基于利益主体的土地利用规划决策机制研究
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摘要
土地利用规划是城乡建设和土地管理的纲领性文件,是实现地区土地资源合理分配与有效利用的综合经济技术文件,对社会、经济和生态的可持续发展起到重要作用。随着我国社会主义市场经济改革的不断深化,社会主体利益逐步多元化和复杂化,土地利用规划在如何提高社会整体福利和公共利益最大化方面面临着新的形势。为适应新的发展需求,土地利用规划决策需要在理论上做出新的探索,因此本文从规划决策利益主体的基础上,对土地利用规划决策过程中的内在规律进行分析和总结,为提高我国土地利用规划决策水平提供一种思路。
土地利用规划决策机制指在土地利用规划制度的框架下,各决策主体在确定地区未来时期土地利用安排的相互交流与博弈过程中,形成的各决策要素相互关系和相互作用的稳定化模式。土地利用规划决策机制可分为决策支持系统和决策主体系统,决策支持系统主要体现在规划技术方面,目前研究较为成熟；决策主体系统主要研究主体行为和相互关系,现有研究成果较少,但已经成为制约土地利用规划决策发展的瓶颈。本文综合运用政治学、经济学和公共管理学的相关理论,将主体行为和相互关系总结为偏好显示机制、制度创新机制、公众参与机制、利益平衡机制和决策评价机制等五个方面,较为全面地展示了土地利用规划的决策机制。
偏好显示机制。土地利用规划是对区域内土地权利的重新界定和分配,涉及到社会公众的利益,公众应当有权利和渠道参与土地利用规划决策,则土地利用规划决策主体构成就相当复杂。运用利益相关者理论对决策主体进行了属性分类,可将其分为中央政府、地方政府、利益集团、社会公众和规划师五类,并逐个分析其价值取向和行为特征。主体偏好显示机制是公众参与规划决策的前提条件,也是设定各主体交流与互动渠道的依据。
制度创新机制。土地利用规划决策制度是由中央政府提出的,最初目的在于保护耕地和限制建设用地,但这无疑影响到地方政府发展经济的能力。本文通过博弈理论分析,证明在建设用地总量影响地方经济总量的假设条件下,地方政府必然违反规划；解决这个悖论的方法是中央政府营造制度创新的环境,以地方政府的制度创新来缓解规划和经济发展的矛盾。中央政府与地方政府之间的博弈促进了规划决策制度的变革与创新,规划决策制度正是在这种“博弈失衡——创新平衡”的过程中发展起来的。
公众参与机制。公众参与是当前公共决策领域普遍关心和讨论的问题,是现代民主的重要内容和形式。通过对公众参与行为进行经济分析,指出公众是否参与规划的关键要素是参与行为的成本和收益,只有满足收益最大化才能实现真正的公众参与,而这其中最大的变量是政府对公众的重视程度。当政府认识到公众参与对于保全社会整体和长远最大利益的作用时,两者才能达到良好的互动,并对我国公众参与的目标、模式和实现形式进行了总结。
利益平衡机制。规划师和行业专家对土地利用规划决策的参与,不单体现在技术和政策上的指导,更是体现在对决策中利益关系的整合和公众利益的坚持。政府、利益集团和公众是一个社会不可或缺的组成部分,规划师在决策过程中面对着三者的利益诉求和博弈关系,必须坚持公平和公益的原则,避免因决策主体社会地位的差异和参与决策时间和深度的不同而厚此薄彼,规划师应将各类利益诉求进行分析、归并与整合,将其整体地反映到规划方案中,实现三者的共赢。
决策评价机制。土地利用规划决策评价是对决策过程和决策结果进行的综合考察,是衡量规划决策活动经济性、公平性和效率性,揭示和弥补决策过程中存在的问题、错误和漏洞的活动过程。土地利用规划决策评价体系由规范效应、结果效应、公平效应和经济效应等维度组成,评价结果受到评价目的、土地利用规划发展规律、地方政府主客观条件、社会矛盾和冲突程度、资料和信息收集程度等因素的影响。
从总体上来看,各利益主体在决策过程中呈现相互合作与博弈的关系,通过决策机制五个方面的研究得到三点启示。第一,规划决策涉及到众多土地权利人的利益调整,各决策主体必须有表达利益的权利和渠道。第二,土地利用规划决策机制的研究,其目的在于挖掘适合我国处理决策主体矛盾的相关制度与措施,要保证各主体的利益,必须建立科学、民主、稳定的互动渠道。第三,对土地利用规划决策进行评价,对于考察规划决策是否真正实现公益公平和纠正决策过程中的错误和漏洞具有重要作用。
基于上述研究成果,本文还从利益主体的角度对完善土地利用规划决策机制提出了措施和建议,并将其应用到沙洋县土地利用规划决策中,取得了良好的效果。
Land use planning is a programmatic document for urban-rural development and land management, is a group of economic and technology measures to achieve a rational distribution and effective utilization of land resources, and plays an important role in sustainable development of social, economic and ecological. With the deepening of socialist market economy reforms continuously, interests'demand of social subjects becomes more and more diverse and complex, and land use planning faces with a new circumstances on how to improve and maximize the overall social and public interest. In order to meet the needs of new development, the theory of land use planning decisions must make new exploration, so based on research decision subjects interest, this article analyzes and summarizes the inherent law of land use planning decision-making process for improving the level of our land use planning decision-making and opening up a new thought.
Land use planning decision mechanism refers to the relational scheme steadily and perennial about interrelations and interactions of decision factors which it forms in decision subjects'mutual exchange and game playing during determining the future region land use arrangements in the framework of land use planning institutional. Land use planning decision mechanism could be divided decision supports aspect and decision subjects aspect, and decision supports mechanism system is mainly reflected in planning technology and researched more mature. Decision subjects mechanism system researches mainly on subject behavior and relationship, and it has seriously constrained the development of land use planning decision-making in despite of existing less research results. The artist comprehensive uses political science, economics and public management theories, and divides behavior and relationship of subjects into showing preferences mechanism, institution innovation mechanism, public participation mechanism, benefit balance mechanism, evaluation mechanism in five aspects, and fully demonstrates the operational regularity of land-use planning decision-making.
Showing preferences mechanism; Land use planning redefines and distributes the land rights in the region, and involves the overall social and public interests, and the public should have the right the channels to take part to land use planning, so composition of decision subjects will be quite complex. According to attribute classified, the paper using the stakeholder theory divides decision subjects into central government, local government, interest group, the public and professional planners, and analyzes the value orientation and behavioral characteristics one by one. Showing preference mechanism is precondition of public participation in planning decision-making, and is the base of setting subjects communication and interaction channels.
Institution innovation mechanism; land use planning decision system is made by the central government to protect arable land and restrict construction land at first, but it undoubtedly affects the ability of local governments for economic development. Through building and analyzing game model, the paper proves that local governments would breach planning inevitably in hypothesis condition that impact of total mount construction land on economic output. To resolve this paradox is that the central government creates proper environment for innovation, and local governments innovate decision system to relieve the contradiction between planning and economic development. Game between the central and local governments promotes changes and innovation of land use planning decision system, and planning decision system just develops on the process of "game and imbalance-innovation and balance".
Public participation mechanism; public participation is widespread concern and discussion of current public policy issues, and is an important content and form of democratic social and politics. Through economic analysis of the public participation behavior, the paper points out that the key elements which the public decides whether participation in planning decision are cost and income of participation behavior. It could realize public participation only satisfying the revenue maximization, and the biggest variable is the government's emphasis on the public. When government aware that public participation is very important to preserving the social total and long-term interests, then that could achieve a good interaction. At last, the paper summarizes the aim, pattern and realization form of public participation.
Benefit balance mechanism; players and experts taking part in land use planning decision, not only guidance on technical and policy, but also is reflected in the integration of interests and the insistence of public interest. While government, interest group, and the public are an integral part of community, players facing with the interests demand and game relationship of the three parts in planning making process, they must uphold the principles of fairness and commonweal, in order to avoid subjects in unequal attention because of the difference of social status and different depth and width of participation in. Planners should analyze, merge and integrate various interest demands, then reflect them overall in planning and realize of the three win-win situation.
Decision evaluation mechanisms; Evaluation of land use planning is the comprehensive survey of decision-making process and result, also is a process to measure the economy, fairness and efficiency of planning decision-making; it reveals and compensates the problems, errors and leaks in decision-making process. Evaluation system of land use planning decision-making composes of the standard effect, the result effect, equity and economic effects and other dimensions, and its results influenced by evaluation purpose, land use planning development law, local governments subjective and objective conditions, the degree of social contradictions and conflicts, information and degree of information collection, etc.
Generally speaking, all interest subjects show mutual cooperation and game relationship in the decision-making process. Through studied five aspects of decision-making mechanism, we could mainly have three implications. In the first, the planning decision-making involves the interest adjustment of all land owners and each decision maker must have the right and channel to express their benefit. Secondly, the purpose of studying on land use planning decision-making mechanism is to create relevant measures and proposals that could deal with the contradiction for decision makers in our country, and to establish scientific, democracy and stable interacting channel to ensure the interests of all subjects. Thirdly, evaluating the land use planning decision plays an important role in surveying that whether the planning decision really realizes public welfare and fairness and in correcting errors and vulnerabilities.
Based on the above findings, this article makes some measures and proposals from the perspective of interest subjects improving land use planning decision-making, and applies that to the Shayang's land use planning decision, finally achieves good effect.
土地利用规划决策机制指在土地利用规划制度的框架下,各决策主体在确定地区未来时期土地利用安排的相互交流与博弈过程中,形成的各决策要素相互关系和相互作用的稳定化模式。土地利用规划决策机制可分为决策支持系统和决策主体系统,决策支持系统主要体现在规划技术方面,目前研究较为成熟；决策主体系统主要研究主体行为和相互关系,现有研究成果较少,但已经成为制约土地利用规划决策发展的瓶颈。本文综合运用政治学、经济学和公共管理学的相关理论,将主体行为和相互关系总结为偏好显示机制、制度创新机制、公众参与机制、利益平衡机制和决策评价机制等五个方面,较为全面地展示了土地利用规划的决策机制。
偏好显示机制。土地利用规划是对区域内土地权利的重新界定和分配,涉及到社会公众的利益,公众应当有权利和渠道参与土地利用规划决策,则土地利用规划决策主体构成就相当复杂。运用利益相关者理论对决策主体进行了属性分类,可将其分为中央政府、地方政府、利益集团、社会公众和规划师五类,并逐个分析其价值取向和行为特征。主体偏好显示机制是公众参与规划决策的前提条件,也是设定各主体交流与互动渠道的依据。
制度创新机制。土地利用规划决策制度是由中央政府提出的,最初目的在于保护耕地和限制建设用地,但这无疑影响到地方政府发展经济的能力。本文通过博弈理论分析,证明在建设用地总量影响地方经济总量的假设条件下,地方政府必然违反规划；解决这个悖论的方法是中央政府营造制度创新的环境,以地方政府的制度创新来缓解规划和经济发展的矛盾。中央政府与地方政府之间的博弈促进了规划决策制度的变革与创新,规划决策制度正是在这种“博弈失衡——创新平衡”的过程中发展起来的。
公众参与机制。公众参与是当前公共决策领域普遍关心和讨论的问题,是现代民主的重要内容和形式。通过对公众参与行为进行经济分析,指出公众是否参与规划的关键要素是参与行为的成本和收益,只有满足收益最大化才能实现真正的公众参与,而这其中最大的变量是政府对公众的重视程度。当政府认识到公众参与对于保全社会整体和长远最大利益的作用时,两者才能达到良好的互动,并对我国公众参与的目标、模式和实现形式进行了总结。
利益平衡机制。规划师和行业专家对土地利用规划决策的参与,不单体现在技术和政策上的指导,更是体现在对决策中利益关系的整合和公众利益的坚持。政府、利益集团和公众是一个社会不可或缺的组成部分,规划师在决策过程中面对着三者的利益诉求和博弈关系,必须坚持公平和公益的原则,避免因决策主体社会地位的差异和参与决策时间和深度的不同而厚此薄彼,规划师应将各类利益诉求进行分析、归并与整合,将其整体地反映到规划方案中,实现三者的共赢。
决策评价机制。土地利用规划决策评价是对决策过程和决策结果进行的综合考察,是衡量规划决策活动经济性、公平性和效率性,揭示和弥补决策过程中存在的问题、错误和漏洞的活动过程。土地利用规划决策评价体系由规范效应、结果效应、公平效应和经济效应等维度组成,评价结果受到评价目的、土地利用规划发展规律、地方政府主客观条件、社会矛盾和冲突程度、资料和信息收集程度等因素的影响。
从总体上来看,各利益主体在决策过程中呈现相互合作与博弈的关系,通过决策机制五个方面的研究得到三点启示。第一,规划决策涉及到众多土地权利人的利益调整,各决策主体必须有表达利益的权利和渠道。第二,土地利用规划决策机制的研究,其目的在于挖掘适合我国处理决策主体矛盾的相关制度与措施,要保证各主体的利益,必须建立科学、民主、稳定的互动渠道。第三,对土地利用规划决策进行评价,对于考察规划决策是否真正实现公益公平和纠正决策过程中的错误和漏洞具有重要作用。
基于上述研究成果,本文还从利益主体的角度对完善土地利用规划决策机制提出了措施和建议,并将其应用到沙洋县土地利用规划决策中,取得了良好的效果。
Land use planning is a programmatic document for urban-rural development and land management, is a group of economic and technology measures to achieve a rational distribution and effective utilization of land resources, and plays an important role in sustainable development of social, economic and ecological. With the deepening of socialist market economy reforms continuously, interests'demand of social subjects becomes more and more diverse and complex, and land use planning faces with a new circumstances on how to improve and maximize the overall social and public interest. In order to meet the needs of new development, the theory of land use planning decisions must make new exploration, so based on research decision subjects interest, this article analyzes and summarizes the inherent law of land use planning decision-making process for improving the level of our land use planning decision-making and opening up a new thought.
Land use planning decision mechanism refers to the relational scheme steadily and perennial about interrelations and interactions of decision factors which it forms in decision subjects'mutual exchange and game playing during determining the future region land use arrangements in the framework of land use planning institutional. Land use planning decision mechanism could be divided decision supports aspect and decision subjects aspect, and decision supports mechanism system is mainly reflected in planning technology and researched more mature. Decision subjects mechanism system researches mainly on subject behavior and relationship, and it has seriously constrained the development of land use planning decision-making in despite of existing less research results. The artist comprehensive uses political science, economics and public management theories, and divides behavior and relationship of subjects into showing preferences mechanism, institution innovation mechanism, public participation mechanism, benefit balance mechanism, evaluation mechanism in five aspects, and fully demonstrates the operational regularity of land-use planning decision-making.
Showing preferences mechanism; Land use planning redefines and distributes the land rights in the region, and involves the overall social and public interests, and the public should have the right the channels to take part to land use planning, so composition of decision subjects will be quite complex. According to attribute classified, the paper using the stakeholder theory divides decision subjects into central government, local government, interest group, the public and professional planners, and analyzes the value orientation and behavioral characteristics one by one. Showing preference mechanism is precondition of public participation in planning decision-making, and is the base of setting subjects communication and interaction channels.
Institution innovation mechanism; land use planning decision system is made by the central government to protect arable land and restrict construction land at first, but it undoubtedly affects the ability of local governments for economic development. Through building and analyzing game model, the paper proves that local governments would breach planning inevitably in hypothesis condition that impact of total mount construction land on economic output. To resolve this paradox is that the central government creates proper environment for innovation, and local governments innovate decision system to relieve the contradiction between planning and economic development. Game between the central and local governments promotes changes and innovation of land use planning decision system, and planning decision system just develops on the process of "game and imbalance-innovation and balance".
Public participation mechanism; public participation is widespread concern and discussion of current public policy issues, and is an important content and form of democratic social and politics. Through economic analysis of the public participation behavior, the paper points out that the key elements which the public decides whether participation in planning decision are cost and income of participation behavior. It could realize public participation only satisfying the revenue maximization, and the biggest variable is the government's emphasis on the public. When government aware that public participation is very important to preserving the social total and long-term interests, then that could achieve a good interaction. At last, the paper summarizes the aim, pattern and realization form of public participation.
Benefit balance mechanism; players and experts taking part in land use planning decision, not only guidance on technical and policy, but also is reflected in the integration of interests and the insistence of public interest. While government, interest group, and the public are an integral part of community, players facing with the interests demand and game relationship of the three parts in planning making process, they must uphold the principles of fairness and commonweal, in order to avoid subjects in unequal attention because of the difference of social status and different depth and width of participation in. Planners should analyze, merge and integrate various interest demands, then reflect them overall in planning and realize of the three win-win situation.
Decision evaluation mechanisms; Evaluation of land use planning is the comprehensive survey of decision-making process and result, also is a process to measure the economy, fairness and efficiency of planning decision-making; it reveals and compensates the problems, errors and leaks in decision-making process. Evaluation system of land use planning decision-making composes of the standard effect, the result effect, equity and economic effects and other dimensions, and its results influenced by evaluation purpose, land use planning development law, local governments subjective and objective conditions, the degree of social contradictions and conflicts, information and degree of information collection, etc.
Generally speaking, all interest subjects show mutual cooperation and game relationship in the decision-making process. Through studied five aspects of decision-making mechanism, we could mainly have three implications. In the first, the planning decision-making involves the interest adjustment of all land owners and each decision maker must have the right and channel to express their benefit. Secondly, the purpose of studying on land use planning decision-making mechanism is to create relevant measures and proposals that could deal with the contradiction for decision makers in our country, and to establish scientific, democracy and stable interacting channel to ensure the interests of all subjects. Thirdly, evaluating the land use planning decision plays an important role in surveying that whether the planning decision really realizes public welfare and fairness and in correcting errors and vulnerabilities.
Based on the above findings, this article makes some measures and proposals from the perspective of interest subjects improving land use planning decision-making, and applies that to the Shayang's land use planning decision, finally achieves good effect.
引文
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