我国三网融合中的政府责任研究
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摘要
随着信息技术的快速发展，三网融合在推动科技进步、拉动经济增长、改善国民生活水平方面发挥着越来越重要的作用。20世纪90年代，欧美发达国家先后开展三网融合，推动了本国信息科技的迅速发展，为国民提供了质优廉价的多样化信息服务。我国政府一直以来十分重视电信网、广电网和互联网的融和发展，在政策层面积极引导推动，出台了多项关于三网融合的政策规划，取得了一些进展：三网融合时间表已经制定，正在实施过程中；融合试点工作分两批在全国54个城市全面展开；新行业的产业链逐步形成。其中，试点工作也取得了一些阶段性成果：整合了基础网络资源；探索了多样化的融合模式；确立了非对称进入的原则；培育多元竞争主体，促进竞争有序开展。虽然试点城市的三网融合取得了阶段性成果，但并没有突破性的进展，融合进程一直停滞不前，陷入“知易行难”的发展困局。究其原因，虽然存在市场机制发挥不畅、商业模式尚未成熟、技术标准有待统一等诸多外部困难，但以政策体系不够完善、监管体制存在巨大障碍、相关部门利益纠葛等为代表的内在矛盾，才是阻碍融合进程的根本原因。因此，如何界定政府在三网融合进程中应承担的责任，以及如何确保这些责任能够履行到位，将对三网融合在我国能否取得成功起到决定性的作用。
基于此，本文正是以三网融合中的政府责任作为研究对象，通过对国内外三网融合历程的全面回顾和政府责任内涵的系统辨析，结合我国实际国情，对三网融合中的政府责任进行细致梳理，提出构建以法律责任、社会责任、行政责任、经济责任和技术责任为核心的我国三网融合政府责任体系。通过对五项责任逐一进行全面的分析研究，提出完善我国三网融合中政府责任体系的建议，并以中国电信业为实例，对责任体系的可行性进行充分验证。
当前，我国三网融合进程中主要存在：融合法律缺失、普遍服务体系不健全、监管体制不合理、行政手段干预过多、融合技术基础薄弱等问题。这些问题不同程度地反映了政府在该领域的责任缺失，政府有必要在法律责任、社会责任、行政责任、经济责任和技术责任五个方面进行反思并履行其责任。在法律责任方面：要制定统一的三网融合法律，修订反垄断法律，创建网络安全法律法规，做到有法可依；加强政府法律执行能力建设，改革争议解决程序，做到执法必严。在社会责任方面：要通过立法规范普遍服务内容，引导主体自觉执行；健全利益协调与用户参与机制；推动中介组织建立和完善，促进政府责任履行。行政责任方面：重组监管机构，成立高级别的监管委员会；调整监管体制，成立独立的监管机构；优化监管机构权责，实现业务和网络的分离监管。经济责任方面：推动基础网络建设，培育产业链快速形成；设立三网融合规制主体，明确机构的独立性和职能的合法性；规范市场秩序，减少行政干预；打破产权垄断，形成多元竞争主体；提供财政扶持，确保监管的公正性。技术责任方面：确定演进路线及国家技术标准，明确发展方向；建立技术监管体系，保障信息安全；建立行政监管体系，发挥协同管理效果。电信业作为我国三网融合中最具代表性的行业，上述五个方面的政府责任在其行业发展进程中都得到了很好的体现，验证了三网融合中政府责任体系的科学性和合理性，为我国三网融合的实践提供了理论基础和方向指引。
本文的研究既有理论价值，又不失实践价值。在理论价值层面，本文拓展了三网融合中政府责任的主题和内容，填补了本领域内的某些缺陷和不足。尤其是从整个政府“大”责任的视角出发、结合国情进行三网融合中政府责任本土化的相关理论研究，为融合发展的突破打下了深厚的理论基础。在实践价值层面，论文的研究直接回应三网融合进程中的一些问题和观点，为我国三网融合进程提供了一些极具实践意义的建议。
在本文的研究过程中，笔者力图在研究主题、框架、内容、模型和方法上所有创新。从研究主题上看，行政学界对于三网融合的研究主要集中在三网融合的内容、模式、监管机构设置和准入机制设立等方面；经济学界则将内需拉动、产业链建设等作为研究重点；社会学界关注的是三网融合的普遍服务如何落实；至今还没有学者明确以“三网融合中的政府责任”为题进行系统地诠释与研究。从研究框架上看，本文将三网融合中的政府责任界定为一个体系，包括：法律责任、社会责任、行政责任、经济责任、技术责任五个要素，并依照这五个要素的内在和相互间的逻辑关系分别进行论述分析，这样的研究架构在当前三网融合中的政府责任研究中尚属首创。从研究模型上看，本文从三网融合的发展历程和我国融合的现实环境出发，创新地将政府责任作为三网融合中的一个内生变量，尝试建立包括电信企业、广电企业、终端设备制造企业、用户、中介组织和政府在内的三网融合模型，探讨这些主体间的相互关系和作用机制，得出政府在三网融合中的角色定位和责任要求，为三网融合的发展提供保障。从研究方法上看，本文除应用公共行政学理论、法学理论等传统的政府责任理论外，还尝试运用管理学理论、生态学理论、系统论等研究政府责任，通过多学科的交叉，探究三网融合各主体间的博弈关系和共生机制，分析在三网融合不同阶段政府责任的实现路径。
三网融合作为我国信息化发展的重要战略，在今后相当长一段时间，将对我国信息产业、文化产业和公共事业的发展起到极大的促进作用，同时提高国民产业和社会的信息化服务水平，满足广大群众日益多样化的生产、生活需求。这其中，政府责任也将随着三网融合的不断发展而做出动态调整，以服务国民、服务经济、服务社会为宗旨，探索建立一套符合我国国情的三网融合政府责任体系，走有中国特色的三网融合之路。
With the rapid development of information technology, triple play plays anincreasingly important role in promoting the scientific and technological progress,stimulating economic growth and improving people's living standards. In the1990s,developed country has been launched the triple play, and promoted the rapiddevelopment of national information technology, provided high quality and cheapnationals diversified information services. The Chinese government has always attachedgreat importance since the triple play developed, promoted positive guidance at thepolicy level with a number of policies. Certain accomplishments have been acquiredbenefited from the promotion of governmental policy: the integration of triple play hasbeen in progress in terms of the planned schedule;54cities have already launched theoverall integration as the experimental point and a complete industrial chain is beingconstructed. The periodical fruits can be concluded as follow: the basic networkresources have been integrated; the pattern of integration is diverse; the asymmetricadmittance principle has been established; the market competitiveness ability has beendeveloped, etc. In spite of the progress achieved in the testing cities, we have not gottena breakthrough in the constrained process of integration. It can be induced as that theperformance of market mechanism is poor, the business model is not yet mature, auniform technical standard has not been confirmed, and kinds of outside reasons.However, the core problem is that the policy maker is not proficient in integration, thesupervision system exists huge obstacles, and the inner conflicts of interests amongrelevant departments. Therefore, it is critical for the successful integration of triple play in China to confirm the responsibilities of government and to insure the completefulfillment of these responsibilities.
This paper made a discuss to the governmental responsibilities in triple play.Through the comprehensive review to the integrating process and the systematicanalysis of connotation of governmental responsibilities, combined with China's actualconditions, proposed to build the system of Chinese government responsibility,including legal responsibility, social responsibility, administrative responsibility,economic responsibility and technical responsibility for the triple play. Through thecomprehensive analysis of each factor, the author proposed the practical improvements.Then take the China's telecom industry as an example, to fully verify the feasibility ofthe system.
At present, some typical problems exist in the process of triple play: convergencelegal defects, universal service system is not perfect, administrative measures interferetoo much and the foundation of technology infrastructure is so weak. These issuesreflect varying degrees of the government’s lack of responsibility, a reflection for legalresponsibility, social responsibility and administrative responsibility, economicresponsibility and technical responsibilities should be fulfilled.
For the legal responsibility: firstly, it needs to develop a unified triple play law,amend antitrust laws to create network security laws and regulations. Secondly,strengthen government’s law enforcement capacity-building, reform dispute resolutionprocedures. In terms of social responsibility: firstly, legislating the regulating content ofuniversal service, to guide the body consciously implement. Secondly, improving thecoordination of interests and participation mechanisms and promoting the establishmentand improvement of intermediary organizations to push the government fulfills itsresponsibilities. For the administrative responsibilities: firstly, recombining theregulatory agencies and establishing a high-level monitoring committee. Secondly,adjusting the regulatory system and establishment for an independent regulatory body.Thirdly, optimizing the regulators powers to achieve the separation of service and network monitoring. For the economic responsibility: firstly, promoting the networkinfrastructure, fostering the rapid formation of the industrial chain. Secondly, regulatorybody set up triple play and clearing the independence and functioning of legitimacy.Thirdly, standardizing the market order to reduce the administrative intervention andbreak the monopoly of property rights to formate the multiple main competition. Lastbut one, provide financial support to ensure the fairness of supervision. For thetechnical responsibility: firstly, determining evolutionary path and national technicalstandards. Secondly, establishing technical monitoring system and information security.Thirdly, establishing the administrative supervision system with synergistic effect ofmanagement. Telecom industry as the most representative one of the triple play, thesefive aspects above fulfilled in its development, verifying the system of government’sresponsibilities’ responsibility and scientific feather.
This paper extended the research on governmental responsibilities in the triple play,which provided a sound theoretic foundation for the application of the triple play inChina. It also offered some practical proposals for the progress towards integration withthe analysis of solutions to the existing problems.
The author managed to innovate on the topic, framwork, content, model andmethods of this research. As for the researching topic, the shcholar in science ofadministrative mainly focused on the content, pattern, supervision organization and theaccess mechanism of the triple play. The academic field in economics made anemphasis on increasing the domestic market, establishing the industry chain, while thepeople in social science payed close attention to the practice of universal service afterthe integration. It seemed that no study was issued on the topic of governmentalresponsibilities in triple play. The governmental responisbilities in this paper wasconfined as a system which was consising of five elements: legal,social, administrative,economical and technical responsibilities. A discuss was conducted to the logicalconnection between the five elements, which was a first creation to the research on thetriple play. It tried to build up a integration model including telecom enterprises, broadcasters, terminal equipment manufacturing enterprises, users, intermediaries,governments. Despite of the application of traditional theories of public administrationand the science of law, it also employed the study on management, ecology and systemtheory, and explored the game-playing and symbiotic relationship between all parties.
As an important strategy of development of China's informationization, the tripleplay would play a great role in promotiong the development of information industry,cultural industry and public utility for quite a long time, and meanwhile, improve theinformation service level of national industry. The governmental responsibilitieswould keep adjusting to meet the requirements of integration, with the purpose ofserving for national people, economy and society, and exploring a integration progresswith Chinese characteristics.
基于此，本文正是以三网融合中的政府责任作为研究对象，通过对国内外三网融合历程的全面回顾和政府责任内涵的系统辨析，结合我国实际国情，对三网融合中的政府责任进行细致梳理，提出构建以法律责任、社会责任、行政责任、经济责任和技术责任为核心的我国三网融合政府责任体系。通过对五项责任逐一进行全面的分析研究，提出完善我国三网融合中政府责任体系的建议，并以中国电信业为实例，对责任体系的可行性进行充分验证。
当前，我国三网融合进程中主要存在：融合法律缺失、普遍服务体系不健全、监管体制不合理、行政手段干预过多、融合技术基础薄弱等问题。这些问题不同程度地反映了政府在该领域的责任缺失，政府有必要在法律责任、社会责任、行政责任、经济责任和技术责任五个方面进行反思并履行其责任。在法律责任方面：要制定统一的三网融合法律，修订反垄断法律，创建网络安全法律法规，做到有法可依；加强政府法律执行能力建设，改革争议解决程序，做到执法必严。在社会责任方面：要通过立法规范普遍服务内容，引导主体自觉执行；健全利益协调与用户参与机制；推动中介组织建立和完善，促进政府责任履行。行政责任方面：重组监管机构，成立高级别的监管委员会；调整监管体制，成立独立的监管机构；优化监管机构权责，实现业务和网络的分离监管。经济责任方面：推动基础网络建设，培育产业链快速形成；设立三网融合规制主体，明确机构的独立性和职能的合法性；规范市场秩序，减少行政干预；打破产权垄断，形成多元竞争主体；提供财政扶持，确保监管的公正性。技术责任方面：确定演进路线及国家技术标准，明确发展方向；建立技术监管体系，保障信息安全；建立行政监管体系，发挥协同管理效果。电信业作为我国三网融合中最具代表性的行业，上述五个方面的政府责任在其行业发展进程中都得到了很好的体现，验证了三网融合中政府责任体系的科学性和合理性，为我国三网融合的实践提供了理论基础和方向指引。
本文的研究既有理论价值，又不失实践价值。在理论价值层面，本文拓展了三网融合中政府责任的主题和内容，填补了本领域内的某些缺陷和不足。尤其是从整个政府“大”责任的视角出发、结合国情进行三网融合中政府责任本土化的相关理论研究，为融合发展的突破打下了深厚的理论基础。在实践价值层面，论文的研究直接回应三网融合进程中的一些问题和观点，为我国三网融合进程提供了一些极具实践意义的建议。
在本文的研究过程中，笔者力图在研究主题、框架、内容、模型和方法上所有创新。从研究主题上看，行政学界对于三网融合的研究主要集中在三网融合的内容、模式、监管机构设置和准入机制设立等方面；经济学界则将内需拉动、产业链建设等作为研究重点；社会学界关注的是三网融合的普遍服务如何落实；至今还没有学者明确以“三网融合中的政府责任”为题进行系统地诠释与研究。从研究框架上看，本文将三网融合中的政府责任界定为一个体系，包括：法律责任、社会责任、行政责任、经济责任、技术责任五个要素，并依照这五个要素的内在和相互间的逻辑关系分别进行论述分析，这样的研究架构在当前三网融合中的政府责任研究中尚属首创。从研究模型上看，本文从三网融合的发展历程和我国融合的现实环境出发，创新地将政府责任作为三网融合中的一个内生变量，尝试建立包括电信企业、广电企业、终端设备制造企业、用户、中介组织和政府在内的三网融合模型，探讨这些主体间的相互关系和作用机制，得出政府在三网融合中的角色定位和责任要求，为三网融合的发展提供保障。从研究方法上看，本文除应用公共行政学理论、法学理论等传统的政府责任理论外，还尝试运用管理学理论、生态学理论、系统论等研究政府责任，通过多学科的交叉，探究三网融合各主体间的博弈关系和共生机制，分析在三网融合不同阶段政府责任的实现路径。
三网融合作为我国信息化发展的重要战略，在今后相当长一段时间，将对我国信息产业、文化产业和公共事业的发展起到极大的促进作用，同时提高国民产业和社会的信息化服务水平，满足广大群众日益多样化的生产、生活需求。这其中，政府责任也将随着三网融合的不断发展而做出动态调整，以服务国民、服务经济、服务社会为宗旨，探索建立一套符合我国国情的三网融合政府责任体系，走有中国特色的三网融合之路。
With the rapid development of information technology, triple play plays anincreasingly important role in promoting the scientific and technological progress,stimulating economic growth and improving people's living standards. In the1990s,developed country has been launched the triple play, and promoted the rapiddevelopment of national information technology, provided high quality and cheapnationals diversified information services. The Chinese government has always attachedgreat importance since the triple play developed, promoted positive guidance at thepolicy level with a number of policies. Certain accomplishments have been acquiredbenefited from the promotion of governmental policy: the integration of triple play hasbeen in progress in terms of the planned schedule;54cities have already launched theoverall integration as the experimental point and a complete industrial chain is beingconstructed. The periodical fruits can be concluded as follow: the basic networkresources have been integrated; the pattern of integration is diverse; the asymmetricadmittance principle has been established; the market competitiveness ability has beendeveloped, etc. In spite of the progress achieved in the testing cities, we have not gottena breakthrough in the constrained process of integration. It can be induced as that theperformance of market mechanism is poor, the business model is not yet mature, auniform technical standard has not been confirmed, and kinds of outside reasons.However, the core problem is that the policy maker is not proficient in integration, thesupervision system exists huge obstacles, and the inner conflicts of interests amongrelevant departments. Therefore, it is critical for the successful integration of triple play in China to confirm the responsibilities of government and to insure the completefulfillment of these responsibilities.
This paper made a discuss to the governmental responsibilities in triple play.Through the comprehensive review to the integrating process and the systematicanalysis of connotation of governmental responsibilities, combined with China's actualconditions, proposed to build the system of Chinese government responsibility,including legal responsibility, social responsibility, administrative responsibility,economic responsibility and technical responsibility for the triple play. Through thecomprehensive analysis of each factor, the author proposed the practical improvements.Then take the China's telecom industry as an example, to fully verify the feasibility ofthe system.
At present, some typical problems exist in the process of triple play: convergencelegal defects, universal service system is not perfect, administrative measures interferetoo much and the foundation of technology infrastructure is so weak. These issuesreflect varying degrees of the government’s lack of responsibility, a reflection for legalresponsibility, social responsibility and administrative responsibility, economicresponsibility and technical responsibilities should be fulfilled.
For the legal responsibility: firstly, it needs to develop a unified triple play law,amend antitrust laws to create network security laws and regulations. Secondly,strengthen government’s law enforcement capacity-building, reform dispute resolutionprocedures. In terms of social responsibility: firstly, legislating the regulating content ofuniversal service, to guide the body consciously implement. Secondly, improving thecoordination of interests and participation mechanisms and promoting the establishmentand improvement of intermediary organizations to push the government fulfills itsresponsibilities. For the administrative responsibilities: firstly, recombining theregulatory agencies and establishing a high-level monitoring committee. Secondly,adjusting the regulatory system and establishment for an independent regulatory body.Thirdly, optimizing the regulators powers to achieve the separation of service and network monitoring. For the economic responsibility: firstly, promoting the networkinfrastructure, fostering the rapid formation of the industrial chain. Secondly, regulatorybody set up triple play and clearing the independence and functioning of legitimacy.Thirdly, standardizing the market order to reduce the administrative intervention andbreak the monopoly of property rights to formate the multiple main competition. Lastbut one, provide financial support to ensure the fairness of supervision. For thetechnical responsibility: firstly, determining evolutionary path and national technicalstandards. Secondly, establishing technical monitoring system and information security.Thirdly, establishing the administrative supervision system with synergistic effect ofmanagement. Telecom industry as the most representative one of the triple play, thesefive aspects above fulfilled in its development, verifying the system of government’sresponsibilities’ responsibility and scientific feather.
This paper extended the research on governmental responsibilities in the triple play,which provided a sound theoretic foundation for the application of the triple play inChina. It also offered some practical proposals for the progress towards integration withthe analysis of solutions to the existing problems.
The author managed to innovate on the topic, framwork, content, model andmethods of this research. As for the researching topic, the shcholar in science ofadministrative mainly focused on the content, pattern, supervision organization and theaccess mechanism of the triple play. The academic field in economics made anemphasis on increasing the domestic market, establishing the industry chain, while thepeople in social science payed close attention to the practice of universal service afterthe integration. It seemed that no study was issued on the topic of governmentalresponsibilities in triple play. The governmental responisbilities in this paper wasconfined as a system which was consising of five elements: legal,social, administrative,economical and technical responsibilities. A discuss was conducted to the logicalconnection between the five elements, which was a first creation to the research on thetriple play. It tried to build up a integration model including telecom enterprises, broadcasters, terminal equipment manufacturing enterprises, users, intermediaries,governments. Despite of the application of traditional theories of public administrationand the science of law, it also employed the study on management, ecology and systemtheory, and explored the game-playing and symbiotic relationship between all parties.
As an important strategy of development of China's informationization, the tripleplay would play a great role in promotiong the development of information industry,cultural industry and public utility for quite a long time, and meanwhile, improve theinformation service level of national industry. The governmental responsibilitieswould keep adjusting to meet the requirements of integration, with the purpose ofserving for national people, economy and society, and exploring a integration progresswith Chinese characteristics.
引文
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