我国村民自治组织行政主体地位之探讨
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摘要
自治意味着自治组织（自治团体）在国家之外具有独立的法律人格，能够独立享有、履行和承担因其自治活动而产生的权利、义务和责任。我国村民自治组织尽管在法律上被定位为“基层群众性自治组织”，但其实质则与典型的地方自治组织毫无二致。村民自治组织的自治活动具有国家意志性、公共利益性、优越性的特征，属于公共行政的一种；同时它还享有独立的法律人格，所以，它是国家之外的一类行政主体。村民自治组织的行政主体地位的确立是现代行政中行政主体多样化趋势发展的必然结果。
Self-government means the self-government organization has independent legal personality beside the state, so it can enjoy the rights, undertake the obligations and bear the responsibilities occurred from its self-government activities independently. Although the villagers' self-government organization of our land was characterized by law as "grass-rooted self-government organization of mass", it has no difference with the typical local self-government organization. The self-government activities of the villagers' self-government organization has the characters of state will, public interests and superiority, so it belongs to public administration; at the same time, the villagers' self-government organization has independent legal personality. With these two reasons, we can conclude that the villagers' self-government organization is a subject of administration besides the state. The establishment of the legal position of the villager's self-government organization as a subject of administration is the unavoidable consequence of the trend of diversification of subjects of administration.
Self-government means the self-government organization has independent legal personality beside the state, so it can enjoy the rights, undertake the obligations and bear the responsibilities occurred from its self-government activities independently. Although the villagers' self-government organization of our land was characterized by law as "grass-rooted self-government organization of mass", it has no difference with the typical local self-government organization. The self-government activities of the villagers' self-government organization has the characters of state will, public interests and superiority, so it belongs to public administration; at the same time, the villagers' self-government organization has independent legal personality. With these two reasons, we can conclude that the villagers' self-government organization is a subject of administration besides the state. The establishment of the legal position of the villager's self-government organization as a subject of administration is the unavoidable consequence of the trend of diversification of subjects of administration.
引文
一、参考书目
1. 应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社????年第?版。
2. 姜明安主编：《全国律师资格考试指定用书?行政法学》，法律出版社????年第?版。
3. 钟泰德：《地方自治之理论与制度》，正中书局????年第?版。
4. 王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社????年?月第?版。
5. 盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社????年第?版。
6. 中国人民大学法律系国家法教研室、资料室编：《中外宪法选编》，人民出版社????年第?版。
7. 管欧：《地方自治概要》，三民书局????年第?版。
8. 钟赓言：《朝阳大学法律科讲义?行政法总论》，北京朝阳大学????年版。
9. 王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社????年第?版。
10. 武忆舟：《民法总则》，三民书局????年修订版。
11. 张俊浩主编：《民法学原理》，中国政法大学出版社????年第?版。
12. 林纪东：《行政法原论》，国立编译馆????年第?版。
13. 梁开金、贺雪峰：《村级组织制度安排与创新》，红旗出版社????年第?版。
14. 《邓小平文选》第?卷，人民出版社????年版。
15. 中共中央文献研究室编：《三中全会以来重要文献选编》?下册?，人民出版社????年版。
16. 刘瀚主编：《人民当家作主的法律保障》，法律出版社????年第?版。
17. 徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社????年第?版。
18. 张春生主编：《中华人民共和国村民委员会组织法释义》，法律出版社????年第?版。
19. 陈敏：《行政法总论》，台北????年初版。?
20. 史尚宽：《民法总论》，中国政法大学出版社????年第?版。?
21. 刘作翔：《迈向民主与法治的国度》，山东人民出版社????年第?版。
22. 黄异：《行政法总论》，三民书局????年修订版。
23. 陈新民：《行政法学总论》，三民书局????年第?版。
24.
25. ???????狄骥：《公法的变迁》，郑戈译，辽海出版社、春风文艺出版社????年第?版。
26. 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法学》，北京大学出版社、高等教育出版社????年第?版。
27. 周枏：《罗马法原论》，商务印书馆????年第?版。
28. 胡长清：《中国民法总论》，中国政法大学出版社????年第?版。
29. 江平主编：《法人制度论》，中国政法大学出版社????年第?版。
30. 迪特尔?梅迪库斯：《德国民法总论》，邵建东译，法律出版社????年第?版。
31. 哈特穆特?毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社????年第?版。
32. 罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社????年第?版。
33. 王连昌主编：《行政法学》，中国政法大学出版社????年修订版。
二、参考论文
1. 刘志鹏：《地方自治法制化之研究》，载于(台)民间国建会特辑：《改革宪政》，业强出版社1998年初版。
2. 黄铭辉：《公法人概念之学理与实务》，载于《宪政时代》第24卷第2 期 。
3. 蔡震荣：《公法人概念的探讨》，载于氏著：《行政法理论与基本人权之保障》，五南图书出版公司1999年第2版。
4. 马小泉：《地方自治：晚清新式绅商的公民意识与政治参与》，载于《天津社会科学》1997年第4期。
5. 徐忠明：《晚清法制改革引出的两点思考》，载于《北大法律评论》第2卷第1辑。
6. 李宝库：《亿万农民当家作主的伟大实践》，载于《新华文摘》1999年第 2期。
7. 李洪雷：《德国行政法学中行政主体概念的探讨》，载于《行政法学研究》2000年第1期。
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10. 刘小兵：《中央与地方关系的法律思考》，载于《中国法学》1995年第2期。
11. 余辛文：《关于农民负担的行政诉讼案件的几个问题》，载于《法学 研究》第19卷第2期。
12.
13.李云峰：《论村民委员会在行政诉讼中的被告地位》，载于《行政法 学研究》1998年第3期。
14. 阳城：《关于受理几类特殊农民负担行政案件的思考》，载于《行 政法学研究》2000年第4期。
15. 薛刚凌：《我国行政主体理论之检讨——兼论全面研究行政组织法 的必要性》，载于《政法论坛》1998年第6期。
16. 张树义：《论行政主体》，载于《政法论坛》2000年 第4期。
三、法律文件
1． 《中华人民共和国宪法》，1982年12月4日第五届全国人民代表大会第
五次会议。
2． 《中华人民共和国村民委员会组织法》，1998年11月4日第九届全国
人民代表大会常务委员会第五次会议通过。
3． 《中华人民共和国立法法》，2000年3月15日第九届全国人民代表大会
第三次会议通过。
4． 《中华人民共和国行政诉讼法》，1989年4月4日第七届全国人民代表
大会第二次会议通过。
5． 《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解
释》，1999年11月24日最高人民法院审判委员会第1088次会议通过。
1 见《中华人民共和国宪法》第111条。
2 应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社1998年第1版，第96页。
3 参见姜明安主编：《全国律师资格考试指定用书·行政法学》，法律出版社1998年第1版，第37页以下。
4 需注意的是，上述两书均视“村民委员会”为“村民自治组织”本身，这或许是受到了宪法和《村民委员会组织法》规定的影响，但上开法律的相关规定大有问题。详见本文第16页相关内容。
5 从下文中可以看到，中国村民自治组织的许多具体制度均来自于村民“自力更生”式的自发实践。这固然表明了中国民众的民主意识与民主素质，但从另一方面来看亦是他们在难已获得有效“外援”——知识精英的关注与智力支持——下的无奈之举。
6 所谓“名誉职”，即任职者不以该职务为专门职业而另有本业；其担任职务虽也可获得相当报酬，但该报酬仅具有补贴性质而不具有薪俸性质；在任职资格方面仅有年龄的限制而无须文官考试出身；就任后非有正当理由，一般不得辞职。所谓“专任职”，即任职者在通过文官考试后以该职务为专业，并可受领薪俸及享受相关福利待遇，其在任职后亦不负有不得辞职的义务。参见钟泰德：《地方自治之理论与制度》，正中书局1978年第1版第14页。
7 此处仅指狭义的国家行政亦即直接的国家行政。
8 参见钟泰德：前揭书，第15 页。
9 王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年7月第1版，第50页。
10 当然，二者的某些固有特点仍各自保留，如在英国，由于认为自治为直接执行国家公务的方法，故并不区分国家行政与地方行政，而一概交由地方政府处理；欧陆诸国由于认为自治团体具有独立于国家的法律人格，故严格区分国家行政与自治行政，在地方于自治团体之外，另设有国家行政机关处理当地的国家行政。参见钟泰德：前揭书，第15 页。
11 参见刘志鹏：《地方自治法制化之研究》，载于(台)民间国建会特辑：《改革宪政》，业强出版社1998年初版，第280页以下；盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年第1版，第602页以下。
12 此一译文系采自钟泰德先生的前揭著作，我国大陆学者有将其译为“遵照宪法所规定的原则，省为具有自己权力和职能的自治单位”者，两者含义基本相同，但较之“自己”，“固有”似乎更能反映自治的权源。参见中国人民大学法律系国家法教研室、资料室编：《中外宪法选编》，人民出版社1982年第1版，第161页。
13 参见盐野宏：前揭书，第603页。
14在民主国家，人权保障的核心在于对与“多数人(majority)”观点、利益不一致的“少数人(minority) ”之基本人权的保障，以避免出现“多数人的暴政”。而在自治区域，由于直接民主的广泛实施以及居民间利益冲突的更加具体化，因而与国家相比，其出现“多数人的暴政”的可能性更大，从而更容易出现侵犯人权的现象，我国农村通过村民会议的形式来“合法地”废止农业承包合同的现象即是一很好的明证。
15 管欧：《地方自治概要》，三民书局1983年第1版，第12页。
16 钟赓言：《朝阳大学法律科讲义·行政法总论》，北京朝阳大学1925年版，第212—213页。
17 王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年第1版，第43页。
18 管欧：前揭书，第18页。
19 当前南斯拉夫的科索沃地区尽管仍在南斯拉夫版图内实施“自治”，但由于南斯拉夫不仅无法对其进行直接管理，亦无法对其进行有效监督，故可说是“地方自主”在当代的一个典型例证。
20 武忆舟：《民法总则》，三民书局1985年修订版，第157页。
21参见张俊浩主编：《民法学原理》，中国政法大学出版社1991年第1版，第176页；林纪东：《行政法原论》，国立编译馆1978年第3版，284页以下；黄铭辉：《公法人概念之学理与实务》，载于《宪政时代》第24卷第2期 。
22王名扬：《法国行政法》，第29页。
23参见黄铭辉：前揭文。
24 钟泰德：前揭书，第1页。
25 参见蔡震荣：《公法人概念的探讨》，载于氏著：《行政法理论与基本人权之保障》，五南图书出版公司1999年第2版，第172-173页。
26 《马克思恩格斯选集》第二卷，第409页。
27 《“列强在支那铁道政策”译后》，《游学译编》第5期。转引自马小泉：《地方自治：晚清新式绅商的公民意识与政治参与》，载于《天津社会科学》1997年第4期。
28 刘镜藻：《皇清续文献通考》卷395。转引自徐忠明：《晚清法制改革引出的两点思考》，载于《北大法律评论》第2卷第1辑。
29 徐忠明：前揭文。
30 关于民国时期的乡村政治制度，参见梁开金、贺雪峰：《村级组织制度安排与创新》，红旗出版社1999年第1版，第23页以下。
31 《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第237—238页。
32 见中共中央批转《全国农村工作会议纪要》的1982年1号文件，载于中共中央文献研究室编：《三中全会以来重要文献选编》(下册)，人民出版社1982年版，第1061页。
33 参见李宝库：《亿万农民当家作主的伟大实践》，载于《新华文摘》1999年第2期；刘瀚主编：《人民当家作主的法律保障》，法律出版社1998年第1版；徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年第1版，第27页。
34 这一问题突出表现了理论界特别是法学界对村民自治制度研究不足所引发的种种弊端。笔者认为，以“村”来称呼村民自治组织似乎更准确一些，也更符合公众的称呼习惯。相似的观点可参见李洪雷：《德国行政法学中行政主体概念的探讨》，载于《行政法学研究》2000年第1期。另外，认法人的机关为法人本身似是我国立法的通病，民法学者张俊浩先生已早有指摘，参见氏主编：《民法学原理》，中国政法大学出版社1991年第1版，第166页。
35 徐勇:前揭书，第81—82页。
36 见《村组法》第20条。
37 见《村组法》第14、16条。
38 张春生主编：《中华人民共和国村民委员会组织法释义》，法律出版社1999年第1版，第58页。
39 张春生主编：前揭书，第58页。
40 清末“预备立宪”时所制颁的《城镇乡地方自治章程》尽管距今已近一个世纪，但其所规定的自治范围似仍对我们判断何为村民自治组织的自治事务有参考价值：（1）本城镇乡之学务；（2）卫生；（3）道路工程；（4）农工商务；（5）善举；（6）公共营业：电车、电灯、自来水等；（7）因办理本条各款筹集款项等事；（8）其他因本地方习惯向归绅董办理素无弊端之各事。转引自黄锦堂：《中央与地方之关系》，载于《大法官释宪五十周年学术研讨会记录》，(台)“司法院”1999年印行，第204页。
41 陈敏：《行政法总论》，台北1998年初版，第13-14页。
42由于我国目前的立法将村民委员会等同于村民自治组织本身，因而不存在区分委托对象的问题。但在德国行政法上，却依委托对象的不同而将委托事务区分为委办事务（委托于自治组织）和机关借用事务（委托于自治组织的行政机关），对于前者的办理，不仅国家，即使自治组织的议决机关（立法机关）也可予以监督；而对于后者的办理，则只能由国家予以监督。这一分类似乎颇值我国借鉴。参见许宗力：《论国家对地方的自治监督》，载于《台大法学论丛》第20卷第2期。如依此分类，当前我国村民自治组织的许多委托事务多属“机关借用”事务。
43 由于村民自治组织的委托事务多是一些具体工作，少有书面法律文件，故关于名义问题的探讨主要在于其学理意义，实践中村民包括办理委托事务的村干部少有区分名义问题者。不过，2000年4月29日公布并实施的《全国人大常委会关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》规定，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”，其在从事相应公务时，如利用职务上的便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物，构成犯罪的，以“国家工作人员”论，分别以贪污罪、挪用公款罪或受贿罪定罪处罚：（1）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（2）社会捐助公益事业款物的管理；（3）国有土地的经营和管理；（4）土地征用补偿费用的管理；（5）代征、代缴税款；（6）有关计划生育、户籍、征兵工作；（7）协助人民政府从事的其他行政管理工作。此一解释表明立法者意将上述事务列入“委托事务”之列。但其中的某些规定是否妥当，则有可商榷之处。如对于“土地征用补偿费用的管理”一项，农村土地依宪法规定，“除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”，国有土地自无所谓征用问题，故此项中的“土地”当指集体所有的土地，而土地既为集体所有，因土地征用而获得的补偿费用亦应为集体所有，故对于“土地征用补偿费用的管理”应属村民自治组织“自治事务”之列，划入“委托事务”范围似有不当。另外，此解释中所列事务严格而言当属上注中所称“机关借用"事务.，盖其委托对象并非村民自治组织而是村民委员会。
44 史尚宽：《民法总论》，中国政法大学出版社2000年第1版，第3页。
45 张春生主编：前揭书，第54页。
46 张春生主编：前揭书，第54页。
47 根据《村组法》第27条的规定，“驻在农村的机关、团体、部队、全民所有制企业、事业单位的人员不参加村民委员会组织，不属于村办的集体所有制单位的人员可以不参加村民委员会组织。但是，他们都应当遵守有关村规民约。”因此，村规民约的拘束力并不限于本村村民和机构。
48 四川某法院曾有判例认为村规民约在性质上属民事协议，而实际上，村规民约无论在制定程序、内容还是效力等方面均与民事协议相去甚远，以“民事协议”来定性村规民约确属牵强。关于该判例，参见喻敏：《论男女平等的宪法原则在民事领域内的直接效力》，载于《中国法学》1995年第6期。
49 见前注判例。需指出的是，在此案中人民法院是以民事案件立案并予以审判的。
50 在目前正进行试点的农村“费改税”的过程中，据悉某些地方将“村提留”也取消，划入税收之列。这种做法表面上看来似乎在减轻农民负担，但实际上却混淆了国家财政与村民自治组织财政的关系，侵害了村民自治组织的自治权，殊为不可。
51 例如若原告认为村提留的数额超过了国家规定的标准，即须提供相应的统计报表加以证明，这在实践中显然是困难的。
52 行政诉讼一审程序为3个月。
53 尽管以何种诉讼形式来解决公法争议乃是立法安排的结果（如我国的选民资格案件即被纳入民事诉讼程序来加以解决），但仍应依据成本——效益分析原则来考虑何者为最佳解决途径。
54 各地“村财乡管”的表现形式有所不同，但共同特征是由乡镇政府掌握村级财务支出的审批权。参见《“加强村民自治法制建设”笔谈》，载于《政治学研究》1998年第2期。
55 梁开金、贺雪峰：前揭书，第13页。
56 刘作翔：《迈向民主与法治的国度》，山东人民出版社1999年月第1版，第166页。
57 这或许与中华人民共和国建国后长期批判所谓的西方“地方自治”制度而强调“民主集中制”的优越性有关，但如列宁所说，“实际上民主集中制不但丝毫不排斥自治制，相反的，是以必须实行自治制为前提的。”见《列宁全集》第27卷，第190页，转引自刘小兵：《中央与地方关系的法律思考》，载于《中国法学》1995年第2期。
58 有政治学学者以下列理由，主张“村民自治”并非地方自治：(1)村民自治的主体为农村人民群众，而非地方；(2)村民自治的范围为村务，而非国家的政令法规和政策；(3)村民自治组织本身不是政权机关，自治的主要手段是非强制性的。参见徐勇：前揭书，第45页。但是，(1)地方自治的主体归根结底也是该地域的人民群众，否则何以“自治”?况如上所述，人民自治本身即为地方自治题中应有之义。(2)地方自治的范围也是该地方的事务，而不包括国家的政令法规和政策等国家事务。至于地方自治组织办理国家事务的活动，属于受国家委托，并不属自治范围。(3)明确宣称实施地方自治的国家也并不认为地方自治组织须为政权机关，或须以具备强制性手段为要件，这在基层的自治组织如市、镇等表现得尤为明显。以政权机关或具备强制性手段来定性地方自治组织实际上是一种中国式的想当然理解。
59 不过，已有文章讨论村委会在行政诉讼中的被告资格问题。见余辛文：《关于农民负担的行政诉讼案件的几个问题》，载于《法学研究》第19卷第2期；李云峰：《论村民委员会在行政诉讼中的被告地位》，载于《行政法学研究》1998年第3期；阳城：《关于受理几类特殊农民负担行政案件的思考》，载于《行政法学研究》2000年第4期。
60 虽然我们可以将“行政主体”一词英译为"administrative subject"或"subject of administration"，但实际上英美法系国家并不存在这一概念和相关理论，尽管在大陆法系学者看来它们也拥有这一制度。这或许与英美法系的经验主义思维方式有关。
61 黄异：《行政法总论》，三民书局1992年修订版，第13 页。
62 陈敏：前揭书，第5页。
63 参见陈敏：前揭书，第5页;陈新民：《行政法学总论》，三民书局1997年第6版，第5页；盐野宏：前揭书，第6页。
64 狄骥：《公法的变迁》，郑戈译，辽海出版社、春风文艺出版社1999年第1版，第38页。
65 陈敏：前揭书，第20页。
66 参见蔡震荣：前揭文，第172页。
67 最近已有著作注意到了公共行政与国家行政的区别，参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法学》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年第1版，第2页。
68 必须指出的是，农民在计划经济时期直至现在似乎都是作为“奉献者”的身份而存在的，国家通过粮食统购统销和征收农业税费等制度，从农村获得了大量的资源用于财政支出，而城市居民所享有的种种“福利待遇”农民是想也不敢想的。
69 史尚宽：前揭书，第85页。
70 史尚宽：前揭书，第86页。
71 江平主编：《法人制度论》，中国政法大学出版社1994年第1版，第32页。
72 德国民法学者迪特尔·梅迪库斯在其所著《德国民法总论》中指当事人能力为合法地成为民事诉讼原告或被告的能力，然自理言之，既得在诉讼中为原告、被告，自亦可对外进行交往。另外，各国对于非法人团体当事人能力的范围亦有不同规定，如我国民事诉讼法第49条承认非法人团体（其他组织）具有完全的当事人能力，而德国民事诉讼法规定非法人团体仅具有消极的当事人能力即担当被告的能力，其后的《政党法》、《劳动诉讼法》方个案地赋予政党、工会、雇主联合会及其协会以完全的当事人能力，但联邦最高法院仍强调指出无权利能力社团（非法人团体）一般不具有积极的当事人能力。参见迪特尔·梅迪库斯：《德国民法总论》，邵建东译，法律出版社2000年第1版，第783页，第852-857页。
73 广义而言，当事人能力当然也是一种“权利能力”（程序权利能力），但在确定民事法律关系主体方面所指的“权利能力”仅指“实体权利能力”，因为具有“实体权利能力”必具有“程序权利能力”，而具有“程序权利能力”则并不必然具有“实体权利能力”。参见胡长清：《中国民法总论》，中国政法大学出版社1997年第1版，第106页注。
74 迪特尔·梅迪库斯：前揭书，第857页。
75 陈敏：前揭书，第200页。
76 参见哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年第1版，第498页。
77 关于公法人的判断标准，请参见前文“地方自治组织”部分。
78 钟庚言：前揭书，第9-22页；胡长清：前揭书，第101页。
79 若国家行政机关均具有法律人格，则国家有多少个行政机关就有多少个法律人格，国家岂不成为了“人格分裂者”？
80 因行政机关既无法律人格，则若某一行政机关对同一行政主体下之另一行政机关作成外部行政行为，即为该行政主体对自身作成行政行为，在逻辑上难以自圆其说。
81 此说被称为“主体封闭说”。参见蔡震荣：《行政法上权利主体概念之探讨》，载于氏著：前揭书。
82 参见蔡震荣：前注文。
83 需要说明的是，在德国尚承认自然人于被授权时得为行政主体的情况，但其是否可适用于我国的实际，则有可探讨之处。
84 蔡震荣：前注文。
85 薛刚凌：《我国行政主体理论之检讨——兼论全面研究行政组织法的必要性》，载于《政法论坛》1998年第6期。
86 罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1996年第1版，第67页。
87 王连昌主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1997年修订版，第35页。
88 这一点在《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中表现得非常明显，该《解释》第20条第2、3两款自反面推之，已承认规章授权组织的被告资格。而依照我国目前的行政主体理论，规章授权组织并非行政主体，故并不能作为行政诉讼的被告。《解释》的这一规定无疑是司法实践对我国目前行政主体理论的否定。
89 一个颇值探讨的问题是为何我国行政法学要承认行政机关的行政主体地位。从根本上讲，这自然与我国行政法学理论积淀不足有关，但笔者以为以下原因也是值得注意的：第一，行政主体理论建立的最直接目的就是为了解释行政诉讼被告问题，故将行政诉讼被告与行政主体等同起来。但如前文所述，程序法上的主体与实体法上的主体并无必然联系。第二，或许亦因为理论积淀不足及出于其它一些考虑，我国《民法通则》于该法第50条第1款规定“有独立经费的机关从成立之日起，具有法人资格",从而创立了有“中国特色”的“机关法人”制度，这无疑也对行政主体理论的建构产生了影响。
90 《村组法》第1条。
91 这种优越性是从整体上而言的，并不意味着在任何情况下公共利益均优越于私人利益。
92 依据本章第一节所述公法人的特征，可知村民自治组织亦属公法人之列。
93 与此相对的是，《村组法》第4条强调“乡、民族乡、镇的人民政府……不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”这一规定乍看起来似乎顺理成章，但问题在于，对于任何属于村民自治范围内的事项乡镇政府均不应干预吗?
94 实践中出现的村委会拒绝办理乡镇政府委托其办理的国家行政事务、拒绝协助乡镇政府的行政活动，以及村委会通过村民会议“合法地”终止未到期的承包合同即是明显的例证。
95 《村组法(试行)》实施过程中最普遍的作法是操纵选举，或者由乡镇政府直接任命、撤换村委会成员。但由于这些作法为法律所明文禁止，故目前乡镇政府多通过强化由乡镇党委任命的村党支部书记在村中的“一把手”地位来保证其对村民自治组织的控制。
96 与此形成鲜明对比的是，国家行政机关由于不是行政主体，并不是其职权的最终享有者，故不得对抗国家，在国家对其职权及职权行使活动进行调控时，并不能主张自己的权利。
97 见《政治官报》光绪三十四年十二月二十八日，转引自马小泉：前揭文。
98 例如，《立法法》第89条第2项规定省级人大及其常委会制定的地方性法规须报国务院备案，但这并不意味着国务院享有对地方性法规的撤销、变更等监督权力。
99 如在英国，地方政府所制定的单行条例、发展计划、特别命令及某些具体措施均须报有关部门或部长批准。参见王名扬：《英国行政法》，第83页。
100 例如在英国，警察消防教育即经常受到中央主管部门的视察，视察员向中央报告地方政府执行的情况，如是否符合法律或条例所规定的标准以及执行的效果如何等 ，以便监督机关采取相应的处理措施。王名扬：《英国行政法》，第83页。
101 英、德两国均存在着此种代执行制度，同时，在英国遇此情况时，监督机关也可向法院申请特权令，强迫地方政府履行法定的义务。参见王名扬：《英国行政法》，第84页；许宗力，前揭文。
102 例如在法国，部长会议可以撤职市长，内政部长根据省长的申请，亦可命令市长停职，但时间不能超过1个月。王名扬：《法国行政法》，第91页，第95页。
103 当然，在目前《村组法》的框架下，国家是不得撤销村委会成员的职务的（《村组法》第11条），这在村民自治组织成长的初期显然有其积极意义，但实践中确实出现了上文中出现的情况，如村委会主任带头超生而村民却乐于有一“挡箭牌”而不愿罢免，在这种情况下若国家仍容忍其担任相应职务则无异于纵容超生，因而从长远来看，应以法律明定条件，允许国家停止或撤销（非撤换）村委会成员的职务。
104 中国特别行政区所享有的高度自治权较之国外地方自治团体的自治权可说是有过之而无不及，其突出表现即是特别行政区享有独立的司法权和终审权，而在国外，基于司法权行使的统一原则，这项权力地方自治团体是不能享有的。
105 《立法法》在第8条规定应由法律规定的事项时，将上述三种制度共同列入该条第3项，似也认为这三种制度在本质上是相同的。
106 张树义：《论行政主体》，载于《政法论坛》2000年 第4期。
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二、参考论文
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16. 张树义：《论行政主体》，载于《政法论坛》2000年 第4期。
三、法律文件
1． 《中华人民共和国宪法》，1982年12月4日第五届全国人民代表大会第
五次会议。
2． 《中华人民共和国村民委员会组织法》，1998年11月4日第九届全国
人民代表大会常务委员会第五次会议通过。
3． 《中华人民共和国立法法》，2000年3月15日第九届全国人民代表大会
第三次会议通过。
4． 《中华人民共和国行政诉讼法》，1989年4月4日第七届全国人民代表
大会第二次会议通过。
5． 《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解
释》，1999年11月24日最高人民法院审判委员会第1088次会议通过。
1 见《中华人民共和国宪法》第111条。
2 应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社1998年第1版，第96页。
3 参见姜明安主编：《全国律师资格考试指定用书·行政法学》，法律出版社1998年第1版，第37页以下。
4 需注意的是，上述两书均视“村民委员会”为“村民自治组织”本身，这或许是受到了宪法和《村民委员会组织法》规定的影响，但上开法律的相关规定大有问题。详见本文第16页相关内容。
5 从下文中可以看到，中国村民自治组织的许多具体制度均来自于村民“自力更生”式的自发实践。这固然表明了中国民众的民主意识与民主素质，但从另一方面来看亦是他们在难已获得有效“外援”——知识精英的关注与智力支持——下的无奈之举。
6 所谓“名誉职”，即任职者不以该职务为专门职业而另有本业；其担任职务虽也可获得相当报酬，但该报酬仅具有补贴性质而不具有薪俸性质；在任职资格方面仅有年龄的限制而无须文官考试出身；就任后非有正当理由，一般不得辞职。所谓“专任职”，即任职者在通过文官考试后以该职务为专业，并可受领薪俸及享受相关福利待遇，其在任职后亦不负有不得辞职的义务。参见钟泰德：《地方自治之理论与制度》，正中书局1978年第1版第14页。
7 此处仅指狭义的国家行政亦即直接的国家行政。
8 参见钟泰德：前揭书，第15 页。
9 王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年7月第1版，第50页。
10 当然，二者的某些固有特点仍各自保留，如在英国，由于认为自治为直接执行国家公务的方法，故并不区分国家行政与地方行政，而一概交由地方政府处理；欧陆诸国由于认为自治团体具有独立于国家的法律人格，故严格区分国家行政与自治行政，在地方于自治团体之外，另设有国家行政机关处理当地的国家行政。参见钟泰德：前揭书，第15 页。
11 参见刘志鹏：《地方自治法制化之研究》，载于(台)民间国建会特辑：《改革宪政》，业强出版社1998年初版，第280页以下；盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年第1版，第602页以下。
12 此一译文系采自钟泰德先生的前揭著作，我国大陆学者有将其译为“遵照宪法所规定的原则，省为具有自己权力和职能的自治单位”者，两者含义基本相同，但较之“自己”，“固有”似乎更能反映自治的权源。参见中国人民大学法律系国家法教研室、资料室编：《中外宪法选编》，人民出版社1982年第1版，第161页。
13 参见盐野宏：前揭书，第603页。
14在民主国家，人权保障的核心在于对与“多数人(majority)”观点、利益不一致的“少数人(minority) ”之基本人权的保障，以避免出现“多数人的暴政”。而在自治区域，由于直接民主的广泛实施以及居民间利益冲突的更加具体化，因而与国家相比，其出现“多数人的暴政”的可能性更大，从而更容易出现侵犯人权的现象，我国农村通过村民会议的形式来“合法地”废止农业承包合同的现象即是一很好的明证。
15 管欧：《地方自治概要》，三民书局1983年第1版，第12页。
16 钟赓言：《朝阳大学法律科讲义·行政法总论》，北京朝阳大学1925年版，第212—213页。
17 王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年第1版，第43页。
18 管欧：前揭书，第18页。
19 当前南斯拉夫的科索沃地区尽管仍在南斯拉夫版图内实施“自治”，但由于南斯拉夫不仅无法对其进行直接管理，亦无法对其进行有效监督，故可说是“地方自主”在当代的一个典型例证。
20 武忆舟：《民法总则》，三民书局1985年修订版，第157页。
21参见张俊浩主编：《民法学原理》，中国政法大学出版社1991年第1版，第176页；林纪东：《行政法原论》，国立编译馆1978年第3版，284页以下；黄铭辉：《公法人概念之学理与实务》，载于《宪政时代》第24卷第2期 。
22王名扬：《法国行政法》，第29页。
23参见黄铭辉：前揭文。
24 钟泰德：前揭书，第1页。
25 参见蔡震荣：《公法人概念的探讨》，载于氏著：《行政法理论与基本人权之保障》，五南图书出版公司1999年第2版，第172-173页。
26 《马克思恩格斯选集》第二卷，第409页。
27 《“列强在支那铁道政策”译后》，《游学译编》第5期。转引自马小泉：《地方自治：晚清新式绅商的公民意识与政治参与》，载于《天津社会科学》1997年第4期。
28 刘镜藻：《皇清续文献通考》卷395。转引自徐忠明：《晚清法制改革引出的两点思考》，载于《北大法律评论》第2卷第1辑。
29 徐忠明：前揭文。
30 关于民国时期的乡村政治制度，参见梁开金、贺雪峰：《村级组织制度安排与创新》，红旗出版社1999年第1版，第23页以下。
31 《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第237—238页。
32 见中共中央批转《全国农村工作会议纪要》的1982年1号文件，载于中共中央文献研究室编：《三中全会以来重要文献选编》(下册)，人民出版社1982年版，第1061页。
33 参见李宝库：《亿万农民当家作主的伟大实践》，载于《新华文摘》1999年第2期；刘瀚主编：《人民当家作主的法律保障》，法律出版社1998年第1版；徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年第1版，第27页。
34 这一问题突出表现了理论界特别是法学界对村民自治制度研究不足所引发的种种弊端。笔者认为，以“村”来称呼村民自治组织似乎更准确一些，也更符合公众的称呼习惯。相似的观点可参见李洪雷：《德国行政法学中行政主体概念的探讨》，载于《行政法学研究》2000年第1期。另外，认法人的机关为法人本身似是我国立法的通病，民法学者张俊浩先生已早有指摘，参见氏主编：《民法学原理》，中国政法大学出版社1991年第1版，第166页。
35 徐勇:前揭书，第81—82页。
36 见《村组法》第20条。
37 见《村组法》第14、16条。
38 张春生主编：《中华人民共和国村民委员会组织法释义》，法律出版社1999年第1版，第58页。
39 张春生主编：前揭书，第58页。
40 清末“预备立宪”时所制颁的《城镇乡地方自治章程》尽管距今已近一个世纪，但其所规定的自治范围似仍对我们判断何为村民自治组织的自治事务有参考价值：（1）本城镇乡之学务；（2）卫生；（3）道路工程；（4）农工商务；（5）善举；（6）公共营业：电车、电灯、自来水等；（7）因办理本条各款筹集款项等事；（8）其他因本地方习惯向归绅董办理素无弊端之各事。转引自黄锦堂：《中央与地方之关系》，载于《大法官释宪五十周年学术研讨会记录》，(台)“司法院”1999年印行，第204页。
41 陈敏：《行政法总论》，台北1998年初版，第13-14页。
42由于我国目前的立法将村民委员会等同于村民自治组织本身，因而不存在区分委托对象的问题。但在德国行政法上，却依委托对象的不同而将委托事务区分为委办事务（委托于自治组织）和机关借用事务（委托于自治组织的行政机关），对于前者的办理，不仅国家，即使自治组织的议决机关（立法机关）也可予以监督；而对于后者的办理，则只能由国家予以监督。这一分类似乎颇值我国借鉴。参见许宗力：《论国家对地方的自治监督》，载于《台大法学论丛》第20卷第2期。如依此分类，当前我国村民自治组织的许多委托事务多属“机关借用”事务。
43 由于村民自治组织的委托事务多是一些具体工作，少有书面法律文件，故关于名义问题的探讨主要在于其学理意义，实践中村民包括办理委托事务的村干部少有区分名义问题者。不过，2000年4月29日公布并实施的《全国人大常委会关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》规定，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”，其在从事相应公务时，如利用职务上的便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物，构成犯罪的，以“国家工作人员”论，分别以贪污罪、挪用公款罪或受贿罪定罪处罚：（1）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（2）社会捐助公益事业款物的管理；（3）国有土地的经营和管理；（4）土地征用补偿费用的管理；（5）代征、代缴税款；（6）有关计划生育、户籍、征兵工作；（7）协助人民政府从事的其他行政管理工作。此一解释表明立法者意将上述事务列入“委托事务”之列。但其中的某些规定是否妥当，则有可商榷之处。如对于“土地征用补偿费用的管理”一项，农村土地依宪法规定，“除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”，国有土地自无所谓征用问题，故此项中的“土地”当指集体所有的土地，而土地既为集体所有，因土地征用而获得的补偿费用亦应为集体所有，故对于“土地征用补偿费用的管理”应属村民自治组织“自治事务”之列，划入“委托事务”范围似有不当。另外，此解释中所列事务严格而言当属上注中所称“机关借用"事务.，盖其委托对象并非村民自治组织而是村民委员会。
44 史尚宽：《民法总论》，中国政法大学出版社2000年第1版，第3页。
45 张春生主编：前揭书，第54页。
46 张春生主编：前揭书，第54页。
47 根据《村组法》第27条的规定，“驻在农村的机关、团体、部队、全民所有制企业、事业单位的人员不参加村民委员会组织，不属于村办的集体所有制单位的人员可以不参加村民委员会组织。但是，他们都应当遵守有关村规民约。”因此，村规民约的拘束力并不限于本村村民和机构。
48 四川某法院曾有判例认为村规民约在性质上属民事协议，而实际上，村规民约无论在制定程序、内容还是效力等方面均与民事协议相去甚远，以“民事协议”来定性村规民约确属牵强。关于该判例，参见喻敏：《论男女平等的宪法原则在民事领域内的直接效力》，载于《中国法学》1995年第6期。
49 见前注判例。需指出的是，在此案中人民法院是以民事案件立案并予以审判的。
50 在目前正进行试点的农村“费改税”的过程中，据悉某些地方将“村提留”也取消，划入税收之列。这种做法表面上看来似乎在减轻农民负担，但实际上却混淆了国家财政与村民自治组织财政的关系，侵害了村民自治组织的自治权，殊为不可。
51 例如若原告认为村提留的数额超过了国家规定的标准，即须提供相应的统计报表加以证明，这在实践中显然是困难的。
52 行政诉讼一审程序为3个月。
53 尽管以何种诉讼形式来解决公法争议乃是立法安排的结果（如我国的选民资格案件即被纳入民事诉讼程序来加以解决），但仍应依据成本——效益分析原则来考虑何者为最佳解决途径。
54 各地“村财乡管”的表现形式有所不同，但共同特征是由乡镇政府掌握村级财务支出的审批权。参见《“加强村民自治法制建设”笔谈》，载于《政治学研究》1998年第2期。
55 梁开金、贺雪峰：前揭书，第13页。
56 刘作翔：《迈向民主与法治的国度》，山东人民出版社1999年月第1版，第166页。
57 这或许与中华人民共和国建国后长期批判所谓的西方“地方自治”制度而强调“民主集中制”的优越性有关，但如列宁所说，“实际上民主集中制不但丝毫不排斥自治制，相反的，是以必须实行自治制为前提的。”见《列宁全集》第27卷，第190页，转引自刘小兵：《中央与地方关系的法律思考》，载于《中国法学》1995年第2期。
58 有政治学学者以下列理由，主张“村民自治”并非地方自治：(1)村民自治的主体为农村人民群众，而非地方；(2)村民自治的范围为村务，而非国家的政令法规和政策；(3)村民自治组织本身不是政权机关，自治的主要手段是非强制性的。参见徐勇：前揭书，第45页。但是，(1)地方自治的主体归根结底也是该地域的人民群众，否则何以“自治”?况如上所述，人民自治本身即为地方自治题中应有之义。(2)地方自治的范围也是该地方的事务，而不包括国家的政令法规和政策等国家事务。至于地方自治组织办理国家事务的活动，属于受国家委托，并不属自治范围。(3)明确宣称实施地方自治的国家也并不认为地方自治组织须为政权机关，或须以具备强制性手段为要件，这在基层的自治组织如市、镇等表现得尤为明显。以政权机关或具备强制性手段来定性地方自治组织实际上是一种中国式的想当然理解。
59 不过，已有文章讨论村委会在行政诉讼中的被告资格问题。见余辛文：《关于农民负担的行政诉讼案件的几个问题》，载于《法学研究》第19卷第2期；李云峰：《论村民委员会在行政诉讼中的被告地位》，载于《行政法学研究》1998年第3期；阳城：《关于受理几类特殊农民负担行政案件的思考》，载于《行政法学研究》2000年第4期。
60 虽然我们可以将“行政主体”一词英译为"administrative subject"或"subject of administration"，但实际上英美法系国家并不存在这一概念和相关理论，尽管在大陆法系学者看来它们也拥有这一制度。这或许与英美法系的经验主义思维方式有关。
61 黄异：《行政法总论》，三民书局1992年修订版，第13 页。
62 陈敏：前揭书，第5页。
63 参见陈敏：前揭书，第5页;陈新民：《行政法学总论》，三民书局1997年第6版，第5页；盐野宏：前揭书，第6页。
64 狄骥：《公法的变迁》，郑戈译，辽海出版社、春风文艺出版社1999年第1版，第38页。
65 陈敏：前揭书，第20页。
66 参见蔡震荣：前揭文，第172页。
67 最近已有著作注意到了公共行政与国家行政的区别，参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法学》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年第1版，第2页。
68 必须指出的是，农民在计划经济时期直至现在似乎都是作为“奉献者”的身份而存在的，国家通过粮食统购统销和征收农业税费等制度，从农村获得了大量的资源用于财政支出，而城市居民所享有的种种“福利待遇”农民是想也不敢想的。
69 史尚宽：前揭书，第85页。
70 史尚宽：前揭书，第86页。
71 江平主编：《法人制度论》，中国政法大学出版社1994年第1版，第32页。
72 德国民法学者迪特尔·梅迪库斯在其所著《德国民法总论》中指当事人能力为合法地成为民事诉讼原告或被告的能力，然自理言之，既得在诉讼中为原告、被告，自亦可对外进行交往。另外，各国对于非法人团体当事人能力的范围亦有不同规定，如我国民事诉讼法第49条承认非法人团体（其他组织）具有完全的当事人能力，而德国民事诉讼法规定非法人团体仅具有消极的当事人能力即担当被告的能力，其后的《政党法》、《劳动诉讼法》方个案地赋予政党、工会、雇主联合会及其协会以完全的当事人能力，但联邦最高法院仍强调指出无权利能力社团（非法人团体）一般不具有积极的当事人能力。参见迪特尔·梅迪库斯：《德国民法总论》，邵建东译，法律出版社2000年第1版，第783页，第852-857页。
73 广义而言，当事人能力当然也是一种“权利能力”（程序权利能力），但在确定民事法律关系主体方面所指的“权利能力”仅指“实体权利能力”，因为具有“实体权利能力”必具有“程序权利能力”，而具有“程序权利能力”则并不必然具有“实体权利能力”。参见胡长清：《中国民法总论》，中国政法大学出版社1997年第1版，第106页注。
74 迪特尔·梅迪库斯：前揭书，第857页。
75 陈敏：前揭书，第200页。
76 参见哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年第1版，第498页。
77 关于公法人的判断标准，请参见前文“地方自治组织”部分。
78 钟庚言：前揭书，第9-22页；胡长清：前揭书，第101页。
79 若国家行政机关均具有法律人格，则国家有多少个行政机关就有多少个法律人格，国家岂不成为了“人格分裂者”？
80 因行政机关既无法律人格，则若某一行政机关对同一行政主体下之另一行政机关作成外部行政行为，即为该行政主体对自身作成行政行为，在逻辑上难以自圆其说。
81 此说被称为“主体封闭说”。参见蔡震荣：《行政法上权利主体概念之探讨》，载于氏著：前揭书。
82 参见蔡震荣：前注文。
83 需要说明的是，在德国尚承认自然人于被授权时得为行政主体的情况，但其是否可适用于我国的实际，则有可探讨之处。
84 蔡震荣：前注文。
85 薛刚凌：《我国行政主体理论之检讨——兼论全面研究行政组织法的必要性》，载于《政法论坛》1998年第6期。
86 罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1996年第1版，第67页。
87 王连昌主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1997年修订版，第35页。
88 这一点在《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中表现得非常明显，该《解释》第20条第2、3两款自反面推之，已承认规章授权组织的被告资格。而依照我国目前的行政主体理论，规章授权组织并非行政主体，故并不能作为行政诉讼的被告。《解释》的这一规定无疑是司法实践对我国目前行政主体理论的否定。
89 一个颇值探讨的问题是为何我国行政法学要承认行政机关的行政主体地位。从根本上讲，这自然与我国行政法学理论积淀不足有关，但笔者以为以下原因也是值得注意的：第一，行政主体理论建立的最直接目的就是为了解释行政诉讼被告问题，故将行政诉讼被告与行政主体等同起来。但如前文所述，程序法上的主体与实体法上的主体并无必然联系。第二，或许亦因为理论积淀不足及出于其它一些考虑，我国《民法通则》于该法第50条第1款规定“有独立经费的机关从成立之日起，具有法人资格",从而创立了有“中国特色”的“机关法人”制度，这无疑也对行政主体理论的建构产生了影响。
90 《村组法》第1条。
91 这种优越性是从整体上而言的，并不意味着在任何情况下公共利益均优越于私人利益。
92 依据本章第一节所述公法人的特征，可知村民自治组织亦属公法人之列。
93 与此相对的是，《村组法》第4条强调“乡、民族乡、镇的人民政府……不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”这一规定乍看起来似乎顺理成章，但问题在于，对于任何属于村民自治范围内的事项乡镇政府均不应干预吗?
94 实践中出现的村委会拒绝办理乡镇政府委托其办理的国家行政事务、拒绝协助乡镇政府的行政活动，以及村委会通过村民会议“合法地”终止未到期的承包合同即是明显的例证。
95 《村组法(试行)》实施过程中最普遍的作法是操纵选举，或者由乡镇政府直接任命、撤换村委会成员。但由于这些作法为法律所明文禁止，故目前乡镇政府多通过强化由乡镇党委任命的村党支部书记在村中的“一把手”地位来保证其对村民自治组织的控制。
96 与此形成鲜明对比的是，国家行政机关由于不是行政主体，并不是其职权的最终享有者，故不得对抗国家，在国家对其职权及职权行使活动进行调控时，并不能主张自己的权利。
97 见《政治官报》光绪三十四年十二月二十八日，转引自马小泉：前揭文。
98 例如，《立法法》第89条第2项规定省级人大及其常委会制定的地方性法规须报国务院备案，但这并不意味着国务院享有对地方性法规的撤销、变更等监督权力。
99 如在英国，地方政府所制定的单行条例、发展计划、特别命令及某些具体措施均须报有关部门或部长批准。参见王名扬：《英国行政法》，第83页。
100 例如在英国，警察消防教育即经常受到中央主管部门的视察，视察员向中央报告地方政府执行的情况，如是否符合法律或条例所规定的标准以及执行的效果如何等 ，以便监督机关采取相应的处理措施。王名扬：《英国行政法》，第83页。
101 英、德两国均存在着此种代执行制度，同时，在英国遇此情况时，监督机关也可向法院申请特权令，强迫地方政府履行法定的义务。参见王名扬：《英国行政法》，第84页；许宗力，前揭文。
102 例如在法国，部长会议可以撤职市长，内政部长根据省长的申请，亦可命令市长停职，但时间不能超过1个月。王名扬：《法国行政法》，第91页，第95页。
103 当然，在目前《村组法》的框架下，国家是不得撤销村委会成员的职务的（《村组法》第11条），这在村民自治组织成长的初期显然有其积极意义，但实践中确实出现了上文中出现的情况，如村委会主任带头超生而村民却乐于有一“挡箭牌”而不愿罢免，在这种情况下若国家仍容忍其担任相应职务则无异于纵容超生，因而从长远来看，应以法律明定条件，允许国家停止或撤销（非撤换）村委会成员的职务。
104 中国特别行政区所享有的高度自治权较之国外地方自治团体的自治权可说是有过之而无不及，其突出表现即是特别行政区享有独立的司法权和终审权，而在国外，基于司法权行使的统一原则，这项权力地方自治团体是不能享有的。
105 《立法法》在第8条规定应由法律规定的事项时，将上述三种制度共同列入该条第3项，似也认为这三种制度在本质上是相同的。
106 张树义：《论行政主体》，载于《政法论坛》2000年 第4期。