政府在征地过程中的角色定位
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摘要
从古至今,农民视土地为自己的命根子,历代封建王朝的更迭多因土地兼并民不聊生而起。土地问题不仅是中国革命的核心问题,亦是改革开放三十一年来中国经济取得世界奇迹的关键所在。对于农民来说,土地不仅仅是生产资料,更是其获得社会保障的根本,土地是社会赋予农民的唯一生存保障。由于当前我国尚未建立起完备的社会保障制度,因此土地承担着其它任何生产资料都无法替代的角色。
由于地方政府长期垄断土地市场,集“裁判员”和“运动员”与一体,加之我国没有一套健全的土地征收法律制度,地方政府的土地征收行为缺少法律规制。因此1994年分税制改革后,在地方政府财政困难日益严重的情况下,地方政府以较低的成本从农民那里征收土地或收回国有土地使用权,而后通过“招拍挂”这种恶性竞争的方式转让,从而攫取几倍甚至几十倍的土地增值收益。土地出让金成为地方政府增加财政收入的最便捷方式。
本文立足于当下中国处于社会转型时期这一特殊历史拐点,以政府对集体土地所有权的征收和国有土地使用权的收回为出发点和着力点,研究政府在征地程序中的角色定位问题。本文有六部分组成：
第一部分,简要介绍西方主要国家和我国土地征收、征用法律制度的演进,提出土地征收的概念,交代本文的研究“场域”即征收农民集体土地所有权和收回国有土地使用权。
第二部分,首先正视当前政府在征地程序中的现状,即政府主导土地违法行为及地方政府与民争利；其次分析政府在征地过程中集裁判员和运动员于一体的角色错位的具体表现；最后,阐释政府角色错位造成的地方政府对土地财政过度依赖、政府官员法治意识削弱、失地农民被边缘化和群体性冲突事件增多的后果。
第三部分,阐述了政府角色错位的原因,首先是由于经济利益的驱动力与不合理的政绩评价体系导致了中央与地方“地权”的博弈；其次是现行土地征收法律制度的弊端,即国家垄断土地交易市场、公共利益法律规制的模糊、正当法律程序的缺失及土地违法责任追究机制的欠缺。
第四部分,探讨当前政府在征地程序中的角色再塑造。在比较西方主要国家政府在征地程序中的角色的基础上,尝试重新定位我国政府在征地过程中的角色,即政府是土地市场的监管者与服务者,强化征地审批权和征地后的监管,剥离政府充当土地需用人、征地申请人与补偿义务人的角色。
第五部分,基于一种政府前瞻性的视角,在合理的中央与地方分权的基础上,在建设服务型政府的趋势下,以土地管理法的修改为契机,探寻政府在征地过程中角色归位的路径。
第六部分,这是一场尚未完成的法律革命,立法者应在修改现有土地法律的基础上,加快完善土地法律体系,条件成熟时制定《土地基本法》。
From ancient times, Chinese farmers regarded the land as their lifeline. Three decades of reform and opening up, China's economic miracle achieved rapid growth in the world because of the key to the Chinese Government's land policy. For farmers, land is not only the means of production, but also their access to basic social security. Land is the only survival protection to farmers Our country does not establish complete social security system, therefore land play an more irreplaceable role than any other means of production.
After the implementation of the central and local division of the tax in 1994, the local governments' finance is more difficult. Because China does not have a perfect legal system in the field of land collection, local governments monopolize the land market. Local government is not only a "referee" but also a "player."In order to seize the times even several times land value gains, they began at a lower cost of collecting land from farmers or withdraw the state-owned land use right, and then they transfer of land to developers.
For studying the government's role in the process of land collection, this article is based on China's social transition, as a research perspective of the government collecting land ownership from farmers or withdraw the state-owned land use right. This article consists of six parts.
The first part, brief explain the evolution of the legal system of land requisition and land collection in major Western countries and China, then explain the concept of land collection. In the end proposing this article's research perspective are the government collecting land ownership from farmers or withdraw the state-owned land use right..
The second part, the first,I analysis of the current government's role in land acquisition process, that government-led land violations and local governments compete economic interests with the people; Second, analyzing the specific performance of land collection process:both the referee is players;Finally, in this part of the dislocation of the serious consequences by the incorrect role of government
The third part, explain the reasons for the incorrect role of government. First, the driving force of economic interests and unreasonable performance evaluation system. Second, the existing drawbacks of Land expropriation, such as:state monopoly the land market, legal regulation's fuzzy of public interest, lack of due process of law and lack of land accountability mechanisms in law.
The fourth part, I try to locate the government's role in land acquisition process. Based on the comparing of the major Western governments' role in the process of land collection, I try to locate the government's role. For example,government is the land market's regulator and the service provider, we should strengthen the government's land collection right of approval, and arrive at the applicant's unity land users、land collection and compensation obligations.
The fifth part, in order to explore the government's roles in the process of land collection, we should base on a forward-looking perspective, in the reasonable basis of division of power between central and local, in-building service-oriented government trend, and as an opportunity to amend the Land Management Law.
The last part, this is a legal revolution which has not yet completed. Legislators should amend the existing land laws,and speed up the improvement of legal system of land, When the conditions are ripe we should issue the "The Basic Law of Land".
由于地方政府长期垄断土地市场,集“裁判员”和“运动员”与一体,加之我国没有一套健全的土地征收法律制度,地方政府的土地征收行为缺少法律规制。因此1994年分税制改革后,在地方政府财政困难日益严重的情况下,地方政府以较低的成本从农民那里征收土地或收回国有土地使用权,而后通过“招拍挂”这种恶性竞争的方式转让,从而攫取几倍甚至几十倍的土地增值收益。土地出让金成为地方政府增加财政收入的最便捷方式。
本文立足于当下中国处于社会转型时期这一特殊历史拐点,以政府对集体土地所有权的征收和国有土地使用权的收回为出发点和着力点,研究政府在征地程序中的角色定位问题。本文有六部分组成：
第一部分,简要介绍西方主要国家和我国土地征收、征用法律制度的演进,提出土地征收的概念,交代本文的研究“场域”即征收农民集体土地所有权和收回国有土地使用权。
第二部分,首先正视当前政府在征地程序中的现状,即政府主导土地违法行为及地方政府与民争利；其次分析政府在征地过程中集裁判员和运动员于一体的角色错位的具体表现；最后,阐释政府角色错位造成的地方政府对土地财政过度依赖、政府官员法治意识削弱、失地农民被边缘化和群体性冲突事件增多的后果。
第三部分,阐述了政府角色错位的原因,首先是由于经济利益的驱动力与不合理的政绩评价体系导致了中央与地方“地权”的博弈；其次是现行土地征收法律制度的弊端,即国家垄断土地交易市场、公共利益法律规制的模糊、正当法律程序的缺失及土地违法责任追究机制的欠缺。
第四部分,探讨当前政府在征地程序中的角色再塑造。在比较西方主要国家政府在征地程序中的角色的基础上,尝试重新定位我国政府在征地过程中的角色,即政府是土地市场的监管者与服务者,强化征地审批权和征地后的监管,剥离政府充当土地需用人、征地申请人与补偿义务人的角色。
第五部分,基于一种政府前瞻性的视角,在合理的中央与地方分权的基础上,在建设服务型政府的趋势下,以土地管理法的修改为契机,探寻政府在征地过程中角色归位的路径。
第六部分,这是一场尚未完成的法律革命,立法者应在修改现有土地法律的基础上,加快完善土地法律体系,条件成熟时制定《土地基本法》。
From ancient times, Chinese farmers regarded the land as their lifeline. Three decades of reform and opening up, China's economic miracle achieved rapid growth in the world because of the key to the Chinese Government's land policy. For farmers, land is not only the means of production, but also their access to basic social security. Land is the only survival protection to farmers Our country does not establish complete social security system, therefore land play an more irreplaceable role than any other means of production.
After the implementation of the central and local division of the tax in 1994, the local governments' finance is more difficult. Because China does not have a perfect legal system in the field of land collection, local governments monopolize the land market. Local government is not only a "referee" but also a "player."In order to seize the times even several times land value gains, they began at a lower cost of collecting land from farmers or withdraw the state-owned land use right, and then they transfer of land to developers.
For studying the government's role in the process of land collection, this article is based on China's social transition, as a research perspective of the government collecting land ownership from farmers or withdraw the state-owned land use right. This article consists of six parts.
The first part, brief explain the evolution of the legal system of land requisition and land collection in major Western countries and China, then explain the concept of land collection. In the end proposing this article's research perspective are the government collecting land ownership from farmers or withdraw the state-owned land use right..
The second part, the first,I analysis of the current government's role in land acquisition process, that government-led land violations and local governments compete economic interests with the people; Second, analyzing the specific performance of land collection process:both the referee is players;Finally, in this part of the dislocation of the serious consequences by the incorrect role of government
The third part, explain the reasons for the incorrect role of government. First, the driving force of economic interests and unreasonable performance evaluation system. Second, the existing drawbacks of Land expropriation, such as:state monopoly the land market, legal regulation's fuzzy of public interest, lack of due process of law and lack of land accountability mechanisms in law.
The fourth part, I try to locate the government's role in land acquisition process. Based on the comparing of the major Western governments' role in the process of land collection, I try to locate the government's role. For example,government is the land market's regulator and the service provider, we should strengthen the government's land collection right of approval, and arrive at the applicant's unity land users、land collection and compensation obligations.
The fifth part, in order to explore the government's roles in the process of land collection, we should base on a forward-looking perspective, in the reasonable basis of division of power between central and local, in-building service-oriented government trend, and as an opportunity to amend the Land Management Law.
The last part, this is a legal revolution which has not yet completed. Legislators should amend the existing land laws,and speed up the improvement of legal system of land, When the conditions are ripe we should issue the "The Basic Law of Land".
引文
[1]参见陈新民.德国公法学基础理论,[M]·济南：山东人民出版社,2001.421—422。载翁岳生编：行政法(下册),[M]·北京：中国法制出版社,2002.1669
[2]See Black Law Dictionary. Seventh edition,West Group 1467.
[3]See Condemnation Property. Practice and Strategies for Winning Just Compensation, Theodore J Novak Brian W Blaesser. Thomas F Geselbracht,Rudnick & Wolfe,66
[4]王名扬.法国行政法,[M]·北京：中国政法大学出版社,1988.365—405
[5][英]威廉·韦德.行政法,徐炳等译,[M]·北京：中国大百科全书出版社,1997.499
[6]沈开举.征收、征用与补偿,[M]·北京：法律出版社,2006.5
[7]王兆国.关于《中华人民共和国宪法修正案(草案)》的说明——2004年3月8日在第十届全国人民代表大会第二次会议上,[J]·中国人大,2004(6)
[8][英]马丁·洛克林.公法与政治理论,[M]·上海：商务印书馆,2002.55。关于“学术地图”理论亦可参见[美]麦金太尔.谁之正义?何种合理性?,万俊人、吴海针、王今一译,[M]·北京：当代中国出版社,1996.17
[9]王健生.土地违法地方政府成主导,中国土地改革报,[N]·2006年4月18日第001版。
[10][美]亨利·乔治.进步与贫困,吴良健,王翼龙译,[M]·上海：商务印书馆,1995.347
[11][德]马克思.超额利润转化为地租,载《资本论》第三卷,中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局译,[M]·北京：人民出版社,2004.698
[12]孙中山的平均地权的具体步骤,经后人高度概括为“规定地价,照价征税,照价收买,涨价归公”。中国社科院近代史所等编.孙中山选集,第三卷,[M]·北京：中华书局,1985.13-15
[13]申其辉.地方政府的道德风险与征地制度的重大缺陷,[J]·经济经纬,2007(3)
[14]党国英.土地制度对农民的剥夺,[J]·中国改革,2005(7)
[15]审计署公告(2008年第四号总第二十八号),国有土地使用权出让金审计调查结果,http://www. audit.gov.cn/n1057/n1072/nl282/1589058.html
[16][法]莱昂·狄骥著.公法的变迁,郑戈、冷静译,[M]·辽宁：辽海出版社、春风文艺出版社,1999.13—68
[17]王红建.土地征收过程中政府角色的定位,[J]·贵州社会学刊,2009(7)
[18]沈开举.征收征用与补偿,[M]·北京：法律出版社,2006.65—72
[19]鲁宁.土地制度不改违法占地难止,[N]·中国经济时报,2006年4月18日第006版。
[20]邵绘春.“土地财政”的风险与对策研究,[J]·安徽农业科学,2007(13)
[21]周飞舟.生财有道——土地开发和转让中的政府和农民,[J]·社会学研究,2007(1)
[22]高聚辉、伍春来.分税制、土地财政与土地新政,[J]·中国发展观察,2006(11)
[23][法]孟德斯鸠.论法的精神(上),张雁深译,[M]·上海：商务印书馆,1982.154
[24]申其辉.地方政府的道德风险与征地制度的重大缺陷,[J]·经济经纬,2007(3)
[25]卢颖.城市化进程中失地农民最终生活安置问题的思考,[J]·农业经济,2006(6)
[26]2004年12月.温家宝总理在全国深化改革严格土地管理的工作电视会议上的讲话
[27]广东省国土资源厅的专题报告,核心问题是纠正违法征地用地——广东省新时期土地矛盾及其解决途径,[J].中国土地,2008(4)
[28]柳长青,王友章,陈燕军.湖北省农村征地中的突出问题及对策研究,[J].党政干部论坛,2008(1)
[29]广东省国土资源厅的专题报告,核心问题是纠正违法征地用地——广东省新时期土地矛盾及其解决途径,[J].中国土地,2008(4)
[30]申其辉.地方政府的道德风险与征地制度的重大缺陷,[J]·经济经纬,2007(3)
[31]2010年4月1日新华时评：“土地财政”还能维持多久,转引自新浪网,http://news.sina.com.cn/pl/2010-04-04/054320004574.shtml
[32]韦黎.地王逃难政府为难,[N]·南方周末,2008年07月24日(20)
[33]程世勇、李伟群.国家土地征用中地方政府违规的制度性原因探析,[J]·经济体制改革,2008(1)
[34]全国土地清查国土部潜行卫星执法,[N]·中国经营报,2007年03月25日(01)
[35]刘宗劲.在农地制度和政府角色双重视角下的征地制度检讨,[J]·求实,2008(11)
[36]周其仁.中国农村改革：国家与土地所有权关系的变化——一个经济制度变迁史的回顾,[J]·中国社会科学季刊(香港),1994年(夏季卷)
[37]秦晖.农民地权六论,[J]·社会科学论坛(学术评论卷),2007(5)(上)
[38][德]毛雷尔著.德国行政法总论,高家伟译,[M]·北京：法律出版社,2000.6
[39][德]沃尔夫等.行政法,高家伟译,[M]·上海：商务印书馆,2002.324
[40]沈开举.征收征用与补偿,[M]·北京：法律出版社,2006.41-55
[41]陈新民.德国公法学基础理论,[M]·济南：山东人民出版社,2001.182
[42][英]威廉·韦德著.行政法,[M]·北京：中国大百科全书出版社,1997.93-94
[43]萧公权著.宪政与民主,第三篇《论县政建设》,[M]·北京：清华大学出版社,2006.15
[44]楼培敏著.中国城市化：农民土地与城市发展,[M]·北京：中国经济出版社,2004.112
[45]陈美球、陈清华、王亚平、徐灵光、徐进军、黄靓.江西征地安置补偿现状问题分析及其对策思考,[J]·江西农业大学学报(社会科学版),2006(6)
[46]程雪阳.荷兰是如何进行拆迁和征收的,[J]·改革内参,2010(3)
[47]沈开举.征收征用与补偿,[M]·北京：法律出版社,2006.122
[48]沈开举.征收征用与补偿,[M]·北京：法律出版社,2006.132
[49]王名扬著.法国行政法,[M]·北京：中国政法大学出版社,1988.369
[50][51]沈开举著.征收征用与补偿,[M]·北京：法律出版社,2006.132
[52][法]卢梭著.社会契约论,何兆武译,[M]·上海：商务印书馆1980.29
[53]周飞舟.生财有道——土地开发和转让中的政府和农民,[J]·社会学研究,2007(1)
[54]苗连营、程雪阳.分税制、地方公债与央地财政关系的深化改革——基于立宪主义的视角,[J]·河南省政法管理干部学院学报,2009(4)
[55]周飞舟.生财有道——土地开发和转让中的政府和农民,[J]·社会学研究,2007(1)
[56]秋风.中央政府、地方政府、农民群众“地政三角”缺了谁,[J]·人民论坛,2006(11)
[57][58]牛铭心、邓亮.论前瞻性行政——未来公共行政的必然选择,[J]·法制与社会,2010(1)
[2]See Black Law Dictionary. Seventh edition,West Group 1467.
[3]See Condemnation Property. Practice and Strategies for Winning Just Compensation, Theodore J Novak Brian W Blaesser. Thomas F Geselbracht,Rudnick & Wolfe,66
[4]王名扬.法国行政法,[M]·北京：中国政法大学出版社,1988.365—405
[5][英]威廉·韦德.行政法,徐炳等译,[M]·北京：中国大百科全书出版社,1997.499
[6]沈开举.征收、征用与补偿,[M]·北京：法律出版社,2006.5
[7]王兆国.关于《中华人民共和国宪法修正案(草案)》的说明——2004年3月8日在第十届全国人民代表大会第二次会议上,[J]·中国人大,2004(6)
[8][英]马丁·洛克林.公法与政治理论,[M]·上海：商务印书馆,2002.55。关于“学术地图”理论亦可参见[美]麦金太尔.谁之正义?何种合理性?,万俊人、吴海针、王今一译,[M]·北京：当代中国出版社,1996.17
[9]王健生.土地违法地方政府成主导,中国土地改革报,[N]·2006年4月18日第001版。
[10][美]亨利·乔治.进步与贫困,吴良健,王翼龙译,[M]·上海：商务印书馆,1995.347
[11][德]马克思.超额利润转化为地租,载《资本论》第三卷,中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局译,[M]·北京：人民出版社,2004.698
[12]孙中山的平均地权的具体步骤,经后人高度概括为“规定地价,照价征税,照价收买,涨价归公”。中国社科院近代史所等编.孙中山选集,第三卷,[M]·北京：中华书局,1985.13-15
[13]申其辉.地方政府的道德风险与征地制度的重大缺陷,[J]·经济经纬,2007(3)
[14]党国英.土地制度对农民的剥夺,[J]·中国改革,2005(7)
[15]审计署公告(2008年第四号总第二十八号),国有土地使用权出让金审计调查结果,http://www. audit.gov.cn/n1057/n1072/nl282/1589058.html
[16][法]莱昂·狄骥著.公法的变迁,郑戈、冷静译,[M]·辽宁：辽海出版社、春风文艺出版社,1999.13—68
[17]王红建.土地征收过程中政府角色的定位,[J]·贵州社会学刊,2009(7)
[18]沈开举.征收征用与补偿,[M]·北京：法律出版社,2006.65—72
[19]鲁宁.土地制度不改违法占地难止,[N]·中国经济时报,2006年4月18日第006版。
[20]邵绘春.“土地财政”的风险与对策研究,[J]·安徽农业科学,2007(13)
[21]周飞舟.生财有道——土地开发和转让中的政府和农民,[J]·社会学研究,2007(1)
[22]高聚辉、伍春来.分税制、土地财政与土地新政,[J]·中国发展观察,2006(11)
[23][法]孟德斯鸠.论法的精神(上),张雁深译,[M]·上海：商务印书馆,1982.154
[24]申其辉.地方政府的道德风险与征地制度的重大缺陷,[J]·经济经纬,2007(3)
[25]卢颖.城市化进程中失地农民最终生活安置问题的思考,[J]·农业经济,2006(6)
[26]2004年12月.温家宝总理在全国深化改革严格土地管理的工作电视会议上的讲话
[27]广东省国土资源厅的专题报告,核心问题是纠正违法征地用地——广东省新时期土地矛盾及其解决途径,[J].中国土地,2008(4)
[28]柳长青,王友章,陈燕军.湖北省农村征地中的突出问题及对策研究,[J].党政干部论坛,2008(1)
[29]广东省国土资源厅的专题报告,核心问题是纠正违法征地用地——广东省新时期土地矛盾及其解决途径,[J].中国土地,2008(4)
[30]申其辉.地方政府的道德风险与征地制度的重大缺陷,[J]·经济经纬,2007(3)
[31]2010年4月1日新华时评：“土地财政”还能维持多久,转引自新浪网,http://news.sina.com.cn/pl/2010-04-04/054320004574.shtml
[32]韦黎.地王逃难政府为难,[N]·南方周末,2008年07月24日(20)
[33]程世勇、李伟群.国家土地征用中地方政府违规的制度性原因探析,[J]·经济体制改革,2008(1)
[34]全国土地清查国土部潜行卫星执法,[N]·中国经营报,2007年03月25日(01)
[35]刘宗劲.在农地制度和政府角色双重视角下的征地制度检讨,[J]·求实,2008(11)
[36]周其仁.中国农村改革：国家与土地所有权关系的变化——一个经济制度变迁史的回顾,[J]·中国社会科学季刊(香港),1994年(夏季卷)
[37]秦晖.农民地权六论,[J]·社会科学论坛(学术评论卷),2007(5)(上)
[38][德]毛雷尔著.德国行政法总论,高家伟译,[M]·北京：法律出版社,2000.6
[39][德]沃尔夫等.行政法,高家伟译,[M]·上海：商务印书馆,2002.324
[40]沈开举.征收征用与补偿,[M]·北京：法律出版社,2006.41-55
[41]陈新民.德国公法学基础理论,[M]·济南：山东人民出版社,2001.182
[42][英]威廉·韦德著.行政法,[M]·北京：中国大百科全书出版社,1997.93-94
[43]萧公权著.宪政与民主,第三篇《论县政建设》,[M]·北京：清华大学出版社,2006.15
[44]楼培敏著.中国城市化：农民土地与城市发展,[M]·北京：中国经济出版社,2004.112
[45]陈美球、陈清华、王亚平、徐灵光、徐进军、黄靓.江西征地安置补偿现状问题分析及其对策思考,[J]·江西农业大学学报(社会科学版),2006(6)
[46]程雪阳.荷兰是如何进行拆迁和征收的,[J]·改革内参,2010(3)
[47]沈开举.征收征用与补偿,[M]·北京：法律出版社,2006.122
[48]沈开举.征收征用与补偿,[M]·北京：法律出版社,2006.132
[49]王名扬著.法国行政法,[M]·北京：中国政法大学出版社,1988.369
[50][51]沈开举著.征收征用与补偿,[M]·北京：法律出版社,2006.132
[52][法]卢梭著.社会契约论,何兆武译,[M]·上海：商务印书馆1980.29
[53]周飞舟.生财有道——土地开发和转让中的政府和农民,[J]·社会学研究,2007(1)
[54]苗连营、程雪阳.分税制、地方公债与央地财政关系的深化改革——基于立宪主义的视角,[J]·河南省政法管理干部学院学报,2009(4)
[55]周飞舟.生财有道——土地开发和转让中的政府和农民,[J]·社会学研究,2007(1)
[56]秋风.中央政府、地方政府、农民群众“地政三角”缺了谁,[J]·人民论坛,2006(11)
[57][58]牛铭心、邓亮.论前瞻性行政——未来公共行政的必然选择,[J]·法制与社会,2010(1)