中国林业管理体制研究
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摘要
我国林业发展历史表现出的波浪式破坏现象，其实是原有林业管理体制的必然结果。历史教训集中表现为经营思想上的失误，也可以归结为林业管理的激励与约束机制的不健全。而我国一些林业突出问题的根源就在于林业管理体制的不完善。
生态文明时代的到来、中国加入世贸的背景之下，林业建设面临更重要的任务，也面临前所未有的发展机遇。林业正面临由计划经济体制向市场经济体制转变，社会对林业的需求发生了变化，发展林业的目的变了，目标变了，林业的观点必须改变。在这一转变过程中，要真正能从林业的实际出发，推进各项林业改革，以改革推动林业发展，必须敢于适时地提出符合自身规律的办法和措施，并且有一支强有力的队伍去实施。
一、本文提出我国可以而且应该采用政企分离的林业管理体制的理由
(一)我国林业现存问题的根源在于过去林业管理体制的弊端
政企合一的林业管理体制下，单一行政划拨方式，形成了森林产权运行上的模糊性、随意性和短时性。任何经营者无须关心资产运行的风险和责任。这种高度垄断和统一的运行机制必然在实际运行中发生变形和失真，造成资产产权界定上的模糊性、不规范性和随意性。与此同时，森林的非资产化经营，客观上使人们视森林为无价之物，又加剧了产权界定和划拨上的随意性，诱发了实际存在的产权利益矛盾。而森林产权界定上的模糊性和行政权力界入市场经济的客观存在，更使这种纠葛和矛盾火上加油，急剧转化为森林环境的剧烈动荡，转化为人类与森林和谐关系的全面破坏，加速森林资源系统的衰变，这一辩证法己为我国森林资源的几次大破坏得到证明。
我国林业管理体制问题的表现在：1，目标定位不明确也不准确：政府管理机构职能混乱，致使政府部门自身卷入一些具体的营造林工作当中，置身其中当然也就无法承担起宏观的职能，无法真正实现市场经济社会的市场配置资源的基础性作用，各种社会机构、企业和个人也无法得到政府应该提供的相应的服务；2，管理机制以权力机制为主，难以适应市场经济发展需要；3，国民经济核算体系存在缺陷，影响宏观管理效能的发挥；4，管理体制改革的配套与协调问题；5，建立与完善各项制度中的问题。
(二)本文提出采用政企分离的林业管理体制的理由
1，有利于调动林业建设主体的主动性、积极性和创造性
如果政府部门既要管理又要进行具体的营造林工作，结果就是失职。对林业建设中的具体营造林工作，应通过市场竞争机制交由中介机构和企业来做，在市场的利益机制的作用下，市场这只“看不见的手”会发挥其神奇的功能，从而真正从体制上理顺林业建设工作。所以本文提出，只有真正彻底地改变原来的林业管理体制，才能跳出林业资源破坏和林业管理体制落后之间的被动循环圈。
2，有利于林业管理机构的职能转变
由于实行政企合一的林业管理体制，本应该交给企业、市场和社会中介组织办的事情，政府亲自在操作，这方面政府的工作效率不如其他机构，因此造成林业建设效果不佳；同时由于精力分散，政府就不可能顺利完成只有政府才能承担的职能。而林业企业以及本来就不多的社会中介组织大部分成为政府机构的附属机构，并没有实现各类组织形式的分开，因而各种组织的功能也没法发挥出来。“政企分离”管理体制有利于解决林业管理政府机构职能的这些越位、错位、和缺位问题。
3，有利于林业管理机制的有效发挥
政企合一的林业管理体制下，所有者的权限与法人实体的权限没有明确地分开，因此造
成国有所有权与集体所有权的实施代理机制的落空，政企合一的林业管理体制下，林业建设主
要由行政计划展开进行，缺乏市场竞争机制的广泛运用，滋生腐败土壤的同时也失去了竞争机
制下建设好林业的动力，“政企分离”的林业管理体制有利于管理利益机制的最终实现。
二、林业管理机制是林业管理体制的核心
在市场经济条件下，利益机制无疑是管理机制的主体。利益机制有宏观、中观和微观三
个层次。宏观利益机制主耍有税收、财政补助和必要的价格管制；中观利益机制要求理顺投资
渠道、改善投资环境，以社会融资增加林业投入，以及合理收益分配以调动各方建设林业的积
极性；微观层面的利益机制则要求激活林业建设的微观主体，调动最广大群众的积极性。利益
机制运用的另一个重要方面是促进林业科技创新。
权力机制是非常强有力的机制，而且是最具有权威性的机制，所以我们也要大力运用这
种机制。竟争机制是一种最常运用到的机制，竟争机制的运用；主要是权力机制在保障一个公
平竞争的环境下，在市场竞争中实现。－
这三种机制在实际运用过程中有重叠，相互配合运用效果会更好。管理机制其实是务
“虚”的，真正要使管理机制发挥作用，还得依靠各种林业管理的“实体”组织体系——主要
是林业管理机构，通过制定可以操作的林业管理制度来达成。
三、林业管理机构是林业管理体制的依靠
首先应明确林业管理机构的职责：1，林业管理机构在林业发展中具有管理、监督和服务
的职能：管理与协调；监督与执行；提供服?
The old administration system in forestry results in the zigzag damage in the history of forestry development in China. Lessons from history embody errors of management ideas and the deformity of encouragement and restrict of administration of forestry. The deformity of the forestry administration system is the main source of some important problems in Chinese forestry.
In the background of the coming times of ecological civilization, and succeeding in joining in WTO, forestry construction shoulders more important duty, and faces unprecedented opportunity to develop itself. The background of the forestry development is transiting from planned economy to market economy. The requirements of the society towards forestry are changed; the target and purpose of forestry development are changed, so the viewpoint of forestry must be changed too. During the process of transformation, all the work should base on the fact of forestry in deed, and advance each reformation to impulse the development in forestry. Therefore, the reformation of forestry must bring forward some self-reliance independent ways and methods in time, and organize a strong team to execute them.
I The dissertation puts forward the reason that China can and should adopt the administration system of separating enterprises from the government (I) The existing problems ha Chinese forestry come from the defects of former forestry administration system
Under the forestry administration system of cooperating enterprises from the government, the solid way of the fund allotment of government makes the running of the forestry property right undefined, unconfirmed, and temporary. Administers have no need to pay attention to the danger and duty of the assets operating. The high monopolizing and unified running system will change and lost its original characters in the reality. In this situation, demarcation of the assets property right will be unclear, uninformative and indefinite. At the same time, because of the non-assetizing operation, people think the forest is junk. Therefore, it make the demarcation of assets property right and the allotment of the assets are more indefinite, and it also give rise to the self-contradictory of the property right benefits which is already existed. However, the unclear demarcation of the forestry property right and objective existence that the power rules the market economy make the self-contradictory more serious. All of th
ese result the fierce change in forest, the damage relationship between human beings and the forest, and the decline of the forest source. The dialectics is proved by many damages of our forest source.
The problems, which already existed in Chinese forestry administrative system, are as the following points: 1, the aim is neither clear nor definite. The responsibility of the government institution is disorderly. Government institution joins in works of planting and constructing forests. Therefore it can't really take its macrocosmic responsibility. All kinds of organizations, enterprises and individuals can't get the service which government should provide. 2, the power mechanism is the main body in administrative mechanism. It
is difficult to face the need of the market economy development. 3, There are some defects in the accounting regulation of national economy, so it influences the defects of the macrocosmic administration. 4, the reform of the administrative mechanism has some problems in cooperation and coordination. 5, Rectify and perfect the problems which existed in each kind of regulation.
(II) The dissertation puts forward the reason that government should adopt the forestry administration system of cooperating enterprises from the government.
1, it's good for government to exert the forestry constriction and make it more creative, more initiative and more active.
If the government wants to manage and construct forestry all by itself, the result is a non-feasence. At the same time, the work of managing and constructing forestry should give to the media-organization or ent
生态文明时代的到来、中国加入世贸的背景之下，林业建设面临更重要的任务，也面临前所未有的发展机遇。林业正面临由计划经济体制向市场经济体制转变，社会对林业的需求发生了变化，发展林业的目的变了，目标变了，林业的观点必须改变。在这一转变过程中，要真正能从林业的实际出发，推进各项林业改革，以改革推动林业发展，必须敢于适时地提出符合自身规律的办法和措施，并且有一支强有力的队伍去实施。
一、本文提出我国可以而且应该采用政企分离的林业管理体制的理由
(一)我国林业现存问题的根源在于过去林业管理体制的弊端
政企合一的林业管理体制下，单一行政划拨方式，形成了森林产权运行上的模糊性、随意性和短时性。任何经营者无须关心资产运行的风险和责任。这种高度垄断和统一的运行机制必然在实际运行中发生变形和失真，造成资产产权界定上的模糊性、不规范性和随意性。与此同时，森林的非资产化经营，客观上使人们视森林为无价之物，又加剧了产权界定和划拨上的随意性，诱发了实际存在的产权利益矛盾。而森林产权界定上的模糊性和行政权力界入市场经济的客观存在，更使这种纠葛和矛盾火上加油，急剧转化为森林环境的剧烈动荡，转化为人类与森林和谐关系的全面破坏，加速森林资源系统的衰变，这一辩证法己为我国森林资源的几次大破坏得到证明。
我国林业管理体制问题的表现在：1，目标定位不明确也不准确：政府管理机构职能混乱，致使政府部门自身卷入一些具体的营造林工作当中，置身其中当然也就无法承担起宏观的职能，无法真正实现市场经济社会的市场配置资源的基础性作用，各种社会机构、企业和个人也无法得到政府应该提供的相应的服务；2，管理机制以权力机制为主，难以适应市场经济发展需要；3，国民经济核算体系存在缺陷，影响宏观管理效能的发挥；4，管理体制改革的配套与协调问题；5，建立与完善各项制度中的问题。
(二)本文提出采用政企分离的林业管理体制的理由
1，有利于调动林业建设主体的主动性、积极性和创造性
如果政府部门既要管理又要进行具体的营造林工作，结果就是失职。对林业建设中的具体营造林工作，应通过市场竞争机制交由中介机构和企业来做，在市场的利益机制的作用下，市场这只“看不见的手”会发挥其神奇的功能，从而真正从体制上理顺林业建设工作。所以本文提出，只有真正彻底地改变原来的林业管理体制，才能跳出林业资源破坏和林业管理体制落后之间的被动循环圈。
2，有利于林业管理机构的职能转变
由于实行政企合一的林业管理体制，本应该交给企业、市场和社会中介组织办的事情，政府亲自在操作，这方面政府的工作效率不如其他机构，因此造成林业建设效果不佳；同时由于精力分散，政府就不可能顺利完成只有政府才能承担的职能。而林业企业以及本来就不多的社会中介组织大部分成为政府机构的附属机构，并没有实现各类组织形式的分开，因而各种组织的功能也没法发挥出来。“政企分离”管理体制有利于解决林业管理政府机构职能的这些越位、错位、和缺位问题。
3，有利于林业管理机制的有效发挥
政企合一的林业管理体制下，所有者的权限与法人实体的权限没有明确地分开，因此造
成国有所有权与集体所有权的实施代理机制的落空，政企合一的林业管理体制下，林业建设主
要由行政计划展开进行，缺乏市场竞争机制的广泛运用，滋生腐败土壤的同时也失去了竞争机
制下建设好林业的动力，“政企分离”的林业管理体制有利于管理利益机制的最终实现。
二、林业管理机制是林业管理体制的核心
在市场经济条件下，利益机制无疑是管理机制的主体。利益机制有宏观、中观和微观三
个层次。宏观利益机制主耍有税收、财政补助和必要的价格管制；中观利益机制要求理顺投资
渠道、改善投资环境，以社会融资增加林业投入，以及合理收益分配以调动各方建设林业的积
极性；微观层面的利益机制则要求激活林业建设的微观主体，调动最广大群众的积极性。利益
机制运用的另一个重要方面是促进林业科技创新。
权力机制是非常强有力的机制，而且是最具有权威性的机制，所以我们也要大力运用这
种机制。竟争机制是一种最常运用到的机制，竟争机制的运用；主要是权力机制在保障一个公
平竞争的环境下，在市场竞争中实现。－
这三种机制在实际运用过程中有重叠，相互配合运用效果会更好。管理机制其实是务
“虚”的，真正要使管理机制发挥作用，还得依靠各种林业管理的“实体”组织体系——主要
是林业管理机构，通过制定可以操作的林业管理制度来达成。
三、林业管理机构是林业管理体制的依靠
首先应明确林业管理机构的职责：1，林业管理机构在林业发展中具有管理、监督和服务
的职能：管理与协调；监督与执行；提供服?
The old administration system in forestry results in the zigzag damage in the history of forestry development in China. Lessons from history embody errors of management ideas and the deformity of encouragement and restrict of administration of forestry. The deformity of the forestry administration system is the main source of some important problems in Chinese forestry.
In the background of the coming times of ecological civilization, and succeeding in joining in WTO, forestry construction shoulders more important duty, and faces unprecedented opportunity to develop itself. The background of the forestry development is transiting from planned economy to market economy. The requirements of the society towards forestry are changed; the target and purpose of forestry development are changed, so the viewpoint of forestry must be changed too. During the process of transformation, all the work should base on the fact of forestry in deed, and advance each reformation to impulse the development in forestry. Therefore, the reformation of forestry must bring forward some self-reliance independent ways and methods in time, and organize a strong team to execute them.
I The dissertation puts forward the reason that China can and should adopt the administration system of separating enterprises from the government (I) The existing problems ha Chinese forestry come from the defects of former forestry administration system
Under the forestry administration system of cooperating enterprises from the government, the solid way of the fund allotment of government makes the running of the forestry property right undefined, unconfirmed, and temporary. Administers have no need to pay attention to the danger and duty of the assets operating. The high monopolizing and unified running system will change and lost its original characters in the reality. In this situation, demarcation of the assets property right will be unclear, uninformative and indefinite. At the same time, because of the non-assetizing operation, people think the forest is junk. Therefore, it make the demarcation of assets property right and the allotment of the assets are more indefinite, and it also give rise to the self-contradictory of the property right benefits which is already existed. However, the unclear demarcation of the forestry property right and objective existence that the power rules the market economy make the self-contradictory more serious. All of th
ese result the fierce change in forest, the damage relationship between human beings and the forest, and the decline of the forest source. The dialectics is proved by many damages of our forest source.
The problems, which already existed in Chinese forestry administrative system, are as the following points: 1, the aim is neither clear nor definite. The responsibility of the government institution is disorderly. Government institution joins in works of planting and constructing forests. Therefore it can't really take its macrocosmic responsibility. All kinds of organizations, enterprises and individuals can't get the service which government should provide. 2, the power mechanism is the main body in administrative mechanism. It
is difficult to face the need of the market economy development. 3, There are some defects in the accounting regulation of national economy, so it influences the defects of the macrocosmic administration. 4, the reform of the administrative mechanism has some problems in cooperation and coordination. 5, Rectify and perfect the problems which existed in each kind of regulation.
(II) The dissertation puts forward the reason that government should adopt the forestry administration system of cooperating enterprises from the government.
1, it's good for government to exert the forestry constriction and make it more creative, more initiative and more active.
If the government wants to manage and construct forestry all by itself, the result is a non-feasence. At the same time, the work of managing and constructing forestry should give to the media-organization or ent
引文
[1]中国林业经济学会，中国林业科学研究院林业经济研究所编，中国林业经济论文选，北京：中国林业出版社，1986，9
[2]李坚，现有林经营管理导论，哈尔滨：东北林业大学出版社，1994，12
[3]耿玉德，叶荣成，万志芳，林业经济管理学，哈尔滨：黑龙江科学技术出版社，1995，4
[4]谢家祜，邱俊齐，林业经济管理学，北京：中国林业出版社，1995，12
[5]张建国，森林生态经济学，哈尔滨：东北林业大学出版社，1995，12
[6]张佩昌，袁嘉祖等编著，中国林业生态环境评价、区划与建设，北京：中国经济出版社，1996，4
[7]张建国，现代林业论，北京：中国林业出版社，1997，57～59
[8]牛若峰，中国农业的变革与发展，北京：中国统计出版社，1996，12
[9]王松霖，走向21世纪的生态经济管理，北京：中国环境科学出版社，1997，5
[10]石峰，李智勇，关百钧等，市场经济国家的国有林发展模式与发展道路，北京：中国林业出版社，1998，5，P43
[11]邱俊齐主编，林业经济学，北京：中国林业出版社，1998，10
[12]张绍焱，中国农业产业化问题研究，北京：中国经济出版社，1999，1
[13]高岚，温亚力，林业经济管理，北京：经济科学出版社，1999，2
[14]江泽慧等著，中国现代林业，北京：中国林业出版社，1999，8
[15]陈东琪，新政府干预论，北京：首都经济贸易大学出版社，2000，2
[16]蒋敏元，林业经济管理，北京：中国林业出版社，2000，4
[17]国家林业局编，中国林业统计年鉴(1999)，北京：中国林业出版社，2000，8
[18]曲桂林，金普春，中国林业政策论坛，北京：中国林业出版社，2000，11
[19]国家林业局编，2000中国林业发展报告，北京：中国林业出版社，2001，1
[20]刘伟平博士论文，林业分类经营分析的理论框架，导师：董乃钧，张建国，宋新民，北京林业大学，1998，5
[21]刘传云博士论文：林业分类经营分析的理论框架，导师：董乃钧，张建国，宋新民，1998，6，19，北京林业大学
[22]杨俊博士论文：制度变迁与创新管理，导师：张今声，1998，12，辽宁大学
[23]侯光明博士学位论文：管理激励与约束研究，导师：甘仞初，1999，2，北京理工大学
[24]周泓洋博士论文：经济转型期中国林业战略选择，1999，4，中国社会科学院研究生院
[25]朱永杰博士论文：林业经济机制的理论研究，导师：任恒祺，张建国，1999，5，北京林业大学
[26]刘志文博士论文，长江上游地区天然林保护的政策研究，导师：王锡桐，2001，4，西南农业大学
[27]张树尤，建立和完善领导干部责任状，中国林业，1988，5，20～21
[28]刘吉，政企分开 政企分开 政企分开，新华文摘，1995，9，6～13
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[30]兰海涛，马兰菊，论林产品市场的培育，林业经济问题，1997，1，30～32
[31]森林资源资产评估课题研究组，森林资源资产评估理论与方法，林业经济，1997，1，38～45
[32]柳建闽，森林分类经营的法律观，林业经济问题，1997，2，59～62
[33]吴德进，试析林业产权的特点与乡村集体林业产权制度的缺陷，林业经济，1997，2，53～56
[34]史新辰，实行森林资源资产化经营，推进林业资产的重组与整合，林业经济问题，1997，3，1～12
[35]魏远竹，王院生，林业分类经营的哲学思考，林业经济问题，1997，3，58～64
[36]谭世明，覃林，试论林业产权问题，林业经济问题，1997，4，13～18
[37]董智勇，论中国林业的经营思想，林业经济，1997，4，1～8
[38]江红，刘平康，关于集体林产权明晰和收益分配的调查研究报告，林业经济，1997，4，31～39
[39]张敏新，肖平，政府干预林业的理论支持，林业经济问题，1997，5，6～11
[40]李周，市场与林业，林业经济，1997，6，20～25
[41]高德占，深化改革，集约经营，振兴林业，中国林业，1988，1，4～8
[42]杨建洲，略论林业主导型山区开发模式，林业经济问题，1998，1，40～45
[43]余建辉，石德金，林业产权主体定位及其改革，林业经济问题，1998，2，40～44
[44]张春霞等，社会林业制度创新中产权制度改革的思路，林业经济问题，1998，2，13～16
[45]张敏新，肖平，提高政府对林业干预的有效性研究，林业经济问题，1998，2，7～12
[46]朱永杰，在生态公益林经营过程中引进市场机制的思考，林业经济问题，1998，2，36～39
[47]王宏伟，我国林业市场化的特殊性问题初探，林业经济问题，1998，3，46～51
[48]冉幕琪，林业分类经营的实践与探索，林业经济，1998(3)，33～38
[49]沈国舫，现代高效持续林业—中国林业发展道路的抉择，林业经济，1998(4)，1～8
[50]许文兴，余建辉，论林业宏观调控目标的定位与实现，林业经济问题，1998，4，15～19
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[52]陈启元，关于培育森林资源资产市场的几点思考，林业经济，1998(6)，33～36
[53]黄和亮，林地市场问题研究，林业经济问题，1998，6，31～35
[54]陈德良等，论林地产权市场体系的建立与完善，林业经济问题，1998，60～63
[55]杨先芬等，林业产业化利益分配机制研究，农业经济问题，1998(11)，35～37
[56]潘家华，中国林业发展的几个制度约束问题，林业资源管理，1999，2，12～15
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[59]祝列克，面向21世纪必须高度重视国土安全，南京林业大学学报，1999(23)，2，6～10
[60]夏自谦，论市场经济条件下的公益林建设，林业经济，1999(3)，41～45
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[63]王玉玲，杨平，当前我国林业发展存在主要问题初析，林业经济，1999(4)，13～17
[64]王前进，穆志明，黑龙江省实行森林资源管护经营责任制试点情况的调查报告，林业经济，1999(5)，7～15
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