场价的差价,然后确定政府管制或统配的数量,最后用牌市价差乘以统配的数量就可以求出该要素或商品的总租金。沈飞认为,土地征用制度产生的租金即国有土地市场价格与集体土地征用成本价格之间的差。通过对全国35个城市的调查,作者还建立了制度性租金的测算模型,其研究发现,国有土地市场价格与集体土地征用价格相差悬殊,制度性租金规模的绝对值远远高于农村土地收益。租金与地域有很大关系,在海口土地需求量不高,其后条件优越,制度性租金相对值较小,仅为2.2倍,而在北京,其郊区单位土地面积制度性租金是农村集体土地收益的46.6倍。经过加权处理后,全国制度性租金规模的绝对值区间为723-743元/m~2,相对值区间为17.2-17.4倍.
72 齐晓瑾、蔡澍、傅春晖,“从征地过程看村干部的行动逻辑--以华东、华中三个村庄的征地事件为例”,社会,2006(2),总第26卷.
73 参见《新京报》4月16日报道。
74 参见于建嵘,“土地问题已成农民维权抗争焦点-关于当前我国农村社会形势的一项专题研究”,来自于.http://business.sohu.com,2004-12-17
75 参见http://www.Iandlist.cn/2008-3-14/1580265.htm
76 经济参考报,2007-5-11
77 Yang,Dali L.,Remaking the Chinese leviathan:Market Transition and the Politics of Governance in China,Stanford University Press,California,2004,pp208-209.
78 2002年10月8日,中国中央电视台东方时空节目就这个问题采访过国土资源部的官员,节目中透露出这个数字。有关资料还可以参阅国土资源部门的网站www.mlr.gov.cn.
79 2002年9-03日新闻晨报
80 中国新闻社,2002-7-20
81 “五部委将整治土地市场组成督察组部长亲自督察”,中国青年报,2003年8月6日。
82 2007年9月17日在国务院新闻办新闻发布会上,国土资源部官员披露了这一惊人数字。见“遏制土地腐败要多查查一把手”,检查日报,2008年9月18日。
83 李琳,“透视高房价背后的腐败成本”,廉政瞭望,文章认为,从目前已经破获的房产腐败案件看,房地产开发的各个监管环节,从土地、规划、贷款到销售,腐败的烙印无处不在。拿地环节是腐败的重头。协议出让中一块地定价多少,有些时候就由领导手中的一支笔来决定。有些开发商看好原本是农业或工业用地的地皮,通过行贿来搞定国土资源部门的官员,让政府收回土地,将其性质转变为房地产开发用地。土地到手后,接着是规划设计。容积率的高低直接决定可建房屋面积的大小,影响的收益以数百万元甚至千万元计,而更改容积率的大权掌握在规划部门手中,于是开发商便通过行贿在提高容积率上做足文章。除了国土、规划部门外,一个项目还需经过人防、消防、环保、园林、卫生防疫、交通、市政等部门的审批或备案。从审批到验收,开发商行贿费用往往要重复支出。另外,房地产业与金融业之间存在着千丝万缕的联系,也是不争的事实。房地产开发资金的70%以上来自银行,一笔资金该贷给谁不贷给谁,怎么才算是符合贷款条件,贷款利率该高于或低于基准利率,其实都有很大的操作空间,这自然也就为权力腐败创造了条件。
84 王钟麓为浙江省副省长,权倾一时。1993年-1998年,他在担任浙江省国际信托投资公司董事长、总经理期间,利用职务之便,为浙江置地联合公司、杭州华源实业有限公司董事长兼总经理孙达山在资金借贷、土地转让、土地加价等事项上谋取利益。1998年-2000年,王钟麓先后5次非法收受孙达山所送的人民币39万元。见张传玖,“2004:中国地政日记”,中国土地,2005(1)
85 1989年-1999年,张国光利用担任中共沈阳市委代理书记、书记、中共辽宁省委副书记的职务便利,接受请托,为沈阳市盛发实业集团有限公司获取银行贷款和承揽装修工程及为马向东(已判刑)等人在职务晋升等方面谋取利益,分别多次收受盛发实业集团有限公司董事长刘爱党(另案处理)、马向东等人送给的款、物,共计价值人民币572288元。见张传玖,“2004 Z中国地政日记”,中国土地,2005(1)
86 田湘波,“土地出让腐败,频发原因何在?”检查日报,2007年8月28日.
1 《牛津法律大词典》定义产权为“亦称财产所有权,是指存在于人和客体之中或之上的完全权利,它包括占有权、使用权、出借权、转让权、用尽权、消费权和其它与财产有关的权利”。
2 H.Demsetz,"Toward a Theory of Property Rights",American Economic Journal,57,1969,P.352.
3 黄少安,产权经济学导论,北京:经济科学出版社,2004年,第65页。
4 德姆塞茨(H.Demsetz)将所有制分为共有制、私有制和国有制。共有制是指一种由共同体所有成员实施的权利。共有制意味着共同体否定了国家或单个的市民干扰共同体内的任何人行使共有权利的权利。私有制则意味着共同体承认所有者有权派出其它人形式所有者的私有权。国有制则意味着只要国家是按照可接受的政治程序来决定谁不能使用国有资产,它就能排除任何人使用这一权利。见H.Demsetz,"Toward a Theory of Property Rights",American Economic Journal 57,1969,P.352.
5 H.Demsetz,"Toward a Theory of Property Rights",American Economic Journal 57,1969,P.352.
6 黄少安认为,将“收益权”或类似的概念与所有权、占有权等并列,是不确切的表述。“收益权”不是一项独立的产权,而是任何一项产权中应有的内容,不能与其他权利并列。见黄少安,产权经济学导论,北京:经济科学出版社,2004年,第67页。
7 关于土地产权的内容问题,学界也有争论。根据《牛津法律大词典》的定义,“财产权就是存在于任何客体之中或之上的完全的权利”,周诚认为,土地产权就是有关土地这种财产的一切权利的总和。一切把土地产权堪称是土地财产权利的一部分的观点都是片面的。本文采纳这种观点。见周诚,土地经济学原理,北京:商务印书馆,2003年,第162-163页。
8 周诚,土地经济学原理,北京:商务印书馆,2003年,第167-168页。
9 作者认为,按照传统大陆法系国家对物权体系的划分,学者们是从所有权、用益物权和担保物权三大类来设计和规范中国的物权体系的。所以所有权和担保物权,基本上形成了比较稳定和一致的观点。而用益物权具有很强的灵活性,对于如何构建中国的用益物权体系,尚没有一致的认识。但是,随着土地资源由所有为中心向利用为中心转变,用益物权制度成为土地权利体系中最为活跃的部分,是物权体系中的核心部分。见潘世炳,中国城市国有土地产权研究,北京:企业管理出版社,2006年,第113页。
10 潘世炳,中国城市国有土地产权研究,北京:企业管理出版社,2006年,第113-186页。
11 周诚,土地经济学原理,北京:商务印书馆,2003年,第168页。
12 作为私权利的所有权,它要求:第一,所有权有明确的主体,且为具有独立意志能力的主体,以使所有权能够被所有权人的意志所控制;第二,所有权有特定的客体而且属于可以自由处分的物,即可交易物;第三,所有权人不仅可以排他占有、使用所有权所指向的物,而且还可以处分该物(所有权)。在计划经济体制下,全民所有和集体所有两种所有权几乎没有民法上的意义,社会根本不需要可流转的所有权实现资源配置。一切经济活动都是由各级政府发动的,按照计划进行的。
13 高富平认为,我国土地的所有权并不能流转。然而,我们却可以通过土地使用权等实现不可流转的土地所有权与市场经济的对接.这样,一方面,可以适应传统公有制的延续或以公有经济为主体的经济体制需要;另一方面,还可以将土地和自然资源通过土地使用权和自然资源的利用权列入物权法的调整对象,使之成为民法上的财产权,并实现土地和资源的利用.这样的利用体制不仅可以保障我国在人多地少的情形下.使土地得到合理有效的利用,而且还能防止彻底私有化所导致的土地集中。见“国有土地所有权的物权法实现方式”,上海房地,2007(5)
14 国有土地所有权在物权法上的意义在于创设土地使用权.在这一点上,国家所有权是民法上的所有权,体现为对所有物的处分性。但是,一旦设立出土地使用权,国家所有权仅仅能够实现的是到期之后收回土地的权利。在这个意义上,土地使用权存续期间,国有土地所有权已经被虚化,国家对于土地并没有实际使用和处分的权利,有的只是待实现的、将来的权利。但是,这种虚化的所有权在土地使用权结束时又可以实化,恢复圆满。
15 A.A.阿尔钦,“产权:一个经典注释”,财产权利与制度变迁-产权学派与新制度经济学派译文集,R.科斯、A.阿尔钦、D.诺思等编著,上海:上海三联书店,1994年,第168页。
16 思拉恩·埃格特森,“关于制度经济学的评注”,制度变革的经验研究,道格拉斯·C·诺思、张五常等编著,北京:经济科学出版社,2003年,第10页.
17 根据斯蒂格利茨的定义,只要某个居民或某个公司的行为对其他居民或公司产生了影响,而受影响者没有因受损害而得到补偿或没有因得利而付钱,就可以说存在外部效应。见约瑟夫·斯蒂格利茨,政府经济学,曾强、何志雄译,北京:春秋出版社,1988年,第204页。
18 H.Demsetz,"Toward a Theory of Property Rights",American Economic Journal 57,1969,P.352
19 黄少安,产权经济学导论,北京:经济科学出版社,2004年,第203页。
20 黄少安,产权经济学导论,北京:经济科学出版社,2004年,第207页。
21 这里把产生外部性的个体称为“行动者”,将受外部性影响的个体成为“受影响者”。
22 德姆塞茨认为,一个对土地的使用具有私有权利的所有者就像一个中间商所扮演的角色,他的财富依赖于他对现在和未来的竞争性权利如何做出充分的考虑。但是,对于共有权就没有中间商。在共有财产体制下,一个人如果向其他人支付使他们降低在土地上的劳作率的补偿,他从他的努力中不会获得任何价值.共有财产意味着后代必须为他们自己说话,然而这是不可能的。见H.Demsetz,"Toward a Theory of Property Rights",American Economic Journal,57,1969,P.352。
23 尤金·法玛、迈克尔·詹森,“所有权与控制权的分离”,所有权、控制权与激励:代理经济学文选,陈郁主编,上海:上海三联书店,1998,第166页。
24 迈克尔·詹森、威廉姆·麦克林,“企业理论:经理行为、代理成本和所有权结构”,所有权、控制权与激励:代理经济学文选,陈郁主编,上海:上海三联书店,1998,第414页。
25 詹森认为,当从增加1美元的开支中得到的边际效用在每一种非货币项目上都相等,同事等于从增加1美元税后购买力中获得的边际效用时,各种货币和非货币收益就达到了最优的组合。
26 詹森认为,在一般的情况下,委托人或代理人不可能以零成本保证代理人做出的决策从委托人角度来看是最优的。在大部分代理关系中,委托人和代理人要发生正的(货币的和非货币的)监督和保证成本,并且,在所有的代理关系中,代理人的决策和那些最大化委托人福利的决策之间存在着某些偏差。由这种偏差导致的委托人福利的下降的货币等价也是代理关系的一种成本,我们把这一成本称作“剩余损失”。代理成本就是1、委托人的监督支出,2、代理人的保证支出和3、剩余损失三者之和。见迈克尔·詹森、威廉姆·麦克林,“企业理论:经理行为、代理成本和所有权结构”,所有权、控制权与激励:代理经济学文选,陈郁主编,上海:上海三联书店,1998,第414页。
27 这种分析可见魏杰、沈莹,“当前国有经济改革中的利益主体分析”,国有资产管理,1997(7);刘景泉,“关于所有制若干问题探讨”,广东社会科学,2002(2);葛扬,“马克思所有制理论的发展逻辑”,南京大学学报.2002(6)
28 如1982年《宪法》第十条规定:“城市的土地属于国家所有.城市和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有”。《土地管理法》第二条规定:“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有,即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”第八条也规定了“城市市区的土地属于国家所有。”2007年10月1日开始实施的《物权法》第四十五条规定:“法律规定属于国家所有的财产,属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权;法律另有规定的,依照其规定。”第四十七条规定:“城市的土地,属于国家所有。”
29 王卫国,中国土地权利研究,北京:中国政法大学出版社,1007年,第114页。
30 韩松,“中国农民集体所有权的实质”,法律科学,1992(1)
31 孔祥俊,民商法新问题与判解研究,第378页.
32 周诚,土地经济学原理,北京:商务印书馆,2003年,第173页。
33 朱秋霞,中国土地财政制度改革研究,上海:立信会计出版社,2007年,第4页。
34 朱秋霞认为,(1)现有的集体是一个形式上或者抽象的集体,而不是实际的集体,村民没有任何个人 土地所有权证书文件,也没有推出集体的法律条件;(2)村民理论上是集体土地所有权的一个分子,但是村民作为所有权人的概念不是明确、固定的,而是与户口相关的,是变动的;(3)中国不像东德等欧洲社会主义国家保存了合作社集体所有,在那里,每个社员加入合作社入股的土地和财产数量在合作社有记录,集体成员具有退出的理论条件。见朱秋霞,中国土地财政制度改革研究,上海:立信会计出版社,2007年,第7页。
35 赵民,“土地集体所有向国家所有转变”,农村经济,2005(5)
36 温世扬,“集体所有土地诸物权形态剖析”,法制与社会发展,1999(2)
37 韩俊,“土地农民集体所有应界定为按份共有制”,政策观察,2003(12)
38 秦晖,“根本问题在地权配置”,中国房地产导报,2000(20)
39 潘学方,“集体所有制的生死理由:论市场经济体制与集体所有制无法相容”,二十一世纪(网络版),2007(9)
40 秦晖,“什么是‘集体所有制'”,http://www.tecn.cn/data/detail.php?id=9822
41 分离所有制和不分离所有制的问题可参见朱秋霞,中国土地财政制度改革研究,上海:立信会计出版社,2007年,第4页。
42 H.Demsetz,"Toward a Theory of Property Rights",American Economic Journal,57,1969,P.352
43 政府部门因为公共利益而使用的土地,如政府部门办公场所的占地,
44 周诚,土地经济学原理,北京:商务印书馆,2003年,第168页。
45 很多城市的“城市规划”都对土地使用和建筑物进行规定,如中国杭州市为保护西湖景区的环境,有明文规定西湖边建筑不得超过25公尺的高度限制。《杭州市国有土地使用》规定,建筑基本限高25公尺,局部可适当提高,但超过25公尺部分的面积必须在总建筑面积的四分之一以内,而且必须要能结合西湖景观。
46 周诚,土地经济学原理,北京:商务印书馆,2003年,第210页。
47 “代际公平”是弗雷德里克森在《公共行政的精神》一书中提出的概念,并对政治家和行政官员们是否能持有“代际公平”的观念进行了讨论。当然,罗尔斯等思想家也已经对这个概念有非常深刻的阐述,如在《正义论》中,罗尔斯认为:“在实施差别原则时,合理的期望就事,最不支持那种延伸到后代的长远预期。每一代人不仅必须保持文化和文明成果,完好无损地维持业已建立的正义制度,而且要在每代人的时间里,储存适当数量的实际积累资金”(P。285)。由于“无知之幕”的存在,各方都不致到他们将属于哪一代人,不知道自己是贫穷还是富裕,也不知道他们那一代人的生活是贫穷还是富裕,也不知道他们的社会是农业社会还是工业社会,在“无知之幕”后面,人们可能选择差别原则和作为公平的正义原则,用以指导他们的道德和伦理判断。弗雷德里克森认为,后代作为一个集团,是权利主张的一个适当领域。尽管这些权利主张是现代人代表后代人提出来的。而且,后代是现世资源分配的一个合适的领域。而且他认为,公共政策与公共执行中的许多优秀范例,如医疗领域的开发投资、环境保护、历史文物的保护、濒危物种的保护都符合这种“代际公平”的模型。见乔治·弗雷德里克森,公共行政的精神,张成福、刘霞等译,北京:中国人民大学出版社,2003年,第128-131页。
48 乔治·弗雷德里克森,公共行政的精神,张成福、刘霞等译,北京:中国人民大学出版社。2003年, 第134页。
49 如《土地管理法》第十八条就规定:夏季土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标,耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。第二十一条规定:土地利用总体规划实行分级审批。省、自治区、直辖市的土地利用总体规划,报国务院批准。
50 《土地管理法》第四十五条规定:征收下列土地的,由国务院批准:(1)基本农田;(2)基本农田以外的耕地超过三十五公顷;(3)其他土地超过七十公顷的。
51 关于中国政府管理的“二元化”结构问题,学术界基本上达成一致意见,即中国共产党与政府同时成为政府管理的主体,都在行使相应的权力,履行相应的职能。谢庆奎等人认为,中国共产党的历史地位使其延伸并凝结在新中国的政治体系之中,成为起决定作用的结构性因素。因此,中共不是作为政府环境的一个政治因素而存在并发挥作用,而是作为政府本身的一个关键政治因素而存在并发挥作用。由此,在对社会事务的管理中,党和政府同居管理前台,共同发挥管理主体的作用,形成了二元管理主体结构。见谢庆奎、燕继荣、赵成根著,中国政府体制分析,北京:中国广播电视出版社,1995年,第90页。“行政主体的二元化”也被黄小勇等所认同并加以论述,见黄小勇,现代化进程中的官僚制:韦伯官僚制理论研究,哈尔滨:黑龙江人民出版社,2003年,第295页。
52 建国以后,中国的土地管理部门一直在变化,1998年,国务院机构改革,组建了国土资源部,国土资源开始实行陆地与海洋,土地与矿产的统一管理。国土资源部设14个职能司,其中有6个职能司(厅、局)与土地直接相关,即政策法规司、规划司、耕地保护司、地籍管理司、土地利用管理司、执法监察局。
53 国土资源部有关职能可以参见其网站:http://www.mlr.gov.cn/bbgk/jgsz/bnss/bgt/
54 土地分级管理以及各级政府管理土地的职能可参见黄小虎主编,新时期中国土地管理研究(上卷),北京:当代中国出版社,2006年,第69-71页。
58 因为省政府保护耕地的责任是被写进《土地管理法》的,该法第条规定:“严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划,确保本行政区域内的耕地总量不减少。保证划定的基本农田占本行政区域内耕地的百分之八十以上。”
59 比如,各级人民政府的首长就有任职年限,一般不超过两届,而在现实中,任满两届的官员比较少,大部分官员会在一届任期结束后升迁或者调任他职,也有少部分官员在一届任期尚未结束时,甚至更短的时间内就得到晋升。有关官员升迁的统计分析可以参加周黎安的研究成果:周黎安、李宏彬、陈烨,“相对绩效考核:关于中国地方官员晋升的一项经验研究”,经济学报,第1期第1辑。
1 曾永昌,“试析土地宏观调控体系的制度缺陷、产生原因、可能后果”,该文在《土地宏观调控体系的冷思考》一文(原作发表于中国经济五十人论坛2006年9月18日)基础上修订、补充完成。见http://www.zhinong.cn/data/detail.php?id=6031:“论土地市场的政府垄断”,社会科学研究,2002(4):赵贺,中国城市土地利用机制研究,北京:经济管理出版社,2004年,第116页;李建建,中国城市土地市场结构研究,北京:经济科学出版社,2004年,第50页。
2 冯燮刚,“中国安居之路:经济自律,政治和谐,房地产与宏观经济软着陆”,见香港中文大学,中国研究论文库http://www.usc.cuhk.edu.hk/wk_wzdetails.asp?id=6442:中国土地政策改革课题组,“中国土地现状解密:土地财政与地方政府”,财经2006年02月20日第4期(总第153)期。
5 关于土地使用权隐性交易的特点和成因的更多的分析,可以参见李建建,中国城市土地市场结构研究,北京:经济科学出版社,2004年,第173页。
6 杨重光、吴次芳,中国土地使用制度改革十年,北京:中国大地出版社,1996年,第179-181页。
7 有学者就认为,我国历次国家建设征用土地办法、条例和土地管理法都对划拨土地用地单位所支付的土地补偿费、安置补助费、地上物和青苗补助费作了明确的规定,如1956年的《国家建设征用土地办法》第8条规定:“被征用土地的补偿费或者补助费以及土地上房屋、水井、树木等附着物和农作物的补偿费,都 由用地单位支付。”因此,用地单位所支付的一切补助补偿费皆付给了被征地单位,而国家分文未得,国家无偿划拨土地给用地单位。但是,国家通过征地将集体土地变为国家所有,应该向被征地集体支付征地费用,用地单位使用国有土地应向国家支付土地使用费。操作中为了减少手续,用地单位代替国家向被征地单位支付征地费用。所以,用地单位实际上支付了获取土地使用的费用。如果单位使用荒山、荒坡或城市内无收益的空地等,则不需支付土地取得费.如1958年《国家建设征用土地办法》规定“市区内无收益的土地,可以无偿征用。”所以,建国至今,国家依法行政划拨土地存在两种情况,无偿划拨和有偿划拨。可参见王爱玲,“划拨土地使用权有偿使用研究”,山东农业大学硕士学位论文(未出版),1999年,第2页。
8 周诚,土地经济学原理,北京:商务印书馆,2003年,第362页。
9 赵贺,中国城市土地利用机制研究,北京:经济管理出版社,2004年,第121页;邵德华,“城市土地供应政策调整与解析”,不动产纵横,2003(3)
10 《土地管理法》中规定,国有企业和城市集体企业可以与农村集体经济组织联营办企业,经批准使用集体土地的,“可以按照国家建设征用土地的规定实行征用,也可以由集体经济组织按照协议将土地的使用权作为联营条件”,这是法律上为农村集体建设用地进入市场提供的最好的法律支持,但是,集体土地在法律上还是不得出让、转让和出租。第六十三条明确规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”,只有“因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。1994年的《中华人民共和国房地产管理法》则规定:“城市规划区内的集体所有的土地,经依法征用转为国有土地后,该幅国有土地的使用权方可有偿出让”,这实际上是禁止了集体建设用地的正常流转行为。
11 杨重光、吴次芳,中国土地使用制度改革十年,北京:中国大地出版社,1996年,第187页;黄小虎,新时期中国土地管理研究,下卷,北京:当代中国出版社,2006年,第192-197页:曾永昌,“集体非农建设用地流转势在必行”,国土经济,2000(5):林业荣、谢安佳,“集体建设用地流转入市设计的法律问题探讨”,资源产业,2001(8):汪红群、刘明皓、邱道持,“集体非农建设用地流转模式的探讨”,童庆示范学院学报,2002(6);朱靖、何训昆,“对集体非农建设用地流转必然性的思考”,农村经济,2002(4):刘红梅、王克强,“上海市农村集体土地使用权流转发展和特点”,农业现代化研究,2001(9);周建春,“洞悉集体土地进入‘黑市'”,中国改革,2001(6)。
12 根据国土资源部土地利用管理司的调查,1999年江苏省查出农村集体出让给开发商用于房地产开发土地478宗,面积1594亩。目前,一些大城市郊区在新农村建设的名义下,直接出让土地给开发商开发商品房住宅,年限一般为40-70年,由于没有征地这一环节,土地收益直接由乡村两级所得,因此,地价相对便宜。见国土资源部土地利用管理司调研组,制度创新之路,人民日报出版社,2001年,第217页。
13 由于乡镇企业主要是乡镇和村办的企业,村民小组因为土地位置和资金等问题只能办一些小企业,或根本不能办企业,而乡镇和村可通过。征地”获得位置较好且集中的建设用地,因此,建设用地的流转主要发生在乡镇政府和村委会所控制的企业和建设用地中,其收益自然主要由乡镇政府和村委会控制,县镇政府和村委会只会拿出其中的一小部分搞福利。见黄小虎,新时期中国土地管理研究,下卷,北京:当代中国出版社,2006年,第206-207页。
19 关于国家能力的讨论是中国20世纪90年代学术界的热点之一。国家能力被Joel Migdal定义为“国家渗透社会、规范社会关系、汲取资源、分配和使用资源的能力”。王绍光等人认为,汲取财政资源的能力是国家能力(State Capacity)的基石。
20 胡书东,经济发展中的中央与地方关系:中国财政制度变迁研究,上海:上海三联书店,2001年,第67页。
21 2004年9月13日,温家宝主持召开国务院常务会议,强调继续控制固定资产投资规模,坚持把紧土地、信贷两个闸门,防止投资反弹。尽快完善土地管理制度,改革土地管理机制,健全土地管理法规,严格执行土地使用规划,建立明确的责任制和责任追究制度。2005年5月,中国人民银行行长周小川作了题为“关于2003年以来我国的货币政策与金融改革”的报告时也强调,牢牢把握住土地和信贷两个闸门,进一步加强和改善宏观调控。2006年7月份,国家发展和改革委员会主任马凯近日在分析上半年经济形势、研究下半年经济政策时指出,下半年经济运行能否平稳,关键要看是否把好了土地和信贷两个闸门。
22 诺思,“制度变迁理论纲要-在北京大学中国经济研究中心成立大会上的讲演”,
23 L.E.戴维斯、D.C.诺思,“制度变迁的理论:概念与原因”,财产权利与制度变迁-产权学派与新制度经济学派译文集,R.科斯、A.阿尔钦、D.诺思等编著,上海;上海三联书店,1994年,第274页。
24 事实上,大量研究中国土地问题的文献都提到了土地产权改革的问题,并将之视为解决当前土地问题的根本措施之一。
25 关于“公有制的实现形式”的最早正式论述见于1997年中国共产党十七大报告,江泽民提出:“公有制实现形式可以而且应当多样化。一切反映社会化生产规律的经营方式和组织形式都可以大胆利用。”
26 很多学者认为,中国共产党通过土地政策的变革,通过革命手段把地主土地所有转变为农民土地所有,使农民不仅获得土地的经营权和使用权,而且获得土地所有权,中国共产党由此获得了农民的支持和拥护,在广大农村建立革命根据地。在建立农村革命根据地的过程中,恢复和发展农业产生,改善人民生活,建立强大的红军,建立乡、县、省直至中央苏区人民民主政权。这样,农村革命根据地既成为反对敌人的基地,又成为革命政权历练的场所,也成为革命事业发展的基地,中国共产党领导中国之胜利就是情理之中的事情了。见叶国文,“农民、国家政权与现代化:当代中国土地政策的政治学研究”,复旦大学未发表博士论文,2006年,第33页。
27 有关论述可以参见汪莉娜,中国城市土地产权制度研究,北京:社会科学文献出版社,2006年,第138 页;朱秋霞,中国土地财政制度改革研究,上海:立信出版社,2006年,第44页。
28 郎明确表示:“我们今天听到一个什么解决方案,就是农村土地私有化。美其名是可以形成土地兼并,可以增加经营效率,我可以告诉各位,这是重倒每一个朝代的覆辙,每一个朝代的经济措施都是同样的建议土地要兼并。各位要知道啊企业家是中国这个社会极为极缺的资源,当你把农民土地买断后,确实可以提高效率,可是我给你们讲啊,农民拿到一大笔钱可以成功的概率接尽于零。接下来啊钱花的光光的一毛不剩,不然就是亏了不然就是被骗了,只有这两种可能。除了农民企业家象刘永好少数之少数。那么这些人没有钱怎么办,以前还有赖以生存的土地,现在连土地也被兼并了,他的钱也被骗光了或投资失败了,这些人怎么办。那就是清朝、明朝、宋朝唐朝的农民暴动。”这是郎咸平在上海财经大学的演讲,全文可见http://economist.icxo.com/htmlnews/2005/09/19/671915.htm
29 甘藏春在2007年9月17日国务院新闻办新闻发布会上代表国土资源部介绍全国土地执法百日行动时如此谈话,见http://www.mlr.gov.cn/zt/quanguotudizhifabairixingdong/xwfbh/200709/t20070917_82736.html
30 曾永昌,“再论土地市场的体制性缺陷--政府、产权垄断下的土地经济机制基础研究”,香港中文大学中国研究中心文库。
32 土地储备制度被誉为“中国城市土地制度改革的第二次革命”。城市土地储备制度,是指城市政府按照法律程序,委托相应经营机构,运用市场机制,按照土地利用总体规划的要求,对通过收回、收购、置换、征用等方式取得的土地,进行前期开发、整理,并予储存,以供应和调控城市各类建设用地的需求,确保政府切实垄断土地一级市场的一种管理制度。
33 很多地方国土资源部门的人员都支持土地收购储备制度,如杨绍梅等人就认为,这就需要为政府提供一个土地经营平台,通过一定的途径将控制在单位、集体经济组织手中的城市土地转移到这个平台上,由政府实施集中经营。这个平台就是土地有形市场,这个平台的支撑,就是土地收购和储备制度。参见杨绍梅。周淑娟,徐振兴,“浅谈土地调控和土地储备”,当代生态农业,2007(1)
34 有关制度均衡的表述很多,可以参见卢现祥,新制度经济学,武汉:武汉大学出版社,2004年,第157-159页;葛扬、林乐芬,“交易费用与制度安捧的正反馈分析”,江苏社会科学,2000(2);张理智,“经济分析的基础:个人本体论”,学习与探索,1999(3)
35 关于进化博弈论的开创性工作可以参见Sugden.R.(1986),The Economics of Rights,Co-operation and Welfare.Oxford:Basil Blackwell;(1989);"Spontaneous Order",Journal of Economic Perspectives 3:85-97;
Young,H.P(1998),Individual Strategy and Social Structure:An Evolutionary Theory of Institutions.Princeton,NJ:Princeton University Press.
36 青木昌彦,比较制度分析,周黎安译,上海:上海远东出版社,2001年,第11-12页。
37 所以,格雷夫(Grief)、温加斯特(Weingast)等人认为,运用子博弈精炼均衡策略的一个后果是,某些状态在博弈实际进行的过程中永远不会被观察到。出现这种情况不是因为导致这种状态的博弈路径被某些外部约束条件排除在外,而是因为参与人的策略性计算使得他们相互避免选择这条博弈路径。在研究欧洲中世纪商人行会的实例中,欺骗和罢市均不会在正常情况下被观察到,但这不是因为它们事先就被博弈规则排除在外,而是因为统治者意识到,一旦他不信守诺言,行会就一定会举行罢市,因此欺骗对他不利。因此,行会和它在欺骗发生时组织罢市的预期作用被认为提供了一种可信的执行博弈规则的机制。对这个实例的分析可以参见Grief,A.,P.Milgrom,and B.Weingast(1994),"Coordination,Commitment and Enforcement:The Case of the Merchant Guild",Journal of Political Economy 102:745-776
38 青木昌彦,比较制度分析,周黎安译,上海:上海远东出版社,2001年,第205页。
40 中国目前的经济增长主要依靠于投资的增长,2004年,投资对经济增长的贡献率已经达到70%。而中国的投资增长又主要表现为外延式扩张型投资,以直接占用新的建设用地为前提条件。因此。通过控制建设用地的投放量,紧缩“地根”,可以达到控制固定资产投资的目的,实现宏观调控。而且。2004年投资过热,30%左右是财政投资,而70%左右是社会投资,2004年底,中国私人存款达到12万亿,中央政府很清楚,不管住土地,就管不住投资。有关“地根”在国家经济宏观调控的作用的论述可以参见黄小虎主编,新时期中国土地管理研究,下卷,北京:当代中国出版社,2006年,第65-97页;张安录,“紧缩地根下政府的职能和行为规范:简论土地政策在国民经济宏观调控中的运作”,理论月刊,2007(4);唐敏。“紧缩地根直压用地冲动”,瞭望,2005(2);郭其有、陈婧,“土地供给与经济周期:土地政策参与宏观调控的理论诠证”,当代经济研究,2007(5).
41 2004年1月13日,曾培炎副总理在视察国土资源部时指出,“重点抓好规划的实施管理,加强资源供应的宏观调控”,从而第一次明确要求国土资源部要运用土地政策参与国民经济的宏观调控。
42 相关数据和讨论可以参见周飞舟,“分税制十年:制度及其影响”,中国社会科学,2006(6)
1 “道德风险”(moral hazard)是“委托-代理”问题,或者说是“信息经济学”的一个重要分析模型,其根源为代理人与委托人的信息不对称,代理人较委托人拥有信息优势。当代理人觉得,由于他们所欺骗的人不知情或难以察觉,他们能机会主义地行事而不受惩罚时,就会沦入“道德风险”(也被译成“败德行为”)这个词起初在保险业中使用,使之是指投保人不采取充分的预防措施以避免损害,以及只有投保人才了解何谓充分预防这样的一类情形。可见柯武刚、史漫飞,制度经济学,北京:商务印书馆,2001年,第78页;以及埃里克·弗鲁博顿、鲁道夫·芮切特,新制度经济学:一个交易费用的分析范式,上海:上海三联书店,2006年,第244页。
3 韦伯对官僚制特征的表述在不同地方有个别出入,这里所引用的是对照林荣远和康乐、吴乃德、简惠美两个译本的表述所归纳的十点:1,官僚的个人是自由的,仅在事务上服从官职的义务;2,固定的等级制度;3,拥有固定的职务权限;4,职位基于契约;5,人员的选择根据专业资格;6,官员的报酬是货币性质的;7,职位是在职者的唯一;8,升迁由上级根据业绩和年资决定;9,官员与行政工具完全分离;10,有系统的组织和纪律。参见林荣远译,经劳与社会,商务印书馆,1998,上卷,246页,以及康乐、吴乃德、简惠美译,韦伯作品集,第二卷,广西师范大学出版社,2004年,313页。
4 Harry Harding是较早使用这个概念的学者,他在名著《组织中国:官僚制的问题1949-1976》(Organizing China:The Problem of Buteaucracy1949-1976)中详细分析了中共建政以后到“文革”期间政府(包括共产党)内部官僚制建构和解构之间的矛盾和张力,并分析了中共为了克服官僚组织病理(个人问题、结构问题和公共问题)采取的各种措施和绩效。参见Harry Harding,Organizing China:The Problem of Bureaucracy1949-1976,Stanford University Press,Stanford,California,1981;之后,研究中国问题的许多著名学者和主要著作都涉及到中国的官僚体制,如Shirk,Susan L.The Political Logic of Economic Reyorm in China.Berkeley:University of California Press,1993;Kenneth G.Lieberthal,David M.Lampton,Bureaucracy,Politics,and Decision Making in Post-Mao China,University of California Press,Berkeley Los Angeles Oxford,1992.
5 David M.Lampton,"Chinese Politics:The Bargaining Treadmill",Issues and Studies,March 1987,11-41;Kenneth G.Lieberthal and Michel Oksenberg,Policy Making in China(Princeton:Princeton University Press,1988)
6 Nina P.Haipern,"Information Flows and Policy Coordination in the Chinese Bureaucracy",David M.Lampton,eds,Bureaucracy,Politics,and Decision Making in Post-Mao China,University of California Press,Berkeley Los Angeles Oxford,1992.pp.125-148.
7 黄小勇对官僚制的分析是国内目前同类讨论中比较全面、系统的研究,他的关于中国现行政府体制特点以及改革取向的论述可以参见黄小勇,现代化进程中的官僚制—韦伯官僚制理论研究,哈尔滨:黑龙江人民出版社,2003年,第315-342页。
8 有关大型组织中的信息难题可以参见Wilensky,Harold L.Organizational Intelligence:Knowledge and Power in Government and Industry.New York,1967.
9 Harry Harding,Organizing China:The Problem of Bureaucracy 1949-1976,Stanford University Press,Stanford,California,1981,p.5.
22 国土资源部中国土地勘测规划研究院副院长谢俊奇在接受记者采访时这样表示,参见2007年5月30日,瞭望新闻周刊,“国务院新一轮土地规划修编,死守18亿亩耕地底线”。
23 国务院总理温家宝就第三次土地规划做出批示:这一轮土地利用总体规划修编工作,要以节约利用土地、严格保护耕地为根本指导方针。参见田春华,“新一轮土地利用利用总体规划减行渐明”,中国土地,2007(5)
24 田春华认为,事实上,不少地方政府正是怀着通过规划修编解“建设用地燃眉之急”的期望,对新一轮规划修编表现得甚为急切。许多地方在修编中强调“一增两减”,就是增加建设用地规模,减少基本农田和耕地保有量。有些地方也确实在暗地里打起了自己的小算盘:趁着这次修编,提前把大片的土地通过合法的途径装进各自的“腰包”。参见田春华,“新一轮土地利用利用总体规划减行渐明”,中国土地,2007(5)
25 田春华,“新一轮土地利用利用总体规划减行渐明”,中国土地,2007(5)
26 “国务院驳回土地规划纲要国土部酝酿更严厉新政”,2006年9月22日,21世纪经济报道。
27 根据国家“十一五”规划纲要,“十一五”期末,即2010年耕地保有量保持在1.2亿公顷(合18亿亩)。2005年为1.22亿公顷(18.3亿亩)。按此计划,“十一五”期间每年耕地可以减少0.3%,即600万亩。按这个标准衡量,国土资源部上报的《纲要》已经是相当节制了--它提出“十一五”期间每年减少耕地280万亩左右。这是为了严格保护耕地。但是,国务院的要求更加严格。“国务院认为18亿亩的耕地总量底线要坚守15年,守到2020年。”一位作为全国土地利用总体纲要咨询专家的院士透露说。这就是说,即便到了“十三五”规划末,耕地总量也还是要保持在18亿亩。如此一来。当然就不能允许“十一五”期间每年新增500万亩建设用地(含每年减少耕地280万亩)了。参见“国务院驳回土地规划纲要国土部酝酿更严厉新政”,2006年9月22日,21世纪经济报道。
28 中国土地勘测规划院地政研究中心,“地方政府土地利用行为分析”,中国土地,2006(7)
29 叶剑平、资亮,“从被动供地到主动供地”,中国土地,2005(1)
30 在最新披露的违法批租土地的案件中,某些村委会、村小组也卷入违法出租土地,如“天津市津南区辛庄镇白塘口村委会违法出租土地案”和“天津市西青区王稳庄镇所属村组非法出租土地案”,详细情况参见2007年12月10日监察部、国土资源部联合举行的“土地违法违规典型案件查处情况新闻发布会”,http://www.mlr.gov.cn/zt/quanguotudizhifabairixingdong/200712/t20071210_96513.html
31 参见国土资源部执法监察局局长张新宝在2007年9月17日的国务院新闻发布会上介绍全国土地执法
38 国土资源部的“百日行动”情况介绍可以参见国土资源部网站:“全国土地执法百日行动专题报道”http://www.mlr.gov.cn/zt/quanguotudizhifabairixingdong/index.htm
39 有关报道见http://www.jcgt.gov.cn/showcontent.jsp?type=1&page=1&id=3741
40 这种图景在吴毅的作品中得到细致入微的描绘,参见吴毅,小镇喧嚣:一个乡镇政治运作的演绎与阐释,北京:三联出版社,2007年,第1章:“迎检 迎检”。
41 http://house.focus.cn/news/2006-10-28/250423.html
42 第二次全国土地调查:卫星遥感天眼监测土地乱象,http://www.cnfstar.com/news/2006/20060902/20060902157242.shtml
43 这是迄今为止国土资源部开展的最大规模的卫片执法检查,据了解,这90个城市包括国务院审批土地的84个50万人口以上的城市。这次检查的范围是卫星遥感监测图片(简称卫片)反映的2005年10月至2006年10月90个城市新增建设用地变化情况,主要检查所涉及地块的使用是否经过批准,是否擅自突破土地利用年度计划批准用地,是否擅自修改土地利用总体规划批准用地,是否违反国家宏观调控政策和产业政策批准用地,经批准使用的地块是否存在骗取批准、超占面积和擅自改变用途等,尤其要从严从重处理《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》下发后发生的土地违法案件。检查从2月底开始,2月底至6月底为地方自查阶段。国土资源部将于6月下旬开始对各省(区、市)卫片执法检查情况进行督导,10月上旬督查验收。参见http://cn.chinagate.com.cn/chinese/zy/67933.htm
44 有关数据可以参见新华网资料:http://news.xinhuanet.com/politics/2007-11/04/content_7008147.htm
45 参见http://www.bdrc.heagri.gov.cn/default3.aspx?id=7604
46 樊志全,“巡查系统:督察的‘千里眼”,中国土地,2007(7)
47 参见 http://www.bdrc.heagri.gov.cn/default3.aspx?id=7604
48 柯小兵、何高潮,“从三层博弈关系看土地征收制度改革:基于某大学城征地案例的分析”,中国土地科学,2006(6)
49 周飞舟,“生财有道:土地开发和转让中的政府和农民”,社会学研究,2007年第1期。另据中国土地政策改革课题组(2006),在发达地区,土地出让金数额巨大,成为地方政府财政预算外收入的最主要来源。在土地严管之前的两三年,东部一些县市土地出让金收入少则十多亿元,多则近20亿元,土地出让金收入占预算外收入的比重高达60%以上。在2003年,东部某县土地出让收益19.2亿元,占预算外收入的69.3%;另一个地级市的土地出让金收入为20亿元,占预算外收入的58%;一个以小商品集散地闻名的县级市的土地出让收入15亿元,占预算外收入的60%;在东部一些发达县、市,由建筑业和房地产业创造的税收,是地方税收中增幅最大的两大产业,增幅高达50%至100%。这两项税收占到地方税收的37%以上。而西部则更高。
50 中国土地政策改革课题组(主持人李剑阁、蒋省三;负责人韩俊;课题组长刘守英;调研成员有蒋省三、刘守英、叶剑平、周飞舟、王小映、李青、张严龙、张琳;蒋省三、刘守英撰写;常红晓改写),“中国土 地现状解密:土地财政与地方政府”,《财经》每周特稿,2006年02月20日第4期(总第153)期。
51 李红卫,城市土地使用与管理-以广州为例的研究,广州:广东人民出版社,2001年,第79页。
52 根据周诚的统计,现阶段中国的土地税收包括14种:农业税、农业特产税、牧业税、企业所得税中的土地税、个人所得税中的土地税、城镇土地使用税、土地增值税、房产税、契税、营业税、耕地占用税、城市维护建设税、固定资产投资方向调节税、印花税。其中,农业税和农业特产税在2004年以后已经逐步取消。企业所得税中的土地税和个人所得税中的土地税都不是一个独立的税种或项目,而是企业和个人所得税的组成部分。参见周诚,土地经济学原理,北京:商务印书馆,2003年,第451-457页。
53 艾建国,“中国城市土地制度经济问题研究”,武汉:2000年华中农业大学经济学博士学位论文(未出版),第96页。
54 王育馄,“土地有偿使用:地租的收集和分享”,中国土地科学,1992年6月第5期。
55艾建国,“中国城市土地制度经济问题研究”,武汉:2000年华中农业大学经济学博士学位论文(未出版),第97页。
56 保护耕地问题专题调研组,“我国耕地保护面临的严峻形势和政策性建议”,中国土地科学,1997年11月第4期。
57 李孟然,“‘两税一费':开土地调控新局”,中国土地,2007(2
58 曾永昌,“试析土地宏观调控体系的制度缺陷、产生原因、可能后果”,该文在《土地宏观调控体系的冷思考》一文(原作发表于中国经济五十人论坛2006年9月18日)基础上修订、补充完成。见http://www.zhinong.cn/data/detail.php?id=6031;
59 盛智颖、张安录,”从制度经济学的视角对土地垂直管理制度进行分析”,生态经济,2005(12)
60 有关材料参见http://www.southcn.com/NEWS/china/zgkx/200312270798.htm
61同上。
64 参见 http://www.diji.com.cn/NewsDetail.aspx?ArticleID=960
1 如钱颖一、B.R.Weingast,“中国特色的维护市场的经济联邦制”,收录于张军、周黎安主编,为增长而竞争:中国增长的政治经济学,上海:格致出版社,2008年,第23-48页。
2 周黎安,“中国地方官员的晋升锦标赛模式研究”,经济研究,2007(7);
周黎安、李宏彬、陈烨,“相对绩效考核:中国地方官员晋升机智的一项经验研究”,经劳学报,2005年第1卷第1辑。
3 参见杰拉尔德·M.梅尔、詹姆斯·E.劳赫,经济发展的前沿问题(第7版),2004年,上海:上海人民出版社,第70-72页。
4 王绍光、胡鞍钢,中国国家能力报告,沈阳:辽宁人民出版社,1993年。
5 David M.Lampton edited,Policy Implementation in Post-Mao China,Berkeley:University of California Press,1987.
6 郑永年,“是谁‘瓜分'了中国的中央权力”,http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=98714
7 康丽丽,“以纵向博弈视角解读中央政策执行阻滞”,天水行政学院学报,2007(5)
8 李兰芝,“跨越零和:思考当代中国的中央地方关系”,华中师范大学学报(人文社会科学版),2004(11)
9 胡书东,经济发展中的中央与地方关系--中国财政制度变迁研究,上海:上海三联书店,2001年。
10 何帆,为市场立宪-当代中国财政问题,北京:今日中国出版社,1998年。
11 陈抗、顾清扬,“财政集权化与地方政府行为变化-从援助之手到攫取之手”,经济学(季刊),2002年第2卷第1期。
12 Oksenberg Michel and James Tong," The Evolution of Central-Provincial Fiscal Relations in China,1971-1984",The China Quarterly,No.125(March 1991),pp1-32.
13 中国经济中集权和分权循环可以参见吴敬琏,当代中国经济改革,上海:上海远东出版社,2003年,第45-55页。
14 有学者指出:“集权-分权”范式强调中央与地方权力分配或博弈的零和性质,即在一定时期,若中央的权力扩大了,则地方的权力就会受到压制;若地方的权力增大了,则中央的权威就会受到削弱。在这种解释模式下,中央与地方处于对立的两端,而且央地之间在政治结构、权力及利益分配中,均存在着持续而紧张的冲突。杨红伟,“超越‘零和博弈':央地财政关系研究的范式转换”,晋阳学刊,2007(4)
15 Le-Yin Zhang,"Chinese Central-Provincial Fiscal Relationships,Budgetary Decline and the Impact of the 1994Fiscal Reform:An Evaluation",The China Quarterly,No.157.(Mar.,1999),pp.115-141.
16 埃里克·弗鲁博顿、鲁道夫·瑞切特,新制度经济学:一个交易费用分析范式,上海:上海人民出版社,2006年,第244页。
17 萧功秦认为,中国的“后全能体制”有这样几个特征:首先,”后全能体制”的社会,存在着有限的多元化.其次,意识形态领域仍然保持社会主义的基本符号体系,作为一党组织整合与党内凝聚的基础.但其意识形态的符号内涵已经不再具有原来平均共产主义的目标意识。第三,后全能体制社会继承了全能体制下执政党的国家动员力的传统资源,作为实现本国现代化的权威杠杆,从而在理论上仍然具有较强的进行体制变革的动员能力,以及抗非常事件与危机的动员能力。参见“后全能体制与21世纪中国政治发展”,http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=106313
18 林还认为,政治动员的三种方式是:组织上,体现为中国共产党自身组织内部高度集中统一的领导和组织体制,以及党的组织对社会生活各个领域的广泛而深入的渗透。其次是政治上,通过思想路线的阶级斗争来引发整个社会对党的基本路线、方针、政策和战略目标的支持与拥护;三是思想上,通过革命理想主义激发社会广大群众的革命和建设热情。参见林尚立,当代中国政治形态研究,天津:天津人民出版社,2000年,第271-273页。
19 王国生,“过渡时期地方政府与中央政府的纵向博弈及其经济效应”,南京大学学报,2001(1),第38卷,总139期。
20 黄亚生,中国的通货膨账和投资控制:改革期间中央与地方关系的政治经济学,纽约:剑桥大学出版社,1996年版,第111页。
21 吕丽娜、高小健,“中央与地方的博弈关系与制度创新”,中共福建省委党校与学报,2000(3)
22 何显明,信用政府的逻辑:转型期地方拿政府信用缺失现象的制度分析,上海:学林出版社,第277页。
23 Susan L · Shirk,The Political Logic of Economic Reform in China,University of California Press,1993,pp56.
24 于建蝾,“中国的骚乱事件与管治危机--2007年10月30日在美国加州大学伯克利分校的演讲”,社会学家,第24辑,2008年1月。
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17、Yang Xiaokai,"Lessons from the Reforms of China's Economic System",papers of the Center for Modern China,No 1,November 1990,pp.23-40.
18、Paul Streeton,"Markets against States:Against Minimalisrn",World Development,vol.21.no.8(1993)
19、Chalmers Johnson,MITI and the Japanese Miracle(Stanford,Calif.:Stanford University Press,1982)
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25、Li,Hongbin,and Li An Zhou,2005,"Political Turnover and Economic Performance:The Incentive Role of Personnel Control in China",Journal of Public Economics 89,pp1743-1762.
26、Bengt Holmstrom、Paul Milgrom,"multitask Principal-Agent Analyses:Insentive Contracts,Asset Ownership,and Job Design",Journal of Law,Economics,and Organization 7(1991):pp.24-52
27、Zhuravskaya,Ekatedna V.,"Insentives to Provide Local Public Goods:Fiscal Federalism,Russian Style",Journal of Public Economics,2000,76,pp337-368
28、Martin C.McGuire;Mancur Olson,Jr,"The Economics of Autocracy and Majority Rule:The Invisible Hand and the Use of Force" Journal of Economic Literature,Vol.34,No.1.(Mar.,1996),pp.72-96.
29、Bennett Robert J.,ed.,Decentralization,Local Government,and Markets:Toward a Post-Welfare Agenda,New York:Clarendon Press,1990
30、Wilensky,Harold L.Organizational Intelligence:Knowledge and Power in Government and Industry.New York,1967.charpter 7.
31、Yang,Dali L.,Remaking the Chinese leviathan:Market Transition and the Politics of Governance in China,Stanford University Press,California,2004,
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33、Grief,A.,P.Milgrom,and B.Weingast(1994),"Coordination,Commitment and Enforcement:The Case of the Merchant Guild",Journal of Political Economy 102:745-776
34、Kenneth G.Lieberthal and Michel Oksenberg,Policy Making in China(Princeton:Princeton University Press,1988)
35、Nina P.Halpern,"Information Flows and Policy Coordination in the Chinese Bureaucracy",David M.Lampton,eds,Bureaucracy,Politics,and Decision Making in Post-Mao China,University of California Press,Berkeley Los Angeles Oxford,1992.p.125-148.
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37、Harry Harding,Organizing China:The Problem of Bureaucracy1949-1976,Stanford University Press,Stanford,California,1981
38、Kenneth G.Lieberthal,David M.Lampton,Bureaucracy,Politics,and Decision Making in Post-Mao China,University of California Press,Berkeley Los Angeles Oxford,1992.
39、Fubing Su,“Agency,Incentive and Institutional Design:Bureaucracy Control and Evolution of Governance in Contemporary China”,芝加哥大学2002年政治学博士论文(未出版)。
40、 Oksenberg Michel and James Tong,“The Evolution of Central-Provincial Fiscal Relations in China,1971-1984”,The China Quarterly,No.125(March 1991),pp1-32.
41、Anthony Downs,1967,inside bureaucracy,the rand corporation
42、Harry Harding,1981,Organizing China:the Problem of Bureaucracy(1949-1976),Stanford University Press,Stanford,California
43、 Terry M.Moe,1984,“The New Economics of Organization”,American Journal of political science,28(November):739-777
44、Peter T.Y.cheung,Jae Ho Chung,and Zhimin Lin edite,Provincial Strategies of Economic Reform in Post-Mao China,M.E.sharpe Armonk,New York London,England,1998
45、Peter Ho,Institutuions in Transition:Land Ownership,Property Rights,and Socila Conflict in China,Oxford University Press,2005.
2《人民日报》(2006-09-30 第02版)
3中国国土资源部执法监察局局长张新宝2009年29日接受新华社记者专访时,作如是判断。详见《新华每日电讯》(2006-09-30 第02版)
4《新京报》(2006-9-22 第01版)
5《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》,国发(2004)28号。
62006年6月间,中国国土资源部紧急召开全国土地执法会议,通报了土地违法出现的新动向和土地执法面临的严峻形势,并明确表示:“严重的土地违法问题几乎都与地方政府有关”。国土资源部要求各级国土资源执法监察部门迅速行动起来,下决心查处一批典型违法案件,严肃追究一批责任人的责任。详见http://www.mlr.gov.cn/pub/gtzyb/gtzygl/tdzy/gdbh/t20060704_74956.htm
7中国国土资源部执法监察局局长张新宝认为,2006年头5个月,全国国土资源部门共立案土地违法案件25153起,与去年同期基本持平,但涉及的土地面积达到12241.7公顷,同比上升了近20%.相同的案件数,但面积增加了近20%,平均每一宗违法案件涉及的土地面积更多了。详见《新京报》(2006-06-19 第03版)
8经过记者调查,事情的大概经过是:2004年下半年,国土资源部、农业部等部委组织全国基本农田大检查。检查组到达郑州后,提出要去龙子湖园区看看,却被河南省、郑州市有关部门以种种借口阻挠。2005年2月的一天,张新宝等一行三人前往郑州,专门在下火车前5分钟才通知河南省国土资源厅“要去龙子湖园区检查”。这一次,经过整整5天的认真调查,情况终于水落石出。当时,已有6所院校进驻园区,且正在组织施工建设,共圈占土地6000多亩,实际占用2700多亩。国土资源部迅速将调查情况上报国务院,建议对非法征占土地行为进行整改,由河南省政府作深入调查,依法追究有关人员的责任;对已开工建设 的6所院校所占的2700多亩土地,在下次修编土地利用总体规划时进行调整,不再扩大建设占地规模。此后不久,河南省政府向国务院上报了核查报告。上级机关经过研究,同意在有关院校占地2700亩总规模不扩大、修改郑州市土地利用总体规划和城市总体规划、相应核减郑州市用地指标的条件下,依法办理先期开工的6所院校的用地手续。但是,郑州市在调查期间及上级机关意见下达后,不但不停止、不查处,反而继续实施非法征收占用土地行为。2006年初,这个高速兴起的大学城引起了国土资源部的注意。5月29日,国土资源部和监察部针对全国5起非法占地事件派出联合调查组,其中包括郑州龙子湖高校区。详见“严肃处理郑州违法占地案件彰显中央问责决心”,新华每日电讯,2006年09月30日
9“官僚(bureaucracy)”一词在政治学和社会学中是一个中性概念,不涉及价值判断,本文用这个概念指中国政府体制中的官员。
10肖玉琼,“挂牌岂能无竞争-贵阳市挂牌出让国有土地使用权中存在的问题及对策”,中国土地,2006(11)
11国家发改委土地集约利用调研组,“集约利用已是唯一选择一浙江、湖南、广西土地问题调研报告”,手国土增,2007(9)
12国家发改委土地集约利用调研组,“集约利用已是唯一选择-浙江、湖南、广西土地问题调研报告”,手国土增,2007(9)
13黄开学,“我国耕地流失中的政府行为研究”,南开学报,2004(3)
14吕思勉,中国制度史,上海:上海世纪出版集团,2002年,第353页。
15薄贵利,集权分权与国家兴衰,北京:经济科学出版社,2001年,第179页。
16林尚立,国内政府关系,杭州:浙江人民出版社,1998年,第20页。
17詹姆斯·R·汤森、布兰特立·沃马克,中国政治,顾速等译,南京:江苏人民出版社,2005年,第230页;林尚立,国内政府间关系,杭州:浙江人民出版社,1998年,第43页。
18Harry Harding,1981,Organizing China:the Problem of Bureaucracy(1949-1976),Stanford University Press,Stanford,California ppl.
19詹姆斯·R·汤森和布兰特立·沃马克认为,在1949年以后中国官僚机构的历史中,两种倾向交替出现,一种倾向是机构膨胀和制度化,另一种倾向则产生限制和改变官僚机构作用的反压力。在1969年-1976年间,中共内部在行政上优先考虑稳定和经济发展的温和倾向与使该制度继续革命化的激进压力之间展开了 激烈的斗争。1976年以后的领导层解决了这一争议,其态度是坚决肯定行政的权力,强调需要中央计划和控制,需要技术上有能力的管理。参见詹姆斯·R·汤森、布兰特立·沃马克,中国政治,顾速等译,南京:江苏人民出版社,2005年,第225页。
20林尚立,国内政府间关系,杭州:浙江人民出版社,1998年,第45页。
21宋雅建,“土地违法行为的经济学分析”,农机化研究,2003(1)
22张传玖,“制度:在破立之间--中国土地管理的潜规则与显规则对冲分析”,中国土地,2004(10)。类似的讨论还比较多,比如,
23阿兰·斯密德,制度与行为经济学,北京:中国人民大学出版社,2004年版,第7页。
24盛智颖、张安录,”从制度经济学的视角对土地垂直管理制度进行分析”,生态经济,2005(12)
25倪星、李必军,“耕地资源流失中的地方政府行为研究”,湖北行政学院学报,2006(6)
26 Jae Ho Chung,"Studies of Central-Provincial Relations in the People's Republic of China:A Mid-Term Appraisal",The China Quarterly,No.142.(Jun.,1995),pp.487-508.
27马克斯·韦伯,经济与社会,上卷,北京:商务印书馆,第248页。
28马克斯·韦伯,经劳与社会,上卷,北京:商务印书馆,第248页。
29盖瑞·J·米勒,管理困境:科层的政治经济学,王勇、高笑梅、季虹译,上海:三联书店,2002年,第109页。
30同上,第109页.
31安东尼·唐斯,官僚制内幕,郭小聪等译,北京:中国人民大学出版社,2006年,第134、135、152页.
32詹姆斯·R·汤森、布兰特立·沃马克,中国政治,顾速译,南京:江苏人民出版社,2005年,230页。
33李兰芝,“跨越零和:思考当代中国的中央地方关系”,华中师范大学学报(人文社会科学版),2004(11)
34对于中央地方之间的这种循环关系,有关文献介绍相当多,较为全面的包括:辛向阳,百年博弈,中国中共和地方关系100年,济南:山东人民出版社,2000年,149-239页;
林尚立,国内政府间关系,杭州:浙江人民出版社,1998年,297-313页;
[美]罗德里克·麦克法夸尔、费正清主编,金光耀等译,剑桥中华人民共和国史(1966-1982),上海:上海人民出版社,1993年,38-64页;
谢庆奎等,中国地方政府体制概论,北京:中国广播电视出版社,1998年,61-66页.
35Friedich,Carl J.;Michel;and Barber,Benjamin R.1969.Totalitarian in Perspective:Three Views.New York:Praeger.
36例如,在大跃进发生的原因上,David M.Bachman就认为,当时的中央高层对于经济发展模式存在派系争论,计划部门和莺工业部门联合提出了“大跃进”运动的很多政策,最后被接受成为官方政镱。David M.Bachman,"Bureaucracy,Economy,and Leadership in China:The Institutional Origins of the Great Leap Forward",Cambridge University Press,1991.
37谢淑丽(Shirk,Susan L)认为,中国的官僚体制是一种独特的“双向负责”的机制。领导人和下级官员之间并不是一种纯粹的等级关系:根据规定,中央委员会有权选举领导人,而同时,中央委员会又是由那些领导人任命的党政军官员组成。政府官员既是党的领导人的代理人也是选举人;地方官员既是中央领导的代理人也是选举人。下级官员固然要依靠党的领导人的赏识来获益,但后者也要仰仗前者在选举团中的作用。这种责任关系是双向的,而不是简单的登记单向关系。当高层在接班问题上出现斗争和分歧时,领 导人对选举团的依赖就会加强,选举团中成员向国家要价的能力也加强。当领导人团结一致时,中央委员会只能行使对继承现实的批准权力,但是,一旦领导人发生分歧,中央委员会的争端解决作用就会凸现出来。在权力斗争中,政策制定者会对下级的需求较为敏感,因为他们的支持会影响最终的政策选择。这样一来,领导人就会争相给予或承诺给予地方、部门以资源或权力。相反,如果领导精英较为团结一致,那么中央权威就会加强,地方议价能力就遭到削弱。参见Shirk,Susan L.The Political Logic of Economic Reform in China.Berkeley:University of California Press,1993:p87-88.
38Vivienne Shue,1988.The Reach of the State:Sketches of the Chinese Body Politic,Stanford:Stanford University Press.
39参见D.H.帕金斯等,走向21世纪:中国经济的现状、问题和前景,南京:江苏人民出版社,1992年,34-35页。
40关于国家结构形式与国内政府间纵向关系的论述,可见林尚立,国内政府间关系,杭州:浙江人民出版社,1998年,第3-41页。
41林尚立认为,从70年代末80年代初开始的全面改革,在经济体制上,主要是改变传统的计划经济管理体制;在政治体制上,主要改变党政合一,权力过分集中的现象。因而,改革在总体上是倾向于地方分权的。林尚立,国内政府间关系,杭州:浙江人民出版社,1998年,第318页。
42童之伟,“从宪法学角度探析国家结构形式的源与流”,武汉大学学报(哲学社会科学版),1996.(6);“单一制、联邦制的区别及其分类问题探讨”,法律科学,1995.(1)
43艾晓金,“中央与地方关系的再思考:从国家权力看我国国家结构形式”,浙江社会科学,2001.(1).
44杨宏山,府际关系论,北京:中国社会科学出版社,2005年。
45郑永年、吴国光认为,在毛泽东时代,中央与地方之间也有某种程度的谈判行为,但只是发生在操作层面上,即地方通过自己对于中央政策的私下的修整来使中央政策的贯彻执行能够比较适应当地地方的需要。而在改革后,央地之间的谈判的性质就不同了,首先,谈判的内容和领域拓宽,谈判的强度和幅度大大增强。。论中央.地方关系:中国制度转型的一个轴心问题”,香港:当代中国研究,1994.(6).
46当然,郑和吴也没有提供很有力的制度化途径,其最重要的建议就是“地域性民主”,即要求赋予地方政府对其统治范围内有独立的统治权,同时,地方能有参与中央决策的权利,地方利益在中央有制度化的表达管道。“论中央-地方关系:中国制度转型的一个轴心问题”,香港:当代中国研究,1994.6.
47杨光斌,“中国经济转型时期的中央一地方关系新论:理论、现实与政策”,2007两岸和平研究学术研讨会论文集,(台湾)国立政治大学东亚研究所编辑。
48杨认为,尽管中央政府是以国家利益和民众利益最大化为政策导向的,但是它只是政策的制定者,而不是执行者,并不直接面对基层和民众,执行这和面对民众的机关是作为代理人的行政机关和地方政府,这样中央政府的保护民众的政策可能在执行中被扭曲和变形。同上。
49辛向阳,百年博弈:中国中央和地方关系100年,济南:山东人民出版社,2000年,第291-294页。
50周黎安,“晋升博弈中政府官员的激励与合作”,经济研究,2004(6).
51钱颖一、许成钢,“中国非国有制经济出现和成长的制度背景”,载甘阳、崔之元主编,中国改革的政治·经济学(香港)牛津大学出版社,1995年,41-78页。
52张维迎,博弈论与信息经济学,上海:上海三联书店,上海人民出版社,2002年,403页。
53埃里克·弗鲁博顿、鲁道夫·瑞切特,新制度经济学:一个交易费用分析框架,姜建强等译,上海:上海三联书店,上海人民出版社,2006年,第260页。
57林尚立,国内政府间关系,杭州:浙江人民出版社,1998年,第43页。
58黄继忠通过对实现监督必要条件的分析,论证了地方人民代表大会对同级政府的弱监督。他认为实现有 效监督的必要条件包括:分治的(非一元化的)、平行的(非纵向的或上下的、接近现场的(包括事前的)和信息对称的制度设计和配置。所谓分治的,指监督方与被监督方之间在利益、职责和组织上是分割的,在利益共同体内部或组织共同体内部,彼此之间不存在委托代理关系意义上的监督;所谓平行的,是指监督方与被监督方处于同一组织层级上,而非纵向的、居高临下的;所谓接近现场的,是指监督方能够亲临被监督方的决策或执行现场,平行的和接近现场的都是为了保证对全过程的监督和实现事前性监督;所谓信息对称的,是指监督方与被监督方之间的信息质量是完全对等的要做到信息的适度对称,除了要求监督方是平行的和接近现场的,还要求被监督方建立信息送达和披露制度。见黄继忠,“省级财政支出制度:委托代理关系下的分析”,经济社会休制比较,2003,(6).
56夏永祥、王常雄,“中央政府与地方政府的政策博弈及其治理”,当代经济科学,2006,(3).
57这个概念首先由欧博文和李连江提出,见O'Brien and Lianjiang Li,“Selective Poficy Implementation in Rural China," Comparative Politics,Vol.31,No.2(January 1999),pp.167-186.
58David M.Lampton eds,Policy Implementation in Post-Mao China,"The Implementation Problem in Post-Mao China",University of California Press,1987,p5.
59产生这种的现象的原因在于,李连江和欧博文认为,尽管选择性政策执行在毛泽东时代就存在,但改革开放以后,这种现象已变得越来越突出。其根源主要在三个方面:一是“下管一级”(one-level-down management)的干部人事制度使各级官员都获得了任命下级官员的充分权威,这使得他们驱使下属官员执 行不受欢迎政策的能力得到提升;二是后毛泽东时代中国放弃了利用大规模群众运动来与官僚主义和腐败行径做斗争的方式,这在很大程度上削弱了党的纪律,导致基层干部相信践踏村民的权利并没有什么危险;三是“干部岗位目标责任制”的推行,使控制着下级官员政治前途的上级领导拥有了更为有力的杠杆来保证责任状得到认真执行。虽然基层官员被要求完成所有的任务指标,但是他们往往拥有选择性地执行政策的自主性。对于那些在考核中占据重要位置的硬指标(如税费征收、计划生育政策执行等),基层官员会随意地动用一切力量和手段以确保任务的完成,而对于那些受欢迎的政策,或不受欢迎政策中的受欢迎的规定的执行却往往是敷衍了事,甚至根本不见具体的行动。O'Bden and Liaaiiaag Ij,“Selective Policy Implementation in Rural China," Comparative Politics,Vol.31,No.2(January 1999),pp.167-186.中文可参考《中国乡村中的选择性政策执行》,唐海华译,http://www.world-and-chiaa.com/03/0302121303.htm.
60魏玮、史耀疆、J.J.Kennedy,。论地方政府对中央政策的选择性执行:以农村税费改革为例”.2005年国家社科基金《税费改革后农村基层组织运转及公益事业发展问题研究》(批准号05BJY059)的阶段性研究。
61李军杰,“地方政府经济行为短期化的体制根源”,宏观经济研究,2005(10);“中国地方政府经济行为分析:基于公共选择的视角”,中国工业经济,2004(4).
62夏永祥、王常雄,“中央政府与地方政府的政策博弈及其治理”,当代经济科学,2006(3)
83刘顺义,“中国地方政府界别机会主义倾向经济行为探讨”,甘肃理论沉井,2005(3).
64在关于腐败的文献中,相当多的文章运用了博弈论、不完全信息理论或者委托-代理模型,如Buscaglia,E.2001,An Analysis of Judicial Conrruption and Its Causes:An Objective Governing-Based Approach,International Review of Law and Economics.21(2):233-249;Ranch,James E.2001,Leadership Selection,Internal Promotion,and Bureaucratic Corruption in Less Developed Polities.Canadian Journal of Economics.34(1):240-258.
65郑利平,腐败的经济学分析,北京:中共中央党校出版社,2000年
66倪星,腐败与反腐败的经济学研究,北京:中国社会科学出版社,2004年
67李克,“转轨国家的机制性腐败:一个一般均衡模型”,经劳社会体制比较,2003(1).
65参见Paul Seabright,"Accountability and Decentralization in Government:An Incomplete Contracts Model",European Economic Review 40(1996):61-75;David W'tldasin,"Comments on 'Fiscal Federalism and Decentralization:A Review of Some Efficiency and Macroeconomic Aspects '",in M.Brtmo and B.Pleskovic,eds.,Annual Conference on Development Economics,1995(Washington,D.C.:World Bank,1996)
69 Minxin Pei,China's Trapped Transition:The Limits of Developmental Autocracy,Harvard university press,Cambridge,Massachusetts,2006,p38.
70 Lieberthal,K.G,1992,"Introduction:The Fragmented Authoritarianism model and It's Limitation" in Kenneth G Lieberthal and David M.Lampton(eds.),Bureaucracy,Politics,and Decision Making in Post-Mao China (Berkley:University of California Press).
71 戴长征,“国家权威碎裂化:成因、影响及对策”,中国行政管理,2004.(6).
72 盛智颖、张安录,”从制度经济学的视角对土地垂直管理制度进行分析”,生态经济,2005(12)
73 Jae Ho Chung,"Studies of central-provincial relations in the People's Republic of China:a mid-term appraisal,"The China Quarterly,No.142(1995),p.491;Wang Shaoguang and Hu Angang,Zhongg guojia nengli baogao(A Report on the Capacity of the Chinese State)(Hong Kong:Oxford University Press,1994).
74 只有前南斯拉夫和中国在所有这四个方面全部低于分权底线指标。前南斯拉夫较中国走得更远,到1989年,其联邦政府只能支配国内生产总值的4%,财政总收支的20%。一年以后,这个国家就崩溃了。见王绍光,“分权的底线”,战略与管理(北京),1995.(2).
75胡书东,经济发展中的中央与地方关系-中国财政制度变迁研究,上海:上海三联书店,2001年,第128-133页。
76Le-Yim Zhang,"Chinese Central-Provincial Relationships,Budgetary Decline and the Impact of the 1994 Fiscal Reform:An Evaluation",The China Quarterly,No.157.(Mar,1999),pp.115-141
77Yasheng Huang,"Central-local relations in China during the reform era",World Development,Vol.24,4(1996),p.660,fig.3.
78Le-Yim Zhang,"ChilleSe Central-Provincial Relationships,Budgetary Decline and the Impact of the 1994 F'mcal Reform:An Evaluation",The China Quarterly,No.157.(Mar,1999),pp.115-141
79王嘉州,“中央与地方政经关系类型之建立与检定-以 1997年中共‘十五大‘为例”,远景基金会季刊第4卷第3期(台湾)
80 Susan L·shirk,The Political Logic of Economic Reform in China,University of California Press,,1993
81 Susan L·shirk,The Political Logic of Economic Reform in China,University of California Press,,1993
82 Changing Central-Local Relations in China:Reform and State Capacity,edited by Jia Hao and Lin Zhimin WestviewPress,1994,Oxford,p7
83Changing Central-Local Relations in China:Reform and State Capacity,edited by Jia Hao and Lin Zhimin Westview Press,1994 Oxford,p8
84Christing P.W.Wong,"Between Plan and Market:The role of the Local Sector in Post-Mao China".Journal of Comparative Economics,Vol.11,1987,pp.385-398
85Wang Shaoguang,"Building a Strong Democratic State:On Regime Type and State Capacity",Papers of the Center for modern China,No.4,February 1991,ppl-36
86David M.Lampton,"China's Biggest Problem:Gridlock,Not Revolution",in study paper by the Joint Economic Committee of the Congress of the United States,Vol.1,April 1991;Huang Yasheng,"Web of Interests and Patterns of Behavior of Chinese Local Economic Bureaucracies and Enterprises During Reform",China Quarterly,September 1990,pp.431-458.
87这里的“政治多元化”(political pluralization)是指地方官员相对于中央的自主性和自主能力的发展。参见Yang Xiaokai,"Lessons from the Reforms of China's Economic System",papers of the Center for Modern China,No 1,November 1990,pp.23-40.
88 林尚立,国内政府间关系,杭州:浙江人民出版社,1998年,第345页。
89 转引自辛向阳,百年博弈:中国中央和地方关系100年,济南:山东人民出版社,2000年,第266页。
90 辛向阳,百年博弈,中国中央和地方关系100年,济南:山东人民出版社,2000年,第150页。
91 王绍光,“分权的底线”,战略与管理(北京),1995.(2).
92 软预算概念由科尔奈提出,用于解释国有企业与政府的关系,见科尔奈,短缺经济学,北京:经济科学出版社,1986年。在财政领域,软预算约束主要指下级政府的支出超过预算,而自己并不为其缺口负责,通常由上级政府事后追加补助或者借债来填补。对于借债而言,下级政府相信自己没有或只有部分偿还责任,包袱最终还是由上级政府来背。软预算约束的存在,会鼓励下级政府超额支出或者支出预算不合理从而缺乏效率。
93 周飞舟。“分税制十年:制度及其影响”,中国社会科学,2006.(6).
94 王振宇,“农民增收制约因素分析及财税政策取向”,财政研究,2006(1)
95 王雍君,“中国的财政均等化与转移支付体制改革”,中央财经大学学报,2006(9)
96 冯燮刚,“中国安居之路:经济自律,政治和谐”。房地产与宏观经济软着陆,见“香港中文大学,中国研究论文库”,http://www.usc.cuhk.edu.hk/wk_wzdetails.asp?id=6442
97 政策权威不仅是指制定政策的权力,也是其保证下级官员忠实执行其政策意图的权威和资源。
98 王绍光归纳的分权的好处共有六点:1,有利于促进居民参与当地事务;2,有利于促进地方政府对本地居民负责;3,有利于发挥地方官员的信息优势;4,有利于制度创新;5,给人们更多的选择;6,有利于缩小政府的总体规模。见王绍光,“分权的底线”,战略与管理(北京),1995.(2)
99 杨瑞龙,“我国制度变迁方式转换的三阶段论-兼论地方政府的制度创新行为”,经济研究,1998(1);
杨瑞龙、杨其静,“阶梯式的渐进制度变迁模型-再论地方政府在我国制度变迁中的作用”,经济研究,2000(3)
100 “诺思悖论”用诺思自己的语言表述,即为“国家的存在是经济增长的关键,然而国家又是人为经济衰 退的根源”。他曾无可奈何地说过:“没有国家办不成事,有了国家又会有很多麻烦”。参见道格拉斯·C·诺思,经济史上的结构和变革,厉以平译,2005年,北京:商务印书馆,第25页。
101 一是通过正式渠道(如会议、回报、文件等)或非正式渠道(如游说、找关系、走后门)向权力中心传递反映本地利益的制度创新需求,并力图使这一需求转变为权力中心的正式制度供给方案,从而直接获得进入权;二是改革方案一旦形成后,地方政府为获得含有垄断租金的改革试点权而展开竞争。能否优先获得进入权,既取决于权力中心所认同的改革方向,还取决于地方政府议价的实力和技巧;三是没有获得进入全的地方政府会通过“变通”的方式,以能否实现本地利益最大化的标准理解和实施权力中心的改革方案,使实际的制度安捧或多或少偏离权力中心的制度供给意愿,从而变相获得进入权;四是采取先斩后奏、暗中模仿试点单位的做法或另辟蹊径等途径突破制度壁垒,获取潜在的制度净收益的方式.同注98。
102 Susan L·shirk,The Political Logic of Economic Reform in China,University of California Press,1993,pp85-89.
103 虽然中国建国后学习苏联的很多做法,但中苏的政治体制架构、经济管理体制和计划经济模式还是存在很大不同,谢淑丽从5个方面进行了详细的比较:1、中国有大量的小型企业,相比较苏联而言,中国中央计划能力较为有限,效率也不高.2、劳动力、终身职业的行政控制;3、缺乏物质激励;4、管理者的教育水平较低;5、执政党的频繁干预。参见注101。
104 杨瑞龙,“我国制度变迁方式转换的三阶段论-兼论地方政府的制度创新行为”,经济研究,1998(1)
105 姜开宏、孙文华、陈江龙,“集体建设用地流转制度变迁的经济分析”,中国土地科学,2005(2)
106 陆建新,“中国制度创新中的地方政府行为悖论研究”,南京大学博士论文(未出版),1997年。
107 阎坤、陈昌盛,“中国财政分权的实践与评价”,广东社会科学,2003(5)
108 政治创租是指政府官员利用行政干预的办法来增加私人企业的利润,人为创造租,诱使私人企业向他们“进贡”作为得到这种租的条件。抽租是指政府官员故意提出某项会使私人企业利益受损的政策作为威胁,迫使私人企业割让一部分既得利益给予政府官员。由于政治创租和抽税的存在,促进寻租活动的普遍性和 经常性,也使政府的有效作用大为降低。
109 对地方保护主义较完整的论述可见,辛向阳,百年博弈:中国中央与地方关系100年,济南:山东人民出版社,第277页:“地方保护主义面面观”;谢玉华,“转型时期地方保护主义研究”,武汉;华中师范大学政治学博士论文(未出版),2004年。
110 吴国光、郑永年,论中央-地方关系:中国制度转型中的一个轴心问题,香港:牛津大学出版社,1995年,第3章。
111 关于经济发展与耕地减少之间的讨论可以参见李相一,“关于耕地‘占补平衡'的探讨”,中国土地科学,2003(2),李相一认为建设占用耕地是不可避免的,因而耕地资源的有限性和经济发展连续性决定了传统意义上的“占补平衡”是无法得到长期保证的,他提出了“产出总量”平衡的策略加以应对。而工业化发展过程中耕地保护压力大的现状也为国土资源部门的官员们所理性认知,如国家土地督察沈阳局局长崔言在谈到上任后的感想时表示:“作为我国的老工业基地,由于种种原因,东北三省的发展明显慢于发达地区。中央提出振兴东北老工业基地的战略,被认为是东北的一次难得的发展机遇,于是东北三省纷纷制定自己的发展战略。如辽宁省“五点一线”战略,黑龙江省“1000平方公里哈大齐工业走廊”思路,吉林省有序推进各级开发区和县(市)工业集中区构想等。共同特点就是将集中发展工业园区作为振兴的重要措施和招商载体。这就意味着还要大量占用土地。所以边批边占、违规顶风占地现象时有发生。”参见崔岩,“明察暗访,主动督察”,中国土地,2007(7)
112 有关文献可以参见Federico Sturzencgger,Mariano Tommasi,The Political Economy of Reform,MIT Press,1998;Elizabeth J.Perry,Christine Wong,The Political Economy of Reform in Post-Mao China,Harvard University,1985;Gerard Roland,"The Political Economy of Transition",The Journal of Economic Perspectives。Vol.16,No.1(Winter,2002),pp.29-50:甘阳、崔之元编,中国改革的政治经济学,香港:牛津大学出版社,1997年;张军、周黎安编,为增长而竞争:中国增长的政治经济学,上海:格致出版社,2008年.
113 如冯华艳,“制度变迁及中央与地方的博弈”,郑州大学硕士论文(未出版),2002年。
114 有关专利制度及其作用的讨论可以参见H.Demsetz,"Toward a Theory of Property Rights",American Economic Journal,57,1969,P.352:以及道格拉斯·诺斯、罗伯特·托马斯,西方世界的兴起,厉以平译,北京:华夏出版社,1989年。
115 诺思,“制度变迁理论纲要-在北京大学中国经济研究中心成立大会上的讲演”,
116 L.E.戴维斯、D.C.诺思,“制度变迁的理论:概念与原因”,财产权利与制度变迁-产权学派与新制度经济学派译文集,R.科斯、A.阿尔钦、D.诺恩等编著,上海:上海三联书店,1994年,第274页。
117 V.W.拉坦,“诱致性制度变迁理论”,财产权利与制度变迁-产权学派与新制度经济学派译文集,R.科斯、A.阿尔钦、D.诺思等编著,上海:上海三联书店,1994年,第338页。
118 林毅夫,“关于制度变迁的经济学理论:诱致性变迁和强制性变迁”,财产权利与制度变迁-产权学派与新制度经济学派译文集,R.科斯、A.阿尔钦、D.诺思等编著,上海:上海三联书店,1994年,第371-403页。
119 道格拉斯·C·诺思,制度、制度变迁和经济绩效,上海:上海三联书店,1994年,第127页。
120 卢现祥主编,新制度经济学,武汉:武汉大学出版社,2004年,第170页。
121 参见汪丁丁、叶航、罗卫东主编,走向统一的社会科学:来自桑塔费学派的看法,上海:上海世纪出版集团,第10-13页。
122 事实上,首先,大多数分配者提出的方案都在四六开到五五开之间,其中有四分之一的人提出五五开:其次,特别不公平的分配方案,几乎都被回应者毫不犹豫地拒绝,他们宁愿什么都不要,也不能接受极不公平的分配。主持试验的吉斯教授后来在论文中总结说:“很明显,受试者是依赖其公平观念而不是利益最大化来决定其行为的”。参考引文同上。
1 比较重要的文献包括Jean C.Oi,"Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism in China".World Politics,vol.45,no.1(1992);and "The Role of the Local State in China's Transitional Economy",The China Quarterly,no.144(1995).Andrew G.Walder."Corporate Organization and Local Government Property Rights in China",in Vedat Milor(ed.),Changing Political Economic:Privatization in Post-communist and reforming communist states(Boulder:.Lynne Rienner.1994);and "Local Governments as industrial Finns:An Organizational Analysis of China's Transitional Economy".American journal of Sociology.,vol,101.no.2(1995);Sally Sargeson,Jian Zhang,"Reassessing the Role of the Local State:A Case Study of Local Government Interventions in Property Rights Reform in a Hang Zhou District",The China Journal,No.42.(July,1999),pp.77-99;Lin,Nan,"Local Market Socialism:Local Corporatism in Action in Rural China",Theory and Society 24(3)
2 道格拉斯·C·诺思,经济史上的结构和变革,厉以平译,2005年,商务印书馆,第25页。
3 比如 Paul Streeton,"Markets against States:Against Minimalisrn",World Development,vol.21,no.8(1993);Linda Weiss and John M.Hobson,States and Economic Development:a Comparative Analysis(Cambridge:Polity Press,1995).
4 如Chalmers Johnson,MITI and the Japanese Miracle(Stanford,Calif.:Stanford University Press,1982);Stephan Haggard,Pathways from the Periphery:The Politics of Growth in the Newly Industrialized Countries (Ithaca,N.Y.:Cornell University Press,1990);Robert Wade,Governing the Market:Economic Theory and the Role of Government in East Industrialization(Princeton,N.J:Princeton University Press,1990);Alice H.Amsden,Asia's Next Giant:South Korea and Late Industrialization(New York:Oxford University Press,1989)。另外,中国学者林毅夫就认为,“东亚奇迹”的最重要原因在于这些国家选择了“比较优势战略”。而不是“赶超战略”,政府在建立市场规则、制定产业政策和财政支持方面起到了重要作用,见林毅夫、蔡昉、李周,中国的奇迹:发展战略与经济改革,上海三联书店,上海人民出版社,1994年,第117-124页。
5 有关研究可见,林毅夫,刘志强,“中国的财政分权与经济增长”,北京大学学报,2000(4);温娇秀,“中国的财政分权与经济增长:基于省级面板数据的实证”,当代经济科学,2006(6);胡书东,经济发展中的中央与地方关系-中国财政制度变迁研究,第134-139页,上海三联书店,2001年。
6 中国渐进改革的“增量模式”又被称为“体制外发展模式”,也就是在保持国有经济的同时大力发展非国有经济。与苏联不同,这种策略为中国带来了经济快速发展,增加了整个社会收益,也使财政有能力补偿改革的损失者。有关论述见Minxin Pei,China's Trapped Transition:the limits of developmental autocracy,Harvard university press,Cambridge,Massachusetts,2006,pp34-35:以及吴敬琏,增量改革(1979-1993年),当代中国经济改革,上海远东出版社,2004年。
7 钱的主要观点还包括,中国和前苏联的经济管理组织有不同的特征,东欧苏联的经济管理组织主要根据功能或分工原则建立,呈[U-型]经济,而中国的经济管理组织,自1958年以来,却主要是根据地域原则而建立的多层级多地区模式,或称[M-型经济]。在改革期间,由于地方政府的权力和主动性增强,中国的M 型经济管理组织进一步向地方政府下放权力,这就提供了弹性和机会,使地区改革试验得以进行,非国有企业得以成长。而且,中国的分权化改革是面向市场化的,由此产生的“经济联邦主义”带来了三个结果:第一,它促进了地方之间的资金、产出、技术和劳动力方面的竞争,这种竞争推动地方政府学习和试验新的管理方式;第二,地方政府有强大的发展经济的动力;第三,它为地方政府和地方企业提供了免受中央政府干预的保护。钱颖一、许成刚,“中国非国有经济出现和成长的制度背景”,收于甘阳、崔之元主编,中国改革的政治经济学,牛津大学出版社(香港),1997年,第41-78页。Oian,Ymgyi and Barry Weingast,"China's Transition to Markets:Market-Preserving Federalism,Chinese Style," Journal of Policy Reform,1996a,1:2,149-86.
8 周伟林,中国地方政府经济行为分析,复旦大学出版社,1997年,第85页。
9 杨瑞龙,“我国制度变迁方式转换的三阶段论:兼论地方政府的制度创新行为”,经济研究,1998(1);
杨瑞龙、杨其静,“阶梯式的渐进制度变迁模型:再论地方政府在我国制度变迁中的作用”,经济研究,2000(3)
10 激励对经济发展的重要性已经开始为经济学界重视,有学者就认为:“对经济转型而言,最重要的可能不是‘做对价格'(getting prices right),因为在市场不完备的时候,根本就不可能存在正确的价格;更重要的可能是‘做对激励'(getting incentives right),因为激励机制是经济发展中更为深刻的主题,价格机制不过是激励机制的一种方式而已。”见王永钦等,“中国的大国发展道路-论分权式改革的得失”,经济研究,2007(1)
11 杨雪冬,当代中国地方政府的激励机制简论,中国政府创新网,2005-10-4.
12 “标尺竞争”的概念最早用于对下负责的政治体制中,说明民众会参考其它地方的政府绩效来评价本地区的治理结果,由此带来地方政府之间的互相学习和监督,造成一种潜在的竞争状态。而“自上而下的标尺竞争”则是指迎合上级考核的一种同级政府之间的竞争,见张晏,2005:“标尺竞争在中国存在吗?-对 我国地方政府公共支出相关性的研究”,复旦大学工作论文。
13 Qian,Y.Y and G.Roland,"Federalism and the Soft Budget Constraint",American Economic Review,77,1998,265-284;Qian,Yingyi and Barry R.Weingast,"Federalism as a Commitment to Preserving Market Incentives",Journal of Economic Perspectives,1997,11(4),83-92
14 Jean Oi,"Fiscal reform and the economic foundations of local state corporatism," World Politics,Vol.45,No.1(October 1992).pp.99-126.
15[冰]思拉恩·埃格特森,新制度经济学,吴经邦等译,北京:商务印书馆,1996年,第12页。
16 制度既包括有形的法律、法规和人们之间的协议、契约,也可以包括无形的道德、意识形态、风俗习惯等,如诺思认为:“制度是一个社会的游戏规则,更规范地说,它们是决定人们的相互关系的系列约束.制度是由非正式约束(道德、禁忌、习惯、传统和行为准则)和正式的法规(宪法、法令、产权)组成的”。参见道格拉斯·C·诺思,制度、制度变迁与经济绩效,上海三联书店,1994年,第3页。
17 关于“经济人”假设,学界一直存在一种误解,即个人经济利益的最大化。其实,个人的收益是多方面的,包括财富、闲暇、享受等带来的愉快。经济人假设是指个人在决策时,都希望自己以最小的成本获得 最大的收益。因此,“经济人”不是一个伦理的概念,它与“损人利己”或“损己利人”都不相干,一个“经济人”也可能是“损己利人”的,只要他从“利人”中获得的快乐或享受大于他的“损己”成本,他就可能如此行为。
18 R·科斯,企业,市场与法律,上海:上海三联书店,1990年。
19 道格拉斯·C·诺思,经济史中的结构与变迁,上海:上海三联书店,1991年,第2页。
20 卢现祥,新制度经济学,武汉:武汉大学出版社,2004年,第4页。
21 产权被视为最重要的经济制度之一,其对经济绩效的作用就主要表现在“内在化”行为成本上。有关产权的这种作用是新制度经济学家们研究的重点之一,也是新制度经济学对经济学、政治学、社会学的重大贡献之一。有关产权功能的文献主要包括:H·登姆塞茨,“关于产权的理论”;E·G·菲吕博腾、S·配杰威齐,“产权与经济理论:近期文献的一个综述”,均收录于R·科斯、A·阿尔钦和D·诺斯主编,财产权利与制度变迁-产权学派与新制度经济学派译文集,上海:上海三联书店,2005年。
22 马基雅维利的《君主论》可能是一个经典的例外。不过,马氏并非从实证的角度对君主和政客的行为进行分析,而是力图阐释一个应然的道理:对于一个君主来说,为了维持自己的统治,不仅不必具备各种美德,而且还要保留那些能够达到目的恶名。布坎南和塔洛克认为,在大众几个世纪以来对社会主义的支持中,一个有意义的因素就是一个基本信仰:一种活动从私人选择领域转移到社会选择领域,这涉及到社会物品动机对私人收益动机的替代。多少年来,逐利的人、追求效用最大化的人,很少在道德哲学家和政治哲学家那里找到朋友。在政治的领域,个体参与者对私人收益的追求,几乎总是被各式各样的道德哲学家谴责为“恶”。参见詹姆斯·M.布坎南、戈登·塔洛克,同意的计算-立宪民主的逻辑基础,陈光金译,北京:中国社会科学出版社,2000年,第21页。
23 有关公共选择理论的讨论可以参见文建东,公共选择学派,武汉:武汉出版社,1996年。
24 将个体主义方法论贯彻到政府行为和官僚行为分析中的研究已经很多,最早是布坎南在《自由、市场和国家》一书中提出,他认为:“在政治中,根本不存在类似真理的东西,‘那里'不存在的或应认为其存在的独一无二的价值,除了个人的估价”。见布坎南,自由市场和国家,北京:北京经济学院出版社,1988年,第52页。之后,威廉姆·尼斯坎南在《官僚制与公共经济学》一书中运用公共选择理论的逻辑假设和分析方法研究分析官僚体制和官僚行为。在国内,曹红刚的《政府行为目标与体制转型》(社会科学出版社,2007年版)和李军杰的《政府行为的经济分析》(北京:社会科学出版社,2005年版)都是这方面的例作。
25 威廉姆·尼斯坎南认为,某些关于个人目标的假设是社会行为理论的必要条件。社会行为的本质就是 个人有目标的行为。见威廉姆·A·尼斯坎南,官僚制与公共经济学,王浦劬等译,北京:中国青年出版社,2004年,第35页。
26 威廉姆·A·尼斯坎南,官僚制与公共经济学,王浦劬等译,北京:中国青年出版社。2004年,第37页。
27 这几次重大的财政体制改革包括20世纪50年代后期的分权改革、1978年开始的财政包干制改革以及1994年的分税制改革等。
28 安东尼·唐斯,官僚制内幕,郭小聪等译,北京:中国人民大学出版社,2006年,第89页。
29 安东尼·唐斯,官僚制内幕,郭小聪等译,北京:中国人民大学出版社,2006年,第93页。
30 韦伯,支配社会学(韦伯作品集第3集),康乐、简慧美译,桂林:广西师范大学出版社,2004年,第26-27页。
31 关于中国地方政府的权力来源问题,沈荣华有较为全面的讨论,他认为,从总体上看,中国地方政府的权力是授权来源,主要来源于国家授权和行政授权。国家授权是指中国地方政府的权力来自于全国人民代表大会及其常务委员会、地方各级人民代表大会及其常务会的立法授权,这是根本性授权;行政授权则是中央政府根据全国人民代表大会及其常委会的法律和有关决定所做的行政授权,这是府际之间的授权。参见沈荣华编著,中国地方政府学,北京:社会科学文献出版社,2006年,第51页。
32 周黎安,“晋升博弈中政府官员的激励与合作-兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因”,新华文摘,2004(17)
33 周黎安,“中国地方官员的晋升锦标赛模式研究”,经济研究,2007(7)
34 Susan L·shirk,The Political Logic of Economic Reform in China,University of California Press,,1993,pp83.
35 周黎安、李宏彬、陈烨,“相对绩效考核:关于中国地方官员晋升的一项经验研究”,经济学报,第1期第1辑.
36 Li,Hongbin,and Li An Zhou,2005,"Pofitical Turnover and Economic Performance:The Incentive Role of Personnel Control in China",Journal of Public Economics 89,pp1743-1762.
37 王贤彬和徐现样对同一问题的研究结果稍有不同,他们收集整理了1978-2005年间我国省级官员的相关资料,对官员的来源、任期以及去向等特征与地方经济增长的关系进行了深入考察。结果发现,在官员去向方面,调入中央的官员并没有经济绩效方面的优势,这种现象随时间推移逐渐消失。这说明了中央在决定哪些官员进入中央任职时,并不一定将经济绩效因素放在第一位,而是有着较为复杂全面的评价体系。不过,经济绩效越来越成为一个重要的考核标准。参见王贤彬、徐现祥,“地方官员治理与经济增长”,中山大学岭南学院工作论文。
38 张军,“中国经济发展:为增长而竞争”,世界经济文汇,2005年第4期,第101-105页。
39 在1994年以前,中国的财政体制经历了1980、1985、1988年三次重大的结构调整。调整的基本目标是相同的,即调动地方政府的积极性,使之加强财力动员的能力,同时维护并加强中央的财政能力。值得注意的是:收入分成是财政改革的核心.有关财政制度改革对地方经济行为的激励的讨论可以参见贾康、阎坤,转轨中的财政制度变革,上海:上海远东出版社,1999年:以及沈立人、戴园晨,“我国“诸侯经济”的形成及其弊端和根源”,经济研究,1990(3):以及Jean C.Oi.“Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatismin China”.World Politics,vol.45.no.1(1992)
40 何显明,“市场化进程中的地方政府行为自主性研究-基于浙江的个案分析”,上海复旦大学博士论文(未出版),2007年,第15页。
41 曹红刚,政府行为目标与体制转型,北京:社会科学出版社,2007年版,第77页。
42 Susan L·shirk在对中国政治体制的讨论中提出了一种中央和地方官员“双向负责”的看法,她认为,中国的领导人和下级官员之间并不是一种纯粹的等级关系:根据规定,中央委员会有权选举领导人,而同时,中央委员会又是由那些领导人任命的党政军官员组成.政府官员既是党的领导人的代理人也是选举人;地方官员既是中央领导的代理人也是选举人。下级官员固然要依靠党的领导人的赏识来获益,但后者也要仰仗前者在选举团中的作用。这种责任关系是双向的,而不是简单的等级单向关系。任何一方都不具备最终的绝对权威,权威链始终是双向的。不过,她也强调,上到下的权威要强过下到上的权威。对“下到上”的权威的一个重要限制是共产主义的反对“宗派主义”的规则。党政官员被禁止在决策中形成帮派。而且,她的分析主要指向中央领导人的更迭时期,在这个时期,领导候选人为了赢得多数支持会向中央委员会中的地方官员示好。但是,在领导人执政的稳定时期,这种“双向负责”机制究竟在多大程度上起到作用还值得商榷。有关论述参见Susan L·Skirk,The Political Logic of Economic Reform in China,University of California Press,1993,pp83.
43 陈剩勇、张宇,“区域间政府合作:区域经济一体化的路径选择”,政治学研究,2004(1)
44 安东尼·唐斯,官僚制内幕,郭小聪等译,北京:中国人民大学出版社,2006年,第151页。
45 马克斯·韦伯,林荣远译,经济与社会,上卷,北京:商务印书馆,1998年,第280页。
46 谢淑立所说的选举团是指中国共产党的中央委员会。中国共产党的党章赋予中央委员会以正式的选举领导人的权力,中央委员会又定期由党的代表大会选出.苏联的体制较中国更为制度化,比如,1957年赫鲁 晓夫通过获得中央委员会全会的支持,挫败了政治局常委会中对他的攻击和取而代之的企图。1964年,中央委员会又将赫鲁晓夫赶下领导职位,这些都说明苏联的中央委员会确实建立了其在选举领导人上的正式权力。中国的游戏规则也是如此,只是没有这么严格遵守。根据党章,中央委员会选举政治局,政治局常委会和党中央书记,参见Susan L·Shirk,The Political Logic of Economic Reform in China,University of California Press,,1993,pp71.
47 Susan L shirk,The Political Logic of Economic Reform in China,University of California Press,,1993,pp85-89.
48 邵燕祥,“1958-2008:为“三面红旗”的死难者一哭”。参见网络文章http://hi.baidu.com/56cun/blog/item/a3aeff22ff3701a04723e85f.html
49 有学者算了一笔帐:以一个大学毕业分配到乡镇工作的干部为例,按正常的晋升流程,他需要3-4年定为“股级”,再过2-3年升为副科,再3年升为正课,然后再3年才有可能升到副县级,这一流程下来,最顺的干部也要花上12年,这时已经差不多35岁左右了,如果一个环节没有跟上,就可能面临被淘汰的危险。参见何显明,信用政府的逻辑:转型期地方拿政府信用缺失现象的制度分析,上海:学林出版社,2007年,第275页。
50 李军杰、钟君,“中国地方政府经济行为分析-基于公共选择视角”,中国工业经济,2004(4):类似的文献还有刘顺义,“中国地方政府界别机会主义倾向经济行为探讨”,甘肃理论学刊,2005(3)
51 荣敬本等,从压力型体制向民主合作体制的转变,中央编译出版社,1998年,第7页。
52 1979年11月中组部颁布《关于试行干部考核制度的意见》,提出“德能勤绩”的考核内容。1984年,工作实绩考核逐渐成为考核的主要内容,1988年、1989年中组部先后颁布了《市县党政干部年度考核方案》、《地方政府工作部门领导干部年度工作考核方案》,考核的内容主要有18项量化指标:包括国民生产总值,工业生产总值、乡镇企业生产总值,人均国民收入、农民人均收入,上缴利税,财政收入、国营和集体企业的劳动生产率,农副产品收购,商业零售总额,寄出设施投资,人口自然增长率,粮食产量,地方预算收入,地方预算支出,育林面积以及九年义务教育完成率。见杨雪冬,市场发育、社会生长和公共权力建构,河南人民出版社,2002年,第148页。
53 何显明,信用政府的逻辑:转型期地方拿政府信用缺失现象的制度分析,上海:学林出版社,第271页。
54 周黎安,“中国地方官员的晋升锦标赛模式研究”,经济研究,2007(7)
55 黄继忠.“省级财政支出制度:委托代理关系下的分析”,经济社会体制比较,2003(6)
56 《纲要》的全文参见http://news.xinhuanet.com/newscenter/2003-07/24/content_992450.htm
59 有关材料可以参见,臧振瑞,“强行征地百亩有余,野草萋萋荒废近半:利川市竟有如此开发区”,http://zzr110.blogcn.com/diary.115892813.shtml:任喆、王锡松、吴颖慧,“黑龙江省呼兰3500亩耕地荒废5年”,http://finance.jrj.com.cn/news/2007-05-17/000002241971.html,
60 有关经济学中讨论“机会主义”问题的文献可以参见奥利弗·E·威廉姆森,资本主义经济制度,段毅才等译,北京:商务印书馆,2004年,第94-97页;埃里克·弗鲁伯顿、鲁道夫·芮切特,新制度经济学:一个交易费用分析范式,上海:上海人民出版社,2006年,第244-288页:李厚廷,“机会主义的制度诠释”,社会科学研究,2004(1)
61 卢现祥,西方新制度经济学,北京:中国发展出版社,2003年。
62 梁燕、樊明方、李军,“地方政府机会主义的博弈分析:以我国一般性转移支付为例”,统计与决策,2007(1)
63 Bengt Holmstrom、Paul Milgrom,"multitask Priacipal-Agent Analyses:Insentive Contracts,Asset Ownership,and Job Design",Journal of Law,Economics,and Organization 7(1991):pp.24-52
64 陈抗、顾清扬,“财政集权化与地方政府行为变化-从援助之手到攫取之手”,经济学(季刊),2002年第2卷第1期。
65 Zhuravskaya,Ekaterina V.,"Insentives to Provide Local Public Goods:Fiscal Federalism,Russian Style",Journal of Public Economics,2000,76,pp337-368.
66 有关内容可以参见2005年8月15日中国人民银行发表的(2004年中国房地产金融报告》,http://news.xinhuanet.com/newscenter/2005-08/15/content_3357259.htm
67 王军,“‘土地财政'的动力结构”,暸网新闻周刊,2005年9月12日第37期。
68 蒋省三、刘守英,“土地解密”,财经,2006(4)
69 调换岗位如由党政首脑退居到政协和人民代表大会中任职,这在中国的各级政府中非常常见。
70 王军,“‘土地财政'的动力结构”,暸网新闻周刊,2005年9月12日第37期。
71 同时作者指出,土地征用和出让后,政府还可以获得其他间接的收益,如产业发展带来的税收、就业机会 增加以及城市竞争力的增加等。农民的间接收益则几乎为零,因为他们既不能凭借土地分享工业化、城市化发展的成果,也不能凭借竞争优势获得非农就业机会来分享城市化发展的社会成果。目前农民所得到的补偿只是对原用途的部分价值补偿,不能分享农地转为非农用途的增值收益。农民的土地权益得不到切实的保障,这无形中影响到农民作为保护耕地第一道防线的积极性和责任感,也影响到农地资源配置的效率。诸培新、曲福田,“农地非农化配置中的土地收益分配研究-以江苏省N市为例”,南京农业大学学报,2006年9月第6卷第3期.
72 Minxin Pei,China's Trapped Transition:the limits of developmental autocracy,Havard university press,Cambridge,Massachusetts,2006,pp52-53.
73 曼瑟·奥尔森,权力与繁荣,苏长和等译,上海:上海世纪出版集团,2005年,第2-8页。Martin C.McGuire;Mancur Olson,Jr,"The Economics of Autocracy and Majority Rule:The Invisible Hand and the Use of Force"Journal of Economic Literature,Vol.34,No.1.(Mar.,1996),pp.72-96.
75 Bennett Robert J.,ed.,Decentralization,Local Government,and Markets:Toward a Post-Welfare Agenda,New York:Clarendon Press,1990
76 许新,转型经济的产权改革-俄罗斯东欧中亚国家的私有化,北京:社会科学文献出版社,2003年。
77 其实,以“放权让利”为特点的中国国有企业改革从1958年即开始,1958年中央管理的全部9300家企业中的8100家被下放地方,中央直属企业在全国工业总产值中的比重由1957年的39.7%下降到了13.8%,管理权的全面下放和“大跃进”导致的经济大混乱迫使政府进行行政集权的调整。1970年再次进行企业下放,中央直属民用工业企业只剩下142个,中央直属企业在全国工业总产值中的比重降到了8%。参见吴敬琏。当代中国经济改革,上海:上海远东出版社,2003年,第137页。
78 Ronald Mckinnon,The Economist,1992
79 戴慕珍(Jean Qi)在20世纪90年代末探讨了中国“地方法团主义”问题,她认为,地方政府具有公司的许多特征,官员们完全像一个董事会成员那样行动,地方政府把企业承包或者租赁给个人而不是实行私 有化,这样有助于政府对企业进行敢于与控制.往往是,承包者可以对人事、发展和投资、生产等提出建议,但是最终控制权还是在政府手中。参见,丘海雄、徐建牛,“市场转型过程中地方政府角色研究述评”,社会学研究,2004(4)
80 郑永年、吴国光,论中央地方关系-中国制度转型中的一个轴心问题,香港:牛津大学出版社,1993年。
81 如地方政府的重复性投资,造成了基础设施建设的“瓶颈困难”,参见曹尔阶、李敏新、王国强,新中国投资史纲,北京:中国财政经济出版社,1992年。
82 Minxin Pei,China's Trapped Transition:the limits of developmental autocracy,Harvard University Press,Cambridge,Massachusetts,2006,pp41.
83 Wilensky,Harold L.Organizational Intelligence:Knowledge and Power in Government and Industry.New York,1967.charpter 7.
84 有关详细情况可以参见李军杰、周卫峰,“基于政府间竞争的地方政府经济行为分析-以‘铁本事件'为例”.经济社会体制比较(双月刊).2005(1)
85 关于条块分割的分析可以参见马力宏主编,中国行政管理中的条块关系,杭州:杭州大学出版社,1993年,第2-9页。
86 薄一波,若干重大决策与时间的回顾,下卷,北京:人民出版社,第780页。
87 有关这个的讨论可以参见朱光磊,当代中国政府过程,天津:天津人民出版社,1998年。
3 王克强、王红卫、刘红梅,土地经济学,上海:上海财经出版社,2005年。
4 1950年颁布的《中华人民共和国土地改革法》宣布:“废除地主阶级封建剥削得土地所有制,实行农民的土地所有制,借以解放农村生产力,发展农业生产,为新中国的工业化开辟道路”,并明确农民对所分得的土地“有权自由经营、买卖和出租”,这赋予了农民比较完全、清晰的土地私有产权。
5 同注释3。
6 实际上,到1970年代末,中国城市市区还剩下极其微小的一部分土地尚属于集体或私人所有,但其数量有限,也大多是零星的、分散的生活居住占地。有关材料参见汪利娜,中国城市土地产权制度研究,北京:社会科学文献出版社,第55页,2006年。
7 1949-1954年间,国家对城市国有土地实行有偿使用,无论全民所有制单位还是集体所有制单位,只要使用城市国有土地,都必须向国家交纳租金和有关税费。虽然土地市场缺失,但租金和税费在一定程度上体现了商品的特性,因此被有些研究者称为“弱化市场配置”时期。见雷爱先,土地资源市场配置时不我待,http://www.mlr.gov.cn/zt/2005tudiriluntan/leiaixian.htm
8 1954年4月27日,中央人民政府内务部关于执行国家建设征用土地办法中几个问题的答复中规定:“保证土地合理使用的关键在于政府批准土地使用时严格掌握使用原则,按照企业、单位、机关、部队、学校的实际需要与发展情况确定其使用土地的面积,不必采取征收土地使用费或租金的办法.同时,收取使用费或租金并非真正增加国家收入,而是不必要地提高企业生产成本和扩大了国家预算,并将增加不少事务手续”。
9 据推算,我国城市土地约3%-5%处于低效利用状态。若按低效利用土地相当于1/4的闲置空地计,则全国城市土地中有13%-15%处于闲置状态中。而1991年全国城市建设用地为1.29万平方公里,因此,空闲土地多达0.18万平方公里。现在城市新区的土地开发成本为每平方公里2亿-3亿元,则这些闲置土地相当于闲置资金4500亿元,以年利率8%计算,相当于每年净流失资金360亿元。如果加上这些空闲土地被占用的机会成本,则浪费更为惊人。
10 王霞,城市土地经济学,北京:中国土地出版社,2004年05月,第83页。
11 也就是说,初次获得使用权的使用者能够转让其使用权,不断地实现土地的再分配,不仅满足对土地的各种需要,而且能够通过流通,达到土地的合理使用。在总体上扩大建设用地的供应量,单纯收取使用费是不具有这样的功能的,也无法实现这样的目的。
12 当时并没有使用“转让”的说法,而是将土地视为中方的投资股份,或者征收土地使用费,这种土地开发实际上已经是一种有偿转让了。
13 当然,如果将农村土地使用制度改革也纳入进来,则中国的土地改革应该肇始于农村的“家庭联产承办责任制”改革。
14 有关具体操作情况可见黄小虎主编,新时期中国土地管理研究,下卷,北京:当代中国出版社,2006年,第124页;杨重光、吴次芳,中国土地使用制度改革十年,北京:中国大地出版社,1996年,53-55页。
15 1979年以后,由于农业实现了联产承包责任制,农民与土地的结合方式发生了变化,由过去集中劳动、统一使用全部土地变为分散劳动、固定使用某一块土地或某几块土地。这种经营方式的改变,使土地的优劣对承包户的自身物质利益有更明显的影响,因此,引起了对级差地租问题的探讨。关于社会主义级差地租的讨论,当时主要形成了以下三种不同的意见:(1)根本否认农业土地产品中有形成虚假价值的必然性,认为在社会主义制度下,从农产品价值关系来说,不存在超额利润。(2)只承认农业中的级差土地收益,但否认级差地租,认为级差地租是资本主义经济特有的范畴,它的发生是由于土地所有权和使用权的分离,使农业中的超额利润地租化。(3)级差地租可以是社会主义经济范畴。因为作为形成级差地租的经济前提的商品货币关系、物质基础的土地等级差别和产生级差地租原因的土地经营垄断,在社会主义条件下依然存在。关于绝对地租理论问题,从80年代开始,理论界逐渐开展了社会主义有无绝对地租的讨论,虽然仍有个别人否认社会主义绝对地租的存在,但大多数人比较一致地认为,在我国社会主义初级阶段,存在着产生绝对地租的原因和条件,仍然存在绝对地租。相关材料可见,张薰华、俞健主编,土地经济学,上海人民出版社,1987年版;洪远朋,试论社会主义绝对地租,社会科学研究,1984年第5期;张如海,农产品价格问题研究,上海人民出版社,1984年版:李慧中,试论社会主义绝对地租问题,复旦学报,1984年第3期。
16 财政部于1988年11月2日发出关于对外商投资企业和外国企业在华机构的用地不征收土地使用税的通知中规定,《中华人民共和国城镇土地使用税条例》不适于外商投资企业和外国企业在华机构的用地.“但不影响各地按照国家法律和国务院有关规定的对外商投资企业和外国企业在华机构用地记收土地使用费办法的执行.”也就是说,对国内用地者由中央统一征收土地使用税,对外商投资企业和外国企业在华机构由各地区和城市收取土地使用费。形成两种制度和办法。
17 王先进,中国土地管理与改革,北京:当代中国出版社,1994年,第275页。
18 有关具体操作情况可见黄小虎主编,新时期中国土地管理研究,下卷,北京:当代中国出版社,2006年,第124页.
19 1987年深圳首次有偿出让城市国有土地使用权以后,国家土地管理局向国务院提出了《关于尽快再深圳、上海、广州、天津、厦门、福州试行城市土地使用权有偿转让的报告》,之后,1987年上海市人民政府发布了《上海市土地使用权有偿转让办法》,广东省第六届全国人大常委会制定了《深圳市经济特区土地管理条例》,1988年1月珠海市发布《珠海市城市土地管理办法》,2月,海南省建省筹备组发布《海南土地管理办法》,3月,广州市发布《广州经济济书开发区土地使用权有偿转让和出让办法》等,参见杨重光、吴次芳,中国土地使用制度改革十年,北京:中国大地出版社,1996年,116-117页。
20 规定在特殊情况下:(一)国家机关用地和军事用地;(二)城市基础设施用地和公益事业用地;(三)国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地:(四)法律、行政法规规定的其他用地,才可以采用划拨方式供地。
21 有一些学者对“有偿使用”的称呼有不同看法,张敬东等人认为,应将行政划拨和有偿出让称之为无竞争方式和有竞争方式或行政划拨方式与非行政划拨方式。由于自1979年之后的改革,实际上试图改变的是资源的基础配置方式,即转变土地资源的根本配置手段,以市场替代计划手段,而且正如在《城市房地产管理法》中所讲明的行政划拨范围,其中有些内容是在市场经济国家也必须保留的手段,现在行政划拨已经不同于传统的行政划拨的意义,因此有偿使用的称呼是试图区别于传统配置方式。
22 根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第22条的规定:土地使用权划拨,是指县级以上人民政府批准,在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用,或者将国有土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。因此有学者表示,认为目前的划拨制度是无偿是用土地的看法并不准确,因为在第一种情况下,土地使用者要缴纳补偿、安置等费用。但是,也有学者认为,划拨方式的用地代价相当小,以出让方式对比,通常出让金往往比征地费高出一倍甚至多倍,因此,划拨方式基本上可以视为无偿使用。
23 关于土地供应方式的双轨制问题讨论可以参见,陈龙高、杨小艳、陈龙乾浅谈我国土地市场中土地供应的制度缺陷及建议,地质技术经济管理,2004(12);肖宇宁,我国城市土地供应机制分析及对策,价格改革,2006(1).
24 根据测算,每年违规操作流失的国有土地资产达到100亿元,见鲁慧,“城市土地可持续发展的对策研究”,浙江大学未出版硕士学位论文,(杭州),2005年。
25 这个通知明确提出为体现市场经济原则,确保土地使用权交易的公开、公正和公平,各地要大力推行土地使用权招标、拍卖.国有建设用地供应,除涉及国家安全和保密要求外.都必须向社会公开。商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后同一地块有两个以上意向用地者的,都必须由市县人民政府土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供.国有土地使用权招标、拍卖必须公开进行。
26 参见黄绿筠,“中国城市土地供应管理研究”,武汉,华中农业大学博士学位论文(未出版),2005年,第62页。
27 刘新卫,张丽君,李茂,中国土地资源集约利用研究,2006年,第25页.
28 近年来全国城镇用地增长速度远远快于城镇人口增加速度,根据推算,1981-2004年间,中国城市数量共增加了1.8倍,城市人口增加了1.4倍,但城市建成区面积扩大了3倍以上。因此,外延式占用土地特别是耕地称为城市扩张的主要形式,同期全国41个特大城市主城区用地规模平均增长超过50%。在城市化发展较快的1986-1996年间,全国净减少耕地面积400万公顷。中国人均城市建设用地2004年已经达到130多平方米,远远超过了经济发达国家城市建设用地人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的水平。这正是中国目前城市建设用地浪费非常严重的真实体现。截至2004年底,全国共有闲置土地107.93万亩,空闲土地84.24万亩,批而未供土地203.44万亩,合计395.61万亩,相当于现有城镇建设用地总量的7.8%.见刘新卫,张丽君,李茂,中国土地资源集约利用研究,2006年,第25-27页。
29 有关统计数据根据以下材料整理而得:石晓平,土地资源可持续利用的经济学分析,2001年;姜志德等,中国土地资源可持续利用战略研究,2004年:李元主编,中国土地资源,.2000年;
30 黄小勇主编,新时期土地管理研究,北京:当代中国出版社,2005年,第33-34页。
44 周诚,土地经济学原理,北京:商务印书馆,2003年,第299页。
45 1980年代中国粮食产量的波动统计数据见《中国统计年鉴》,其分析可参见曹宝明,“中国粮食产量波动 的状况、原因及影响分析”,江苏社会科学,1995(2)
46 中国保护耕地相关政策一览表见附表2。
49 “十一五”期间耕地保有量保持1.2亿公顷被视为《“十一五”规划纲要》的8项约束性指标之一.是政府必须实现、必须完成的指标。可见汤小俊,“1.2亿公顷,一个不容突破的指标”,中国土地,2006(3);另外,国务院总理温家宝在2006年十届人大五次会议上的《政府工作报告》中重申,“在土地问题上,我们绝不能犯不可改正的历史性错误,遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。坚决实行最严格的土地管理制度。”
50 据国土资源部中国土地勘测规划研究院副院长谢俊奇介绍,18亿亩这个数字是经过有关部门科学测算过的。预计到2020年,中国人口有可能达到16亿,考虑到中国的人均消耗粮食量、耕地质量,以及平均亩产等要素,要保障粮食安全,18亿亩是底线。见“国务院新一轮土地规划修编,死守18亿亩耕地底线”,瞭望新闻周刊,2007(5)
58 唐健、章波等人认为,一定时期内土地利用变化的驱动因素主要是社会经济政策因素,因此确定经济增长、工业化、基础设施占地、投资、产业结构调整、耕地生产力、农产品价格、城市化、城乡居民收入差距和耕地保护政策十个变量作为耕地变化的驱动因素。通过多元线性回归模型分析,得到的耕地面积变化的驱动力分析模型。见唐健等著,我国耕地保护制度与政策研究,北京,中国社会科学出版社,2006年,第67-70页。
68 卢彦铮,“城市化和土地冲突系列调查”,财经,总171期,2006年10月30日。
69 土地征用补偿标准低有一定的历史原因,在计划经济时代,国家占用农用地以后,都会安排失地农民(或按照比例向公社下达人数指标)进入国有企业工作,使其脱离农民身份,转变为城市居民,这种身份变化给予了农民很大的利益,因此,即使补偿标准低也能够被普遍接受。但市场化改革以后,农民的就业安置被取消,剩下的就只有计划经济下的低标准的货币性补偿,因此被认为是不公平的。
70 王定祥、李伶俐,“城镇化、农地非农化与失地农民利益保护研究-一个整体性视角与政策组合”,中国软科学,2006(10).
71 沈飞,我国土地征用的制度性寻租问题研究,北京:中国农业大学2004年硕士论文(未出版)。寻租经济学计算租金价值的方法一般是先计算某一要素或商品的政府管制价与市场价的差价,然后确定政府管制或统配的数量,最后用牌市价差乘以统配的数量就可以求出该要素或商品的总租金。沈飞认为,土地征用制度产生的租金即国有土地市场价格与集体土地征用成本价格之间的差。通过对全国35个城市的调查,作者还建立了制度性租金的测算模型,其研究发现,国有土地市场价格与集体土地征用价格相差悬殊,制度性租金规模的绝对值远远高于农村土地收益。租金与地域有很大关系,在海口土地需求量不高,其后条件优越,制度性租金相对值较小,仅为2.2倍,而在北京,其郊区单位土地面积制度性租金是农村集体土地收益的46.6倍。经过加权处理后,全国制度性租金规模的绝对值区间为723-743元/m~2,相对值区间为17.2-17.4倍.
72 齐晓瑾、蔡澍、傅春晖,“从征地过程看村干部的行动逻辑--以华东、华中三个村庄的征地事件为例”,社会,2006(2),总第26卷.
73 参见《新京报》4月16日报道。
74 参见于建嵘,“土地问题已成农民维权抗争焦点-关于当前我国农村社会形势的一项专题研究”,来自于.http://business.sohu.com,2004-12-17
75 参见http://www.Iandlist.cn/2008-3-14/1580265.htm
76 经济参考报,2007-5-11
77 Yang,Dali L.,Remaking the Chinese leviathan:Market Transition and the Politics of Governance in China,Stanford University Press,California,2004,pp208-209.
78 2002年10月8日,中国中央电视台东方时空节目就这个问题采访过国土资源部的官员,节目中透露出这个数字。有关资料还可以参阅国土资源部门的网站www.mlr.gov.cn.
79 2002年9-03日新闻晨报
80 中国新闻社,2002-7-20
81 “五部委将整治土地市场组成督察组部长亲自督察”,中国青年报,2003年8月6日。
82 2007年9月17日在国务院新闻办新闻发布会上,国土资源部官员披露了这一惊人数字。见“遏制土地腐败要多查查一把手”,检查日报,2008年9月18日。
83 李琳,“透视高房价背后的腐败成本”,廉政瞭望,文章认为,从目前已经破获的房产腐败案件看,房地产开发的各个监管环节,从土地、规划、贷款到销售,腐败的烙印无处不在。拿地环节是腐败的重头。协议出让中一块地定价多少,有些时候就由领导手中的一支笔来决定。有些开发商看好原本是农业或工业用地的地皮,通过行贿来搞定国土资源部门的官员,让政府收回土地,将其性质转变为房地产开发用地。土地到手后,接着是规划设计。容积率的高低直接决定可建房屋面积的大小,影响的收益以数百万元甚至千万元计,而更改容积率的大权掌握在规划部门手中,于是开发商便通过行贿在提高容积率上做足文章。除了国土、规划部门外,一个项目还需经过人防、消防、环保、园林、卫生防疫、交通、市政等部门的审批或备案。从审批到验收,开发商行贿费用往往要重复支出。另外,房地产业与金融业之间存在着千丝万缕的联系,也是不争的事实。房地产开发资金的70%以上来自银行,一笔资金该贷给谁不贷给谁,怎么才算是符合贷款条件,贷款利率该高于或低于基准利率,其实都有很大的操作空间,这自然也就为权力腐败创造了条件。
84 王钟麓为浙江省副省长,权倾一时。1993年-1998年,他在担任浙江省国际信托投资公司董事长、总经理期间,利用职务之便,为浙江置地联合公司、杭州华源实业有限公司董事长兼总经理孙达山在资金借贷、土地转让、土地加价等事项上谋取利益。1998年-2000年,王钟麓先后5次非法收受孙达山所送的人民币39万元。见张传玖,“2004:中国地政日记”,中国土地,2005(1)
85 1989年-1999年,张国光利用担任中共沈阳市委代理书记、书记、中共辽宁省委副书记的职务便利,接受请托,为沈阳市盛发实业集团有限公司获取银行贷款和承揽装修工程及为马向东(已判刑)等人在职务晋升等方面谋取利益,分别多次收受盛发实业集团有限公司董事长刘爱党(另案处理)、马向东等人送给的款、物,共计价值人民币572288元。见张传玖,“2004 Z中国地政日记”,中国土地,2005(1)
86 田湘波,“土地出让腐败,频发原因何在?”检查日报,2007年8月28日.
1 《牛津法律大词典》定义产权为“亦称财产所有权,是指存在于人和客体之中或之上的完全权利,它包括占有权、使用权、出借权、转让权、用尽权、消费权和其它与财产有关的权利”。
2 H.Demsetz,"Toward a Theory of Property Rights",American Economic Journal,57,1969,P.352.
3 黄少安,产权经济学导论,北京:经济科学出版社,2004年,第65页。
4 德姆塞茨(H.Demsetz)将所有制分为共有制、私有制和国有制。共有制是指一种由共同体所有成员实施的权利。共有制意味着共同体否定了国家或单个的市民干扰共同体内的任何人行使共有权利的权利。私有制则意味着共同体承认所有者有权派出其它人形式所有者的私有权。国有制则意味着只要国家是按照可接受的政治程序来决定谁不能使用国有资产,它就能排除任何人使用这一权利。见H.Demsetz,"Toward a Theory of Property Rights",American Economic Journal 57,1969,P.352.
5 H.Demsetz,"Toward a Theory of Property Rights",American Economic Journal 57,1969,P.352.
6 黄少安认为,将“收益权”或类似的概念与所有权、占有权等并列,是不确切的表述。“收益权”不是一项独立的产权,而是任何一项产权中应有的内容,不能与其他权利并列。见黄少安,产权经济学导论,北京:经济科学出版社,2004年,第67页。
7 关于土地产权的内容问题,学界也有争论。根据《牛津法律大词典》的定义,“财产权就是存在于任何客体之中或之上的完全的权利”,周诚认为,土地产权就是有关土地这种财产的一切权利的总和。一切把土地产权堪称是土地财产权利的一部分的观点都是片面的。本文采纳这种观点。见周诚,土地经济学原理,北京:商务印书馆,2003年,第162-163页。
8 周诚,土地经济学原理,北京:商务印书馆,2003年,第167-168页。
9 作者认为,按照传统大陆法系国家对物权体系的划分,学者们是从所有权、用益物权和担保物权三大类来设计和规范中国的物权体系的。所以所有权和担保物权,基本上形成了比较稳定和一致的观点。而用益物权具有很强的灵活性,对于如何构建中国的用益物权体系,尚没有一致的认识。但是,随着土地资源由所有为中心向利用为中心转变,用益物权制度成为土地权利体系中最为活跃的部分,是物权体系中的核心部分。见潘世炳,中国城市国有土地产权研究,北京:企业管理出版社,2006年,第113页。
10 潘世炳,中国城市国有土地产权研究,北京:企业管理出版社,2006年,第113-186页。
11 周诚,土地经济学原理,北京:商务印书馆,2003年,第168页。
12 作为私权利的所有权,它要求:第一,所有权有明确的主体,且为具有独立意志能力的主体,以使所有权能够被所有权人的意志所控制;第二,所有权有特定的客体而且属于可以自由处分的物,即可交易物;第三,所有权人不仅可以排他占有、使用所有权所指向的物,而且还可以处分该物(所有权)。在计划经济体制下,全民所有和集体所有两种所有权几乎没有民法上的意义,社会根本不需要可流转的所有权实现资源配置。一切经济活动都是由各级政府发动的,按照计划进行的。
13 高富平认为,我国土地的所有权并不能流转。然而,我们却可以通过土地使用权等实现不可流转的土地所有权与市场经济的对接.这样,一方面,可以适应传统公有制的延续或以公有经济为主体的经济体制需要;另一方面,还可以将土地和自然资源通过土地使用权和自然资源的利用权列入物权法的调整对象,使之成为民法上的财产权,并实现土地和资源的利用.这样的利用体制不仅可以保障我国在人多地少的情形下.使土地得到合理有效的利用,而且还能防止彻底私有化所导致的土地集中。见“国有土地所有权的物权法实现方式”,上海房地,2007(5)
14 国有土地所有权在物权法上的意义在于创设土地使用权.在这一点上,国家所有权是民法上的所有权,体现为对所有物的处分性。但是,一旦设立出土地使用权,国家所有权仅仅能够实现的是到期之后收回土地的权利。在这个意义上,土地使用权存续期间,国有土地所有权已经被虚化,国家对于土地并没有实际使用和处分的权利,有的只是待实现的、将来的权利。但是,这种虚化的所有权在土地使用权结束时又可以实化,恢复圆满。
15 A.A.阿尔钦,“产权:一个经典注释”,财产权利与制度变迁-产权学派与新制度经济学派译文集,R.科斯、A.阿尔钦、D.诺思等编著,上海:上海三联书店,1994年,第168页。
16 思拉恩·埃格特森,“关于制度经济学的评注”,制度变革的经验研究,道格拉斯·C·诺思、张五常等编著,北京:经济科学出版社,2003年,第10页.
17 根据斯蒂格利茨的定义,只要某个居民或某个公司的行为对其他居民或公司产生了影响,而受影响者没有因受损害而得到补偿或没有因得利而付钱,就可以说存在外部效应。见约瑟夫·斯蒂格利茨,政府经济学,曾强、何志雄译,北京:春秋出版社,1988年,第204页。
18 H.Demsetz,"Toward a Theory of Property Rights",American Economic Journal 57,1969,P.352
19 黄少安,产权经济学导论,北京:经济科学出版社,2004年,第203页。
20 黄少安,产权经济学导论,北京:经济科学出版社,2004年,第207页。
21 这里把产生外部性的个体称为“行动者”,将受外部性影响的个体成为“受影响者”。
22 德姆塞茨认为,一个对土地的使用具有私有权利的所有者就像一个中间商所扮演的角色,他的财富依赖于他对现在和未来的竞争性权利如何做出充分的考虑。但是,对于共有权就没有中间商。在共有财产体制下,一个人如果向其他人支付使他们降低在土地上的劳作率的补偿,他从他的努力中不会获得任何价值.共有财产意味着后代必须为他们自己说话,然而这是不可能的。见H.Demsetz,"Toward a Theory of Property Rights",American Economic Journal,57,1969,P.352。
23 尤金·法玛、迈克尔·詹森,“所有权与控制权的分离”,所有权、控制权与激励:代理经济学文选,陈郁主编,上海:上海三联书店,1998,第166页。
24 迈克尔·詹森、威廉姆·麦克林,“企业理论:经理行为、代理成本和所有权结构”,所有权、控制权与激励:代理经济学文选,陈郁主编,上海:上海三联书店,1998,第414页。
25 詹森认为,当从增加1美元的开支中得到的边际效用在每一种非货币项目上都相等,同事等于从增加1美元税后购买力中获得的边际效用时,各种货币和非货币收益就达到了最优的组合。
26 詹森认为,在一般的情况下,委托人或代理人不可能以零成本保证代理人做出的决策从委托人角度来看是最优的。在大部分代理关系中,委托人和代理人要发生正的(货币的和非货币的)监督和保证成本,并且,在所有的代理关系中,代理人的决策和那些最大化委托人福利的决策之间存在着某些偏差。由这种偏差导致的委托人福利的下降的货币等价也是代理关系的一种成本,我们把这一成本称作“剩余损失”。代理成本就是1、委托人的监督支出,2、代理人的保证支出和3、剩余损失三者之和。见迈克尔·詹森、威廉姆·麦克林,“企业理论:经理行为、代理成本和所有权结构”,所有权、控制权与激励:代理经济学文选,陈郁主编,上海:上海三联书店,1998,第414页。
27 这种分析可见魏杰、沈莹,“当前国有经济改革中的利益主体分析”,国有资产管理,1997(7);刘景泉,“关于所有制若干问题探讨”,广东社会科学,2002(2);葛扬,“马克思所有制理论的发展逻辑”,南京大学学报.2002(6)
28 如1982年《宪法》第十条规定:“城市的土地属于国家所有.城市和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有”。《土地管理法》第二条规定:“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有,即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”第八条也规定了“城市市区的土地属于国家所有。”2007年10月1日开始实施的《物权法》第四十五条规定:“法律规定属于国家所有的财产,属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权;法律另有规定的,依照其规定。”第四十七条规定:“城市的土地,属于国家所有。”
29 王卫国,中国土地权利研究,北京:中国政法大学出版社,1007年,第114页。
30 韩松,“中国农民集体所有权的实质”,法律科学,1992(1)
31 孔祥俊,民商法新问题与判解研究,第378页.
32 周诚,土地经济学原理,北京:商务印书馆,2003年,第173页。
33 朱秋霞,中国土地财政制度改革研究,上海:立信会计出版社,2007年,第4页。
34 朱秋霞认为,(1)现有的集体是一个形式上或者抽象的集体,而不是实际的集体,村民没有任何个人 土地所有权证书文件,也没有推出集体的法律条件;(2)村民理论上是集体土地所有权的一个分子,但是村民作为所有权人的概念不是明确、固定的,而是与户口相关的,是变动的;(3)中国不像东德等欧洲社会主义国家保存了合作社集体所有,在那里,每个社员加入合作社入股的土地和财产数量在合作社有记录,集体成员具有退出的理论条件。见朱秋霞,中国土地财政制度改革研究,上海:立信会计出版社,2007年,第7页。
35 赵民,“土地集体所有向国家所有转变”,农村经济,2005(5)
36 温世扬,“集体所有土地诸物权形态剖析”,法制与社会发展,1999(2)
37 韩俊,“土地农民集体所有应界定为按份共有制”,政策观察,2003(12)
38 秦晖,“根本问题在地权配置”,中国房地产导报,2000(20)
39 潘学方,“集体所有制的生死理由:论市场经济体制与集体所有制无法相容”,二十一世纪(网络版),2007(9)
40 秦晖,“什么是‘集体所有制'”,http://www.tecn.cn/data/detail.php?id=9822
41 分离所有制和不分离所有制的问题可参见朱秋霞,中国土地财政制度改革研究,上海:立信会计出版社,2007年,第4页。
42 H.Demsetz,"Toward a Theory of Property Rights",American Economic Journal,57,1969,P.352
43 政府部门因为公共利益而使用的土地,如政府部门办公场所的占地,
44 周诚,土地经济学原理,北京:商务印书馆,2003年,第168页。
45 很多城市的“城市规划”都对土地使用和建筑物进行规定,如中国杭州市为保护西湖景区的环境,有明文规定西湖边建筑不得超过25公尺的高度限制。《杭州市国有土地使用》规定,建筑基本限高25公尺,局部可适当提高,但超过25公尺部分的面积必须在总建筑面积的四分之一以内,而且必须要能结合西湖景观。
46 周诚,土地经济学原理,北京:商务印书馆,2003年,第210页。
47 “代际公平”是弗雷德里克森在《公共行政的精神》一书中提出的概念,并对政治家和行政官员们是否能持有“代际公平”的观念进行了讨论。当然,罗尔斯等思想家也已经对这个概念有非常深刻的阐述,如在《正义论》中,罗尔斯认为:“在实施差别原则时,合理的期望就事,最不支持那种延伸到后代的长远预期。每一代人不仅必须保持文化和文明成果,完好无损地维持业已建立的正义制度,而且要在每代人的时间里,储存适当数量的实际积累资金”(P。285)。由于“无知之幕”的存在,各方都不致到他们将属于哪一代人,不知道自己是贫穷还是富裕,也不知道他们那一代人的生活是贫穷还是富裕,也不知道他们的社会是农业社会还是工业社会,在“无知之幕”后面,人们可能选择差别原则和作为公平的正义原则,用以指导他们的道德和伦理判断。弗雷德里克森认为,后代作为一个集团,是权利主张的一个适当领域。尽管这些权利主张是现代人代表后代人提出来的。而且,后代是现世资源分配的一个合适的领域。而且他认为,公共政策与公共执行中的许多优秀范例,如医疗领域的开发投资、环境保护、历史文物的保护、濒危物种的保护都符合这种“代际公平”的模型。见乔治·弗雷德里克森,公共行政的精神,张成福、刘霞等译,北京:中国人民大学出版社,2003年,第128-131页。
48 乔治·弗雷德里克森,公共行政的精神,张成福、刘霞等译,北京:中国人民大学出版社。2003年, 第134页。
49 如《土地管理法》第十八条就规定:夏季土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标,耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。第二十一条规定:土地利用总体规划实行分级审批。省、自治区、直辖市的土地利用总体规划,报国务院批准。
50 《土地管理法》第四十五条规定:征收下列土地的,由国务院批准:(1)基本农田;(2)基本农田以外的耕地超过三十五公顷;(3)其他土地超过七十公顷的。
51 关于中国政府管理的“二元化”结构问题,学术界基本上达成一致意见,即中国共产党与政府同时成为政府管理的主体,都在行使相应的权力,履行相应的职能。谢庆奎等人认为,中国共产党的历史地位使其延伸并凝结在新中国的政治体系之中,成为起决定作用的结构性因素。因此,中共不是作为政府环境的一个政治因素而存在并发挥作用,而是作为政府本身的一个关键政治因素而存在并发挥作用。由此,在对社会事务的管理中,党和政府同居管理前台,共同发挥管理主体的作用,形成了二元管理主体结构。见谢庆奎、燕继荣、赵成根著,中国政府体制分析,北京:中国广播电视出版社,1995年,第90页。“行政主体的二元化”也被黄小勇等所认同并加以论述,见黄小勇,现代化进程中的官僚制:韦伯官僚制理论研究,哈尔滨:黑龙江人民出版社,2003年,第295页。
52 建国以后,中国的土地管理部门一直在变化,1998年,国务院机构改革,组建了国土资源部,国土资源开始实行陆地与海洋,土地与矿产的统一管理。国土资源部设14个职能司,其中有6个职能司(厅、局)与土地直接相关,即政策法规司、规划司、耕地保护司、地籍管理司、土地利用管理司、执法监察局。
53 国土资源部有关职能可以参见其网站:http://www.mlr.gov.cn/bbgk/jgsz/bnss/bgt/
54 土地分级管理以及各级政府管理土地的职能可参见黄小虎主编,新时期中国土地管理研究(上卷),北京:当代中国出版社,2006年,第69-71页。
58 因为省政府保护耕地的责任是被写进《土地管理法》的,该法第条规定:“严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划,确保本行政区域内的耕地总量不减少。保证划定的基本农田占本行政区域内耕地的百分之八十以上。”
59 比如,各级人民政府的首长就有任职年限,一般不超过两届,而在现实中,任满两届的官员比较少,大部分官员会在一届任期结束后升迁或者调任他职,也有少部分官员在一届任期尚未结束时,甚至更短的时间内就得到晋升。有关官员升迁的统计分析可以参加周黎安的研究成果:周黎安、李宏彬、陈烨,“相对绩效考核:关于中国地方官员晋升的一项经验研究”,经济学报,第1期第1辑。
1 曾永昌,“试析土地宏观调控体系的制度缺陷、产生原因、可能后果”,该文在《土地宏观调控体系的冷思考》一文(原作发表于中国经济五十人论坛2006年9月18日)基础上修订、补充完成。见http://www.zhinong.cn/data/detail.php?id=6031:“论土地市场的政府垄断”,社会科学研究,2002(4):赵贺,中国城市土地利用机制研究,北京:经济管理出版社,2004年,第116页;李建建,中国城市土地市场结构研究,北京:经济科学出版社,2004年,第50页。
2 冯燮刚,“中国安居之路:经济自律,政治和谐,房地产与宏观经济软着陆”,见香港中文大学,中国研究论文库http://www.usc.cuhk.edu.hk/wk_wzdetails.asp?id=6442:中国土地政策改革课题组,“中国土地现状解密:土地财政与地方政府”,财经2006年02月20日第4期(总第153)期。
5 关于土地使用权隐性交易的特点和成因的更多的分析,可以参见李建建,中国城市土地市场结构研究,北京:经济科学出版社,2004年,第173页。
6 杨重光、吴次芳,中国土地使用制度改革十年,北京:中国大地出版社,1996年,第179-181页。
7 有学者就认为,我国历次国家建设征用土地办法、条例和土地管理法都对划拨土地用地单位所支付的土地补偿费、安置补助费、地上物和青苗补助费作了明确的规定,如1956年的《国家建设征用土地办法》第8条规定:“被征用土地的补偿费或者补助费以及土地上房屋、水井、树木等附着物和农作物的补偿费,都 由用地单位支付。”因此,用地单位所支付的一切补助补偿费皆付给了被征地单位,而国家分文未得,国家无偿划拨土地给用地单位。但是,国家通过征地将集体土地变为国家所有,应该向被征地集体支付征地费用,用地单位使用国有土地应向国家支付土地使用费。操作中为了减少手续,用地单位代替国家向被征地单位支付征地费用。所以,用地单位实际上支付了获取土地使用的费用。如果单位使用荒山、荒坡或城市内无收益的空地等,则不需支付土地取得费.如1958年《国家建设征用土地办法》规定“市区内无收益的土地,可以无偿征用。”所以,建国至今,国家依法行政划拨土地存在两种情况,无偿划拨和有偿划拨。可参见王爱玲,“划拨土地使用权有偿使用研究”,山东农业大学硕士学位论文(未出版),1999年,第2页。
8 周诚,土地经济学原理,北京:商务印书馆,2003年,第362页。
9 赵贺,中国城市土地利用机制研究,北京:经济管理出版社,2004年,第121页;邵德华,“城市土地供应政策调整与解析”,不动产纵横,2003(3)
10 《土地管理法》中规定,国有企业和城市集体企业可以与农村集体经济组织联营办企业,经批准使用集体土地的,“可以按照国家建设征用土地的规定实行征用,也可以由集体经济组织按照协议将土地的使用权作为联营条件”,这是法律上为农村集体建设用地进入市场提供的最好的法律支持,但是,集体土地在法律上还是不得出让、转让和出租。第六十三条明确规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”,只有“因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。1994年的《中华人民共和国房地产管理法》则规定:“城市规划区内的集体所有的土地,经依法征用转为国有土地后,该幅国有土地的使用权方可有偿出让”,这实际上是禁止了集体建设用地的正常流转行为。
11 杨重光、吴次芳,中国土地使用制度改革十年,北京:中国大地出版社,1996年,第187页;黄小虎,新时期中国土地管理研究,下卷,北京:当代中国出版社,2006年,第192-197页:曾永昌,“集体非农建设用地流转势在必行”,国土经济,2000(5):林业荣、谢安佳,“集体建设用地流转入市设计的法律问题探讨”,资源产业,2001(8):汪红群、刘明皓、邱道持,“集体非农建设用地流转模式的探讨”,童庆示范学院学报,2002(6);朱靖、何训昆,“对集体非农建设用地流转必然性的思考”,农村经济,2002(4):刘红梅、王克强,“上海市农村集体土地使用权流转发展和特点”,农业现代化研究,2001(9);周建春,“洞悉集体土地进入‘黑市'”,中国改革,2001(6)。
12 根据国土资源部土地利用管理司的调查,1999年江苏省查出农村集体出让给开发商用于房地产开发土地478宗,面积1594亩。目前,一些大城市郊区在新农村建设的名义下,直接出让土地给开发商开发商品房住宅,年限一般为40-70年,由于没有征地这一环节,土地收益直接由乡村两级所得,因此,地价相对便宜。见国土资源部土地利用管理司调研组,制度创新之路,人民日报出版社,2001年,第217页。
13 由于乡镇企业主要是乡镇和村办的企业,村民小组因为土地位置和资金等问题只能办一些小企业,或根本不能办企业,而乡镇和村可通过。征地”获得位置较好且集中的建设用地,因此,建设用地的流转主要发生在乡镇政府和村委会所控制的企业和建设用地中,其收益自然主要由乡镇政府和村委会控制,县镇政府和村委会只会拿出其中的一小部分搞福利。见黄小虎,新时期中国土地管理研究,下卷,北京:当代中国出版社,2006年,第206-207页。
19 关于国家能力的讨论是中国20世纪90年代学术界的热点之一。国家能力被Joel Migdal定义为“国家渗透社会、规范社会关系、汲取资源、分配和使用资源的能力”。王绍光等人认为,汲取财政资源的能力是国家能力(State Capacity)的基石。
20 胡书东,经济发展中的中央与地方关系:中国财政制度变迁研究,上海:上海三联书店,2001年,第67页。
21 2004年9月13日,温家宝主持召开国务院常务会议,强调继续控制固定资产投资规模,坚持把紧土地、信贷两个闸门,防止投资反弹。尽快完善土地管理制度,改革土地管理机制,健全土地管理法规,严格执行土地使用规划,建立明确的责任制和责任追究制度。2005年5月,中国人民银行行长周小川作了题为“关于2003年以来我国的货币政策与金融改革”的报告时也强调,牢牢把握住土地和信贷两个闸门,进一步加强和改善宏观调控。2006年7月份,国家发展和改革委员会主任马凯近日在分析上半年经济形势、研究下半年经济政策时指出,下半年经济运行能否平稳,关键要看是否把好了土地和信贷两个闸门。
22 诺思,“制度变迁理论纲要-在北京大学中国经济研究中心成立大会上的讲演”,
23 L.E.戴维斯、D.C.诺思,“制度变迁的理论:概念与原因”,财产权利与制度变迁-产权学派与新制度经济学派译文集,R.科斯、A.阿尔钦、D.诺思等编著,上海;上海三联书店,1994年,第274页。
24 事实上,大量研究中国土地问题的文献都提到了土地产权改革的问题,并将之视为解决当前土地问题的根本措施之一。
25 关于“公有制的实现形式”的最早正式论述见于1997年中国共产党十七大报告,江泽民提出:“公有制实现形式可以而且应当多样化。一切反映社会化生产规律的经营方式和组织形式都可以大胆利用。”
26 很多学者认为,中国共产党通过土地政策的变革,通过革命手段把地主土地所有转变为农民土地所有,使农民不仅获得土地的经营权和使用权,而且获得土地所有权,中国共产党由此获得了农民的支持和拥护,在广大农村建立革命根据地。在建立农村革命根据地的过程中,恢复和发展农业产生,改善人民生活,建立强大的红军,建立乡、县、省直至中央苏区人民民主政权。这样,农村革命根据地既成为反对敌人的基地,又成为革命政权历练的场所,也成为革命事业发展的基地,中国共产党领导中国之胜利就是情理之中的事情了。见叶国文,“农民、国家政权与现代化:当代中国土地政策的政治学研究”,复旦大学未发表博士论文,2006年,第33页。
27 有关论述可以参见汪莉娜,中国城市土地产权制度研究,北京:社会科学文献出版社,2006年,第138 页;朱秋霞,中国土地财政制度改革研究,上海:立信出版社,2006年,第44页。
28 郎明确表示:“我们今天听到一个什么解决方案,就是农村土地私有化。美其名是可以形成土地兼并,可以增加经营效率,我可以告诉各位,这是重倒每一个朝代的覆辙,每一个朝代的经济措施都是同样的建议土地要兼并。各位要知道啊企业家是中国这个社会极为极缺的资源,当你把农民土地买断后,确实可以提高效率,可是我给你们讲啊,农民拿到一大笔钱可以成功的概率接尽于零。接下来啊钱花的光光的一毛不剩,不然就是亏了不然就是被骗了,只有这两种可能。除了农民企业家象刘永好少数之少数。那么这些人没有钱怎么办,以前还有赖以生存的土地,现在连土地也被兼并了,他的钱也被骗光了或投资失败了,这些人怎么办。那就是清朝、明朝、宋朝唐朝的农民暴动。”这是郎咸平在上海财经大学的演讲,全文可见http://economist.icxo.com/htmlnews/2005/09/19/671915.htm
29 甘藏春在2007年9月17日国务院新闻办新闻发布会上代表国土资源部介绍全国土地执法百日行动时如此谈话,见http://www.mlr.gov.cn/zt/quanguotudizhifabairixingdong/xwfbh/200709/t20070917_82736.html
30 曾永昌,“再论土地市场的体制性缺陷--政府、产权垄断下的土地经济机制基础研究”,香港中文大学中国研究中心文库。
32 土地储备制度被誉为“中国城市土地制度改革的第二次革命”。城市土地储备制度,是指城市政府按照法律程序,委托相应经营机构,运用市场机制,按照土地利用总体规划的要求,对通过收回、收购、置换、征用等方式取得的土地,进行前期开发、整理,并予储存,以供应和调控城市各类建设用地的需求,确保政府切实垄断土地一级市场的一种管理制度。
33 很多地方国土资源部门的人员都支持土地收购储备制度,如杨绍梅等人就认为,这就需要为政府提供一个土地经营平台,通过一定的途径将控制在单位、集体经济组织手中的城市土地转移到这个平台上,由政府实施集中经营。这个平台就是土地有形市场,这个平台的支撑,就是土地收购和储备制度。参见杨绍梅。周淑娟,徐振兴,“浅谈土地调控和土地储备”,当代生态农业,2007(1)
34 有关制度均衡的表述很多,可以参见卢现祥,新制度经济学,武汉:武汉大学出版社,2004年,第157-159页;葛扬、林乐芬,“交易费用与制度安捧的正反馈分析”,江苏社会科学,2000(2);张理智,“经济分析的基础:个人本体论”,学习与探索,1999(3)
35 关于进化博弈论的开创性工作可以参见Sugden.R.(1986),The Economics of Rights,Co-operation and Welfare.Oxford:Basil Blackwell;(1989);"Spontaneous Order",Journal of Economic Perspectives 3:85-97;
Young,H.P(1998),Individual Strategy and Social Structure:An Evolutionary Theory of Institutions.Princeton,NJ:Princeton University Press.
36 青木昌彦,比较制度分析,周黎安译,上海:上海远东出版社,2001年,第11-12页。
37 所以,格雷夫(Grief)、温加斯特(Weingast)等人认为,运用子博弈精炼均衡策略的一个后果是,某些状态在博弈实际进行的过程中永远不会被观察到。出现这种情况不是因为导致这种状态的博弈路径被某些外部约束条件排除在外,而是因为参与人的策略性计算使得他们相互避免选择这条博弈路径。在研究欧洲中世纪商人行会的实例中,欺骗和罢市均不会在正常情况下被观察到,但这不是因为它们事先就被博弈规则排除在外,而是因为统治者意识到,一旦他不信守诺言,行会就一定会举行罢市,因此欺骗对他不利。因此,行会和它在欺骗发生时组织罢市的预期作用被认为提供了一种可信的执行博弈规则的机制。对这个实例的分析可以参见Grief,A.,P.Milgrom,and B.Weingast(1994),"Coordination,Commitment and Enforcement:The Case of the Merchant Guild",Journal of Political Economy 102:745-776
38 青木昌彦,比较制度分析,周黎安译,上海:上海远东出版社,2001年,第205页。
40 中国目前的经济增长主要依靠于投资的增长,2004年,投资对经济增长的贡献率已经达到70%。而中国的投资增长又主要表现为外延式扩张型投资,以直接占用新的建设用地为前提条件。因此。通过控制建设用地的投放量,紧缩“地根”,可以达到控制固定资产投资的目的,实现宏观调控。而且。2004年投资过热,30%左右是财政投资,而70%左右是社会投资,2004年底,中国私人存款达到12万亿,中央政府很清楚,不管住土地,就管不住投资。有关“地根”在国家经济宏观调控的作用的论述可以参见黄小虎主编,新时期中国土地管理研究,下卷,北京:当代中国出版社,2006年,第65-97页;张安录,“紧缩地根下政府的职能和行为规范:简论土地政策在国民经济宏观调控中的运作”,理论月刊,2007(4);唐敏。“紧缩地根直压用地冲动”,瞭望,2005(2);郭其有、陈婧,“土地供给与经济周期:土地政策参与宏观调控的理论诠证”,当代经济研究,2007(5).
41 2004年1月13日,曾培炎副总理在视察国土资源部时指出,“重点抓好规划的实施管理,加强资源供应的宏观调控”,从而第一次明确要求国土资源部要运用土地政策参与国民经济的宏观调控。
42 相关数据和讨论可以参见周飞舟,“分税制十年:制度及其影响”,中国社会科学,2006(6)
1 “道德风险”(moral hazard)是“委托-代理”问题,或者说是“信息经济学”的一个重要分析模型,其根源为代理人与委托人的信息不对称,代理人较委托人拥有信息优势。当代理人觉得,由于他们所欺骗的人不知情或难以察觉,他们能机会主义地行事而不受惩罚时,就会沦入“道德风险”(也被译成“败德行为”)这个词起初在保险业中使用,使之是指投保人不采取充分的预防措施以避免损害,以及只有投保人才了解何谓充分预防这样的一类情形。可见柯武刚、史漫飞,制度经济学,北京:商务印书馆,2001年,第78页;以及埃里克·弗鲁博顿、鲁道夫·芮切特,新制度经济学:一个交易费用的分析范式,上海:上海三联书店,2006年,第244页。
3 韦伯对官僚制特征的表述在不同地方有个别出入,这里所引用的是对照林荣远和康乐、吴乃德、简惠美两个译本的表述所归纳的十点:1,官僚的个人是自由的,仅在事务上服从官职的义务;2,固定的等级制度;3,拥有固定的职务权限;4,职位基于契约;5,人员的选择根据专业资格;6,官员的报酬是货币性质的;7,职位是在职者的唯一;8,升迁由上级根据业绩和年资决定;9,官员与行政工具完全分离;10,有系统的组织和纪律。参见林荣远译,经劳与社会,商务印书馆,1998,上卷,246页,以及康乐、吴乃德、简惠美译,韦伯作品集,第二卷,广西师范大学出版社,2004年,313页。
4 Harry Harding是较早使用这个概念的学者,他在名著《组织中国:官僚制的问题1949-1976》(Organizing China:The Problem of Buteaucracy1949-1976)中详细分析了中共建政以后到“文革”期间政府(包括共产党)内部官僚制建构和解构之间的矛盾和张力,并分析了中共为了克服官僚组织病理(个人问题、结构问题和公共问题)采取的各种措施和绩效。参见Harry Harding,Organizing China:The Problem of Bureaucracy1949-1976,Stanford University Press,Stanford,California,1981;之后,研究中国问题的许多著名学者和主要著作都涉及到中国的官僚体制,如Shirk,Susan L.The Political Logic of Economic Reyorm in China.Berkeley:University of California Press,1993;Kenneth G.Lieberthal,David M.Lampton,Bureaucracy,Politics,and Decision Making in Post-Mao China,University of California Press,Berkeley Los Angeles Oxford,1992.
5 David M.Lampton,"Chinese Politics:The Bargaining Treadmill",Issues and Studies,March 1987,11-41;Kenneth G.Lieberthal and Michel Oksenberg,Policy Making in China(Princeton:Princeton University Press,1988)
6 Nina P.Haipern,"Information Flows and Policy Coordination in the Chinese Bureaucracy",David M.Lampton,eds,Bureaucracy,Politics,and Decision Making in Post-Mao China,University of California Press,Berkeley Los Angeles Oxford,1992.pp.125-148.
7 黄小勇对官僚制的分析是国内目前同类讨论中比较全面、系统的研究,他的关于中国现行政府体制特点以及改革取向的论述可以参见黄小勇,现代化进程中的官僚制—韦伯官僚制理论研究,哈尔滨:黑龙江人民出版社,2003年,第315-342页。
8 有关大型组织中的信息难题可以参见Wilensky,Harold L.Organizational Intelligence:Knowledge and Power in Government and Industry.New York,1967.
9 Harry Harding,Organizing China:The Problem of Bureaucracy 1949-1976,Stanford University Press,Stanford,California,1981,p.5.
22 国土资源部中国土地勘测规划研究院副院长谢俊奇在接受记者采访时这样表示,参见2007年5月30日,瞭望新闻周刊,“国务院新一轮土地规划修编,死守18亿亩耕地底线”。
23 国务院总理温家宝就第三次土地规划做出批示:这一轮土地利用总体规划修编工作,要以节约利用土地、严格保护耕地为根本指导方针。参见田春华,“新一轮土地利用利用总体规划减行渐明”,中国土地,2007(5)
24 田春华认为,事实上,不少地方政府正是怀着通过规划修编解“建设用地燃眉之急”的期望,对新一轮规划修编表现得甚为急切。许多地方在修编中强调“一增两减”,就是增加建设用地规模,减少基本农田和耕地保有量。有些地方也确实在暗地里打起了自己的小算盘:趁着这次修编,提前把大片的土地通过合法的途径装进各自的“腰包”。参见田春华,“新一轮土地利用利用总体规划减行渐明”,中国土地,2007(5)
25 田春华,“新一轮土地利用利用总体规划减行渐明”,中国土地,2007(5)
26 “国务院驳回土地规划纲要国土部酝酿更严厉新政”,2006年9月22日,21世纪经济报道。
27 根据国家“十一五”规划纲要,“十一五”期末,即2010年耕地保有量保持在1.2亿公顷(合18亿亩)。2005年为1.22亿公顷(18.3亿亩)。按此计划,“十一五”期间每年耕地可以减少0.3%,即600万亩。按这个标准衡量,国土资源部上报的《纲要》已经是相当节制了--它提出“十一五”期间每年减少耕地280万亩左右。这是为了严格保护耕地。但是,国务院的要求更加严格。“国务院认为18亿亩的耕地总量底线要坚守15年,守到2020年。”一位作为全国土地利用总体纲要咨询专家的院士透露说。这就是说,即便到了“十三五”规划末,耕地总量也还是要保持在18亿亩。如此一来。当然就不能允许“十一五”期间每年新增500万亩建设用地(含每年减少耕地280万亩)了。参见“国务院驳回土地规划纲要国土部酝酿更严厉新政”,2006年9月22日,21世纪经济报道。
28 中国土地勘测规划院地政研究中心,“地方政府土地利用行为分析”,中国土地,2006(7)
29 叶剑平、资亮,“从被动供地到主动供地”,中国土地,2005(1)
30 在最新披露的违法批租土地的案件中,某些村委会、村小组也卷入违法出租土地,如“天津市津南区辛庄镇白塘口村委会违法出租土地案”和“天津市西青区王稳庄镇所属村组非法出租土地案”,详细情况参见2007年12月10日监察部、国土资源部联合举行的“土地违法违规典型案件查处情况新闻发布会”,http://www.mlr.gov.cn/zt/quanguotudizhifabairixingdong/200712/t20071210_96513.html
31 参见国土资源部执法监察局局长张新宝在2007年9月17日的国务院新闻发布会上介绍全国土地执法
38 国土资源部的“百日行动”情况介绍可以参见国土资源部网站:“全国土地执法百日行动专题报道”http://www.mlr.gov.cn/zt/quanguotudizhifabairixingdong/index.htm
39 有关报道见http://www.jcgt.gov.cn/showcontent.jsp?type=1&page=1&id=3741
40 这种图景在吴毅的作品中得到细致入微的描绘,参见吴毅,小镇喧嚣:一个乡镇政治运作的演绎与阐释,北京:三联出版社,2007年,第1章:“迎检 迎检”。
41 http://house.focus.cn/news/2006-10-28/250423.html
42 第二次全国土地调查:卫星遥感天眼监测土地乱象,http://www.cnfstar.com/news/2006/20060902/20060902157242.shtml
43 这是迄今为止国土资源部开展的最大规模的卫片执法检查,据了解,这90个城市包括国务院审批土地的84个50万人口以上的城市。这次检查的范围是卫星遥感监测图片(简称卫片)反映的2005年10月至2006年10月90个城市新增建设用地变化情况,主要检查所涉及地块的使用是否经过批准,是否擅自突破土地利用年度计划批准用地,是否擅自修改土地利用总体规划批准用地,是否违反国家宏观调控政策和产业政策批准用地,经批准使用的地块是否存在骗取批准、超占面积和擅自改变用途等,尤其要从严从重处理《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》下发后发生的土地违法案件。检查从2月底开始,2月底至6月底为地方自查阶段。国土资源部将于6月下旬开始对各省(区、市)卫片执法检查情况进行督导,10月上旬督查验收。参见http://cn.chinagate.com.cn/chinese/zy/67933.htm
44 有关数据可以参见新华网资料:http://news.xinhuanet.com/politics/2007-11/04/content_7008147.htm
45 参见http://www.bdrc.heagri.gov.cn/default3.aspx?id=7604
46 樊志全,“巡查系统:督察的‘千里眼”,中国土地,2007(7)
47 参见 http://www.bdrc.heagri.gov.cn/default3.aspx?id=7604
48 柯小兵、何高潮,“从三层博弈关系看土地征收制度改革:基于某大学城征地案例的分析”,中国土地科学,2006(6)
49 周飞舟,“生财有道:土地开发和转让中的政府和农民”,社会学研究,2007年第1期。另据中国土地政策改革课题组(2006),在发达地区,土地出让金数额巨大,成为地方政府财政预算外收入的最主要来源。在土地严管之前的两三年,东部一些县市土地出让金收入少则十多亿元,多则近20亿元,土地出让金收入占预算外收入的比重高达60%以上。在2003年,东部某县土地出让收益19.2亿元,占预算外收入的69.3%;另一个地级市的土地出让金收入为20亿元,占预算外收入的58%;一个以小商品集散地闻名的县级市的土地出让收入15亿元,占预算外收入的60%;在东部一些发达县、市,由建筑业和房地产业创造的税收,是地方税收中增幅最大的两大产业,增幅高达50%至100%。这两项税收占到地方税收的37%以上。而西部则更高。
50 中国土地政策改革课题组(主持人李剑阁、蒋省三;负责人韩俊;课题组长刘守英;调研成员有蒋省三、刘守英、叶剑平、周飞舟、王小映、李青、张严龙、张琳;蒋省三、刘守英撰写;常红晓改写),“中国土 地现状解密:土地财政与地方政府”,《财经》每周特稿,2006年02月20日第4期(总第153)期。
51 李红卫,城市土地使用与管理-以广州为例的研究,广州:广东人民出版社,2001年,第79页。
52 根据周诚的统计,现阶段中国的土地税收包括14种:农业税、农业特产税、牧业税、企业所得税中的土地税、个人所得税中的土地税、城镇土地使用税、土地增值税、房产税、契税、营业税、耕地占用税、城市维护建设税、固定资产投资方向调节税、印花税。其中,农业税和农业特产税在2004年以后已经逐步取消。企业所得税中的土地税和个人所得税中的土地税都不是一个独立的税种或项目,而是企业和个人所得税的组成部分。参见周诚,土地经济学原理,北京:商务印书馆,2003年,第451-457页。
53 艾建国,“中国城市土地制度经济问题研究”,武汉:2000年华中农业大学经济学博士学位论文(未出版),第96页。
54 王育馄,“土地有偿使用:地租的收集和分享”,中国土地科学,1992年6月第5期。
55艾建国,“中国城市土地制度经济问题研究”,武汉:2000年华中农业大学经济学博士学位论文(未出版),第97页。
56 保护耕地问题专题调研组,“我国耕地保护面临的严峻形势和政策性建议”,中国土地科学,1997年11月第4期。
57 李孟然,“‘两税一费':开土地调控新局”,中国土地,2007(2
58 曾永昌,“试析土地宏观调控体系的制度缺陷、产生原因、可能后果”,该文在《土地宏观调控体系的冷思考》一文(原作发表于中国经济五十人论坛2006年9月18日)基础上修订、补充完成。见http://www.zhinong.cn/data/detail.php?id=6031;
59 盛智颖、张安录,”从制度经济学的视角对土地垂直管理制度进行分析”,生态经济,2005(12)
60 有关材料参见http://www.southcn.com/NEWS/china/zgkx/200312270798.htm
61同上。
64 参见 http://www.diji.com.cn/NewsDetail.aspx?ArticleID=960
1 如钱颖一、B.R.Weingast,“中国特色的维护市场的经济联邦制”,收录于张军、周黎安主编,为增长而竞争:中国增长的政治经济学,上海:格致出版社,2008年,第23-48页。
2 周黎安,“中国地方官员的晋升锦标赛模式研究”,经济研究,2007(7);
周黎安、李宏彬、陈烨,“相对绩效考核:中国地方官员晋升机智的一项经验研究”,经劳学报,2005年第1卷第1辑。
3 参见杰拉尔德·M.梅尔、詹姆斯·E.劳赫,经济发展的前沿问题(第7版),2004年,上海:上海人民出版社,第70-72页。
4 王绍光、胡鞍钢,中国国家能力报告,沈阳:辽宁人民出版社,1993年。
5 David M.Lampton edited,Policy Implementation in Post-Mao China,Berkeley:University of California Press,1987.
6 郑永年,“是谁‘瓜分'了中国的中央权力”,http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=98714
7 康丽丽,“以纵向博弈视角解读中央政策执行阻滞”,天水行政学院学报,2007(5)
8 李兰芝,“跨越零和:思考当代中国的中央地方关系”,华中师范大学学报(人文社会科学版),2004(11)
9 胡书东,经济发展中的中央与地方关系--中国财政制度变迁研究,上海:上海三联书店,2001年。
10 何帆,为市场立宪-当代中国财政问题,北京:今日中国出版社,1998年。
11 陈抗、顾清扬,“财政集权化与地方政府行为变化-从援助之手到攫取之手”,经济学(季刊),2002年第2卷第1期。
12 Oksenberg Michel and James Tong," The Evolution of Central-Provincial Fiscal Relations in China,1971-1984",The China Quarterly,No.125(March 1991),pp1-32.
13 中国经济中集权和分权循环可以参见吴敬琏,当代中国经济改革,上海:上海远东出版社,2003年,第45-55页。
14 有学者指出:“集权-分权”范式强调中央与地方权力分配或博弈的零和性质,即在一定时期,若中央的权力扩大了,则地方的权力就会受到压制;若地方的权力增大了,则中央的权威就会受到削弱。在这种解释模式下,中央与地方处于对立的两端,而且央地之间在政治结构、权力及利益分配中,均存在着持续而紧张的冲突。杨红伟,“超越‘零和博弈':央地财政关系研究的范式转换”,晋阳学刊,2007(4)
15 Le-Yin Zhang,"Chinese Central-Provincial Fiscal Relationships,Budgetary Decline and the Impact of the 1994Fiscal Reform:An Evaluation",The China Quarterly,No.157.(Mar.,1999),pp.115-141.
16 埃里克·弗鲁博顿、鲁道夫·瑞切特,新制度经济学:一个交易费用分析范式,上海:上海人民出版社,2006年,第244页。
17 萧功秦认为,中国的“后全能体制”有这样几个特征:首先,”后全能体制”的社会,存在着有限的多元化.其次,意识形态领域仍然保持社会主义的基本符号体系,作为一党组织整合与党内凝聚的基础.但其意识形态的符号内涵已经不再具有原来平均共产主义的目标意识。第三,后全能体制社会继承了全能体制下执政党的国家动员力的传统资源,作为实现本国现代化的权威杠杆,从而在理论上仍然具有较强的进行体制变革的动员能力,以及抗非常事件与危机的动员能力。参见“后全能体制与21世纪中国政治发展”,http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=106313
18 林还认为,政治动员的三种方式是:组织上,体现为中国共产党自身组织内部高度集中统一的领导和组织体制,以及党的组织对社会生活各个领域的广泛而深入的渗透。其次是政治上,通过思想路线的阶级斗争来引发整个社会对党的基本路线、方针、政策和战略目标的支持与拥护;三是思想上,通过革命理想主义激发社会广大群众的革命和建设热情。参见林尚立,当代中国政治形态研究,天津:天津人民出版社,2000年,第271-273页。
19 王国生,“过渡时期地方政府与中央政府的纵向博弈及其经济效应”,南京大学学报,2001(1),第38卷,总139期。
20 黄亚生,中国的通货膨账和投资控制:改革期间中央与地方关系的政治经济学,纽约:剑桥大学出版社,1996年版,第111页。
21 吕丽娜、高小健,“中央与地方的博弈关系与制度创新”,中共福建省委党校与学报,2000(3)
22 何显明,信用政府的逻辑:转型期地方拿政府信用缺失现象的制度分析,上海:学林出版社,第277页。
23 Susan L · Shirk,The Political Logic of Economic Reform in China,University of California Press,1993,pp56.
24 于建蝾,“中国的骚乱事件与管治危机--2007年10月30日在美国加州大学伯克利分校的演讲”,社会学家,第24辑,2008年1月。
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