我国转基因食品安全政府规制研究
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摘要
转基因技术的飞速发展和广泛应用给人类生活带来深刻的变化，在产生巨大经济效益和社会效应的同时，转基因食品安全问题也日益凸显，受到国际社会、各国政府和公众的高度关注，从一个单纯的科学问题，演变成为一个涉及政治、经济、法律、伦理等因素的复杂的社会问题，关乎国家、转基因技术拥有者、转基因食品生产经营者和消费者的根本利益。转基因食品安全风险的复杂性和不确定性对政府规制提出更高的要求。近年来，我国的转基因技术研发取得突破性进展，转基因作物种植面积逐步扩大，转基因食品安全的政府规制体系初成。与此同时，政府、媒体、专家、技术研发者对转基因食品安全与否说法不一，公众对转基因食品安全问题的担忧和对政府规制信用、能力的质疑与日俱增。我国转基因食品安全政府规制正面临着考验。对我国转基因食品安全政府规制进行系统深入地研究，进而提出可行的政策建议具有积极的理论和现实意义。
本文以规制经济学、公共管理学和法学等学科的基本理论为指导，运用规范分析、社会统计分析、案例分析、历史分析和比较分析等方法，阐述了转基因食品安全政府规制的理论基础；考察了我国转基因食品生产经营者、消费者以及政府自身对转基因食品安全政府规制的需求；评析了我国转基因食品安全政府规制供给及规制失灵原因；在比较和借鉴国际社会及代表性国家政府规制政策立法和实践经验的基础上，提出了完善我国政府规制体系的对策建议。本文的主要结论是：转基因食品安全包含食用安全、生态安全和经济社会安全等多层涵义。转基因食品安全的政府规制本质上是风险高度复杂和不确定背景下政府依法实施的风险规制和公共服务。应在全面考量利益相关主体的规制需求与政府规制理念、能力和制度的基础上优化政府规制供给，借鉴国际经验，建立“定位准确、体制合理、制度健全、立法完善、执法有力”的转基因食品安全政府规制体系。
本文研究内容共分为八章：
第一章，导论。本章介绍了论文的研究背景，阐明了论文的研究目的和意义，综述了转基因食品安全政府规制领域的国内外研究进展，明确了论文的研究思路、逻辑框架和研究方法，总结了论文的创新之处。
第二章，转基因食品安全政府规制的理论基础。本章界定了转基因食品安全、政府规制等基本概念及其内涵，基于政府社会性规制、风险规制、市场失灵与政府失灵、规制均衡与博弈论、依法规制等理论视角，探讨了转基因食品安全政府规制的理论基础。
第三章，转基因食品安全政府规制的必要性、构成和有效性。本章阐明了转基因食品安全政府规制的必要性，概括了政府规制的基本构成要素，运用博弈分析方法论证了政府规制的有效性。研究认为，转基因食品安全风险的复杂性和不确定性要求政府实施有效规制，规制制度的构建应遵循生产者与消费者、规制者与生产者以及规制者之间的博弈规律，注重政府风险评价和管理的特有功能；应考察相关利益主体的规制需求，分析政府的规制理念和供给能力；政府规制必须建立在法制完善的基础之上，以克服市场和政府规制的双重失灵，实现公共利益最大化。
第四章，我国转基因食品安全政府规制需求分析。本章采用社会统计和案例分析等方法，考察了转基因技术研发者、作物种植者、食品生产经营者和消费者，以及政府自身的规制需求，为客观评价和完善我国转基因食品安全政府规制体系提供实证基础。研究认为，转基因食品生产经营者希望政府加大研发投入、适度保护知识产权和种植者权益、进行知识普及和正向信息传递、减少规制成本；消费者希望政府加强信息披露、改进标识管理、健全风险评价和交流机制、完善立法、强化执法；政府自身希望规制决策建立在对转基因食品风险全面评估和预测、信息完整充分的基础之上。
第五章，我国转基因食品安全政府规制供给分析。本章从政府规制法律体系、规制体制、规制制度和规制执法等方面全面梳理和总结了我国转基因食品安全政府规制的发展和运行现状，客观评价了现有规制体系的成绩和不足，结合典型案例评析揭示了政府规制失灵的原因。研究认为，我国转基因食品安全政府规制立法渐成体系，基本制度框架日趋明晰，转基因食品安全执法初见成效。但仍存在立法层级偏低，规制体制不尽合理，基本制度和配套机制尚不健全，规制执法能力有待提升等诸多不足。
第六章，转基因食品安全政府规制国际经验及启示。本章考察了国际社会及代表性国家、地区转基因食品安全政府规制的立法和实践发展，从规制理念和原则、规制体制、规制立法、制度和措施等方面比较了国际组织、各国政府规制制度的历史变迁和基本模式，总结如下经验和启示：应遵从和有效利用转基因食品安全的国际规则；应立足现实国情，全面衡量转基因技术发展的利弊影响，选择利于保护本国利益的规制政策和立法；应建立协调机制以确保多机构规制体制的有效运行；在既有法律传统和制度框架内完善立法，加大执法和监督力度；增加立法的透明度，健全公众参与机制，提高公众的理解和接受程度。
第七章，完善我国转基因食品安全政府规制的对策。本章认为：我国应树立“在稳步发展中行规制，在审慎规制中求安全”的基本理念；明确以风险预防为核心的基本原则体系；构建专门立法和配套法规相结合的法律体系；优化规制机构和规制职能，加强规制能力建设；完善风险评价、标识管理等基本制度，健全政府信息公开、公众参与和知识产权保护配套机制；建立综合执法机制、加大执法和监督力度，提高规制实效。
第八章，结论与展望。本章归纳和总结了论文的主要研究结论，指出研究的不足之处，为进一步深入的研究指明方向。
The rapid and wide application of transgenic technology has brought great changes tohuman life. Together with the great economic and social benefits, genetically modified foodsafety problems are also increasing, which arouse high attention of international society,governments and the public. They have become the complex social problems of politics,economy, law and ethics, beyond a purely scientific problem, and concern fundamentalinterests of countries, developers of transgenic technology, producers of genetically modifiedfood and consumers. The complexity and uncertainty of genetically modified food safety riskbring great challenge to government regulation. In recent years, transgenic technologyresearch and development in our country have made great progress, genetically modified cropplanting area has gradually expanded, and government regulation system of geneticallymodified food safety has initially established. At the same time, the government, the media,the expert and the developer have disagreed a lot about genetically modified food safety. Thepublic anxiety about genetically modified food safety and distrust to capacity of governmentregulation grows day by day. The government regulation of genetically modified food safetyis facing with major test. Thus it is of important theoretical and practical significance to carryin-depth research on government regulation of genetically modified food safety in our countryand put forward feasible policy suggestions.
Directed by the basic theories of regulation economics, public management and legalscience, through normative analysis, social statistical analysis, case analysis, historicalanalysis and comparison analysis methods, this dissertation expounds the basic theory ofgovernment regulation of genetically modified food safety, examines the demands ofgenetically modified food producer, consumer and government itself for governmentregulation of genetically modified food safety in China, analyzes the current situation ofsupply of government regulation in our country, compares the policy, legislation and practiceof government regulation of genetically modified food safety in international society andother typical countries, and puts forward the countermeasures and suggestions of perfectinggovernment regulation system The main conclusions are: genetically modified food safetyincludes human health safety, ecological safety and economic social safety. The governmentregulation of genetically modified food safety is essentially the risk regulation and public service of government which is legally implemented under the highly complex and uncertainrisk background. The optimization of government regulation should be executed in fullconsideration of the stakeholders’ demand and the regulation concept and capacity ofgovernment. By learning international regulation experiences, the government regulationsystem of genetically modified food safety in China should be established with the characterof “accurate positioning, reasonable structure, sound mechanism, complete legislation andpowerful enforcement”.
This dissertation consists of eight chapters:
Chapter1: Introduction. This chapter presents the research background, elaborates theresearch purpose and significance, reviews the research progress made by scholars both athome and abroad concerning government regulation of genetically modified food safety, andclarifies the research approach, logical frame and research methods, and summarizes theinnovations in this dissertation.
Chapter2: Theoretical basis of regulation on genetically modified food safety. Thischapter defines the concept and connotation of genetically modified food safety, governmentregulation etc. Based on theories of government social regulation, risk regulation, marketfailure and regulation failure, supply and demand balance, game theory, and regulation by law,this chapter explores theoretical foundation of government regulation
Chapter3: Necessity, composition and effectiveness of regulation on geneticallymodified food safety. This chapter states the necessity of government regulation, summarizesthe elements of government regulation, and analyzes the effectiveness of governmentregulation on game theory. It is suggested that regulation system follow the game rulesbetween producers and consumers, regulators and producers as well as those within differentregulators. Meanwhile attention should be paid to the special risk evaluation and managementfunction of government. And it is necessary to examine the stakeholders’ demand forgovernment regulation, together with the analysis of the regulation consciousness and supplyability of government. Also the government regulation should be performed on the basis ofperfect legal system, in order to overcome the dual failure of market and governmentregulation, and maximize the public welfare.
Chapter4: Demand analysis of regulation on genetically modified food safety in ourcountry. Using social statistics and case analysis methods, this chapter investigated thedemands of transgenic technology developers, crop growers, food producers and consumers,as well as the government itself for government regulation, in order to provide empirical basisfor objectively evaluating and perfecting government regulation system of geneticallymodified food safety in our country. It is believed that food producers hope the government increase research investment, protect intellectual property rights and growers’ rights, andpopularize genetically modified food safety knowledge, transmit the positive information, andreduce regulation cost. Consumers want the government to strengthen information disclosure,improve label management, implement risk evaluation and exchange mechanism, perfect thelegislation, and strengthen the law enforcement. The government expects that regulationdecision of genetically modified food safety be made on basis of the complete informationand proper risk assessment and prediction.
Chapter5: Supply analysis of regulation on genetically modified food safety in ourcountry. This chapter summarizes the development and operation status of governmentregulation, evaluates the relevant achievements and deficiency concerning the legal system,regulation structure, regulation system and regulation enforcement, and reveals the reasonsfor the failure of government regulation through typical case analysis. It is suggested thatsystematical legislation, regulating framework and law enforcement of genetically modifiedfood safety have been preliminarily established. Still there are several shortcomings toovercome: The rank of legislation is relatively low, the regulation function is not quite rational,the basic and supporting mechanism are not perfect, and the enforcing capacity needs to bepromoted.
Chapter6: International experience and its enlightenment to regulation ongenetically modified food safety. This chapter reviews the legislation and practicedevelopment of government regulation of genetically modified food safety in internationalsociety and typical nations and regions, compares the historical change and basic modes ofseveral different regulation systems from the aspects of the regulation concept and principles,regulation structure, regulation legislation and measures. The following enlightenment issummarized: International rules should be followed and effectively utilized. The choice ofregulation policies and legislation should be based on realistic situation and thecomprehensive measurement of advantages and disadvantages of transgenic technology toprotect national interests. The coordination mechanism should be established to ensuremulti-institution regulation system effectively operated. The legislation should be completedand enforcement be strengthened within both traditional legal and institutional framework.The transparency of the legislation should be increased, the mechanism of public participation,understanding and acceptance be improved.
Chapter7: Countermeasures for perfecting regulation on genetically modified foodsafety in our country. Based on the analysis of the preceding chapter, the followingconclusions are drawn in this chapter: Firstly, the concept of “to regulate through steadydevelopment, to achieve safety through cautious regulation” should be established. Secondly, the basic principle system with precautionary principle as the core needs to be clarified.Thirdly, the combination of the special law and supporting rules is to be formed. Fourthly, theregulatory organizations and their functions and ability should be strengthened. Fifthly, therisk assessment and labeling system need to be completed, the publicity of governmentinformation, public participation and intellectual property rights protection mechanism shouldbe set up. Finally, the comprehensive enforcement and supervision mechanism needs to bereinforced to improve regulating effect.
Chapter8: Conclusion and prospect. This chapter summarizes main researchconclusions of this dissertation, points out several limitations of the study, and predicts someissues for further research.
本文以规制经济学、公共管理学和法学等学科的基本理论为指导，运用规范分析、社会统计分析、案例分析、历史分析和比较分析等方法，阐述了转基因食品安全政府规制的理论基础；考察了我国转基因食品生产经营者、消费者以及政府自身对转基因食品安全政府规制的需求；评析了我国转基因食品安全政府规制供给及规制失灵原因；在比较和借鉴国际社会及代表性国家政府规制政策立法和实践经验的基础上，提出了完善我国政府规制体系的对策建议。本文的主要结论是：转基因食品安全包含食用安全、生态安全和经济社会安全等多层涵义。转基因食品安全的政府规制本质上是风险高度复杂和不确定背景下政府依法实施的风险规制和公共服务。应在全面考量利益相关主体的规制需求与政府规制理念、能力和制度的基础上优化政府规制供给，借鉴国际经验，建立“定位准确、体制合理、制度健全、立法完善、执法有力”的转基因食品安全政府规制体系。
本文研究内容共分为八章：
第一章，导论。本章介绍了论文的研究背景，阐明了论文的研究目的和意义，综述了转基因食品安全政府规制领域的国内外研究进展，明确了论文的研究思路、逻辑框架和研究方法，总结了论文的创新之处。
第二章，转基因食品安全政府规制的理论基础。本章界定了转基因食品安全、政府规制等基本概念及其内涵，基于政府社会性规制、风险规制、市场失灵与政府失灵、规制均衡与博弈论、依法规制等理论视角，探讨了转基因食品安全政府规制的理论基础。
第三章，转基因食品安全政府规制的必要性、构成和有效性。本章阐明了转基因食品安全政府规制的必要性，概括了政府规制的基本构成要素，运用博弈分析方法论证了政府规制的有效性。研究认为，转基因食品安全风险的复杂性和不确定性要求政府实施有效规制，规制制度的构建应遵循生产者与消费者、规制者与生产者以及规制者之间的博弈规律，注重政府风险评价和管理的特有功能；应考察相关利益主体的规制需求，分析政府的规制理念和供给能力；政府规制必须建立在法制完善的基础之上，以克服市场和政府规制的双重失灵，实现公共利益最大化。
第四章，我国转基因食品安全政府规制需求分析。本章采用社会统计和案例分析等方法，考察了转基因技术研发者、作物种植者、食品生产经营者和消费者，以及政府自身的规制需求，为客观评价和完善我国转基因食品安全政府规制体系提供实证基础。研究认为，转基因食品生产经营者希望政府加大研发投入、适度保护知识产权和种植者权益、进行知识普及和正向信息传递、减少规制成本；消费者希望政府加强信息披露、改进标识管理、健全风险评价和交流机制、完善立法、强化执法；政府自身希望规制决策建立在对转基因食品风险全面评估和预测、信息完整充分的基础之上。
第五章，我国转基因食品安全政府规制供给分析。本章从政府规制法律体系、规制体制、规制制度和规制执法等方面全面梳理和总结了我国转基因食品安全政府规制的发展和运行现状，客观评价了现有规制体系的成绩和不足，结合典型案例评析揭示了政府规制失灵的原因。研究认为，我国转基因食品安全政府规制立法渐成体系，基本制度框架日趋明晰，转基因食品安全执法初见成效。但仍存在立法层级偏低，规制体制不尽合理，基本制度和配套机制尚不健全，规制执法能力有待提升等诸多不足。
第六章，转基因食品安全政府规制国际经验及启示。本章考察了国际社会及代表性国家、地区转基因食品安全政府规制的立法和实践发展，从规制理念和原则、规制体制、规制立法、制度和措施等方面比较了国际组织、各国政府规制制度的历史变迁和基本模式，总结如下经验和启示：应遵从和有效利用转基因食品安全的国际规则；应立足现实国情，全面衡量转基因技术发展的利弊影响，选择利于保护本国利益的规制政策和立法；应建立协调机制以确保多机构规制体制的有效运行；在既有法律传统和制度框架内完善立法，加大执法和监督力度；增加立法的透明度，健全公众参与机制，提高公众的理解和接受程度。
第七章，完善我国转基因食品安全政府规制的对策。本章认为：我国应树立“在稳步发展中行规制，在审慎规制中求安全”的基本理念；明确以风险预防为核心的基本原则体系；构建专门立法和配套法规相结合的法律体系；优化规制机构和规制职能，加强规制能力建设；完善风险评价、标识管理等基本制度，健全政府信息公开、公众参与和知识产权保护配套机制；建立综合执法机制、加大执法和监督力度，提高规制实效。
第八章，结论与展望。本章归纳和总结了论文的主要研究结论，指出研究的不足之处，为进一步深入的研究指明方向。
The rapid and wide application of transgenic technology has brought great changes tohuman life. Together with the great economic and social benefits, genetically modified foodsafety problems are also increasing, which arouse high attention of international society,governments and the public. They have become the complex social problems of politics,economy, law and ethics, beyond a purely scientific problem, and concern fundamentalinterests of countries, developers of transgenic technology, producers of genetically modifiedfood and consumers. The complexity and uncertainty of genetically modified food safety riskbring great challenge to government regulation. In recent years, transgenic technologyresearch and development in our country have made great progress, genetically modified cropplanting area has gradually expanded, and government regulation system of geneticallymodified food safety has initially established. At the same time, the government, the media,the expert and the developer have disagreed a lot about genetically modified food safety. Thepublic anxiety about genetically modified food safety and distrust to capacity of governmentregulation grows day by day. The government regulation of genetically modified food safetyis facing with major test. Thus it is of important theoretical and practical significance to carryin-depth research on government regulation of genetically modified food safety in our countryand put forward feasible policy suggestions.
Directed by the basic theories of regulation economics, public management and legalscience, through normative analysis, social statistical analysis, case analysis, historicalanalysis and comparison analysis methods, this dissertation expounds the basic theory ofgovernment regulation of genetically modified food safety, examines the demands ofgenetically modified food producer, consumer and government itself for governmentregulation of genetically modified food safety in China, analyzes the current situation ofsupply of government regulation in our country, compares the policy, legislation and practiceof government regulation of genetically modified food safety in international society andother typical countries, and puts forward the countermeasures and suggestions of perfectinggovernment regulation system The main conclusions are: genetically modified food safetyincludes human health safety, ecological safety and economic social safety. The governmentregulation of genetically modified food safety is essentially the risk regulation and public service of government which is legally implemented under the highly complex and uncertainrisk background. The optimization of government regulation should be executed in fullconsideration of the stakeholders’ demand and the regulation concept and capacity ofgovernment. By learning international regulation experiences, the government regulationsystem of genetically modified food safety in China should be established with the characterof “accurate positioning, reasonable structure, sound mechanism, complete legislation andpowerful enforcement”.
This dissertation consists of eight chapters:
Chapter1: Introduction. This chapter presents the research background, elaborates theresearch purpose and significance, reviews the research progress made by scholars both athome and abroad concerning government regulation of genetically modified food safety, andclarifies the research approach, logical frame and research methods, and summarizes theinnovations in this dissertation.
Chapter2: Theoretical basis of regulation on genetically modified food safety. Thischapter defines the concept and connotation of genetically modified food safety, governmentregulation etc. Based on theories of government social regulation, risk regulation, marketfailure and regulation failure, supply and demand balance, game theory, and regulation by law,this chapter explores theoretical foundation of government regulation
Chapter3: Necessity, composition and effectiveness of regulation on geneticallymodified food safety. This chapter states the necessity of government regulation, summarizesthe elements of government regulation, and analyzes the effectiveness of governmentregulation on game theory. It is suggested that regulation system follow the game rulesbetween producers and consumers, regulators and producers as well as those within differentregulators. Meanwhile attention should be paid to the special risk evaluation and managementfunction of government. And it is necessary to examine the stakeholders’ demand forgovernment regulation, together with the analysis of the regulation consciousness and supplyability of government. Also the government regulation should be performed on the basis ofperfect legal system, in order to overcome the dual failure of market and governmentregulation, and maximize the public welfare.
Chapter4: Demand analysis of regulation on genetically modified food safety in ourcountry. Using social statistics and case analysis methods, this chapter investigated thedemands of transgenic technology developers, crop growers, food producers and consumers,as well as the government itself for government regulation, in order to provide empirical basisfor objectively evaluating and perfecting government regulation system of geneticallymodified food safety in our country. It is believed that food producers hope the government increase research investment, protect intellectual property rights and growers’ rights, andpopularize genetically modified food safety knowledge, transmit the positive information, andreduce regulation cost. Consumers want the government to strengthen information disclosure,improve label management, implement risk evaluation and exchange mechanism, perfect thelegislation, and strengthen the law enforcement. The government expects that regulationdecision of genetically modified food safety be made on basis of the complete informationand proper risk assessment and prediction.
Chapter5: Supply analysis of regulation on genetically modified food safety in ourcountry. This chapter summarizes the development and operation status of governmentregulation, evaluates the relevant achievements and deficiency concerning the legal system,regulation structure, regulation system and regulation enforcement, and reveals the reasonsfor the failure of government regulation through typical case analysis. It is suggested thatsystematical legislation, regulating framework and law enforcement of genetically modifiedfood safety have been preliminarily established. Still there are several shortcomings toovercome: The rank of legislation is relatively low, the regulation function is not quite rational,the basic and supporting mechanism are not perfect, and the enforcing capacity needs to bepromoted.
Chapter6: International experience and its enlightenment to regulation ongenetically modified food safety. This chapter reviews the legislation and practicedevelopment of government regulation of genetically modified food safety in internationalsociety and typical nations and regions, compares the historical change and basic modes ofseveral different regulation systems from the aspects of the regulation concept and principles,regulation structure, regulation legislation and measures. The following enlightenment issummarized: International rules should be followed and effectively utilized. The choice ofregulation policies and legislation should be based on realistic situation and thecomprehensive measurement of advantages and disadvantages of transgenic technology toprotect national interests. The coordination mechanism should be established to ensuremulti-institution regulation system effectively operated. The legislation should be completedand enforcement be strengthened within both traditional legal and institutional framework.The transparency of the legislation should be increased, the mechanism of public participation,understanding and acceptance be improved.
Chapter7: Countermeasures for perfecting regulation on genetically modified foodsafety in our country. Based on the analysis of the preceding chapter, the followingconclusions are drawn in this chapter: Firstly, the concept of “to regulate through steadydevelopment, to achieve safety through cautious regulation” should be established. Secondly, the basic principle system with precautionary principle as the core needs to be clarified.Thirdly, the combination of the special law and supporting rules is to be formed. Fourthly, theregulatory organizations and their functions and ability should be strengthened. Fifthly, therisk assessment and labeling system need to be completed, the publicity of governmentinformation, public participation and intellectual property rights protection mechanism shouldbe set up. Finally, the comprehensive enforcement and supervision mechanism needs to bereinforced to improve regulating effect.
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引文
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