中国地方政府债务研究
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摘要
本文主要研究中国地方政府债务问题。在财政分权理论指导下,绝大多数国家地方政府都有程度不等的举债行为,在某些国家和地区甚至出现了地方政府债务危机。其中比较有代表性是欧洲主权债务危机、美国巨额债务问题和日本的债务问题。1994年中国财政政策在财政分权理论指导下实行了分税制改革。这次改革后中国地方政府的债务问题也开始迅速扩张。特别是2008年美国金融危机后,中国为了保证较快的经济增长实施积极的财政政策。地方政府在收入支出存在缺口的情况下,为了配套中央的资金,地方政府只能举债以获得资金而发展经济。
为了对地方政府债务问题进行深入探讨和剖析,首先分析了中国地方政府债务的背景和国际国内地方政府债务的基本情况。党的“十八大”建成小康社会的目标以及推进城镇化建设都需要大量资金,而资金的来源短期内只能依靠举债,这迫使地方政府债务的规模在短期内迅速膨胀。其次对中国目前的地方政府债务的研究文献进行了综述,中国地方政府债务的研究文献资料在2008年之后迅猛增长。研究涉及到了地方政府债务的定义、成因、影响、风险和化解防范等各个方面,不过系统性研究地方政府债务问题的文献较少,都是从其中某一个侧面进行研究。再次从系统的角度出发分析地方政府债务问题。研究地方政府债务,必须理论先行。和地方政府债务研究相关的理论有激励理论、制度变迁理论、财政分权理论和公共产品理论等,这些理论都能在一定程度上解释地方政府债务的成因、影响、风险和化解。第四,对中国地方政府债务的现状进行了一个概述。中国的地方政府虽然也是在财政分权理论指导下进行财政制度的改革,但是中国特殊的经济、政治、文化环境使得中国的地方政府债务呈现出和其他发达国家和新兴国家不同的特征。第五,在了解中国的地方政府债务的现状后,分析了中国地方政府债务产生的主要原因以及对经济、社会造成的影响。特别指出了中国局部地方已经出现了债务风险,一些城投公司出现了无力偿付本金和利息的情况。为了更好地化解和防范出现的地方政府债务风险,借鉴发达国家治理地方政府债务的成功经验是可行的。第六,介绍了世界各国中地方政府债务的治理和防范比较成功国家,如美国、日本、澳大利亚、哥伦比亚等国家。这些国家在处理地方政府债务时分别有自己的特色。美国对市政债券实行硬约束来治理地方政府债务,迫使地方政府发行债券时必须考虑自己的偿还能力而不能依靠中央政府来进行埋单。美国地方政府债券完全市场化,由市场决定地方政府债务的规模、成本。在管理地方政府债务时美国也有其自身的特色,设立了专门的债务管理委员会。德国和日本的地方政府债务管理经验中比较有特色的共同发行债以及哥伦比亚地方政府债务的红绿灯风险预警机制都对中国的地方政府债务风险管理也是很有借鉴和启示作用的。
在上述对中国地方政府债务的现状分析、形成原因、主要影响以及国外地方政府债务管理的研究基础上,针对当前中国地方政府债务的情况,提出了化解和防范地方政府债务的建议和措施。地方政府债务的性质和形成原因不同,在进行治理的时候就要对症下药,采取不同的方法和手段。针对短期内地方政府债务的流动性问题,我认为建立合适的预警指标,借款时债务的期限结构进行适当的调整是防范短期内出现流动性风险的主要举措。针对中国融资数量巨大的问题,首先我们怀疑地方政府债务的规模还在急剧膨胀,但是目前官方由于对地方政府债务的规模没有及时更新数据。所有的官方数据还停留在2011年国家审计总署对2010年以前地方政府债务的数据统计基础上。要想化解地方政府债务,我认为,第一,要摸清中国地方政府债务的存量,这两年国家对地方政府债务没有及时更新数据,就又要来一次大的摸底。针对地方政府债务的增量控制,这需要地方政府数据的及时更新,及时更新的最佳办法就是能建立地方政府债务的网络系统,让每一笔新增的地方政府债务进行上传和及时更新。针对体制方面的原因,中国目前的财政分权制度——分税制的实施是地方政府债务形成的基本条件,这需要改革目前的财政制度,尽量做到一级政府,一级财政,让事权和财权相匹配。同时建议发行地方政府债券,地方政府债券和目前地方政府债务多元化存在的隐蔽性举债方式不同之处,在于其透明化、市场化,有利于国家对地方政府债务进行规模的掌控。在债券的发行上,针对落后地区发行债券信用度不高发债困难的问题,本文提出采用共同发行债的方法去解决。同时,针对干部考核机制对中国地方政府债务的重大影响,提出改革考核机制,在新的政绩考核体系中加进地方政府债务因素。
笔者认为,财政分权是中国地方政府债务形成的基本条件；宏观经济政策、干部考核机制和预算软约束是中国地方政府债务形成的主要原因；发行地方政府债券是化解中国地方政府债务的根本之道：共同发行债是解决落后省份发行债券信用度不足的可行之策；及时更新地方政府债务数据是防范债务危机的当务之急。
This paper studies the issues of Chinese local government debt. In theory, under the guidance of fiscal decentralization, most countries have the problem of local government debt, in some countries and regions, and even the local government debt crisis. Which is more representative is the European sovereign debt crisis, America's huge debt problems and Japan's debt problems. In1994, Chinese fiscal policy implemented tax reform under the guidance of the theory of fiscal decentralization. In China, after the reform of local government debt issues also began to rapidly expand. Especially after the financial crisis in2008, in order to ensure the rapid economic growth,the government implement the proactive fiscal policy. Local government revenue expenditure in the case of gaps, in order to support the central funds, local governments can only borrow to get funding for economic development.
In order to analysis and discuss the local government debt issues in-depth, firstly we analysis the Chinese local government debt in the background and the international and domestic basic situation of local government debt. The party's "eighteen" well-off society goals and promote urbanization requires a lot of money, and the source of funds to rely on short-term debt, which forced the scale of local government debt in the short term rapid expansion. Secondly, China's local government debt was reviewed, Chinese local government debt research literature in2008after rapid growth. Research related to the definition of local government debt, causes, impacts, risks and resolve prevention and other aspects, but systematic study of local government debt issues less literature, one side of which are from the study. This paper analyzes from the perspective of the system of local government debt issues. Study of local government debt, you must first theory. And local government debt related theoretical studies have incentive theory, institutional change theory, theory of fiscal decentralization and public goods theory, these theories can explain to some extent the local government debt causes, effects, risks, and resolve. Chinese local government debt once again conducted an overview of the current situation. Although China's local government is also under the guidance of the theory of fiscal decentralization of fiscal reform, but the Chinese special economic, political and cultural environment makes China's local government debt exhibits and other developed countries and emerging countries different characteristics. Fourthtly, in order to understand the China's local government debt situation, the analysis of the Chinese local government debt is the main causes of the economic and social impacts. In particular, the Chinese localized debt risks have emerged, some of the city investment company appears unable to pay principal and interest situations. In order to better resolve and prevent emergence of local government debt risk, borrowing from the success of local government debt management experience is feasible. The United States, Japan, Australia, Colombia and other countries have the successful prevention and governace in the local government debt. These countries in dealing with local government debt, respectively, have their own characteristics. U.S. municipal bonds hard constraints to govern the implementation of local government debt, forcing local governments to issue bonds must consider their ability to repay and can not rely on the central government to carry out bill. U.S. local government bonds fully market-oriented, market-determined size of local government debt, the cost. In the management of local government debt of the United States also has its own characteristics, the establishment of a dedicated debt management committee. Germany and Japan, local government debt management experience more distinctive common debt issuance, and Columbia's local government debt risk early warning mechanisms traffic light on China's local government debt risk management is also a very useful reference and revelatory.
In the above study, based on the Chinese local government debt for the current situation, resolve and prevent propose measures for local government debt. For different reasons for the formation of local government debt expansion, proposed a targeted resolve and preventive measures. It Also made China to implement the local government debt risk early warning mechanism. Establishing appropriate early warning indicators, the organization set up a special warning, the debt crisis nipped in the bud is the fundamental role of early warning mechanism. I believe that fiscal decentralization is the Chinese local government debt to form the basic conditions; macroeconomic policies, cadre evaluation mechanisms and SBC is China's main reason for the formation of local government debt; issueing the local government bonds to resolve the Chinese local government debt is the fundamental way; to update local government debt data is imperative to prevent the debt crisis.
为了对地方政府债务问题进行深入探讨和剖析,首先分析了中国地方政府债务的背景和国际国内地方政府债务的基本情况。党的“十八大”建成小康社会的目标以及推进城镇化建设都需要大量资金,而资金的来源短期内只能依靠举债,这迫使地方政府债务的规模在短期内迅速膨胀。其次对中国目前的地方政府债务的研究文献进行了综述,中国地方政府债务的研究文献资料在2008年之后迅猛增长。研究涉及到了地方政府债务的定义、成因、影响、风险和化解防范等各个方面,不过系统性研究地方政府债务问题的文献较少,都是从其中某一个侧面进行研究。再次从系统的角度出发分析地方政府债务问题。研究地方政府债务,必须理论先行。和地方政府债务研究相关的理论有激励理论、制度变迁理论、财政分权理论和公共产品理论等,这些理论都能在一定程度上解释地方政府债务的成因、影响、风险和化解。第四,对中国地方政府债务的现状进行了一个概述。中国的地方政府虽然也是在财政分权理论指导下进行财政制度的改革,但是中国特殊的经济、政治、文化环境使得中国的地方政府债务呈现出和其他发达国家和新兴国家不同的特征。第五,在了解中国的地方政府债务的现状后,分析了中国地方政府债务产生的主要原因以及对经济、社会造成的影响。特别指出了中国局部地方已经出现了债务风险,一些城投公司出现了无力偿付本金和利息的情况。为了更好地化解和防范出现的地方政府债务风险,借鉴发达国家治理地方政府债务的成功经验是可行的。第六,介绍了世界各国中地方政府债务的治理和防范比较成功国家,如美国、日本、澳大利亚、哥伦比亚等国家。这些国家在处理地方政府债务时分别有自己的特色。美国对市政债券实行硬约束来治理地方政府债务,迫使地方政府发行债券时必须考虑自己的偿还能力而不能依靠中央政府来进行埋单。美国地方政府债券完全市场化,由市场决定地方政府债务的规模、成本。在管理地方政府债务时美国也有其自身的特色,设立了专门的债务管理委员会。德国和日本的地方政府债务管理经验中比较有特色的共同发行债以及哥伦比亚地方政府债务的红绿灯风险预警机制都对中国的地方政府债务风险管理也是很有借鉴和启示作用的。
在上述对中国地方政府债务的现状分析、形成原因、主要影响以及国外地方政府债务管理的研究基础上,针对当前中国地方政府债务的情况,提出了化解和防范地方政府债务的建议和措施。地方政府债务的性质和形成原因不同,在进行治理的时候就要对症下药,采取不同的方法和手段。针对短期内地方政府债务的流动性问题,我认为建立合适的预警指标,借款时债务的期限结构进行适当的调整是防范短期内出现流动性风险的主要举措。针对中国融资数量巨大的问题,首先我们怀疑地方政府债务的规模还在急剧膨胀,但是目前官方由于对地方政府债务的规模没有及时更新数据。所有的官方数据还停留在2011年国家审计总署对2010年以前地方政府债务的数据统计基础上。要想化解地方政府债务,我认为,第一,要摸清中国地方政府债务的存量,这两年国家对地方政府债务没有及时更新数据,就又要来一次大的摸底。针对地方政府债务的增量控制,这需要地方政府数据的及时更新,及时更新的最佳办法就是能建立地方政府债务的网络系统,让每一笔新增的地方政府债务进行上传和及时更新。针对体制方面的原因,中国目前的财政分权制度——分税制的实施是地方政府债务形成的基本条件,这需要改革目前的财政制度,尽量做到一级政府,一级财政,让事权和财权相匹配。同时建议发行地方政府债券,地方政府债券和目前地方政府债务多元化存在的隐蔽性举债方式不同之处,在于其透明化、市场化,有利于国家对地方政府债务进行规模的掌控。在债券的发行上,针对落后地区发行债券信用度不高发债困难的问题,本文提出采用共同发行债的方法去解决。同时,针对干部考核机制对中国地方政府债务的重大影响,提出改革考核机制,在新的政绩考核体系中加进地方政府债务因素。
笔者认为,财政分权是中国地方政府债务形成的基本条件；宏观经济政策、干部考核机制和预算软约束是中国地方政府债务形成的主要原因；发行地方政府债券是化解中国地方政府债务的根本之道：共同发行债是解决落后省份发行债券信用度不足的可行之策；及时更新地方政府债务数据是防范债务危机的当务之急。
This paper studies the issues of Chinese local government debt. In theory, under the guidance of fiscal decentralization, most countries have the problem of local government debt, in some countries and regions, and even the local government debt crisis. Which is more representative is the European sovereign debt crisis, America's huge debt problems and Japan's debt problems. In1994, Chinese fiscal policy implemented tax reform under the guidance of the theory of fiscal decentralization. In China, after the reform of local government debt issues also began to rapidly expand. Especially after the financial crisis in2008, in order to ensure the rapid economic growth,the government implement the proactive fiscal policy. Local government revenue expenditure in the case of gaps, in order to support the central funds, local governments can only borrow to get funding for economic development.
In order to analysis and discuss the local government debt issues in-depth, firstly we analysis the Chinese local government debt in the background and the international and domestic basic situation of local government debt. The party's "eighteen" well-off society goals and promote urbanization requires a lot of money, and the source of funds to rely on short-term debt, which forced the scale of local government debt in the short term rapid expansion. Secondly, China's local government debt was reviewed, Chinese local government debt research literature in2008after rapid growth. Research related to the definition of local government debt, causes, impacts, risks and resolve prevention and other aspects, but systematic study of local government debt issues less literature, one side of which are from the study. This paper analyzes from the perspective of the system of local government debt issues. Study of local government debt, you must first theory. And local government debt related theoretical studies have incentive theory, institutional change theory, theory of fiscal decentralization and public goods theory, these theories can explain to some extent the local government debt causes, effects, risks, and resolve. Chinese local government debt once again conducted an overview of the current situation. Although China's local government is also under the guidance of the theory of fiscal decentralization of fiscal reform, but the Chinese special economic, political and cultural environment makes China's local government debt exhibits and other developed countries and emerging countries different characteristics. Fourthtly, in order to understand the China's local government debt situation, the analysis of the Chinese local government debt is the main causes of the economic and social impacts. In particular, the Chinese localized debt risks have emerged, some of the city investment company appears unable to pay principal and interest situations. In order to better resolve and prevent emergence of local government debt risk, borrowing from the success of local government debt management experience is feasible. The United States, Japan, Australia, Colombia and other countries have the successful prevention and governace in the local government debt. These countries in dealing with local government debt, respectively, have their own characteristics. U.S. municipal bonds hard constraints to govern the implementation of local government debt, forcing local governments to issue bonds must consider their ability to repay and can not rely on the central government to carry out bill. U.S. local government bonds fully market-oriented, market-determined size of local government debt, the cost. In the management of local government debt of the United States also has its own characteristics, the establishment of a dedicated debt management committee. Germany and Japan, local government debt management experience more distinctive common debt issuance, and Columbia's local government debt risk early warning mechanisms traffic light on China's local government debt risk management is also a very useful reference and revelatory.
In the above study, based on the Chinese local government debt for the current situation, resolve and prevent propose measures for local government debt. For different reasons for the formation of local government debt expansion, proposed a targeted resolve and preventive measures. It Also made China to implement the local government debt risk early warning mechanism. Establishing appropriate early warning indicators, the organization set up a special warning, the debt crisis nipped in the bud is the fundamental role of early warning mechanism. I believe that fiscal decentralization is the Chinese local government debt to form the basic conditions; macroeconomic policies, cadre evaluation mechanisms and SBC is China's main reason for the formation of local government debt; issueing the local government bonds to resolve the Chinese local government debt is the fundamental way; to update local government debt data is imperative to prevent the debt crisis.
引文
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