中国预算制度：变迁轨迹和改革路径
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摘要
财政既是一个政治范畴，又是一个经济范畴。财政预算制度，既与政治制度有关，又与经济制度有关。财政的双重属性决定了财政预算制度的双重属性。因而，财政预算制度的变迁与改革，无不与国家政治、经济、社会等方面的重大变革有关。回顾我国建国后的财政预算制度变迁轨迹，特别是改革开放后的制度变迁路径，分析我国政治制度、经济制度、社会意识形态以及文化对财政预算制度变迁的影响，从中寻找出一条相对清晰的脉络，有利于加深对我国财政预算制度变迁深层次规律的把握，理清财政发展和改革的思路和路径。同时，参考发达市场经济国家现代预算制度的演进、发展和形成过程，以及与政治制度、经济制度、社会意识形态之间的互动关系，也能为我们推进财政预算制度改革提供有意的借鉴和参考。党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的改革目标；十六大又明确提出完善社会主义市场经济体制。在经济体制大变局的背景下，从1994年分税制财政改革开始，财政预算制度的变迁已经驶入了快车道。1998年，国家正式确立了建立适应社会主义市场经济体制的公共财政体制框架的战略目标。随后，财政预算制度改革逐步推进到预算管理制度改革等支出端的改革，特别是随着新世纪以来政府职能的逐步转变和预算公开的逐步深化，财政预算制度发生作用的领域不仅仅局限于经济方面，也逐渐向政治方面扩散，这必将为完善社会主义市场经济体制和推动社会主义民主政治建设提供新的动力和活力。在这一伟大的历史进程中，财政预算制度应该发挥作用，也可以发挥作用，其重要的突破口就是通过深化预算公开，逐步落实公民知情权、监督权、参与权和决策权，并在条件成熟时推开预算民主制度，充分发挥财政预算制度在推动国家经济、政治、社会和文化发展方面的重要作用。
全文共分为五个章节：第一章为导论，提出本文的选题意义、研究范围、研究方法、篇章结构、论文的创新点和不足，对全文中用到的理论分析工具和主要文献也一并做了简介；第二章结合实证分析了计划经济时代下，财政预算制度变迁的轨迹和脉络，重点对建国初期的制度设立以及各个不同历史阶段制度的主要特征及变迁动因做了剖析。第三章结合实证对改革开放大背景下，特别是确立了市场经济体制改革目标后的财政预算制度变迁的主要特征和动因进行了重点分析。在第二章和第三章分析中，都注重考察了政治制度、经济制度、社会意识形态、文化、思想观点与财政预算制度变迁的互动关系，并得出了定性的结论。第四章重点考察了英国和美国的预算制度变迁进程及成效，结合我国国情，也做了比较分析和判断，提炼了可供参考和借鉴的经验及制度安排。第五章结合目前改革的进程，以及公共财政建设的目标、现存问题和约束条件，通过分析，指出了推进预算民主是当前财政预算制度改革的重要突破口，无论对于财政预算制度建设本身，还是对于国家政治、经济、社会、文化建设都具有重要的推动作用。
Public finance is not only a political category, but also an economic category. Fiscal budget system, both related tothe political system and the economic system. Fiscal dual attribute determines the dual nature of the fiscal budgetsystem. Thus, the vicissitude and reform of the fiscal budget system deeply related to a major change of national'spolitical, economic, social aspects.Review of fiscal budget system vicissitude path after the founding of new China,especially the vicissitude path of system after the reform and opening up, analyzing how China's political system,economic system, social ideology and culture influenced the change of the fiscal budget system, finding out arelatively clear context, is conducive to deepen the understand of the deep-seated change on the fiscal budgetsystem in China, sorting out the thinking and path of fiscal development and reform. At the same time, referencingto the evolution of the modern budget system of the developed countries, as well as the interaction between thepolitical system, economic system and social ideology, which could provide meaningful reference for promotingthe reform of fiscal budget system in China. The14th Party Congress explicitly proposed the reform goals of theestablishment of a socialist market economic system; The16th Party Congress clearly proposed to improve thesocialist market economic system. On the background of the big change of the economic system, from the taxsystem reform in1994, the changes of the fiscal budget system had been driven into the fast lane. In1998, the statehad established strategic objectives of public fiscal system framework which adapt to the socialist marketeconomic system. Subsequently, the fiscal budget reform gradually was advanced the reform of the expenditureside such as the budget management system reform, especially with the gradual transformation of governmentfunctions and the gradual deepening of public budget in the new century, the areas of the fiscal budget system wasnot limited to economic aspects but also spread gradually to the political aspects, which will provide a newimpetus and vitality for the improvement of the socialist market economic system and the construction of socialistdemocratic politics. Fiscal budget system should play a role in historical process, an important breakthrough is thegradual implementation of the citizens' right to know, the right of supervision and the right to participate, anddecision-making power by deepening open budget, and pushing the budget of the democratic system when theconditions are ripe, fiscal budget system should play an important role in promoting the development of country'seconomy, politics, society and culture.
The full text is divided into five chapters: the first chapter is the introduction, puts forward the significance of thetopic, research scope, main line and the structure arrangement, and introduces the theoretical analysis and the mainliterature in this paper; the second chapter, analyses the fiscal budget institutional vicissitude path and contextunder the planned economy era with substantial evidence, mainly focusing on the establishment of the system afterthe founding of the PRC as well as the features and evolution in different historical stages of system.The thirdchapter combining substantial evidence to the reform and open policy background, mainly analyzing the characteristics of fiscal budget institution change after establishing goal of the reform of market economic system.In the second chapter and the third chapter, it examines the interaction between the political system, economicsystem, ideology, culture, ideas and fiscal budget institutional change, and draw a qualitative conclusion. Thefourth chapter focuses on the budget system vicissitude process and achievements of Britain and the United States,combine the national conditions of our country, also make a comparative analysis and judgment, refined forreference experience and institutional arrangement. The fifth chapter combining the reform process, as well as thetarget, current problems and constraint conditions, through the analysis, pointed out that promoting democraticbudget is an important breakthrough to current financial budget system reform, played an important role both forthe budget system construction itself, or the national political, economic, social, and cultural construction.
全文共分为五个章节：第一章为导论，提出本文的选题意义、研究范围、研究方法、篇章结构、论文的创新点和不足，对全文中用到的理论分析工具和主要文献也一并做了简介；第二章结合实证分析了计划经济时代下，财政预算制度变迁的轨迹和脉络，重点对建国初期的制度设立以及各个不同历史阶段制度的主要特征及变迁动因做了剖析。第三章结合实证对改革开放大背景下，特别是确立了市场经济体制改革目标后的财政预算制度变迁的主要特征和动因进行了重点分析。在第二章和第三章分析中，都注重考察了政治制度、经济制度、社会意识形态、文化、思想观点与财政预算制度变迁的互动关系，并得出了定性的结论。第四章重点考察了英国和美国的预算制度变迁进程及成效，结合我国国情，也做了比较分析和判断，提炼了可供参考和借鉴的经验及制度安排。第五章结合目前改革的进程，以及公共财政建设的目标、现存问题和约束条件，通过分析，指出了推进预算民主是当前财政预算制度改革的重要突破口，无论对于财政预算制度建设本身，还是对于国家政治、经济、社会、文化建设都具有重要的推动作用。
Public finance is not only a political category, but also an economic category. Fiscal budget system, both related tothe political system and the economic system. Fiscal dual attribute determines the dual nature of the fiscal budgetsystem. Thus, the vicissitude and reform of the fiscal budget system deeply related to a major change of national'spolitical, economic, social aspects.Review of fiscal budget system vicissitude path after the founding of new China,especially the vicissitude path of system after the reform and opening up, analyzing how China's political system,economic system, social ideology and culture influenced the change of the fiscal budget system, finding out arelatively clear context, is conducive to deepen the understand of the deep-seated change on the fiscal budgetsystem in China, sorting out the thinking and path of fiscal development and reform. At the same time, referencingto the evolution of the modern budget system of the developed countries, as well as the interaction between thepolitical system, economic system and social ideology, which could provide meaningful reference for promotingthe reform of fiscal budget system in China. The14th Party Congress explicitly proposed the reform goals of theestablishment of a socialist market economic system; The16th Party Congress clearly proposed to improve thesocialist market economic system. On the background of the big change of the economic system, from the taxsystem reform in1994, the changes of the fiscal budget system had been driven into the fast lane. In1998, the statehad established strategic objectives of public fiscal system framework which adapt to the socialist marketeconomic system. Subsequently, the fiscal budget reform gradually was advanced the reform of the expenditureside such as the budget management system reform, especially with the gradual transformation of governmentfunctions and the gradual deepening of public budget in the new century, the areas of the fiscal budget system wasnot limited to economic aspects but also spread gradually to the political aspects, which will provide a newimpetus and vitality for the improvement of the socialist market economic system and the construction of socialistdemocratic politics. Fiscal budget system should play a role in historical process, an important breakthrough is thegradual implementation of the citizens' right to know, the right of supervision and the right to participate, anddecision-making power by deepening open budget, and pushing the budget of the democratic system when theconditions are ripe, fiscal budget system should play an important role in promoting the development of country'seconomy, politics, society and culture.
The full text is divided into five chapters: the first chapter is the introduction, puts forward the significance of thetopic, research scope, main line and the structure arrangement, and introduces the theoretical analysis and the mainliterature in this paper; the second chapter, analyses the fiscal budget institutional vicissitude path and contextunder the planned economy era with substantial evidence, mainly focusing on the establishment of the system afterthe founding of the PRC as well as the features and evolution in different historical stages of system.The thirdchapter combining substantial evidence to the reform and open policy background, mainly analyzing the characteristics of fiscal budget institution change after establishing goal of the reform of market economic system.In the second chapter and the third chapter, it examines the interaction between the political system, economicsystem, ideology, culture, ideas and fiscal budget institutional change, and draw a qualitative conclusion. Thefourth chapter focuses on the budget system vicissitude process and achievements of Britain and the United States,combine the national conditions of our country, also make a comparative analysis and judgment, refined forreference experience and institutional arrangement. The fifth chapter combining the reform process, as well as thetarget, current problems and constraint conditions, through the analysis, pointed out that promoting democraticbudget is an important breakthrough to current financial budget system reform, played an important role both forthe budget system construction itself, or the national political, economic, social, and cultural construction.
引文
②谢旭人编《中国财政六十年》（上卷），经济科学出版社2009年第1版，第58页
①即中央财政经济委员会，成立于1949年3月，是当时中央财经工作的统一指挥机关。
②张曙光：《论制度均衡和制度变革》，《经济研究》1992年第6期
①王军编《中国财政制度变迁与思想演进》（第一卷上），中国财政经济出版社2009年6月第一版，第7页
③林毅夫：《诱致性制度变迁与强制性制度变迁》，《卡托杂志》1998年春季号
①谢旭人编《中国财政60年》（上卷），经济科学出版社2009年9月第1版，第142页
①项怀诚主编：《中国财政50年》，中国财政经济出版社1999年版，第134页。
①谢旭人编《中国财政60年》（上卷），经济科学出版社2009年9月第1版，第145页
①林毅夫：《诱致性制度变迁与强制性制度变迁》，《卡托杂志》1998年春季号
①毛泽东：《抗日时期的经济问题和财政问题》（1942年12月），《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年6月版，第891页
②毛泽东：《开展根据地的减租、生产和拥政爱民运动》（1943年10月1日），《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年6月版，第911-912页
③毛泽东：《必须做好经济建设工作》（1944年4月3日），《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年6月版，第125页
④周恩来：《把我国建设成为强大的社会主义的现代化的工业国家》（1954年9月23日），《周恩来选集》下卷，第142页
⑤周恩来：《第一个五年计划的执行情况和第二个五年计划的基本任务》（1956年9月16日），《周恩来选集》下卷，第223页
⑥李先念：《财政工作中的若干问题》（1956年4月），《李先念论财政金融贸易》上卷，中国财政经济出版社1992年4月版，第151页
⑦李先念：《中华人民共和国十年财政的伟大成就》（1959年9月28日），《李先念论财政金融贸易》上卷，中国财政经济出版社1992年4月版，第384页
①毛泽东：《对1950年度全国财政收支概算和关于发行人民胜利折实公债的指示》（1949年12月2日），《中央财经政策法令汇编》（第一辑），新华书店1950年8月版，第87页
②陈云：《抗美援朝开始后财政工作的方针》（1950年11月15日、27日），《陈云文选》第2卷，第115-116页
③邓小平：《财政工作六条方针》（1954年1月13日），《邓小平文选》第1卷，第193-194页
④邓小平：《财政工作六条方针》（1954年1月13日），《邓小平文选》第1卷，第195页
⑤毛泽东：《论十大关系》（1956年4月25日），《毛泽东文集》第7卷，第31页
⑥谢旭人编《中国财政60年》（上卷），经济科学出版社2009年9月版，第15页
①周恩来：《急躁冒进不能帮助社会主义事业的发展》（1956年6月12日），《周恩来经济文选》，中央文献出版社1993年2月版，第263页
②李先念：《财政工作中的若干问题》（1956年4月），《李先念论财政金融贸易》上卷，中国财政经济出版社1992年4月版，第153页
①楼继伟：《中国政府间财政关系再思考》，中国财政经济出版社2013年1月第1版，第5页
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①焦建国：《英国公共财政制度变迁分析》，经济科学出版社2009年版，第69页。
①彭健：《政府预算理论演进与制度创新》，中国财政经济出版社2006版，第116页。
①彭健：《政府预算理论演进与制度创新》，中国财政经济出版社2006版，第163页。
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③于民：《坚守与改革：英国财政史专题研究》，中国社会科学出版社2012版，第174页。
①彭健：《政府预算理论演进与制度创新》，中国财政经济出版社2006版，第162页。
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①李将军：《美国预算制度变迁及其对我国预算改革的启示》，《经济论坛》2010年第5期。
②姜扬,贾文哲：《美国公共预算管理制度的改革及启示》，《经济纵横》2011年第7期。
①王熙：《美国预算制度变迁及其对中国的启示》，《中央财经大学学报》2010年第2期。
①刘继东：《美国联邦政府推行绩效预算的历程及启示》，《管理现代化》2004年第5期。
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108.杨瑞龙：《论制度供给》，《经济研究》1993年第8期。
109.杨瑞龙：《论我国制度变迁方式与制度选择目标的冲突及其协调》，《经济研究》，1994年第5期。
110.杨瑞龙：《我国制度变迁方式转换的三阶段论》，《经济研究》，1998年第1期。
111.杨瑞龙：《阶梯式的渐进制度变迁模型》，《经济研究》，2000年第3期。
112.杨瑞龙：《追踪新制度经济学的最新发展动态》，《经济学动态》2003年第11期。
113.张曙光主编《中国制度变迁的案例分析》，中国财政经济出版社2008年11月第1版。
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118.周恩来《：把我国建设成为强大的社会主义的现代化的工业国家》（1954年9月23日），《周恩来选集》下卷。
119.周恩来：《急躁冒进不能帮助社会主义事业的发展》（1956年6月12日），《周恩来经济文选》，中央文献出版社1993年2月版。
120.周恩来：《第一个五年计划的执行情况和第二个五年计划的基本任务》（1956年9月16日）《周恩来选集》下卷。
121.周建元：《调控型公共财政论》，湖南大学博士论文，2011年。
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①即中央财政经济委员会，成立于1949年3月，是当时中央财经工作的统一指挥机关。
②张曙光：《论制度均衡和制度变革》，《经济研究》1992年第6期
①王军编《中国财政制度变迁与思想演进》（第一卷上），中国财政经济出版社2009年6月第一版，第7页
③林毅夫：《诱致性制度变迁与强制性制度变迁》，《卡托杂志》1998年春季号
①谢旭人编《中国财政60年》（上卷），经济科学出版社2009年9月第1版，第142页
①项怀诚主编：《中国财政50年》，中国财政经济出版社1999年版，第134页。
①谢旭人编《中国财政60年》（上卷），经济科学出版社2009年9月第1版，第145页
①林毅夫：《诱致性制度变迁与强制性制度变迁》，《卡托杂志》1998年春季号
①毛泽东：《抗日时期的经济问题和财政问题》（1942年12月），《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年6月版，第891页
②毛泽东：《开展根据地的减租、生产和拥政爱民运动》（1943年10月1日），《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年6月版，第911-912页
③毛泽东：《必须做好经济建设工作》（1944年4月3日），《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年6月版，第125页
④周恩来：《把我国建设成为强大的社会主义的现代化的工业国家》（1954年9月23日），《周恩来选集》下卷，第142页
⑤周恩来：《第一个五年计划的执行情况和第二个五年计划的基本任务》（1956年9月16日），《周恩来选集》下卷，第223页
⑥李先念：《财政工作中的若干问题》（1956年4月），《李先念论财政金融贸易》上卷，中国财政经济出版社1992年4月版，第151页
⑦李先念：《中华人民共和国十年财政的伟大成就》（1959年9月28日），《李先念论财政金融贸易》上卷，中国财政经济出版社1992年4月版，第384页
①毛泽东：《对1950年度全国财政收支概算和关于发行人民胜利折实公债的指示》（1949年12月2日），《中央财经政策法令汇编》（第一辑），新华书店1950年8月版，第87页
②陈云：《抗美援朝开始后财政工作的方针》（1950年11月15日、27日），《陈云文选》第2卷，第115-116页
③邓小平：《财政工作六条方针》（1954年1月13日），《邓小平文选》第1卷，第193-194页
④邓小平：《财政工作六条方针》（1954年1月13日），《邓小平文选》第1卷，第195页
⑤毛泽东：《论十大关系》（1956年4月25日），《毛泽东文集》第7卷，第31页
⑥谢旭人编《中国财政60年》（上卷），经济科学出版社2009年9月版，第15页
①周恩来：《急躁冒进不能帮助社会主义事业的发展》（1956年6月12日），《周恩来经济文选》，中央文献出版社1993年2月版，第263页
②李先念：《财政工作中的若干问题》（1956年4月），《李先念论财政金融贸易》上卷，中国财政经济出版社1992年4月版，第153页
①楼继伟：《中国政府间财政关系再思考》，中国财政经济出版社2013年1月第1版，第5页
①[日]井手文雄：《日本现代财政学》，中国财政经济出版社，1990年版，第173页。
①焦建国：《英国公共财政制度变迁分析》，经济科学出版社2009年版，第69页。
①彭健：《政府预算理论演进与制度创新》，中国财政经济出版社2006版，第116页。
①彭健：《政府预算理论演进与制度创新》，中国财政经济出版社2006版，第163页。
②许安拓：《绩效预算改革启示与借鉴》，《人民论坛》2011年第29期。
③于民：《坚守与改革：英国财政史专题研究》，中国社会科学出版社2012版，第174页。
①彭健：《政府预算理论演进与制度创新》，中国财政经济出版社2006版，第162页。
②王淑杰，孟金环：《英国议会监督预算制度及借鉴》，《创新》2010年第4期。
①华国庆:《预算法的理念与中国预算法的完善》，《法学论坛》2009年第4期。
②文平：《改革审计体制强化预算监督》，《人大研究》2008年第1期。
①李将军：《美国预算制度变迁及其对我国预算改革的启示》，《经济论坛》2010年第5期。
②姜扬,贾文哲：《美国公共预算管理制度的改革及启示》，《经济纵横》2011年第7期。
①王熙：《美国预算制度变迁及其对中国的启示》，《中央财经大学学报》2010年第2期。
①刘继东：《美国联邦政府推行绩效预算的历程及启示》，《管理现代化》2004年第5期。
①王则斌：《美国预算支出编制方法的演进及启示》，《财政研究》2012年第11期。
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42.刘小明：《财政转移支付制度研究》，中共中央党校博士论文，1999年。
43.雷俊：《辨析中英政治制度变迁对我国的公共财政建设的启示》，《当代经济科学》，2008年第1期。
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45.李先念：《财政工作中的若干问题》（1956年4月），《李先念论财政金融贸易》上卷，中国财政经济出版社1992年4月版。
46.李先念：《中华人民共和国十年财政的伟大成就》（1959年9月28日），《李先念论财政金融贸易》上卷，中国财政经济出版社1992年4月版。
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64.毛泽东：《必须做好经济建设工作》（1944年4月3日），《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年6月版。
65.毛泽东：《对1950年度全国财政收支概算和关于发行人民胜利折实公债的指示》（1949年12月2日），《中央财经政策法令汇编》（第一辑），新华书店1950年8月版。
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80.王熙：《美国预算制度变迁及其对中国的启示》，《中央财经大学学报》2010年第2期。
81.王珂：《当代中国专区制度研究》，中共中央党校博士论文，2011年。
82.王逸帅：《发达国家议会预算监督的制度化实践及对我国人大的启示》，《四川理工学报(社会科学版）》2008年第5期。
83.王军编《中国财政制度变迁与思想演进》，中国财政经济出版社2009年6月第1版。
84.王军：《建立健全公共财政体制》，《求是》，2004年第4期。
85.王绍光：《美国进步时代的启示》，中国财政经济出版社2002年6月第1版。
86.王则斌：《美国预算支出编制方法的演进及启示》，《财政研究》2012年第11期。
87.王淑杰，孟金环：《英国议会监督预算制度及借鉴》，《创新》2010年第4期。
88.王丽娟,唐棣宣：《论毛泽东邓小平对我党经济体制改革中的放权理论贡献》，《西南科技大学学报(哲学社会科学版)》，2003年第4期
89.王泽彩：《财政均富：中国财政体制目标模式研究》，吉林大学博士论文，2007年。
90.王晓岚：《浅析预算制度变迁的原因》，《北方经济》，2007年第3期。
91.王绍光，马骏：《走向“预算国家”—财政转型与国家建设》，《公共行政评论》，2008年第1期。
92.王雍君：《中国的预算改革—评述与展望》，《经济社会体制比较》，2008年第1期。
93.王雍君：《透明度视角的中国部门预算改革：评述与努力方向》，《行政管理改革》，2010年第9期。
94.武力：《1949年以后毛泽东对中央与地方经济关系的探索》，提交“毛泽东与20世纪中国社会的伟大变革”学术研讨会的论文，中国社会科学院经济研究所，2006年9月7日。
95.武高寿：《改革的社会主义市场经济取向不容否定》，《社会科学评论》，2006年第9期。项怀诚主编《中国财政50年》，中国财政经济出版社1999年12月第1版。
96.项怀诚主编《领导干部财政知识读本》，经济科学出版社1999年9月版。
97.项怀诚主编《中国财政50年》，中国财政经济出版社1999年12月第1版。
98.谢旭人编《中国财政60年》，经济科学出版社2009年第1版。
99.谢庆奎，王懂棋：《中国府际财政关系研究:宪政分权的视角》，提交给第二届“中国公共预算”研究全国学术研讨会的论文，北京大学政府管理学院，2008年10月。
100.徐悦：《1949～1954年中国中央行政体制研究》，南开大学博士论文，2010年。
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