农村土地征收行政法律问题研究
摘要
农村土地征收问题是目前国家和社会高度关注的热点，业已成为《土地管理法》修订的重点，但长期以来行政法学界对此却少有研究甚至完全忽略。事实上，对弱势农民土地权益侵害最严重也是其最难以抗拒的正是行政主体滥用土地征收权的违法行政行为。基于农村土地征收问题的重要性和现实的严重性，以及由行政法“规范和控制行政权”的性质和任务决定，本文尝试针对我国目前农村土地征收中突出存在的行政法律问题，以农村土地征收权的通常法理和价值定向为参照系并结合中国国情和借鉴其他国家（地区）的有益经验，对我国农村土地征收法律制度的理性建构作以粗浅的系统研究，以期为《土地管理法》这一行政法律相关内容的再次修订提供可选择的模式，最终为弱势农民群体的合法土地权益提供更有力的行政法律保护。最后，本文通过反思农村土地征收行政法律问题的研究现状，对行政法学整体理论研究的研究领域和研究方式获得几点相关启示，认为值得行政法学界关注。
除绪论和余论所阐述的上述内容外，本文主文即第二章至第五章，共分四个部分对农村土地征收行政法律问题予以专门研究。
第一部分：农村土地征收法律制度现状评析。该部分以我国现行农村土地征收法律制度框架及其涉及的相关具体法律制度为基点，通过对现实存在的突出法律问题的评析，即：由于现行法律规定的矛盾和漏洞，征地范围已远远突破“公共利益”的界限；征地程序则存在农地转用审批和征地审批等行政审批程序的违法操作、对被征地农民的公开性和参与性严重欠缺、部分行政内部操作程序繁琐、征地后跟踪检查程序的缺失等诸多问题，并由此导致土地征收权失控；同时征地补偿范围过窄、标准过低、分配比例不合理、安置方式单一；此外，农村土地征收纠纷解决机制不健全，有效的行政法律救济途径缺失。本文认为上述问题有其深层次原因：首先是农村集体土地所有权在乡、村、村民小组之间的边界模糊且农村集体经济组织、村民自治组织抑或农村基层党组织作为主体代表不清，导致农村土地征收过程中农民组织化程度低；其次是政府作为国有土地的所有权代表的私法主体与作为国家土地管理者的公法主体的职能混同以及中央与地方土地分级管理体制的缺陷；最后是城乡二元结构导致的农村法治建设的整体滞后。
第二部分：农村土地征收权界定及行政法理透析。该部分围绕农村土地征收法律制度的核心——农村土地征收权的界定及其行政法理透析展开，以为农村土地征收法律制度的理性建构提供参照。首先根据其他国家（地区）土地征收权的法律设定与我国的比较，并通过对我国农村“土地征收”权和“土地征用”权理论分歧的辨析而采用“农村土地征收权”作为相应指称，进而对农村土地征收权做出界定：即行政主体
出于公共目的，为满足公共利益需要，依法强制移转农村集体土地的所有权，并给予合理补偿的一种行政权力。具有强制性、公共目的性、权属移转性和补偿性四项基本属性。最后本文认为我国农村土地征收权的法律设定应以保护农村土地征收涉及的农民集体土地所有权和农民土地承包经营权等农民私权利以及农民的行政参与权、行政受益权和行政保护权等公权利为基本价值定位并兼顾相关社会公共利益，其行使应同时遵循依法行政原则、比例原则和正当法律程序原则。
第三部分：农村土地征收行为的合法要件架构。征地范围乱、征地程序不规范并导致征地权失控以及征地补偿不合理是我国农村土地征收实践中突出存在的问题，但本文认为其实质和症结在于：作为农村土地征收行为必备的合法要件——“公共利益”目的、“正当”行政法律程序和公正“合理”补偿，本身存在理论和实践上的难以把握并由此导致合法与违法边界的模糊，故有理论研究和理性架构的必要。基于此，文章通过借鉴其他国家（地区）土地征收的相关法律，围绕我国农村土地征收具体“公共利益”范围如何界定；农村土地征收程序如何设计才属“正当”以及农村土地征收补偿安置如何设定和分配始为“合理”三个问题予以专门探讨。本文认为我国宜采行概括式加列举式的立法模式，对农村土地征收的“公共利益”类型予以一定程度的法律明定，难以判定是否属法定“公益”类型时则可参照“公共利益”内涵及其判定标准；同时通过与其他国家（地区）征地程序的分析和比较，认为我国以农地转用审批和征地审批的行政许可程序为核心的征地程序应予重构，包括：公益目的性听证认定程序的建构，并引入公听代表人制度和审议会制度；农村土地征收审批程序非必要环节的简化和效率的提高；有关征地后对许可事项监督程序的完善。此外，本文对我国现有征地补偿范围应涵盖的具体内容予以明确并对相应征地补偿标准予以设定；认为我国征地补偿安置方式应根据具体情况采用以货币安置为主的多元化补偿安置方式；征地补偿收益则应在政府、农村集体经济组织和农民之间依合理比例予以分配。
第四部分：农村土地征收纠纷的行政法律救济研究。鉴于无救济即无权利，以及农民欠缺土地征收纠纷有效法律救济途径的现实，该部分通过对我国目前主要存在的农村土地征收纠纷类型，即农村土地征收合法性和合理性纠纷以及农村土地征收补偿?
除绪论和余论所阐述的上述内容外，本文主文即第二章至第五章，共分四个部分对农村土地征收行政法律问题予以专门研究。
第一部分：农村土地征收法律制度现状评析。该部分以我国现行农村土地征收法律制度框架及其涉及的相关具体法律制度为基点，通过对现实存在的突出法律问题的评析，即：由于现行法律规定的矛盾和漏洞，征地范围已远远突破“公共利益”的界限；征地程序则存在农地转用审批和征地审批等行政审批程序的违法操作、对被征地农民的公开性和参与性严重欠缺、部分行政内部操作程序繁琐、征地后跟踪检查程序的缺失等诸多问题，并由此导致土地征收权失控；同时征地补偿范围过窄、标准过低、分配比例不合理、安置方式单一；此外，农村土地征收纠纷解决机制不健全，有效的行政法律救济途径缺失。本文认为上述问题有其深层次原因：首先是农村集体土地所有权在乡、村、村民小组之间的边界模糊且农村集体经济组织、村民自治组织抑或农村基层党组织作为主体代表不清，导致农村土地征收过程中农民组织化程度低；其次是政府作为国有土地的所有权代表的私法主体与作为国家土地管理者的公法主体的职能混同以及中央与地方土地分级管理体制的缺陷；最后是城乡二元结构导致的农村法治建设的整体滞后。
第二部分：农村土地征收权界定及行政法理透析。该部分围绕农村土地征收法律制度的核心——农村土地征收权的界定及其行政法理透析展开，以为农村土地征收法律制度的理性建构提供参照。首先根据其他国家（地区）土地征收权的法律设定与我国的比较，并通过对我国农村“土地征收”权和“土地征用”权理论分歧的辨析而采用“农村土地征收权”作为相应指称，进而对农村土地征收权做出界定：即行政主体
出于公共目的，为满足公共利益需要，依法强制移转农村集体土地的所有权，并给予合理补偿的一种行政权力。具有强制性、公共目的性、权属移转性和补偿性四项基本属性。最后本文认为我国农村土地征收权的法律设定应以保护农村土地征收涉及的农民集体土地所有权和农民土地承包经营权等农民私权利以及农民的行政参与权、行政受益权和行政保护权等公权利为基本价值定位并兼顾相关社会公共利益，其行使应同时遵循依法行政原则、比例原则和正当法律程序原则。
第三部分：农村土地征收行为的合法要件架构。征地范围乱、征地程序不规范并导致征地权失控以及征地补偿不合理是我国农村土地征收实践中突出存在的问题，但本文认为其实质和症结在于：作为农村土地征收行为必备的合法要件——“公共利益”目的、“正当”行政法律程序和公正“合理”补偿，本身存在理论和实践上的难以把握并由此导致合法与违法边界的模糊，故有理论研究和理性架构的必要。基于此，文章通过借鉴其他国家（地区）土地征收的相关法律，围绕我国农村土地征收具体“公共利益”范围如何界定；农村土地征收程序如何设计才属“正当”以及农村土地征收补偿安置如何设定和分配始为“合理”三个问题予以专门探讨。本文认为我国宜采行概括式加列举式的立法模式，对农村土地征收的“公共利益”类型予以一定程度的法律明定，难以判定是否属法定“公益”类型时则可参照“公共利益”内涵及其判定标准；同时通过与其他国家（地区）征地程序的分析和比较，认为我国以农地转用审批和征地审批的行政许可程序为核心的征地程序应予重构，包括：公益目的性听证认定程序的建构，并引入公听代表人制度和审议会制度；农村土地征收审批程序非必要环节的简化和效率的提高；有关征地后对许可事项监督程序的完善。此外，本文对我国现有征地补偿范围应涵盖的具体内容予以明确并对相应征地补偿标准予以设定；认为我国征地补偿安置方式应根据具体情况采用以货币安置为主的多元化补偿安置方式；征地补偿收益则应在政府、农村集体经济组织和农民之间依合理比例予以分配。
第四部分：农村土地征收纠纷的行政法律救济研究。鉴于无救济即无权利，以及农民欠缺土地征收纠纷有效法律救济途径的现实，该部分通过对我国目前主要存在的农村土地征收纠纷类型，即农村土地征收合法性和合理性纠纷以及农村土地征收补偿?
引文
一、参考书目
[美]路易斯?亨金：《宪政与权利》（中文版），北京三联书店1996年版。
[美]埃尔斯特、斯莱格斯塔德编：《宪政与民主——理性与社会变迁研究》，北京三联书店1997年版。
林来梵：《从宪法规范到规范宪法》，法律出版社2001年版。
夏勇：《人权概念起源》，中国政法大学出版社2001年修订版。
苏力：《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社1996年版。
[英]威廉?韦德著：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版。
[日]盐野宏著：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版。
[德]哈特穆特?毛雷尔著：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版。
杨建顺著：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版。
王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版。
王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版。
翁岳生编：《行政法（下册）》，中国法制出版社2002年版。
吴庚：《行政法之理论与实用》，三民书局2000年增订六版。
陈敏：《行政法总论》，三民书局1999年第2版。
陈新民：《德国公法学基础理论（上、下）》，山东人民出版社2001年版。
孙笑侠：《法律对行政的控制——现代行政法的法理解释》，山东人民出版社1999年版。
宋功德：《行政法哲学》，法律出版社2000年版。
董炯著：《国家、公民与行政法》，北京大学出版社2001年版。
应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社1998年版。
罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1999年修订1版。
姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版。
陈新民：《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年版。
姜明安：《外国行政法教程》，法律出版社1993年版。
应松年、薛刚凌：《行政组织法研究》，法律出版社2002年版。
张树义：《中国社会结构变迁的法学透视——行政法学背景分析》，中国政法大学出版社2002年版。
郭润生、宋功德：《论行政指导》，中国政法大学出版社1999年版。
张步洪编著：《中国行政法学前沿问题报告》，中国检察出版社2003年版。
林莉红著：《中国行政救济理论与实务》，武汉大学出版社2000年版。
章剑生：《行政监督研究》，人民出版社2001年版。
薛刚凌：《行政诉权研究》，华文出版社1999年版。
王光辉：《中国行政裁决制度研究》，河南人民出版社2000年版。
吴平著：《行政裁决制度研究》，中国民主法制出版社1997年版。
马怀德主编：《中华人民共和国行政许可法释解》，中国法制出版社2003年版。
最高人民法院行政审判庭编著：《行政诉讼与土地管理法新解》，时事出版社1999年版。
姜贵善译：《日本的国土利用及土地征用法律精选》，地质出版社2000年版。
王利明主编：《物权法专题研究》（上、下），吉林人民出版社，2002年版。
梁慧星主编：《中国物权法研究》（上），法律出版社，1998年版。
王卫国、王广华主编：《中国土地权利的法制建设》，中国政法大学出版社2002年版。
陈小君等著：《农村土地法律制度研究——田野调查解读》，中国政法大学出版社2004年版。
庄金锋：《海峡两岸土地法律制度比较》，香港社会科学出版社1997年版。
费孝通著：《江村经济》，江苏人民出版社1986年版。
熊景明主编：《进入21世纪的中国农村》，光明日报出版社2000年版。
温铁军：《中国农村基本经济制度研究——“三农”问题的世纪反思》，中国经济出版社2000年版。
柴强：《各国（地区）土地制度与政策》，北京经济学院出版社1993年版。
黄祖辉、汪晖：《城市发展中的土地制度研究》，中国社会科学出版社2002年版。
刘坚主编：《〈农村土地承包法〉培训讲义》，中国农业出版社2002年版。
何宝玉主编：《<中华人民共和国农村土地承包法>释义及实用指南》，中国民主法制出版社2002年版。
二、参考论文
陈健：《土地用益物权制度研究》，中国政法大学1999年民法学博士学位论文。
杨俊峰：《论宪法征用补偿制度》，郑州大学2003年宪法学硕士学位论文。
季卫东：《程序比较论》，载《比较法研究》1993年第1期。
刘勉义：《行政听证程序价值内涵研究》，载《行政法学研究》，1998年第1期。
关保英：《行政审批的行政法制约》，载《法学研究》2002年第6期。
薛刚凌、殷志诚：《公听代表人制度研究》，载《法商研究》2003年第2期。
姜明安：《行政补偿制度研究》，载《法学杂志》2001年第5期。
刘东生：《行政征用制度初探》，载《行政法学研究》2000年第2期。
李轩：《中、法土地征用制度比较研究》，载《行政法学研究》，1999年第2期。
董佩林：《试论我国现行的行政征用制度》，载《法学论坛》，2001年第3期。
罗豪才：《行政法的核心与理论模式》，载《中国行政法学精粹（2003年卷）》，机械工业出版社2004年版。
程洁：《土地征用纠纷的司法审查权》，载《法学研究》2004年第2期。
袁曙宏、李洪雷：《完善我国的行政诉讼制度》，载《人民法院报》2001年12月1日。
范毅：《中西国家财产征用制度之宪法学比较》，载《环球法律评论》2001年春季号。
王太高：《征用补偿的宪法基础》，载《学术论坛》2002年第4期等。
徐钢、钱涛：《契约、农民利益与法治秩序》，载《法学》2001年第8期。
梁亚荣：《土地征用行政救济研究》，载《中国土地》2002年12月。
徐东：《台湾地区陈情制度介评暨其与大陆信访制度之比较》，载《台湾法研究学刊》2002年第1期。
郭洁：《土地征用若干民事法律问题研究》，载《社会科学辑刊》2001年第2期等。
周林彬《所有权公法限制的经济分析》，载《中山大学学报（社会科学版）》2000年第4期。
龙翼飞、杨一介：《土地征收初论》，载《法学家》2000年第6期。
马更新：《对我国农村集体土地非法交易的检讨》，载《法学杂志》2002年第5期。
王小映：《土地管理体制变革背后》，载《中国经济时报》2004年4月5日。
申京诗、刘晓鹰：《土地征用制度改革的模式选择》，载《国土资源科技管理》2003年第3期。
刘浩、葛吉绮：《城市化中的土地征用问题》，载《国土经济》2002年第9期。
黄东东：《土地征用公益目的性理解》，载《中国土地》，2003年第1期。
郭立芳、 林秀琴：《关于土地征用范围界定的思考》，载《中国房地产报》，2003年5月29日。
刘向南：《现行土地征用制度的问题分析》，载《城乡建设》2003年第11期。
孙树远、杨世安：《对土地征用制度的思考》，载《发展》2003年第1期。
陈江龙、曲福田：《土地征用的理论分析及我国征地制度改革》，载《江苏社会科学》2002年第2期。
土地征用制度改革调研组：《台湾香港土地征用制度比较（一）》，载“估价师资讯网”2001年7月12日。
卢丽华：《加拿大土地征用制度及其借鉴》，载《中国土地》，2000年第8期。
李珍贵：《美国土地征用制度》，载《中国土地》，2001年第4期。
王华春、唐任伍：《国外征地制度对中国征地制度改革的启示》，载《云南社会科学》，2004年第1期。
陈江龙、陈会广、徐洁：《国外土地征用的理论与启示》，载《国土经济》2002年第2期。
麻战洪：《日、加、韩三国征地制度比较》，载《国土资源报》2003年8月5日。
张全景、王万茂：《我国征地补偿制度改革探讨》，载《国土与自然资源研究》2003年第4期。
梁亚荣、万颖萍：《对土地承包经营权应予以补偿——〈农村土地承包法〉对土地征用补偿的影响》，载《中国土地》2003年第4期。
黎平、严明、杨志民：《农村集体土地征用中存在的问题与对策》，载《中国矿业大学学报（社会科学版）》，2003年第4期。
张秦伟：《建立我国新型土地征用制度的若干思考》，载《国土资源科技管理》2002年第3期。
陆红生、韩桐魁:《关于土地征用制度改革若干问题的思考》，载《华中农业大学学报（社会科学版）》2003年第1期。
梁志红：《界定“公共利益”完善征地程序》，载《中国国土资源报》2003年10月20日。
仲济香：《对征地制度改革的思考》，载《资源·产业》2003年8月。
王明祥：《江苏省实施征地制度改革的思考》，载《中国土地科学》2003年第8期。
姜爱林、刘正山：《征地程序问题调研报告》，载《中国土地》2000年第10期。
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温铁军、朱宋银：《县以下地方政府资本原始积累与农村小城镇建设中的土地问题》，载《经济研究资料》1996年第1期。
全国农村固定观察点办公室：《当前农村土地承包经营管理的现状及问题》，《农村经济研究参考》，1998年第5期。
蔡运龙、霍雅勤：《耕地非农化的供给驱动》，载《中国土地》，2002年第7期。
王景新：《“新三农”问题值得关注》，载《中国经济时报》2004年3月5日。
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张全景、王万茂：《我国征地补偿制度改革探讨》，载《国土与自然资源研究》2003年第4期。
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黎平、严明、杨志民：《农村集体土地征用中存在的问题与对策》，载《中国矿业大学学报（社会科学版）》，2003年第4期。
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