乡镇机构改革的比较分析
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摘要
地方政府机构改革能否顺利推进，在很大程度上决定着国家行政体制和机构改革的成败。而乡镇政府机构改革是地方政府机构改革的落脚点，面临的困难和阻力最大。本文在大量个案和实证材料的基础上，对现阶段的乡镇机构改革作了比较深入的分类研究。作者根据近年来对乡镇机构改革的调查以及对已有研究成果的研读和梳理，归纳出两种代表性的乡镇类型，即发达地区的乡镇(以江苏苏南地区为例)和欠发达地区乡镇(以江苏苏北地区为例)。通过这种个案和分类研究，以邓小平关于机构改革的理论为指导，并且运用行政生态学和制度经济学理论，系统总结了发达地区和欠发达地区在经济社会条件、政府能力等方面的不同，从而得出它们形成不同的路径依赖的必然性。相对来说，经济发达地区的乡镇具有产权明晰、市民社会发育成熟等特点，在机构改革中容易形成政府与市民社会的互动，容易转变政府职能，同时乡镇财政对公共事业和人员分流能够提供基本保障，进而形成良性的改革循环路径。而欠发达地区由于历史的原因，往往产权不明晰，政事、政企不分，全能性政府特征较为明显，政府职能转变较难，市民社会发育程度低，乡镇财政比较困难，这些因素又容易形成恶性的改革循环路径。在乡镇机构改革过程中，这两类地区既有相同的改革重点和难点，即政府职能转变和人员分流，同时又有很多不相一致的地方。针对这些共性的问题，本文提出了以乡镇决策体制创新为政府职能转变的突破口，旨在从权力制衡的角度对如何发挥乡镇人大在决策机制中的应有作用，从而为监督政府更好的转变职能提供制度保障，同时提出以理顺政企和政事关系作为乡镇政府职能的转变的中心内容；撤乡并镇，精简人员；简政放权，理顺条快关系；上下联动，为改革创造良好外部环境等对策建议。
Whether or not the administrative reform of local government can be pushed forward successfully determines to a large extent the success or failure of the national administrative system and framework reform. While being the foundation of the administrative reform of local government, the administrative reform of village and town government is confronted with the most difficulties and resistances. Based on a large sum of cases and practical materials, the author of this thesis makes a pretty deep-level study of classification. According to the investigation on the administrative reform of village and town government in recent years and a hackling study of research achievements on the topic, the author makes a conclusion of two representative types of villages and towns, i.e. the towns in developed area (taking southern part of Jiangsu province as example) and the towns in developing area (taking northern Jiangsu as example). By this kind of case study and classification research and guided by the Deng Xiaoping's Theory about framework reform, the author summarizes the differences between the developed area and developing area in economic and social condition and government power and the reason leading to the differences with the theories of administration ecology and system economics. Correspondingly, developed area government reform is easier to bring the intercommunication from townspeople and government and governmental function transformation because of the transparent property right and mature citizen society. The unstinted governmental finance provides essential ensure to the public project and retied people, which makes the reform turned into rational recycle. However, developing area government reform is comparatively difficult by reason of blurry property right, immature citizen society, all-powerful government, stiff governmental function transformation, which makes the reform turned into malignant recycle gradually. During the framework reform of village and town, there are not only different aspects but also uniform pivots and difficulties in the two kinds of areas such as governmental function transformation and neatening redundant personnel. Aiming at the mutual aspects, the author puts forward some countermeasures such as taking the innovation of decision making system at the town level as breakthrough point; enhancing effect of the People's congress in the decision making system; making the relationship between the government and the enterprise as well as institutional unit harmonious, which is the center of transformation of the town level governmental function; withdrawing villages and uniting towns; neatening the rural government to cut the redundant personnel; simplifying the administrative process and releasing the power to make the relationship between the various sectors and those of higher-ups harmonious.
Whether or not the administrative reform of local government can be pushed forward successfully determines to a large extent the success or failure of the national administrative system and framework reform. While being the foundation of the administrative reform of local government, the administrative reform of village and town government is confronted with the most difficulties and resistances. Based on a large sum of cases and practical materials, the author of this thesis makes a pretty deep-level study of classification. According to the investigation on the administrative reform of village and town government in recent years and a hackling study of research achievements on the topic, the author makes a conclusion of two representative types of villages and towns, i.e. the towns in developed area (taking southern part of Jiangsu province as example) and the towns in developing area (taking northern Jiangsu as example). By this kind of case study and classification research and guided by the Deng Xiaoping's Theory about framework reform, the author summarizes the differences between the developed area and developing area in economic and social condition and government power and the reason leading to the differences with the theories of administration ecology and system economics. Correspondingly, developed area government reform is easier to bring the intercommunication from townspeople and government and governmental function transformation because of the transparent property right and mature citizen society. The unstinted governmental finance provides essential ensure to the public project and retied people, which makes the reform turned into rational recycle. However, developing area government reform is comparatively difficult by reason of blurry property right, immature citizen society, all-powerful government, stiff governmental function transformation, which makes the reform turned into malignant recycle gradually. During the framework reform of village and town, there are not only different aspects but also uniform pivots and difficulties in the two kinds of areas such as governmental function transformation and neatening redundant personnel. Aiming at the mutual aspects, the author puts forward some countermeasures such as taking the innovation of decision making system at the town level as breakthrough point; enhancing effect of the People's congress in the decision making system; making the relationship between the government and the enterprise as well as institutional unit harmonious, which is the center of transformation of the town level governmental function; withdrawing villages and uniting towns; neatening the rural government to cut the redundant personnel; simplifying the administrative process and releasing the power to make the relationship between the various sectors and those of higher-ups harmonious.
引文
① [美]亨廷顿：《变动社会中的政治秩序》，北京三联书店1988年版，第345页。
① 钱振明：《乡镇行政运行系统的运行机制及其优化》，《中国行政管理》，2000年第12期，第56页。
① 《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1997年版，第880页。
② 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第20页。
① 参见顾家麒：《从机构改革到行政改革的实践与思考》，中国发展出版社1997年版，第61页。
② 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第243页。
③ 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第150页。
① 《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第160页。
② 《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第179页。
③ 《瞭望》1986年第44期，第10页。
④ 《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第164页。
⑤ 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第287页。
① 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第397页。
① 《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第134页。
② 《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第178页。
③ 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第322页。
④ 《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第179页。
⑤ 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第410-411页。
① 《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第180页。
② 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第322页。
① 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第341-342页。
② 《建设有中国特色的社会主义》(增订本)，人民出版社1981年版，第51页。
③ 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第336页。
④ 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第20页。
① 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第328页。
② 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第400页。
③ 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第76页。
① 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第150页。
② 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第365页。
③ 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第146页。
④ 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第226页。
⑤ 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第328页。
① 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第409页。
② 《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第176页。
③ 《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第177页。
① 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第152页。
② 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第399页。
③ 《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第252页。
④ 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第341页。
⑤ 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第326页。
⑥ 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第327页。
⑦ 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第397-398页。
① 《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第142页。
② 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第152页。
① 朱光磊：《当代中国政府过程》，天津人民出版社2002年第2版，第377页。
② 民政部政策研究中心，中国小城镇改革发展研究中心：《21世纪乡镇工作全书》，中国农业出版社1999年版，第868页。
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④ 同上。
⑤ 何成军：《县、乡财政困难：现状、成因、出路》，中国农村经济，2004第7期。
① 根据张晓山在银川出席中国西部农村经济与地区可持续发展国际研讨会时宣布的数字。参看：http://www.sina.com.cn 2005年06月22日转引中国广播网。
② 中共湖北省委，湖北省人民政府：关于推进乡镇综合配套改革的意见(试行)(鄂发[2003]17号)，2003-11-04。
① 陈剑文，张胜利，罗序文：《适时的“瘦身运动”：来自全省乡镇综合配套改革试点的报道》，湖北日报，2005-02-21。
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① 《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第176—177页。
① 费孝通教授曾提出经济地理概念，苏南可包含苏、锡、常和南通市。
① 资料来源于顾龙涛、沈立新：《试论苏北地区乡镇企业产权制度的改革》，载《江苏社会科学》1999年第3期。
① 金太军：《行政改革与行政发展》，南京师范大学出版社2002年版，第168页。
② 本部分调查资料依据笔者对苏北、苏南所作调查。
① 有关制度变迁模式的探讨，详见林毅夫：“关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁”，收于科斯等：《财产权利与制度变迁》，上海三联书店1994年版，第371页以下。
② 路径理论从制度角度解释为什么所有的国家并没有走同样的发展道路，而不同的地区制度变迁道路也应同样适用该理论。
① 诺斯：《经济史上的结构和变迁》，上海三联出版社，1991年中文版，第121页。
① 资料来源于欧晓明，曾晓红：《发达地区乡镇企业持续发展新思考》，载《农业经济问题》2000年第2期。
② 资料来源于陈宝敏，孙宁华：《“农村城市化与乡镇企业的改革和发展”理论研讨会综述》，载《经济研究》2000年第12期。
① 资料来源于贺雪峰：《乡村研究的国情意识》，湖北人民出版社，2004年版，第110页。
① 本理论参阅了杨勇兵：《论政府职能的层级与转变政府职能的支持因素》，载《公共行政》2003年第1期。
① 赵树凯执笔：《从10省(区)20个乡镇的调查看我国乡镇机制改革(上)》，载《科学决策》2005年第1期。作者：国务院发展研究中心乡镇机构改革课题组。
② 杜玉龙等：《如何搞好乡镇机构改革》，载《成都行政学院学报》2000年第2期第26页。作者四川温江县委组织部长。
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② 布坎南著：《民主财政论》，商务印书馆，1993年版，第313页。
① 胡星斗著：《为什么我主张撤消乡镇政府》，载http://www.ccrs.org.cn 2003-8-24。
② 赵树凯执笔：《从10省(区)20个乡镇的调查看我国乡镇机制改革(上)》，载《科学决策》2005年第1期。作者：国务院发展研究中心乡镇机构改革课题组。
① 《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第176页。
① 《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第177页。
② 朱光磊：《当代中国政府过程》，天津人民出版社1997年版，第74页。
③ 张文峰：《机构改革与理顺党政关系》，《西南民族学院学报》，2002年第3期。
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① 陈文权：《关于深化乡镇行政体制改革的思考》，《云南行政学院学报》，1999年第1期。
② 王世雄：《对乡级政权体系中人大的现状分析》，http://www.rdyj.com.cn。
③ 金太军：《关于加强乡镇人民代表大会建设的思考》，《地方政府管理》2000年第1期。
① 金太军：《关于加强乡镇人民代表大会建设的思考》，《地方政府管理》2000年第1期。
① 朱秦：《社会中介组织的发展与政府公共管理模式转变》，《南京社会科学》，2002年第1期。
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① 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第152页。
② 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第399页。
③ 《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第252页。
④ 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第341页。
⑤ 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第326页。
⑥ 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第327页。
⑦ 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第397-398页。
① 《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第142页。
② 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第152页。
① 朱光磊：《当代中国政府过程》，天津人民出版社2002年第2版，第377页。
② 民政部政策研究中心，中国小城镇改革发展研究中心：《21世纪乡镇工作全书》，中国农业出版社1999年版，第868页。
③ 多吉才让：《乡镇政权与村委会建设》，中国社会出版社1996版。
① 张新光：《新时期中国乡镇改革的历程与目标》，南京师大学报(社会科学版)2006年第1期。
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③ 荣敬本等：《从压力型体制向民主合作体制的转变》，北京：中央编辑出版社1998年版。
④ 同上。
⑤ 何成军：《县、乡财政困难：现状、成因、出路》，中国农村经济，2004第7期。
① 根据张晓山在银川出席中国西部农村经济与地区可持续发展国际研讨会时宣布的数字。参看：http://www.sina.com.cn 2005年06月22日转引中国广播网。
② 中共湖北省委，湖北省人民政府：关于推进乡镇综合配套改革的意见(试行)(鄂发[2003]17号)，2003-11-04。
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① 《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第176—177页。
① 费孝通教授曾提出经济地理概念，苏南可包含苏、锡、常和南通市。
① 资料来源于顾龙涛、沈立新：《试论苏北地区乡镇企业产权制度的改革》，载《江苏社会科学》1999年第3期。
① 金太军：《行政改革与行政发展》，南京师范大学出版社2002年版，第168页。
② 本部分调查资料依据笔者对苏北、苏南所作调查。
① 有关制度变迁模式的探讨，详见林毅夫：“关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁”，收于科斯等：《财产权利与制度变迁》，上海三联书店1994年版，第371页以下。
② 路径理论从制度角度解释为什么所有的国家并没有走同样的发展道路，而不同的地区制度变迁道路也应同样适用该理论。
① 诺斯：《经济史上的结构和变迁》，上海三联出版社，1991年中文版，第121页。
① 资料来源于欧晓明，曾晓红：《发达地区乡镇企业持续发展新思考》，载《农业经济问题》2000年第2期。
② 资料来源于陈宝敏，孙宁华：《“农村城市化与乡镇企业的改革和发展”理论研讨会综述》，载《经济研究》2000年第12期。
① 资料来源于贺雪峰：《乡村研究的国情意识》，湖北人民出版社，2004年版，第110页。
① 本理论参阅了杨勇兵：《论政府职能的层级与转变政府职能的支持因素》，载《公共行政》2003年第1期。
① 赵树凯执笔：《从10省(区)20个乡镇的调查看我国乡镇机制改革(上)》，载《科学决策》2005年第1期。作者：国务院发展研究中心乡镇机构改革课题组。
② 杜玉龙等：《如何搞好乡镇机构改革》，载《成都行政学院学报》2000年第2期第26页。作者四川温江县委组织部长。
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① 胡星斗著：《为什么我主张撤消乡镇政府》，载http://www.ccrs.org.cn 2003-8-24。
② 赵树凯执笔：《从10省(区)20个乡镇的调查看我国乡镇机制改革(上)》，载《科学决策》2005年第1期。作者：国务院发展研究中心乡镇机构改革课题组。
① 《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第176页。
① 《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第177页。
② 朱光磊：《当代中国政府过程》，天津人民出版社1997年版，第74页。
③ 张文峰：《机构改革与理顺党政关系》，《西南民族学院学报》，2002年第3期。
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① 金太军：《关于加强乡镇人民代表大会建设的思考》，《地方政府管理》2000年第1期。
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