政府预算管理体制改革研究
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摘要
从经济学角度看,财政是政治的经济内容。因为财政既关乎公共资金筹措,又决定着公共资源配置。如果把产权保护、社会公平、法治等都看作公共产品,那么,财政就是公共产品配置的一种社会机制。政府预算管理体制是财政管理体制的核心,所以政府预算管理体制既是政治中的经济问题,又是经济中的政治问题。
政府预算管理体制改革涉及社会政治经济生活的方方面面,牵一发而动全身。各级政府间财政关系的调整和理顺,事关国家的稳定与动乱、统一与分裂、兴盛与衰亡。只有解决好政府预算管理体制问题,才能较好地解决其他经济和政治问题。因而,深化政府预算管理体制改革具有十分重要的政治、经济和社会意义。
论文以市场经济和公共财政为背景,立足于政府相互间的“权力—利益”框架,从理论和实践两个层面,探讨政府预算管理体制改革的必要性和可行性。在研究中,论文始终贯彻以下原则：一是实现理论和实践相结合、历史和现实相结合、宏观和微观相结合,力求创新；二是综合运用经济、政治、管理、法律、宪政、行为科学等多学科知识和方法,探寻我国政府预算管理体制的运行机理及改革的本质要求；三是融合公共财政学、行政管理学、制度经济学等学科的最新成果,遵循改革与发展客观规律,力求能解决实际问题,具有前瞻性和可操作性。
论文首先阐述政府预算管理体制的内涵及规律,即政府预算管理体制的涵义和内容是什么,为什么一个国家需具有健全的政府预算管理体制,需要政府预算管理体制来实现什么功能等。其后以公共产品理论、财政分权理论、政府间支出划分理论、政府间收入划分理论、政府间财政竞争理论、政府间财政协调理论为基础,来探寻政府预算管理体制的运行机理。接着从历史唯物主义和辩证唯物主义的基本观点和基本方法出发,客观总结了我国政府预算管理体制各阶段的改革内容、体制运行效果和存在的历史局限性,从制度层面分析了我国政府预算管理体制历史变迁的影响因素和特征。并选择美国、德国、日本等国际上典型国家,对其政府预算管理体制的构建及好的经验做法作了重点介绍,以期为我国政府预算管理体制改革提供有益的启示和借鉴。在上述基础上,以政治经济全球化为大背景,从战略层面分析了我国现阶段政府预算管理体制改革的国际国内形势及面临的机遇和挑战,提出了深化我国政府预算管理体制改革的战略思路和对策措施,并作出了相应的制度安排。
纵观我国政府预算管理体制建立、发展与改革的变迁过程,大致可以分为建国前、建国初至改革开放时期、改革开放后至1994年前、1994年至今四个大的阶段。自奴隶社会始、经封建社会和民国时期发展,我国政府预算管理体制逐渐形成,在划分中央地方收支范围,协调中央与地方财政关系方面进行了诸多探索和尝试。自1949年新中国成立到1979年的30年间,我国实行统收统支体制,巩固了社会主义新生政权,奠定了社会主义经济制度基础,促进了工业体系建立和社会各项事业发展。同时,该体制社会资源配置效率低下,不利于调动各方面的积极性,财政运行管理效率低下。为适应经济体制转轨需要,我国于1980—1993年间实行财政包干体制,打破了高度集权的局面,激发了地方活力,为改革开放和国民经济发展提供了强有力的保障。但包干体制弱化了中央政府的宏观调控能力,强化了地方保护与无序竞争,与市场经济内在要求越来越不相适应。为适应市场经济发展需要,从1994年起,我国实行分税制改革,建立了财政收入稳定增长机制,增强了中央宏观调控能力,规范了各级政府间的财政分配关系,优化了产业结构和资源配置,促进了区域经济的协调发展,提高了社会主义市场经济的运行效率。与有着上百年分税制历史的发达市场经济国家相比,我国的分税制还不尽完善。由于在处理各级政府间利益关系上,当时的体制设计包含了过多的妥协性,事权及支出划分不够清晰,财权和收入划分不够科学,转移支付制度不够规范。从制度上来说,我国的政府预算管理体制改革,始终围绕政府与市场、中央与地方的关系变化进行,体制变迁史,实际上就是集权分权的循环变化过程。这一过程具有五大特征：体制变迁选择渐进性改革策略,体制变迁采取强制变迁方式,体制变迁是一个帕累托改进的过程,中央与地方具有明显的经济理性,体制的法制化程度不高。
国际上,无论联邦制国家还是单一制国家,普遍实行分税制。虽然各国国情不同,在中央与地方政府间财政关系的制度安排诸方面存在差异,但这种体制比较成熟,对各国经济社会具有较为重要的影响。美国、德国、法国、日本等市场经济发达国家,尽管政治体制、文化传统、经济发展水平等具体国情差异较大,但在政府预算管理体制构建和完善过程中逐渐积累了一些有益的经验。在政府间事权和支出责任划分方面：按照公平与效率的要求处理事权划分,重视提高事权划分的法制性和稳定性,立足国情清晰划分基本公共服务事权。在政府间收入划分方面：按照税种属性和宏观调控需要配置各级政府收入,中央政府享有初次分配的优势地位,主体税种划分体现中央权威又突出国情特色。在财政转移支付制度方面：明确设定均等化目标,拨款形式丰富多样,转移支付模式贴合国情,设置均等化资金管理机构,注重均等化制度安排的法制规范。这些好的经验和做法,值得我们学习和借鉴。在完善政府预算管理体制的过程中,我们应明确政府间事权划分,对地方特别是基层政府履行职能予以足额财力保障,健全转移支付资金跟踪问效和监管机制,推进行政和财政级次的调整优化,推动政府间财政关系法制化。
进入新世纪以来,经济全球化和一体化程度不断加深,中国经济已融入世界经济洪流,并成为促进世界经济增长的强力引擎,中国财政也肩负着重要的使命,在国际经济生活中发挥着越来越重要的作用。作为上层建筑的政府预算管理体制也绝非一成不变,需要随着经济社会等客观形势变化不断作出调整。分税制运行十几年来,我国经济社会环境已经发生了显著的变化。从国际来看,经济全球化趋势不可逆转,外部经济环境复杂多变,国际政治经济格局出现新调整,发达国家政府债务不断高攀,全球供给结构和需求结构出现明显变化。从国内来看,和谐社会建设全面加强,发展方式进入关键转型期,改革进入攻坚阶段,收入分配状况急需改善,资源与环境压力日益加大。作为我国财政改革与发展的核心问题,政府预算管理体制改革不单纯是财政管理体制的自我完善,也受制于行政管理体制等相关领域改革以及诸多国情因素,需要一个长期、渐进的过程。从落实科学发展观,转变发展方式和构建和谐社会的战略目标出发,“十二五”时期需进一步完善分税制,对各级政府和不同区域的利益进行必要的调整。既要保持中央政府的宏观调控能力,维护社会公平正义；又要进一步理顺各级政府间的财政关系,充分调动各方面积极性。从而,健全财力与事权相匹配的体制机制,促进经济又好又快发展。首先,科学界定各级政府事权和支出。一是转变政府职能和规范财政供给范围,明确政府和市场作用边界；二是促进政府和财政层级扁平化,积极推进“省直管县”和“乡财县管”等项改革；三是完善政府间事权和支出划分,明确各级政府权利和责任。其次,合理划分各级政府财权与收入。一是推进政府收入管理制度改革,规范政府收入分配秩序；二是理顺政府间收入管理权限,充分调动各级政府积极性；三是健全各级政府收入体系,为财政职能有效履行提供财力保证。再次,规范完善政府间转移支付制度。
一是健全转移支付主体框架,合理确定转移支付目标、模式、规模和对象；二是加强转移支付运行管理,优化转移支付结构,规范转移支付资金分配,健全转移支付激励约束机制；三是完善转移支付法治建设,规范财政转移支付制度。最后,稳步推进相关预算管理制度改革。一是完善预算分配机制,推行综合财政预算,健全预算体系,增强预算编制科学性；二是强化预算执行管理,完善国库集中收付制度,健全政府采购制度,创新国债管理制度；三是深化预算监督改革,积极开展预算绩效考评,切实推进预算公开,完善预算监督机制。
Look from the economics angle of view, the finance is the economic contents of politics. Because the finance is close to public fund raising and resource allocating.If property rights protect, society justice, law and so on are all looked as public goods, the finance is a kind of social mechanism that the public goods are allocated. Because the government budget management system is the core of finance management system, the government budget management system is the economic issue of politics as well as the political issue of economy.
The reform of government budget management system involves all the aspects of politics, economy and society, towing a hair but moving the whole body.The adjustment and good order among all levels governments is related to state stability and convulsion, unity and abruption, prosperousness and contabescence. Only the problem of government budget management system has be solved well, can other economic and political issues be solved better. As a result, it is significant to deepen the reform of government budget management system in politics, economy and society.
The thesis discussed the necessity and feasibility on the reform of government budget management system from two lays between theory and practice, taking the market economy system and the public finacne as the background, and footing on the " power-avail' framework among governments. In the course of research, the thesis always implements the following principles:One is to realize the combintion between theory and practice, history and reality, macro and micro, and try to innovate;Two is to explore the running mechanism and the essential request on the reform of the government budget management system in our country, applying many subjects knowledge and ways comprehensively, such as economics, politics, administration, law, constitution, behavior science etc; Three is to solve the practical problem prospectly and operably, following the law of reform and development, syncretizing the last word of many subjects, such as finance, administration and institutional economics etc..
The thesis elaborated the connotation and the law of government budget management system firstly, giving the answer of its connotation, content and function. Afterward, basing on the public goods theory, fiscal decentralization theory, intergovernmental expenditure dividing theory, intergovernmental revenue dividing theory, intergovernmental fiscal competition theory, intergovernmental fiscal harmony theory, the thesis explored the running mechanism of government budget management system. In succession, holding the basic standpoint and way of the historical materialism and the dialectical materialism, the thesis summarized the reform contents, running effect and historical limitation of government budget management system in each stage, analyzed historical vicissitude impact factor and character from the system lay. And selected USA, Germany and Japan etc. taking the emphasis on introducing their system construction and good experience, expecting to offer the beneficial apocalypse and reference to our country system reform. On the above mentioned, taking the globalization of politics and economy as background, the thesis analyzed the international and domestic situation from the strategic lay in current stage as well as the opportunity and challenge facing to, raised the countermeasures on deepening the reform of government budget management system in our country, and worked out corresponding system arrangement.
Taking a wide view of the vicissitude course on the establishment, development and reform of government budget management system in our country, mostly it can be divided into four stages:before PRC's founding, from founding to the reform and opening-up, from reform and opening-up to1994, from1994to now. Began from slavery society, developed by feudality society and republic times, the government budget management system took its shape gradually, and did much exploration and attempt in dividing the revenue and the expenditure as well as harmonizing fiscal relations among central and local governments. In the period of30years from1949to1979, the system implementation of making all the revenue and expenditure wholly consolidated the new social regime, founded the socialism economic system, boosted the industrial system to establish and social enterprise to develop. At the same time, the social resource allocation efficiency of the system is low, it went against inspiring the activity of each aspect, the finance running and managerial effectiveness was very low. In order to adapt to the economic system shunt, during1980to1993, the fiscal wrap system was implemented. The system broke the situation of high power centralization, inspired the local energy, provided powerful guarantee for the reform and opening-up as well as the development of national economy. But fiscal wrap system weakened central government macro-control capability, enhanced local protect and out-of-order competition, could not match with the inherent request of market economy. In order to adapt to the development of market economy, since1994, the taxation-dividing system reform was implemented,established the stable growth machenism of fiscal revenue, strengthened central government macro-control capability, normalized fiscal distribution relations among all levels governments, optimized the industrial structure and resource allocation, boosted regional economy to develop harmoniously, improved the running efficiency of socialistic market economy. Compared with developed market economy countries with100years'history on taxation-dividing system, China's taxation-dividing system is not perfect enough. In handling avail relations among all levels governments, the system contained the compromise overmuch. The dividing in affairs rights and expenditure was not clear enough, the dividing in fiscal rights and revenue was not scientific enough, the fiscal transfer payment was not normative enough. To say it from the system, China's government budget management system reform has been carried out encircled relations changes between government and market as well as the centre and the local.The history of system vicissitude in nature is the cyclic shift course between centralization and decentralization in power. This course has five characters:gradual reform strategy was selected, forcible vicissitude ways was adopted, the system vicissitude was a Pareto improvement course, the centre and local governments had shaip economic rationality, the system law degree was not high enough.
Internationally, the taxation-dividing system was practised widespreadly, regardless of the federal state or unitary state. Although the situation of the countries are different, existing discrepancy in centre and local fiscal relations, this kind of system is more mature, it affects all countries economy and society weightily. The developed market economy countries,such as USA, Germany, France and Japan etc., all accumulated some beneficial experience gradually in the establishing and improving course of government budget management system, though differring greatly in the political system, cultural tradition, economic develop level etc. In the dividing of intergovemment affairs rights and expenditure responsibility:dealing with the dividing of affairs rights according to the request of justice and efficiency; attaching importance to improving the legality and stability of affairs rights dividing; dividing basic public service affairs rights clearly footing on the country situation. In the dividing of intergovemment revenue:allocating each level government revenue following the tax attribute and macro-control require; the central government enjoying the superiority of the primary distribution; the dividing of main tax incarnating the centre authority and the country unique feature.In the fiscal transfer payment system:setting on the equalization target definitely; enriching the allocate forms to diverse; transfer payment pattern coinciding the country situation; establishing the equalization fund administration; paying attention to the legality of the equalization system. These good experience and ways are worthy of our studying and drawing lessons from. In the process of improving government budget management system, we should divide intergovernment affairs rights definitely, provide enough financial guarantee for all levels governments, especially for grass roots governments to fulfil their functions; we should improve the effect following-asking and supervising mechanism of transfer payment fund, push the administrative and fiscal levels to adjust and optimize, impel the intergovernment fiscal relations to legalization.
Since entering new ages, the degree of economy globalization and integration continuously becomes deeper and deeper. China's economy has already integrated into the whole world, and becomes the strong engine towing the world economy to increase. China's finance also shoulders important mission and plays the more and more crucial role in the international economy. As the superstructure, the government budget management system is also far from fixed and unchangealbe, it ought to be adjusted continuously with the change of objective situation like economy, society etc. The taxation-dividing system has run for over ten years, the economic and social condition in our country has changed markedly. To look it internationally, the economic globalization trend is not reversible, the external economy condition is complicated and changeful, the international politics and economy framework appears new adjustment, the developed countries governmental debt is rising continuously, the world supply and demand structure appears obvious changes. To look it domestically, the harmonious society is strengthening roundly, the developing mode comes into key transition times, the reform enters the hard stage, the income distributive condition needs to be improved, the resource and environment pressure is increasing day by day. As the core issue of our country fiscal reform and development, the government budget management system reform is not only the improvement of the fiscal management system itself, but also under the restriction of administrative system and other related fields reform as well as many factors of the situation of a country, it is a long-term and gradual course. For the strategic target sake of carrying out scientific develop view, changing the develop mode, shaping the harmonious society, in the twelfth "five-year plan" times, the taxation-dividing system needs to be improved further, implementing the necessary avail adjustment to all levels governments and different regions. Not only keeping the macro-control capability of the centre government to maintenance social justice, but also making the relations among all levels governments orderly to fully inspire the activity all-around. Thus, the system and mechanism which fiscal force and affairs rights match mutually is sound so as to advance the economy to develop well and rapidly. Firstly, the affairs rights of all levels governments should be bounded scientifically. One is to change government function and norm fiscal supply range to make the boundary between government and market specific; Two is to optimize the governments and finance levels as well as impel the reform of "province administrating county" and "county managing township finance" etc.; Three is to improve the dividing of intergovernment affairs rights and expenditure to make the right and duty of all levels governments specific. Secondly, the fiscal rights and revenue of all levels governments should be divided reasonably. One is to advance the reform of government revenue management system to normalize the distributive order of government revenue; Two is to make the government revenue management authority orderly to inspire the activity of all levels governments; Three is to make all levels governments revenue system perfectly to provide the guarantee for the effective perform on fiscal function. Again, the intergovernment transfer payment system should be improved. One is to make the main frame of transfer payment system perfect to reasonably determine the target, the mode,the scale and the object of the transfer payment; Two is to strengthen the running supervision of the transfer payment to optimize the structure, the fund distribution and the inspiriting-restricting mechanism of the transfer payment; Three is to improve the law of the transfer payment to normalize fiscal transfer payment system. Ultimately, the system reform related to budget management should be advanced steadily. One is to improve the budget distributive mechanism to push the synthetical fiscal budget, to sound budget system, to enhance budget scientific character; Two is to enhance budget implementing supervision to improve fisc concentrated receiving-paying system, to sound government procurement system, to innovate national debt manage system; Three is to deepen budget supervision reform to evolve budget performance examine actively, to push budget open verily, to improve budget supervision mechanism.
政府预算管理体制改革涉及社会政治经济生活的方方面面,牵一发而动全身。各级政府间财政关系的调整和理顺,事关国家的稳定与动乱、统一与分裂、兴盛与衰亡。只有解决好政府预算管理体制问题,才能较好地解决其他经济和政治问题。因而,深化政府预算管理体制改革具有十分重要的政治、经济和社会意义。
论文以市场经济和公共财政为背景,立足于政府相互间的“权力—利益”框架,从理论和实践两个层面,探讨政府预算管理体制改革的必要性和可行性。在研究中,论文始终贯彻以下原则：一是实现理论和实践相结合、历史和现实相结合、宏观和微观相结合,力求创新；二是综合运用经济、政治、管理、法律、宪政、行为科学等多学科知识和方法,探寻我国政府预算管理体制的运行机理及改革的本质要求；三是融合公共财政学、行政管理学、制度经济学等学科的最新成果,遵循改革与发展客观规律,力求能解决实际问题,具有前瞻性和可操作性。
论文首先阐述政府预算管理体制的内涵及规律,即政府预算管理体制的涵义和内容是什么,为什么一个国家需具有健全的政府预算管理体制,需要政府预算管理体制来实现什么功能等。其后以公共产品理论、财政分权理论、政府间支出划分理论、政府间收入划分理论、政府间财政竞争理论、政府间财政协调理论为基础,来探寻政府预算管理体制的运行机理。接着从历史唯物主义和辩证唯物主义的基本观点和基本方法出发,客观总结了我国政府预算管理体制各阶段的改革内容、体制运行效果和存在的历史局限性,从制度层面分析了我国政府预算管理体制历史变迁的影响因素和特征。并选择美国、德国、日本等国际上典型国家,对其政府预算管理体制的构建及好的经验做法作了重点介绍,以期为我国政府预算管理体制改革提供有益的启示和借鉴。在上述基础上,以政治经济全球化为大背景,从战略层面分析了我国现阶段政府预算管理体制改革的国际国内形势及面临的机遇和挑战,提出了深化我国政府预算管理体制改革的战略思路和对策措施,并作出了相应的制度安排。
纵观我国政府预算管理体制建立、发展与改革的变迁过程,大致可以分为建国前、建国初至改革开放时期、改革开放后至1994年前、1994年至今四个大的阶段。自奴隶社会始、经封建社会和民国时期发展,我国政府预算管理体制逐渐形成,在划分中央地方收支范围,协调中央与地方财政关系方面进行了诸多探索和尝试。自1949年新中国成立到1979年的30年间,我国实行统收统支体制,巩固了社会主义新生政权,奠定了社会主义经济制度基础,促进了工业体系建立和社会各项事业发展。同时,该体制社会资源配置效率低下,不利于调动各方面的积极性,财政运行管理效率低下。为适应经济体制转轨需要,我国于1980—1993年间实行财政包干体制,打破了高度集权的局面,激发了地方活力,为改革开放和国民经济发展提供了强有力的保障。但包干体制弱化了中央政府的宏观调控能力,强化了地方保护与无序竞争,与市场经济内在要求越来越不相适应。为适应市场经济发展需要,从1994年起,我国实行分税制改革,建立了财政收入稳定增长机制,增强了中央宏观调控能力,规范了各级政府间的财政分配关系,优化了产业结构和资源配置,促进了区域经济的协调发展,提高了社会主义市场经济的运行效率。与有着上百年分税制历史的发达市场经济国家相比,我国的分税制还不尽完善。由于在处理各级政府间利益关系上,当时的体制设计包含了过多的妥协性,事权及支出划分不够清晰,财权和收入划分不够科学,转移支付制度不够规范。从制度上来说,我国的政府预算管理体制改革,始终围绕政府与市场、中央与地方的关系变化进行,体制变迁史,实际上就是集权分权的循环变化过程。这一过程具有五大特征：体制变迁选择渐进性改革策略,体制变迁采取强制变迁方式,体制变迁是一个帕累托改进的过程,中央与地方具有明显的经济理性,体制的法制化程度不高。
国际上,无论联邦制国家还是单一制国家,普遍实行分税制。虽然各国国情不同,在中央与地方政府间财政关系的制度安排诸方面存在差异,但这种体制比较成熟,对各国经济社会具有较为重要的影响。美国、德国、法国、日本等市场经济发达国家,尽管政治体制、文化传统、经济发展水平等具体国情差异较大,但在政府预算管理体制构建和完善过程中逐渐积累了一些有益的经验。在政府间事权和支出责任划分方面：按照公平与效率的要求处理事权划分,重视提高事权划分的法制性和稳定性,立足国情清晰划分基本公共服务事权。在政府间收入划分方面：按照税种属性和宏观调控需要配置各级政府收入,中央政府享有初次分配的优势地位,主体税种划分体现中央权威又突出国情特色。在财政转移支付制度方面：明确设定均等化目标,拨款形式丰富多样,转移支付模式贴合国情,设置均等化资金管理机构,注重均等化制度安排的法制规范。这些好的经验和做法,值得我们学习和借鉴。在完善政府预算管理体制的过程中,我们应明确政府间事权划分,对地方特别是基层政府履行职能予以足额财力保障,健全转移支付资金跟踪问效和监管机制,推进行政和财政级次的调整优化,推动政府间财政关系法制化。
进入新世纪以来,经济全球化和一体化程度不断加深,中国经济已融入世界经济洪流,并成为促进世界经济增长的强力引擎,中国财政也肩负着重要的使命,在国际经济生活中发挥着越来越重要的作用。作为上层建筑的政府预算管理体制也绝非一成不变,需要随着经济社会等客观形势变化不断作出调整。分税制运行十几年来,我国经济社会环境已经发生了显著的变化。从国际来看,经济全球化趋势不可逆转,外部经济环境复杂多变,国际政治经济格局出现新调整,发达国家政府债务不断高攀,全球供给结构和需求结构出现明显变化。从国内来看,和谐社会建设全面加强,发展方式进入关键转型期,改革进入攻坚阶段,收入分配状况急需改善,资源与环境压力日益加大。作为我国财政改革与发展的核心问题,政府预算管理体制改革不单纯是财政管理体制的自我完善,也受制于行政管理体制等相关领域改革以及诸多国情因素,需要一个长期、渐进的过程。从落实科学发展观,转变发展方式和构建和谐社会的战略目标出发,“十二五”时期需进一步完善分税制,对各级政府和不同区域的利益进行必要的调整。既要保持中央政府的宏观调控能力,维护社会公平正义；又要进一步理顺各级政府间的财政关系,充分调动各方面积极性。从而,健全财力与事权相匹配的体制机制,促进经济又好又快发展。首先,科学界定各级政府事权和支出。一是转变政府职能和规范财政供给范围,明确政府和市场作用边界；二是促进政府和财政层级扁平化,积极推进“省直管县”和“乡财县管”等项改革；三是完善政府间事权和支出划分,明确各级政府权利和责任。其次,合理划分各级政府财权与收入。一是推进政府收入管理制度改革,规范政府收入分配秩序；二是理顺政府间收入管理权限,充分调动各级政府积极性；三是健全各级政府收入体系,为财政职能有效履行提供财力保证。再次,规范完善政府间转移支付制度。
一是健全转移支付主体框架,合理确定转移支付目标、模式、规模和对象；二是加强转移支付运行管理,优化转移支付结构,规范转移支付资金分配,健全转移支付激励约束机制；三是完善转移支付法治建设,规范财政转移支付制度。最后,稳步推进相关预算管理制度改革。一是完善预算分配机制,推行综合财政预算,健全预算体系,增强预算编制科学性；二是强化预算执行管理,完善国库集中收付制度,健全政府采购制度,创新国债管理制度；三是深化预算监督改革,积极开展预算绩效考评,切实推进预算公开,完善预算监督机制。
Look from the economics angle of view, the finance is the economic contents of politics. Because the finance is close to public fund raising and resource allocating.If property rights protect, society justice, law and so on are all looked as public goods, the finance is a kind of social mechanism that the public goods are allocated. Because the government budget management system is the core of finance management system, the government budget management system is the economic issue of politics as well as the political issue of economy.
The reform of government budget management system involves all the aspects of politics, economy and society, towing a hair but moving the whole body.The adjustment and good order among all levels governments is related to state stability and convulsion, unity and abruption, prosperousness and contabescence. Only the problem of government budget management system has be solved well, can other economic and political issues be solved better. As a result, it is significant to deepen the reform of government budget management system in politics, economy and society.
The thesis discussed the necessity and feasibility on the reform of government budget management system from two lays between theory and practice, taking the market economy system and the public finacne as the background, and footing on the " power-avail' framework among governments. In the course of research, the thesis always implements the following principles:One is to realize the combintion between theory and practice, history and reality, macro and micro, and try to innovate;Two is to explore the running mechanism and the essential request on the reform of the government budget management system in our country, applying many subjects knowledge and ways comprehensively, such as economics, politics, administration, law, constitution, behavior science etc; Three is to solve the practical problem prospectly and operably, following the law of reform and development, syncretizing the last word of many subjects, such as finance, administration and institutional economics etc..
The thesis elaborated the connotation and the law of government budget management system firstly, giving the answer of its connotation, content and function. Afterward, basing on the public goods theory, fiscal decentralization theory, intergovernmental expenditure dividing theory, intergovernmental revenue dividing theory, intergovernmental fiscal competition theory, intergovernmental fiscal harmony theory, the thesis explored the running mechanism of government budget management system. In succession, holding the basic standpoint and way of the historical materialism and the dialectical materialism, the thesis summarized the reform contents, running effect and historical limitation of government budget management system in each stage, analyzed historical vicissitude impact factor and character from the system lay. And selected USA, Germany and Japan etc. taking the emphasis on introducing their system construction and good experience, expecting to offer the beneficial apocalypse and reference to our country system reform. On the above mentioned, taking the globalization of politics and economy as background, the thesis analyzed the international and domestic situation from the strategic lay in current stage as well as the opportunity and challenge facing to, raised the countermeasures on deepening the reform of government budget management system in our country, and worked out corresponding system arrangement.
Taking a wide view of the vicissitude course on the establishment, development and reform of government budget management system in our country, mostly it can be divided into four stages:before PRC's founding, from founding to the reform and opening-up, from reform and opening-up to1994, from1994to now. Began from slavery society, developed by feudality society and republic times, the government budget management system took its shape gradually, and did much exploration and attempt in dividing the revenue and the expenditure as well as harmonizing fiscal relations among central and local governments. In the period of30years from1949to1979, the system implementation of making all the revenue and expenditure wholly consolidated the new social regime, founded the socialism economic system, boosted the industrial system to establish and social enterprise to develop. At the same time, the social resource allocation efficiency of the system is low, it went against inspiring the activity of each aspect, the finance running and managerial effectiveness was very low. In order to adapt to the economic system shunt, during1980to1993, the fiscal wrap system was implemented. The system broke the situation of high power centralization, inspired the local energy, provided powerful guarantee for the reform and opening-up as well as the development of national economy. But fiscal wrap system weakened central government macro-control capability, enhanced local protect and out-of-order competition, could not match with the inherent request of market economy. In order to adapt to the development of market economy, since1994, the taxation-dividing system reform was implemented,established the stable growth machenism of fiscal revenue, strengthened central government macro-control capability, normalized fiscal distribution relations among all levels governments, optimized the industrial structure and resource allocation, boosted regional economy to develop harmoniously, improved the running efficiency of socialistic market economy. Compared with developed market economy countries with100years'history on taxation-dividing system, China's taxation-dividing system is not perfect enough. In handling avail relations among all levels governments, the system contained the compromise overmuch. The dividing in affairs rights and expenditure was not clear enough, the dividing in fiscal rights and revenue was not scientific enough, the fiscal transfer payment was not normative enough. To say it from the system, China's government budget management system reform has been carried out encircled relations changes between government and market as well as the centre and the local.The history of system vicissitude in nature is the cyclic shift course between centralization and decentralization in power. This course has five characters:gradual reform strategy was selected, forcible vicissitude ways was adopted, the system vicissitude was a Pareto improvement course, the centre and local governments had shaip economic rationality, the system law degree was not high enough.
Internationally, the taxation-dividing system was practised widespreadly, regardless of the federal state or unitary state. Although the situation of the countries are different, existing discrepancy in centre and local fiscal relations, this kind of system is more mature, it affects all countries economy and society weightily. The developed market economy countries,such as USA, Germany, France and Japan etc., all accumulated some beneficial experience gradually in the establishing and improving course of government budget management system, though differring greatly in the political system, cultural tradition, economic develop level etc. In the dividing of intergovemment affairs rights and expenditure responsibility:dealing with the dividing of affairs rights according to the request of justice and efficiency; attaching importance to improving the legality and stability of affairs rights dividing; dividing basic public service affairs rights clearly footing on the country situation. In the dividing of intergovemment revenue:allocating each level government revenue following the tax attribute and macro-control require; the central government enjoying the superiority of the primary distribution; the dividing of main tax incarnating the centre authority and the country unique feature.In the fiscal transfer payment system:setting on the equalization target definitely; enriching the allocate forms to diverse; transfer payment pattern coinciding the country situation; establishing the equalization fund administration; paying attention to the legality of the equalization system. These good experience and ways are worthy of our studying and drawing lessons from. In the process of improving government budget management system, we should divide intergovernment affairs rights definitely, provide enough financial guarantee for all levels governments, especially for grass roots governments to fulfil their functions; we should improve the effect following-asking and supervising mechanism of transfer payment fund, push the administrative and fiscal levels to adjust and optimize, impel the intergovernment fiscal relations to legalization.
Since entering new ages, the degree of economy globalization and integration continuously becomes deeper and deeper. China's economy has already integrated into the whole world, and becomes the strong engine towing the world economy to increase. China's finance also shoulders important mission and plays the more and more crucial role in the international economy. As the superstructure, the government budget management system is also far from fixed and unchangealbe, it ought to be adjusted continuously with the change of objective situation like economy, society etc. The taxation-dividing system has run for over ten years, the economic and social condition in our country has changed markedly. To look it internationally, the economic globalization trend is not reversible, the external economy condition is complicated and changeful, the international politics and economy framework appears new adjustment, the developed countries governmental debt is rising continuously, the world supply and demand structure appears obvious changes. To look it domestically, the harmonious society is strengthening roundly, the developing mode comes into key transition times, the reform enters the hard stage, the income distributive condition needs to be improved, the resource and environment pressure is increasing day by day. As the core issue of our country fiscal reform and development, the government budget management system reform is not only the improvement of the fiscal management system itself, but also under the restriction of administrative system and other related fields reform as well as many factors of the situation of a country, it is a long-term and gradual course. For the strategic target sake of carrying out scientific develop view, changing the develop mode, shaping the harmonious society, in the twelfth "five-year plan" times, the taxation-dividing system needs to be improved further, implementing the necessary avail adjustment to all levels governments and different regions. Not only keeping the macro-control capability of the centre government to maintenance social justice, but also making the relations among all levels governments orderly to fully inspire the activity all-around. Thus, the system and mechanism which fiscal force and affairs rights match mutually is sound so as to advance the economy to develop well and rapidly. Firstly, the affairs rights of all levels governments should be bounded scientifically. One is to change government function and norm fiscal supply range to make the boundary between government and market specific; Two is to optimize the governments and finance levels as well as impel the reform of "province administrating county" and "county managing township finance" etc.; Three is to improve the dividing of intergovernment affairs rights and expenditure to make the right and duty of all levels governments specific. Secondly, the fiscal rights and revenue of all levels governments should be divided reasonably. One is to advance the reform of government revenue management system to normalize the distributive order of government revenue; Two is to make the government revenue management authority orderly to inspire the activity of all levels governments; Three is to make all levels governments revenue system perfectly to provide the guarantee for the effective perform on fiscal function. Again, the intergovernment transfer payment system should be improved. One is to make the main frame of transfer payment system perfect to reasonably determine the target, the mode,the scale and the object of the transfer payment; Two is to strengthen the running supervision of the transfer payment to optimize the structure, the fund distribution and the inspiriting-restricting mechanism of the transfer payment; Three is to improve the law of the transfer payment to normalize fiscal transfer payment system. Ultimately, the system reform related to budget management should be advanced steadily. One is to improve the budget distributive mechanism to push the synthetical fiscal budget, to sound budget system, to enhance budget scientific character; Two is to enhance budget implementing supervision to improve fisc concentrated receiving-paying system, to sound government procurement system, to innovate national debt manage system; Three is to deepen budget supervision reform to evolve budget performance examine actively, to push budget open verily, to improve budget supervision mechanism.
引文
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①参见谢旭人等主编《中国财政60年》,中国财政经济出版社,2010年.
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