府际关系度视角下的我国廉租住房政策执行问题研究
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摘要
住房不仅满足人生的基本需要,而且也是我们生存和发展的物质基础。由此可见,住房权利天然地具有生存权利的意义。居住需求属于人类基本需求,它不仅意味着每个人都应拥有满足其基本生理需求的处所,更是指能充满安全与尊严地居于某处的权利。许多国家的经济社会发展表明,公民居住问题主要通过两条途径解决,即市场供给和政府供给。廉租住房是政府住房供给的主要形式。在转型期我国不断加大廉租房供给,以满足城镇低收入家庭的基本居住需求,是构建和谐社会和全面建设小康社会的必然要求。
如今,廉租住房的政策执行问题不仅是业内专家学者研究的热点,更是普通百姓关心的民生问题。随着我国城市住房制度改革的不断推进,人们逐渐认识到,必须建立以公共租赁房、廉租住房、经济适用房为主要内容的住房保障供应体系(其中“经济适用房”和“廉租房”统称保障性住房或保障房)。2007年8月,国务院出台《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》,进一步明确政府职责的同时制定了廉租住房保障的总体纲领；同年10月,在十七大报告中我党明确提出了“住有所居”的目标；2012年3月发布的中央政府工作报告中再次强调,必须继续推进保障性安居工程建设,在确保质量的前提下,基本建成500万套,新开工700万套以上；抓紧完善保障性住房建设、分配、管理、退出等制度；采取有效措施,增加普通商品住房供给。
从1998年开始,我国陆续颁布各种有关廉租住房的政策,但地方政府对廉租住房政策执行上的行动迟缓与中央政府大力加快廉租住房建设形成了鲜明对比。廉租住房政策在事实上被架空。从我国的廉租住房政策发展历程来看,中央政府只在宏观上提出政策目标和框架,而地方政府担当了一个越来越重要的角色：方面,廉租住房建设中提供住房的主要责任从中央政府转到了地方政府；另一方面,廉租住房政策的发展受制于地方城市化战略的同时,也会在一定程度上影响各地的住房利益分配方式和格局。
2010年10月,国家审计署通报了19省市政府投资保障性住房的审计调查结果,它表明部分地方政府在廉租住房的供应、资金运用、监管机制等方面存在许多问题。此外,相对于庞大的城镇低收入群体,当前的廉租住房的覆盖面仍然狭窄,实在不足以解除住房困难群体的忧虑。因此,如何保证地方政府的政策执行效果就成为实现政策执行目标的重中之重。
本文以府际关系理论为视角,关注我国廉租住房政策执行中存在的若干问题,希望从中央与地方的纵向关系、同级地方政府及部门之间的横向关系去解读廉租住房政策执行的相关问题,希望将对这一社会保障政策的研究引向深入,从而更好的回答地方政府在廉租住房执行问题上为何执行不力的问题。
全文共分为五章。第一章是绪论,包括论文研究的目的与意义、国内外相关研究综述、论文的理论视角、研究的方法及可能的创新点和研究局限性五个部分。第二章为廉租住房政策源起、内容与演变部分,阐明了我国廉租住房政策的含义、特点、基本内容、发展历程和实施成效,并进一步分析了我国廉租住房政策不断深化过程中府际关系的变化。第三章阐述了我国廉租住房执行中存在的问题包括廉租住房建设配套资金匮乏、廉租住房运营监管体系不完善、廉租住房供应不足、覆盖面过窄、政府住房保障职责缺位等方面。第四章从府际关系的角度分析了地方政府执行不力的原因,包括中央集权型财政体制导致地方政府政策执行动力不足、政府间行政管理体制不完善影响政策执行效力、政府间利益冲突加剧政策执行难度。第五章即最后一章便提出了完善我国廉租住房政策执行的建议,分别从调整纵向府际关系、合理划分事权与财权及改进纵向行政管理体制的方面和协调同级地方政府或部门间的府际横向关系方面给出了今后政府可努力的方向。
The housing is a basic material condition for the existence of mankind. Housing problems are not only related to the vital interests of population, but also the social stability and equitableness. To resolve the housing problems of the urban vulnerable groups which are bounden duty of the government has become a prominent problem.
This paper focuses on a number of problems that exist in the low-rent housing policy implementation in China based on vertical and horizontal relations. I hope myself can make an intensive study of this social security policy, in order to answer why local government lack of initiative on the implementation issues. This article can divided in four parts as follows:
Part Ⅰ Including the purpose and significance of the thesis and related research at home and abroad, as well as the paper's theoretical perspectives and possibilities of innovation of five parts.
Part Ⅱ Describing the origin、context and evolution of low-rent housing policies.
Part Ⅲ Investigating many problems in implementation of low-rent housing policy and analyzing the reasons why low efficiency problems occurred.
Part Ⅳ Suggestions on improving the low-rent housing policy implementation in our country based on vertical and horizontal intergovernmental relations.
如今,廉租住房的政策执行问题不仅是业内专家学者研究的热点,更是普通百姓关心的民生问题。随着我国城市住房制度改革的不断推进,人们逐渐认识到,必须建立以公共租赁房、廉租住房、经济适用房为主要内容的住房保障供应体系(其中“经济适用房”和“廉租房”统称保障性住房或保障房)。2007年8月,国务院出台《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》,进一步明确政府职责的同时制定了廉租住房保障的总体纲领；同年10月,在十七大报告中我党明确提出了“住有所居”的目标；2012年3月发布的中央政府工作报告中再次强调,必须继续推进保障性安居工程建设,在确保质量的前提下,基本建成500万套,新开工700万套以上；抓紧完善保障性住房建设、分配、管理、退出等制度；采取有效措施,增加普通商品住房供给。
从1998年开始,我国陆续颁布各种有关廉租住房的政策,但地方政府对廉租住房政策执行上的行动迟缓与中央政府大力加快廉租住房建设形成了鲜明对比。廉租住房政策在事实上被架空。从我国的廉租住房政策发展历程来看,中央政府只在宏观上提出政策目标和框架,而地方政府担当了一个越来越重要的角色：方面,廉租住房建设中提供住房的主要责任从中央政府转到了地方政府；另一方面,廉租住房政策的发展受制于地方城市化战略的同时,也会在一定程度上影响各地的住房利益分配方式和格局。
2010年10月,国家审计署通报了19省市政府投资保障性住房的审计调查结果,它表明部分地方政府在廉租住房的供应、资金运用、监管机制等方面存在许多问题。此外,相对于庞大的城镇低收入群体,当前的廉租住房的覆盖面仍然狭窄,实在不足以解除住房困难群体的忧虑。因此,如何保证地方政府的政策执行效果就成为实现政策执行目标的重中之重。
本文以府际关系理论为视角,关注我国廉租住房政策执行中存在的若干问题,希望从中央与地方的纵向关系、同级地方政府及部门之间的横向关系去解读廉租住房政策执行的相关问题,希望将对这一社会保障政策的研究引向深入,从而更好的回答地方政府在廉租住房执行问题上为何执行不力的问题。
全文共分为五章。第一章是绪论,包括论文研究的目的与意义、国内外相关研究综述、论文的理论视角、研究的方法及可能的创新点和研究局限性五个部分。第二章为廉租住房政策源起、内容与演变部分,阐明了我国廉租住房政策的含义、特点、基本内容、发展历程和实施成效,并进一步分析了我国廉租住房政策不断深化过程中府际关系的变化。第三章阐述了我国廉租住房执行中存在的问题包括廉租住房建设配套资金匮乏、廉租住房运营监管体系不完善、廉租住房供应不足、覆盖面过窄、政府住房保障职责缺位等方面。第四章从府际关系的角度分析了地方政府执行不力的原因,包括中央集权型财政体制导致地方政府政策执行动力不足、政府间行政管理体制不完善影响政策执行效力、政府间利益冲突加剧政策执行难度。第五章即最后一章便提出了完善我国廉租住房政策执行的建议,分别从调整纵向府际关系、合理划分事权与财权及改进纵向行政管理体制的方面和协调同级地方政府或部门间的府际横向关系方面给出了今后政府可努力的方向。
The housing is a basic material condition for the existence of mankind. Housing problems are not only related to the vital interests of population, but also the social stability and equitableness. To resolve the housing problems of the urban vulnerable groups which are bounden duty of the government has become a prominent problem.
This paper focuses on a number of problems that exist in the low-rent housing policy implementation in China based on vertical and horizontal relations. I hope myself can make an intensive study of this social security policy, in order to answer why local government lack of initiative on the implementation issues. This article can divided in four parts as follows:
Part Ⅰ Including the purpose and significance of the thesis and related research at home and abroad, as well as the paper's theoretical perspectives and possibilities of innovation of five parts.
Part Ⅱ Describing the origin、context and evolution of low-rent housing policies.
Part Ⅲ Investigating many problems in implementation of low-rent housing policy and analyzing the reasons why low efficiency problems occurred.
Part Ⅳ Suggestions on improving the low-rent housing policy implementation in our country based on vertical and horizontal intergovernmental relations.
引文
①阎明：“发达国家住房政策的演变及对我国大的启示”,载《东岳论从》2007年第4期。
②[美]阿瑟.奥沙利文：《城市经济学》,.北京：中信出版社2003年版,第56页。
③[美]埃德温·S·米尔斯.《区域和城市经济学手册》,北京：经济科学出版社,2003年版,第85-86页。
①刘颖：《中国廉租住房制度创新的经济学分析》,上海：格致出版社,2007年版,第78-90页。
②巴曙松：“房地产融资的“量体裁衣’之道---根据开发环节、项日特点、白身规模做适宜选择”,载《新财经》2006年第3期。
③赵学刚、袁文全：“我国廉租房的制度困境与法律矫正”,载《重庆建筑大学学报》2007年第6期。
① Laurence J.O'Toole,"American Intergovernmental Relations:An Overview," in Richard J.Stillman, Public Administration:Concepts and Cases,Boston:Houghton Mifflin Company,2000, pp.127-146.
②这些学术文献包括：薄贵利：《中央与地方关系研究》,吉林大学出版社1991年版；辛向阳：《大国诸侯：中央与地方关系之结》,中国社会科学出版社会1995年版；王绍光、胡鞍钢：《中国国家能力报告》,辽宁人民出版社1997年版；董礼胜：《欧盟成员国中央与地方关系比较研究》,中国政法大学出版社2000年版；寇铁军：《中央与地方财政关系研究》,经济管理出版社2001年版；杨宏山：《当代中国政治关系》,经济日报出版社2002年版。
③林尚立：《国内政府间关系》,杭州：浙江人民出版社,1998年版,第58页。
①谢庆奎：“中国政府的府际关系研究”,载《北京大学学报》2000年第1期。
②林尚立：《国内政府间关系》,杭州：浙江人民出版社,1998年版,第175页。
③陈振明：《公共管理学：一种不同于传统行政学的研究途径》,北京：中国人民大学出版社,2003年版,第89页。
①陈振明：《政策科学：公共政策分析导论》,北京：中国人民大学出版社,2003年版,第109页。
②彭和平、竹立家：《国外公共行政理论精选》,北京：中共中央党校出版社,1997年版,第56页。
③彭和平、竹立家：《国外公共行政理论精选》,北京：中共中央党校出版社,1997年版,第247页。
①[美]托马斯·戴伊：《理解公共政策》,北京：北京大学出版社,2008年版,第92页
①谢庆奎、杨宏山：《府际关系的理论与实践》,天津：天津教育出版社,2007年版,第2页。
①[美]托马斯·戴伊：《理解公共政策》,北京：北京大学出版社,2008年版,第175页。
①理查德.J.斯蒂尔曼二世：《公共行政学：概念与案例》,北京：中国人民大学出版社,2004年版,第190页。
①参见1999年4月19日建设部出台的《城镇廉租房的管理办法》。
②参见2003年12月31日建设部发布《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》。
①成思危：《中国城镇住房制度改革：目标模式与实施难点》,北京：民主与建设出版社,1999年版,第73页。
①参见2003年12月31日建设部《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》。
①参见2003年12月31日建设部《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》。
②参见2003年12月31日建设部《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》。
③参见2007年10月30日财政部《廉租住房保障资金管理办法》。
①参见2010年11月17日审计署公布的19省市政府投资保障性住房审计调查结果。
①参见2006年3月29日建设部发布《关于城镇廉租住房制度建设和实施情况的通报》。
②参见“2010年4季度全国县以上城市低保数据”,中华人民共和国民政部网站。
③参见http://www.mohurd.gov.cn/hydt/201103/t20110310_202785.htm.
④参见2010年11月17日审计署公布的19省市政府投资保障性住房审计调查结果。
①参见2007年《国务院关于解决城市低收人家庭住房困难的若干意见》。
②葛扬、贾春梅：“廉租房供给不足的事实、根源与突破途径——基于转型期中国地方政府行为视角分析”载《经济学家》,2011年第8期。
①参见2010年11月17日审计署公布的19省市政府投资保障性住房审计调查结果。
②韩立达、李耘倩：“我国廉租房制度发展演变及对策研究”,载《城市发展研究》,2009年11期。
①马光红、李宪立：“建立健全保障性住房规划建设管理体制研究-基于廉租房的视角”,载《城市发展研究》,2010年第4期。
②参见2010年11月17日审计署公布的19省市政府投资保障性住房审计调查结果。
③孙天娇：“构建多部门专业住房保障机构”,载《价值工程》,2009年第9期。
①丁煌：“提高政策执行效率的关键来在完善监督机制”,载《云南行政学院学报》,2002年第5期。
②参见2003年12月31日建设部发布《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》。
①孙洁：“从公共政策角度对城市廉租房制度的几点讨论”,载《和谐城市规划—2007中国城市规划年会论文集》,2007年。
②国家发展改革委投资所住房保障课题组：“我国城镇住房保障制度主要问题和政策建议”,载《中国经贸导刊》,2008年第24期。
①梁平、李贵梅：“浅析地方政府在执行廉租房政策困境因素及解决途径——基于府际关系”,载《中国商界》,2010年第1期。
①李秀文、王丽：“廉租房政策执行困境分析”,载《辽宁行政学院学报》,2009年第7期。
②葛扬、贾春梅：“廉租房供给不足的事实、根源与突破途径——基于转型期中国地方政府行为视角分析”,载《经济学家》,2011年第8期。
①户海印：“调整和规范中央与地方政府间利益关系的若干建议”,载《生产力研究》,2009年第3期。
①谢炜、蒋云根：“中国公共政策执行过程中地方政府间的利益博弈”,载《浙江社会科学》,2007年第5期。
①卢洪友：“中国政府间财政关系实证分析——兼析基层公共治理的财政困境及路径”,载《华中师范大学学报(人文社会科学版)》,2006年第1期。
①洪晓静：“土地财政的质疑、透析与反思”,载《科学决策》,2011年第4期。
①参见2010年11月17日审计署公布的19省市政府投资保障性住房市计调查结果。
[1]国务院：《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》,1998年7月3日.
[2]建设部：《城镇廉租住房管理办法》,1999年4月19日.
[3]建设部：《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》,2003年12月31日.
[4]发改委、建设部：《城镇廉租住房租金管理办法》,2005年3月14日.
[5]建设部、民政部：《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》2005年7月7日.
[6]建设部：《城镇廉租住房工作规范化管理实施办法》,2006年8月19日.
[7]财政部：《廉租住房保障资金管理办法》,2007年10月30日.
[8]中国人民银行、中国银行业监督管理委员会：《廉租住房建设贷款管理办法》,2008年12月3日.
[9]住房和城乡建设部、国家发改委、财政部：((2009-2011年廉租住房保障规划》,2009年5月22日.
[10]全国人大常委会保障性住房建设专题调研小组：《关于保障性住房建设项目实施情况的调研报告》,2009年9月23日.
[11]审计署：《19省市政府投资保障性住房审计调查结果》,2010年11月17日.
[12]财政部：《中央补助廉租住房保障专项资金管理办法》,2010年12月1日.
[13]国务院：《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》,2011年9月28日.
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②[美]阿瑟.奥沙利文：《城市经济学》,.北京：中信出版社2003年版,第56页。
③[美]埃德温·S·米尔斯.《区域和城市经济学手册》,北京：经济科学出版社,2003年版,第85-86页。
①刘颖：《中国廉租住房制度创新的经济学分析》,上海：格致出版社,2007年版,第78-90页。
②巴曙松：“房地产融资的“量体裁衣’之道---根据开发环节、项日特点、白身规模做适宜选择”,载《新财经》2006年第3期。
③赵学刚、袁文全：“我国廉租房的制度困境与法律矫正”,载《重庆建筑大学学报》2007年第6期。
① Laurence J.O'Toole,"American Intergovernmental Relations:An Overview," in Richard J.Stillman, Public Administration:Concepts and Cases,Boston:Houghton Mifflin Company,2000, pp.127-146.
②这些学术文献包括：薄贵利：《中央与地方关系研究》,吉林大学出版社1991年版；辛向阳：《大国诸侯：中央与地方关系之结》,中国社会科学出版社会1995年版；王绍光、胡鞍钢：《中国国家能力报告》,辽宁人民出版社1997年版；董礼胜：《欧盟成员国中央与地方关系比较研究》,中国政法大学出版社2000年版；寇铁军：《中央与地方财政关系研究》,经济管理出版社2001年版；杨宏山：《当代中国政治关系》,经济日报出版社2002年版。
③林尚立：《国内政府间关系》,杭州：浙江人民出版社,1998年版,第58页。
①谢庆奎：“中国政府的府际关系研究”,载《北京大学学报》2000年第1期。
②林尚立：《国内政府间关系》,杭州：浙江人民出版社,1998年版,第175页。
③陈振明：《公共管理学：一种不同于传统行政学的研究途径》,北京：中国人民大学出版社,2003年版,第89页。
①陈振明：《政策科学：公共政策分析导论》,北京：中国人民大学出版社,2003年版,第109页。
②彭和平、竹立家：《国外公共行政理论精选》,北京：中共中央党校出版社,1997年版,第56页。
③彭和平、竹立家：《国外公共行政理论精选》,北京：中共中央党校出版社,1997年版,第247页。
①[美]托马斯·戴伊：《理解公共政策》,北京：北京大学出版社,2008年版,第92页
①谢庆奎、杨宏山：《府际关系的理论与实践》,天津：天津教育出版社,2007年版,第2页。
①[美]托马斯·戴伊：《理解公共政策》,北京：北京大学出版社,2008年版,第175页。
①理查德.J.斯蒂尔曼二世：《公共行政学：概念与案例》,北京：中国人民大学出版社,2004年版,第190页。
①参见1999年4月19日建设部出台的《城镇廉租房的管理办法》。
②参见2003年12月31日建设部发布《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》。
①成思危：《中国城镇住房制度改革：目标模式与实施难点》,北京：民主与建设出版社,1999年版,第73页。
①参见2003年12月31日建设部《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》。
①参见2003年12月31日建设部《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》。
②参见2003年12月31日建设部《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》。
③参见2007年10月30日财政部《廉租住房保障资金管理办法》。
①参见2010年11月17日审计署公布的19省市政府投资保障性住房审计调查结果。
①参见2006年3月29日建设部发布《关于城镇廉租住房制度建设和实施情况的通报》。
②参见“2010年4季度全国县以上城市低保数据”,中华人民共和国民政部网站。
③参见http://www.mohurd.gov.cn/hydt/201103/t20110310_202785.htm.
④参见2010年11月17日审计署公布的19省市政府投资保障性住房审计调查结果。
①参见2007年《国务院关于解决城市低收人家庭住房困难的若干意见》。
②葛扬、贾春梅：“廉租房供给不足的事实、根源与突破途径——基于转型期中国地方政府行为视角分析”载《经济学家》,2011年第8期。
①参见2010年11月17日审计署公布的19省市政府投资保障性住房审计调查结果。
②韩立达、李耘倩：“我国廉租房制度发展演变及对策研究”,载《城市发展研究》,2009年11期。
①马光红、李宪立：“建立健全保障性住房规划建设管理体制研究-基于廉租房的视角”,载《城市发展研究》,2010年第4期。
②参见2010年11月17日审计署公布的19省市政府投资保障性住房审计调查结果。
③孙天娇：“构建多部门专业住房保障机构”,载《价值工程》,2009年第9期。
①丁煌：“提高政策执行效率的关键来在完善监督机制”,载《云南行政学院学报》,2002年第5期。
②参见2003年12月31日建设部发布《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》。
①孙洁：“从公共政策角度对城市廉租房制度的几点讨论”,载《和谐城市规划—2007中国城市规划年会论文集》,2007年。
②国家发展改革委投资所住房保障课题组：“我国城镇住房保障制度主要问题和政策建议”,载《中国经贸导刊》,2008年第24期。
①梁平、李贵梅：“浅析地方政府在执行廉租房政策困境因素及解决途径——基于府际关系”,载《中国商界》,2010年第1期。
①李秀文、王丽：“廉租房政策执行困境分析”,载《辽宁行政学院学报》,2009年第7期。
②葛扬、贾春梅：“廉租房供给不足的事实、根源与突破途径——基于转型期中国地方政府行为视角分析”,载《经济学家》,2011年第8期。
①户海印：“调整和规范中央与地方政府间利益关系的若干建议”,载《生产力研究》,2009年第3期。
①谢炜、蒋云根：“中国公共政策执行过程中地方政府间的利益博弈”,载《浙江社会科学》,2007年第5期。
①卢洪友：“中国政府间财政关系实证分析——兼析基层公共治理的财政困境及路径”,载《华中师范大学学报(人文社会科学版)》,2006年第1期。
①洪晓静：“土地财政的质疑、透析与反思”,载《科学决策》,2011年第4期。
①参见2010年11月17日审计署公布的19省市政府投资保障性住房市计调查结果。
[1]国务院：《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》,1998年7月3日.
[2]建设部：《城镇廉租住房管理办法》,1999年4月19日.
[3]建设部：《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》,2003年12月31日.
[4]发改委、建设部：《城镇廉租住房租金管理办法》,2005年3月14日.
[5]建设部、民政部：《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》2005年7月7日.
[6]建设部：《城镇廉租住房工作规范化管理实施办法》,2006年8月19日.
[7]财政部：《廉租住房保障资金管理办法》,2007年10月30日.
[8]中国人民银行、中国银行业监督管理委员会：《廉租住房建设贷款管理办法》,2008年12月3日.
[9]住房和城乡建设部、国家发改委、财政部：((2009-2011年廉租住房保障规划》,2009年5月22日.
[10]全国人大常委会保障性住房建设专题调研小组：《关于保障性住房建设项目实施情况的调研报告》,2009年9月23日.
[11]审计署：《19省市政府投资保障性住房审计调查结果》,2010年11月17日.
[12]财政部：《中央补助廉租住房保障专项资金管理办法》,2010年12月1日.
[13]国务院：《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》,2011年9月28日.
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