西部贫困地区县级政府治理能力研究
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摘要
政府和市场在人类社会发展中起着重要作用。市场在资源配置发面发挥较高效率的同时，不可避免地存在“市场失灵”；政府在弥补“市场失灵”、满足社会公共需求的过程中，却又不同程度地出现“政府失灵”，从而导致政府的有效性和合法性受到质疑。随着公民社会的发展和壮大，公民社会的力量和作用日益增强，逐步形成政府和市场之外的“第三部门”；“第三部门”在弥补“市场失灵”和“政府失灵”方面的作用也日益凸显。与此同时，公民社会要求政府提高效率和获得自我发展空间的诉求也更加强烈，从而使得各国政府面临着治理转型的压力。世界各国政府都主动抑或被动地参与到治理转型的浪潮中来，掀起了声势浩大“政府再造”运动，通过合理界定政府、市场和社会的活动边界，以发挥三者的积极作用，从而形成“三位一体”的治理格局。治理理论应运而生，不仅在西方政府改革的实践中产生，而且也指导着西方政府治理转型的实践。
中国启动市场导向的经济改革以来，经济社会转型引起各种利益冲突，从而使政府面临治理危机。要有效化解危机，巩固政府的合法性，必然要求政府治理转型。中国的治理转型是一种“渐进性的、结构性的调适”还是由于在转型过程中存在“令人沮丧的鸿沟”而必然陷入“转型陷阱”呢？从中国的实际情况看，要有效化解社会危机和顺利实现政府治理转型，就需要探索符合中国国情的治理模式。在中国的政治体制下，党领导下的政府对社会生活起主导作用，加之历史遗产的影响和中国公民社会的不成熟，中国的治理转型是在政府主导下所进行的；因此，中国语境下的政府治理采取的是政府主导型的治理模式。近年来，随着改革开放的纵深推进，中国市场经济和公民社会的迅速发展，不同区域间呈现出较大差异性。所以，在政府主导型的治理模式下出现了“主导-参与型”、“主导-合作型”等治理模式。对于经济社会发展滞后的地区来说，政府既要有效协调与市场和社会的关系，又需大力培育和推动市场与社会的发展，因而更需要强力、高效的政府治理模式。
“郡县治，天下安”，县级政府在县域治理中发挥着重要作用，县级政府是我国政府层级中的重要一环，是国家宏观调控和微观管理的结合中枢。同时，它既是国家和上级政府政策的执行者，又要根据县域实际情况灵活自主地开展工作。县级政府治理转型是国家治理转型的重要组成部分，而县级政府治理能力是影响县级政府治理成效的主要因素。提升县级政府治理能力是有效化解县域社会危机、满足县域公众诉求和顺利实现县级政府治理转型的关键。县级政府治理能力受到治理环境的制约，从西部贫困地区的治理环境来看，贫困问题是制约经济社会发展的“瓶颈”。要实现西部贫困地区县域经济社会的发展，首先需要有效解决西部贫困地区的贫困问题。我国在长期的扶贫开发工作中，形成了“以县为单位，连片开发”的指导思想，县级政府是县域贫困治理的主体，是国家扶贫开发计划的贯彻者、落实者，同时也是扶贫开发资金的分配者和监督者。因此，县级政府治理能力在县域贫困治理中具有重要作用，是西部贫困地区经济社会发展的重要力量。长期以来西部贫困地区扶贫开发工作的成效并不理想，其主要原因之一在于县级政府治理能力的弱化。对于西部贫困地区县级政府来说，要促进经济社会发展、有效解决贫困问题，需要县级政府在协调与市场和社会的关系基础上，大力引导和推动市场和社会的发展。因此，县级政府治理能力成为县域经济、社会发展的强劲推动力。
本文以西部贫困地区县级政府治理能力为研究对象，通过对西部贫困地区贫困的现状和原因的梳理，分析县级政府治理能力在解决贫困问题、促进经济社会发展中的作用，从政府、市场和社会层面考查县级政府治理能力存在的问题，进而探索建设县级政府治理能力的途径。
Government and market play an important role in the development of humansociety. When Market shows its efficiency in the allocation of resources, "marketfailure" inevitably exists at the same time. It is widely accepted that government canmake up the malfunction of market and meet the public demands, but it also occurs"government failure" at the different degree, which leads to the government's efficiencyand legitimacy are questioned. With the development and strengthening of civil society,civil society’s role and power are improving, and gradually forms the "third sector"outside government and market. The role of "third sector" is increasingly growing inmaking up for "market failure" and "government failure". At the same time urging theGovernment to improve efficiency and gaining the space of self-development by thecivil society are becoming strong, so that governments face the pressure of transitionalmanagement. Governments around the world are actively or passively involved in thewave of transitional management, sparking a massive movement of "ReinventingGovernment". Through the reasonable define the activity boundary of the government,market and social to play the positive role, so as to form the "trinity" of the governancepattern. The theory of governance has emerged, not only produced in the practice ofgovernment reform, but also guide the transformation of governance practices.
Since the start of market-oriented economic reforms in China, economic and socialtransformation cause all sorts of interest conflicts, So that the government facesgovernance crisis. To effectively resolve governance crisis, consolidate the legitimacyof the government, it is certainly that the government must start governance in transition,Chinese and western study on government management transformation of the optimistsargue that the governance transition is a kind of "incremental, structuraladjustment".And the pessimists think that because China exists "frustrating divide" inthis process and therefore inevitably fall into "transformation trap". Looking from the actual situation of China, it needs to explore the governance mode which is consistentwith China's national conditions in order to effectively solve social crisis and smoothrealization governance transformation. In China's political system, the government playsa leading role in the social life under the lead of the party, combined with the historicalheritage and the impact of immature of the China's civil society. China's governancerestructuring will be carried out by the government .therefore, governance is agovernment-led governance model under the Chinese context government. In recentyears, with the depth of reform and opening up the rapid development of China's marketeconomy and civil society, large differences between different regions are showed. So, itappeared "lead-participatory" and "lead-cooperative" governance mode under thegovernment-led governance mode. For the districts where lag behind in thedevelopment of economy and society , the government not only effectively coordinatethe relationship of market and society , but also need to greatly cultivate and promotedevelopment of the market and the society, thus more need to form strong governmentgovernance mode.
Good county governance is beneficial to the security of society. Countygovernment plays an important role in county management, county government is notonly an important level in Chinese government level, but is the national macro-controland microcosmic management combining central as well. At the same time, it not onlyperforms any of the policy of the high government, but also carry out its work accordingto the actual situation independently .County government management transformation isan important component of the national management transformation, and countygovernment governance capacity is the major factors of the county governmentmanagement effectiveness. Enhancing county level Government governance ability isthe key to effectively solve social crisis, meeting the appeal of county public and realizethe county government management transformation smoothly. Looking from thegovernance environment in western impoverished areas, county government governancecapacity restrict by governance environment. the problems of poverty is the"bottleneck" to restrict the development of economic society . In order to achieve theCounty's economic and social development .firstly we need to effectively resolve thepoverty problem in Western poor region, in the long-term poverty alleviation work,our country formed the guiding ideology of" by the county as a unit, shall develop" .County Government is the main subject of poverty governance in counties, which is also the implementation of national development plans, implementation, the allocationand monitoring of poverty relief funds. Therefore, governance capacity at the countylevel plays an important role in the County's poverty ,it is the important force foreconomic and social development in the poor areas of the Western region. For a longtime the western poor regions poverty alleviation work results is not ideal, the mainreason lies in weakening of county government governance .To promote thedevelopment of economy and society and solve the problems of poverty effectivelyfor poor western region's government at the county level, it needs to coordinate countygovernment and market and society ,and to guide and promote development of themarket and the society beyond this basic. Therefore county-level Governmentgovernance capacity is becoming the strong impetus to the county economic and socialdevelopment.
This essay take county-level Government governance ability in westernpoverty-stricken areas as the research object, combing of the status quo and causes ofpoverty in the poor areas of the Western region, analysing the role of county-levelGovernment governance ability in solving the problems of poverty, the promotion ofeconomic and social development, examining the problems of the county-levelGovernment governance ability from Governments, markets, and society dimensionsand exploring ways of construction of county-level Government governance ability
中国启动市场导向的经济改革以来，经济社会转型引起各种利益冲突，从而使政府面临治理危机。要有效化解危机，巩固政府的合法性，必然要求政府治理转型。中国的治理转型是一种“渐进性的、结构性的调适”还是由于在转型过程中存在“令人沮丧的鸿沟”而必然陷入“转型陷阱”呢？从中国的实际情况看，要有效化解社会危机和顺利实现政府治理转型，就需要探索符合中国国情的治理模式。在中国的政治体制下，党领导下的政府对社会生活起主导作用，加之历史遗产的影响和中国公民社会的不成熟，中国的治理转型是在政府主导下所进行的；因此，中国语境下的政府治理采取的是政府主导型的治理模式。近年来，随着改革开放的纵深推进，中国市场经济和公民社会的迅速发展，不同区域间呈现出较大差异性。所以，在政府主导型的治理模式下出现了“主导-参与型”、“主导-合作型”等治理模式。对于经济社会发展滞后的地区来说，政府既要有效协调与市场和社会的关系，又需大力培育和推动市场与社会的发展，因而更需要强力、高效的政府治理模式。
“郡县治，天下安”，县级政府在县域治理中发挥着重要作用，县级政府是我国政府层级中的重要一环，是国家宏观调控和微观管理的结合中枢。同时，它既是国家和上级政府政策的执行者，又要根据县域实际情况灵活自主地开展工作。县级政府治理转型是国家治理转型的重要组成部分，而县级政府治理能力是影响县级政府治理成效的主要因素。提升县级政府治理能力是有效化解县域社会危机、满足县域公众诉求和顺利实现县级政府治理转型的关键。县级政府治理能力受到治理环境的制约，从西部贫困地区的治理环境来看，贫困问题是制约经济社会发展的“瓶颈”。要实现西部贫困地区县域经济社会的发展，首先需要有效解决西部贫困地区的贫困问题。我国在长期的扶贫开发工作中，形成了“以县为单位，连片开发”的指导思想，县级政府是县域贫困治理的主体，是国家扶贫开发计划的贯彻者、落实者，同时也是扶贫开发资金的分配者和监督者。因此，县级政府治理能力在县域贫困治理中具有重要作用，是西部贫困地区经济社会发展的重要力量。长期以来西部贫困地区扶贫开发工作的成效并不理想，其主要原因之一在于县级政府治理能力的弱化。对于西部贫困地区县级政府来说，要促进经济社会发展、有效解决贫困问题，需要县级政府在协调与市场和社会的关系基础上，大力引导和推动市场和社会的发展。因此，县级政府治理能力成为县域经济、社会发展的强劲推动力。
本文以西部贫困地区县级政府治理能力为研究对象，通过对西部贫困地区贫困的现状和原因的梳理，分析县级政府治理能力在解决贫困问题、促进经济社会发展中的作用，从政府、市场和社会层面考查县级政府治理能力存在的问题，进而探索建设县级政府治理能力的途径。
Government and market play an important role in the development of humansociety. When Market shows its efficiency in the allocation of resources, "marketfailure" inevitably exists at the same time. It is widely accepted that government canmake up the malfunction of market and meet the public demands, but it also occurs"government failure" at the different degree, which leads to the government's efficiencyand legitimacy are questioned. With the development and strengthening of civil society,civil society’s role and power are improving, and gradually forms the "third sector"outside government and market. The role of "third sector" is increasingly growing inmaking up for "market failure" and "government failure". At the same time urging theGovernment to improve efficiency and gaining the space of self-development by thecivil society are becoming strong, so that governments face the pressure of transitionalmanagement. Governments around the world are actively or passively involved in thewave of transitional management, sparking a massive movement of "ReinventingGovernment". Through the reasonable define the activity boundary of the government,market and social to play the positive role, so as to form the "trinity" of the governancepattern. The theory of governance has emerged, not only produced in the practice ofgovernment reform, but also guide the transformation of governance practices.
Since the start of market-oriented economic reforms in China, economic and socialtransformation cause all sorts of interest conflicts, So that the government facesgovernance crisis. To effectively resolve governance crisis, consolidate the legitimacyof the government, it is certainly that the government must start governance in transition,Chinese and western study on government management transformation of the optimistsargue that the governance transition is a kind of "incremental, structuraladjustment".And the pessimists think that because China exists "frustrating divide" inthis process and therefore inevitably fall into "transformation trap". Looking from the actual situation of China, it needs to explore the governance mode which is consistentwith China's national conditions in order to effectively solve social crisis and smoothrealization governance transformation. In China's political system, the government playsa leading role in the social life under the lead of the party, combined with the historicalheritage and the impact of immature of the China's civil society. China's governancerestructuring will be carried out by the government .therefore, governance is agovernment-led governance model under the Chinese context government. In recentyears, with the depth of reform and opening up the rapid development of China's marketeconomy and civil society, large differences between different regions are showed. So, itappeared "lead-participatory" and "lead-cooperative" governance mode under thegovernment-led governance mode. For the districts where lag behind in thedevelopment of economy and society , the government not only effectively coordinatethe relationship of market and society , but also need to greatly cultivate and promotedevelopment of the market and the society, thus more need to form strong governmentgovernance mode.
Good county governance is beneficial to the security of society. Countygovernment plays an important role in county management, county government is notonly an important level in Chinese government level, but is the national macro-controland microcosmic management combining central as well. At the same time, it not onlyperforms any of the policy of the high government, but also carry out its work accordingto the actual situation independently .County government management transformation isan important component of the national management transformation, and countygovernment governance capacity is the major factors of the county governmentmanagement effectiveness. Enhancing county level Government governance ability isthe key to effectively solve social crisis, meeting the appeal of county public and realizethe county government management transformation smoothly. Looking from thegovernance environment in western impoverished areas, county government governancecapacity restrict by governance environment. the problems of poverty is the"bottleneck" to restrict the development of economic society . In order to achieve theCounty's economic and social development .firstly we need to effectively resolve thepoverty problem in Western poor region, in the long-term poverty alleviation work,our country formed the guiding ideology of" by the county as a unit, shall develop" .County Government is the main subject of poverty governance in counties, which is also the implementation of national development plans, implementation, the allocationand monitoring of poverty relief funds. Therefore, governance capacity at the countylevel plays an important role in the County's poverty ,it is the important force foreconomic and social development in the poor areas of the Western region. For a longtime the western poor regions poverty alleviation work results is not ideal, the mainreason lies in weakening of county government governance .To promote thedevelopment of economy and society and solve the problems of poverty effectivelyfor poor western region's government at the county level, it needs to coordinate countygovernment and market and society ,and to guide and promote development of themarket and the society beyond this basic. Therefore county-level Governmentgovernance capacity is becoming the strong impetus to the county economic and socialdevelopment.
This essay take county-level Government governance ability in westernpoverty-stricken areas as the research object, combing of the status quo and causes ofpoverty in the poor areas of the Western region, analysing the role of county-levelGovernment governance ability in solving the problems of poverty, the promotion ofeconomic and social development, examining the problems of the county-levelGovernment governance ability from Governments, markets, and society dimensionsand exploring ways of construction of county-level Government governance ability
引文
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1[美]李侃如.治理中国:从革命到改革[M].中国社会科学出版社,2010:328.
1罗西瑙.没有政府统治的治理[M].剑桥大学出版社,1995.转引自俞可平主编.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社,2000:2
2这四项特质是:它不是政治系统,也不是活动,而是一种过程;强调相互调适的关系;同时包括公私部门;强调持续的互动.五项观点是:治理包括政府与非政府部门的行动者;在处理社会及经济议题时,责任与界线的界定并不是非常清楚;在集体行动中,行动者彼此间存有权力互赖的关系;治理系一个行动者拥有自主性且自我管理的网络;治理强调政府运用新的政策工具或技术来指导或驾驭来成就目标,而非一味依赖权威或命令.俞可平主编:治理与善治,北京:社会科学文献出版社,2000(2).
3库伊曼和范·弗利埃特:治理与公共管理,见库伊曼等:管理公共组织,萨吉出版公司1993(64).
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