地方政府信息公开立法研究
摘要
政府信息公开是指行政机关及其他行使行政职权的组织根据法定程序主动或者依申请公开政府信息的制度。政府信息公开制度的发展和完善对保障公民知情权、打造阳光政府、提高政府信息资源的利用具有十分重要的作用。
我国政府信息公开制度建设走的是一条地方立法推动中央立法的路径。在《政府信息公开条例》制定之前,地方在立法和实践方面已积累了很多宝贵的经验。截止到2006年11月1日,共有42个地方政府为信息公开专门制定了地方性法规、规章或其他规范性文件。本文运用文本分析研究方法和比较研究方法等研究方法,在阐述政府信息公开相关理论的基础上对地方政府信息公开立法的相关制度从形式分析和内容分析两个方面展开全面、系统、深入剖析,并对地方立法与《政府信息公开条例》进行了比较研究。
论文共分为导言、正文及结论三大部分。导言部分主要概括了政府信息公开制度的内涵和意义,指明我国政府信息公开制度的发展路径,由此引出创作原由。正文部分共分为四章,主要内容概括如下:
第一章,政府信息公开的理论问题。笔者首先分析了政府信息公开法律制度的内涵,通过对政府信息公开含义的界定,认为政府信息是行政主体在管理或提供公共服务过程中制作、获得或拥有的信息。并对政府信息公开与政务公开作了比较分析,政府信息公开是政务公开在行政机关内部转为面向社会公开的深化和法制化。其次从人民主权理论和知情权理论角度论证了政府信息公开的理论基础。再次分析了政府信息公开制度作为公民参与的前提、保障政府信息被公民充分利用以及推进依法行政的现实意义。
第二章,地方政府信息公开立法形式分析。首先列举了目前地方42个省市政府信息公开立法的概况。从中国目前行政区域的划分角度分析了各个区域立法的现状,并对各省市政府信息公开立法时间、名称和效力进行比较。分析得出,东部发达地区和中部内陆地区的立法的步伐快于西部边远地区;2004、2005和2006年是我国地方政府立法的高峰阶段;2004年之后的地方立法顺应了社会的需求而一般冠名以政府信息公开而非政务公开等。
第三章,地方政府信息公开立法的内容分析。笔者从政府信息公开的立法目的和立法原则;政府信息公开的权利主体、义务主体和主管机关;政府信息公开的内容、形式、程序、监督和救济以及一些地方立法规定的政府信息公开指南和政府信息公开目录制度、政府信息公开年度报告制度八个方面论述了地方政府信息公开立法的内容。归纳了地方立法共同的制度、特色制度以及在实践中实施的很好的制度,如论述了地方立法规定的“保障公民知情权”原则、“以公开为原则,不公开为例外”原则,上海市信息化委员会制度,政府采用短信形式发布信息的信息公开形式等相关制度。同时指出了一些省市政府信息公开立法相关规定的不足,如一些地方立法规定的政府信息公开主管机关不能很好的发挥作用,监督和救济制度不具操作性等问题,对此提出了相关改进的建议。
第四章,地方政府信息公开立法与《政府信息公开条例》的比较。首先概括了《政府信息公开条例》的主要内容,其次对其与地方立法的效力关系进行分析,认为《政府信息公开条例》的颁布并施行将使各级行政机关和有关部门面临一个清理、修改和完善本级立法的过程。第三部分分析了中央和地方立法的共同制度,《政府信息公开条例》的颁行,是总结地方立法和实践经验的结果,对地方立法的借鉴是制定《政府信息公开条例》过程中的必然选择。第四部分论述了地方立法相对于《政府信息公开条例》的特色制度,即政府信息公开联席会议制度和政府信息公开新闻发言人制度,该制度值得今后立法予以借鉴。最后一部分分析了《政府信息公开条例》较之地方政府信息公开立法的超越与不足,《政府信息公开条例》在总结地方立法经验的同时有所突破。如其规定了“谁制作谁公开,谁保存谁公开”的原则,确立了行政机关发布政府信息一致性的制度等。同时《政府信息公开条例》的效力范围较广,在一些问题的规定上相比地方立法有所保留,显示出其不足之处,如法律化程度不高、没有规定公民知情权、政府信息公开保密审查机制不完善、救济制度上的不足等问题。
结论部分在简要回顾全文的基础上,总结了本文对于地方政府信息公开制度进行研究之后所得出的三点结论。
总之,通过对地方政府信息公开立法的梳理以及将其与《政府信息公开条例》的比较研究,希望能对我国今后的政府信息公开法的制定及中央和地方的政府信息公开实践有所裨益。
我国政府信息公开制度建设走的是一条地方立法推动中央立法的路径。在《政府信息公开条例》制定之前,地方在立法和实践方面已积累了很多宝贵的经验。截止到2006年11月1日,共有42个地方政府为信息公开专门制定了地方性法规、规章或其他规范性文件。本文运用文本分析研究方法和比较研究方法等研究方法,在阐述政府信息公开相关理论的基础上对地方政府信息公开立法的相关制度从形式分析和内容分析两个方面展开全面、系统、深入剖析,并对地方立法与《政府信息公开条例》进行了比较研究。
论文共分为导言、正文及结论三大部分。导言部分主要概括了政府信息公开制度的内涵和意义,指明我国政府信息公开制度的发展路径,由此引出创作原由。正文部分共分为四章,主要内容概括如下:
第一章,政府信息公开的理论问题。笔者首先分析了政府信息公开法律制度的内涵,通过对政府信息公开含义的界定,认为政府信息是行政主体在管理或提供公共服务过程中制作、获得或拥有的信息。并对政府信息公开与政务公开作了比较分析,政府信息公开是政务公开在行政机关内部转为面向社会公开的深化和法制化。其次从人民主权理论和知情权理论角度论证了政府信息公开的理论基础。再次分析了政府信息公开制度作为公民参与的前提、保障政府信息被公民充分利用以及推进依法行政的现实意义。
第二章,地方政府信息公开立法形式分析。首先列举了目前地方42个省市政府信息公开立法的概况。从中国目前行政区域的划分角度分析了各个区域立法的现状,并对各省市政府信息公开立法时间、名称和效力进行比较。分析得出,东部发达地区和中部内陆地区的立法的步伐快于西部边远地区;2004、2005和2006年是我国地方政府立法的高峰阶段;2004年之后的地方立法顺应了社会的需求而一般冠名以政府信息公开而非政务公开等。
第三章,地方政府信息公开立法的内容分析。笔者从政府信息公开的立法目的和立法原则;政府信息公开的权利主体、义务主体和主管机关;政府信息公开的内容、形式、程序、监督和救济以及一些地方立法规定的政府信息公开指南和政府信息公开目录制度、政府信息公开年度报告制度八个方面论述了地方政府信息公开立法的内容。归纳了地方立法共同的制度、特色制度以及在实践中实施的很好的制度,如论述了地方立法规定的“保障公民知情权”原则、“以公开为原则,不公开为例外”原则,上海市信息化委员会制度,政府采用短信形式发布信息的信息公开形式等相关制度。同时指出了一些省市政府信息公开立法相关规定的不足,如一些地方立法规定的政府信息公开主管机关不能很好的发挥作用,监督和救济制度不具操作性等问题,对此提出了相关改进的建议。
第四章,地方政府信息公开立法与《政府信息公开条例》的比较。首先概括了《政府信息公开条例》的主要内容,其次对其与地方立法的效力关系进行分析,认为《政府信息公开条例》的颁布并施行将使各级行政机关和有关部门面临一个清理、修改和完善本级立法的过程。第三部分分析了中央和地方立法的共同制度,《政府信息公开条例》的颁行,是总结地方立法和实践经验的结果,对地方立法的借鉴是制定《政府信息公开条例》过程中的必然选择。第四部分论述了地方立法相对于《政府信息公开条例》的特色制度,即政府信息公开联席会议制度和政府信息公开新闻发言人制度,该制度值得今后立法予以借鉴。最后一部分分析了《政府信息公开条例》较之地方政府信息公开立法的超越与不足,《政府信息公开条例》在总结地方立法经验的同时有所突破。如其规定了“谁制作谁公开,谁保存谁公开”的原则,确立了行政机关发布政府信息一致性的制度等。同时《政府信息公开条例》的效力范围较广,在一些问题的规定上相比地方立法有所保留,显示出其不足之处,如法律化程度不高、没有规定公民知情权、政府信息公开保密审查机制不完善、救济制度上的不足等问题。
结论部分在简要回顾全文的基础上,总结了本文对于地方政府信息公开制度进行研究之后所得出的三点结论。
总之,通过对地方政府信息公开立法的梳理以及将其与《政府信息公开条例》的比较研究,希望能对我国今后的政府信息公开法的制定及中央和地方的政府信息公开实践有所裨益。
引文
[1]《辞海》。
[2]张明杰著:《开放的政府--政府信息公开法律制度研究》,中国政法大学出版社,第11页。
[3]杨霞著:《政府信息公开实现条件研究》,首都师范大学出版社2006年版,第1页。
[4]刘恒等著:《政府信息公开制度》,中国社会科学出版社2004年版,第1页
[5]翁岳生著:《行政法》下卷,中国法制出版社2002年版,第1049页。
[1]应松年、陈天本:《政府信息公开法律制度研究》,载《国家行政学院学报》,2002年第4期。
[1]王名扬著:《美国行政法》,中国法制出版社1995年版,第962页。
[2]斯蒂格利茨著 宋华琳译:《自由知情权和公共话语--透明化在公共生活中的作用》,《环球法律评论》2002年秋季号。
[3]刘杰:《知情权与信息公开法》,清华大学出版社2005年版,第49页。
[1]刘杰:《知情权与信息公开法》,清华大学出版社2005年版,第51页。
[1]王万华著:《行政程序法研究》,中国法制出版社2000年版,第186页。
[2]王锡锌著:《公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架》,中国民主法制出版社2007年版,第118页。
[1]参见:http://210.38.207.10/bencandy.php?id=340,最后访问于2008年3月16日。
[1]「德」哈特穆特·毛雷尔著,高家伟译:《行政法学总论》,法律出版社2000年版,第362页。
[1]周汉华主编:《我国政务公开的实践与探索》,中国法制出版社2003年版,第314页。
[1]杨诚、高阳:《我国政府信息公开若干问题辨析》,载《西南民族大学学报(人文社科版)》,2005年3月版,第178页。
[1]http://www.xinhuanet.com/chinanews/2008-02/09/content_12425843.htm,最后访问于2008年3月10日。
[1][1]刘建明主编:《宣传舆论学大辞典》,经济日报出版社1992年版,第357～358页。
[1]《条例》第十七条:“行政机关制作的政府信息,由制作该政府信息的行政机关负责公开;行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息,由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的,从其规定。”
[1]周汉华主编:《政府信息公开条例专家建议稿——草案·说明·理由·立法例》,中国法制出版社2003年版,第49页。
[1]周汉华主编:《政府信息公开条例专家建议稿——草案·说明·理由·立法例》,中国法制出版社2003年版,第49页。
[1]王名扬:《美国行政法》,中国法制出版社1995年版,第1007页。
[2]朱芒:《开放型政府的法律理念和实践(下)——日本信息公开制度》,《环球法律评论》2002年冬季号,第472页。
[1]张明杰著:《开放的政府——政府信息公开法律制度研究》,中国政法大学出版社2003年版,第11页。
[2]杨霞著:《政府信息公开实现条件研究》,首都师范大学出版社2006年版,第1页。
[3]刘恒等著:《政府信息公开制度》,中国社会科学出版社2004年版,第1页。
[4]翁岳生著:《行政法》下卷,中国法制出版社2002年版,第1049页。
[5]王名扬著:《美国行政法》,中国法制出版社1995年版,第962页。
[6]刘杰:《知情权与信息公开法》,清华大学出版社2005年版,第49页。
[7]王万华著:《行政程序法研究》,中国法制出版社2000年版,第186页。
[8]王锡锌著:《公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架》,中国民主法制出版社2007年版,第118页。
[9][德]哈特穆特·毛雷尔著,高家伟译:《行政法学总论》,法律出版社2000年版,第362页。
[10]周汉华主编:《我国政务公开的实践与探索》,中国法制出版社2003年版,第314页。
[11]刘建明主编:《宣传舆论学大辞典》,经济日报出版社1992年版,第357～358页。
[12]周汉华主编:《政府信息公开条例专家建议稿——草案·说明·理由·立法例》,中国法制出版社2003年版,第49页。
[13][法]卢梭:《社会契约论》,商务印书馆2003年版。
[14]姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社/高等教育出版社1999年版。
[15]应松年主编:《行政法学新论》,中国方正出版社2004年第3版。
[16][英]威廉·韦德:《行政法》,徐炳等译,中国大百科全书出版社1997年版。
[17]李步云:《信息公开制度研究》,湖南大学出版社2002年版。
[18][美]约翰·罗尔斯:《正义论》,何怀宏、何包钢、廖申白译,中国社会科学出版社1988年版。
[19]皮纯协主编:《行政程序法比较研究》,中国人民公安大学出版社2000年版。
[20][美]理查德·B·斯图尔特著,沈岿译:《美国行政法的重构》,商务印书馆2002 年版。
[1]应松年、陈天本:《政府信息公开法律制度研究》,载《国家行政学院学报》,2002年第4期。
[2]斯蒂格利茨著 宋华琳译:《自由知情权和公共话语——透明化在公共生活中的作用》,载《环球法律评论》2002年秋季号。
[3]杨诚、高阳:《我国政府信息公开若干问题辨析》,载《西南民族大学学报(人文社科版)》,2005年3月版,第178页。
[4]朱芒:《开放型政府的法律理念和实践(下)——日本信息公开制度》,载《环球法律评论》2002年冬季号,第472页。
[5]郭道晖:《知情权与信息公开制度》,载《江海学刊》2003年第1期。
[6]刘杰:《日本情报公开制度概论》,载《法学论坛》2000年第5期。
[7]周汉华:《起草<政府信息公开条例(专家建议稿)>的基本考虑》,载《法学研究》2002年第6期。
[8]刘恒、张勇:《政府信息公开立法问题探析》,载《中山大学学报》2002年第6期。
[9]周云帆:《我国政府信息公开立法评析》,载《暨南学报》2005年第6期。
[10]周汉华:《美国政府信息公开制度》,载《环球法律评论》2002年秋季号。
[1]《中华人民共和国政府信息公开条例》
[2]《福建省政务公开暂行办法》
[3]《东营市政务公开暂行规定》
[4]《广州市政府信息公开规定》
[5]《汕头市政务信息公开规定》
[6]《北海市人民政府政务公开实施细则》
[7]《太原市政府政务公开规定》
[8]《宣武区公开政务信息暂行规定》
[9]《哈尔滨市政务公开规定》
[10]《上海市政府信息公开规定》
[11]《成都市政府信息公开规定》
[12]《昆明市政府信息公开暂行办法》
[13]《西城区政务信息网上公开暂行规定》
[14]《湖北省政府信息公开规定》
[15]《武汉市政府信息公开暂行规定》
[16]《重庆市政务信息公开暂行办法》
[17]《大同市政务信息公开条例》
[18]《九江市政府信息公开试行办法》
[19]《吉林省政务信息公开管理办法》
[20]《杭州市政府信息公开规定》
[21]《济南市政务信息公开暂行办法》
[22]《安庆市政府信息公开规定》
[23]《长春市政府信息公开规定(暂行)》
[24]《宁波市政府信息公开规定》
[25]《河北省政府信息公开规定》
[26]《鞍山市政府信息公开暂行办法》
[27]《海口市政府信息公开办法》
[28]《郑州市政府信息公开规定》
[29]《广东省政务公开条例》
[30]《海南省政府信息公开办法》
[31]《北京市政府信息网上公开试行办法》
[32]《乌鲁木齐市政府信息公开办法》
[33]《陕西省政府信息公开规定》
[34]《苏州市政府信息公开规定》
[35]《贵阳市政府信息公开暂行规定》
[36]《辽宁省政府信息公开规定》
[37]《黑龙江省政府信息公开规定》
[38]《盐城市政务信息公开办法》
[39]《本溪市人民政府信息公开暂行办法》
[40]《深圳市政府信息公开规定》
[41]《江苏省政府信息公开暂行办法》
[42]《四川省政务公开规定》
[43]《辽阳市政府信息公开办法》
[2]张明杰著:《开放的政府--政府信息公开法律制度研究》,中国政法大学出版社,第11页。
[3]杨霞著:《政府信息公开实现条件研究》,首都师范大学出版社2006年版,第1页。
[4]刘恒等著:《政府信息公开制度》,中国社会科学出版社2004年版,第1页
[5]翁岳生著:《行政法》下卷,中国法制出版社2002年版,第1049页。
[1]应松年、陈天本:《政府信息公开法律制度研究》,载《国家行政学院学报》,2002年第4期。
[1]王名扬著:《美国行政法》,中国法制出版社1995年版,第962页。
[2]斯蒂格利茨著 宋华琳译:《自由知情权和公共话语--透明化在公共生活中的作用》,《环球法律评论》2002年秋季号。
[3]刘杰:《知情权与信息公开法》,清华大学出版社2005年版,第49页。
[1]刘杰:《知情权与信息公开法》,清华大学出版社2005年版,第51页。
[1]王万华著:《行政程序法研究》,中国法制出版社2000年版,第186页。
[2]王锡锌著:《公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架》,中国民主法制出版社2007年版,第118页。
[1]参见:http://210.38.207.10/bencandy.php?id=340,最后访问于2008年3月16日。
[1]「德」哈特穆特·毛雷尔著,高家伟译:《行政法学总论》,法律出版社2000年版,第362页。
[1]周汉华主编:《我国政务公开的实践与探索》,中国法制出版社2003年版,第314页。
[1]杨诚、高阳:《我国政府信息公开若干问题辨析》,载《西南民族大学学报(人文社科版)》,2005年3月版,第178页。
[1]http://www.xinhuanet.com/chinanews/2008-02/09/content_12425843.htm,最后访问于2008年3月10日。
[1][1]刘建明主编:《宣传舆论学大辞典》,经济日报出版社1992年版,第357～358页。
[1]《条例》第十七条:“行政机关制作的政府信息,由制作该政府信息的行政机关负责公开;行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息,由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的,从其规定。”
[1]周汉华主编:《政府信息公开条例专家建议稿——草案·说明·理由·立法例》,中国法制出版社2003年版,第49页。
[1]周汉华主编:《政府信息公开条例专家建议稿——草案·说明·理由·立法例》,中国法制出版社2003年版,第49页。
[1]王名扬:《美国行政法》,中国法制出版社1995年版,第1007页。
[2]朱芒:《开放型政府的法律理念和实践(下)——日本信息公开制度》,《环球法律评论》2002年冬季号,第472页。
[1]张明杰著:《开放的政府——政府信息公开法律制度研究》,中国政法大学出版社2003年版,第11页。
[2]杨霞著:《政府信息公开实现条件研究》,首都师范大学出版社2006年版,第1页。
[3]刘恒等著:《政府信息公开制度》,中国社会科学出版社2004年版,第1页。
[4]翁岳生著:《行政法》下卷,中国法制出版社2002年版,第1049页。
[5]王名扬著:《美国行政法》,中国法制出版社1995年版,第962页。
[6]刘杰:《知情权与信息公开法》,清华大学出版社2005年版,第49页。
[7]王万华著:《行政程序法研究》,中国法制出版社2000年版,第186页。
[8]王锡锌著:《公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架》,中国民主法制出版社2007年版,第118页。
[9][德]哈特穆特·毛雷尔著,高家伟译:《行政法学总论》,法律出版社2000年版,第362页。
[10]周汉华主编:《我国政务公开的实践与探索》,中国法制出版社2003年版,第314页。
[11]刘建明主编:《宣传舆论学大辞典》,经济日报出版社1992年版,第357～358页。
[12]周汉华主编:《政府信息公开条例专家建议稿——草案·说明·理由·立法例》,中国法制出版社2003年版,第49页。
[13][法]卢梭:《社会契约论》,商务印书馆2003年版。
[14]姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社/高等教育出版社1999年版。
[15]应松年主编:《行政法学新论》,中国方正出版社2004年第3版。
[16][英]威廉·韦德:《行政法》,徐炳等译,中国大百科全书出版社1997年版。
[17]李步云:《信息公开制度研究》,湖南大学出版社2002年版。
[18][美]约翰·罗尔斯:《正义论》,何怀宏、何包钢、廖申白译,中国社会科学出版社1988年版。
[19]皮纯协主编:《行政程序法比较研究》,中国人民公安大学出版社2000年版。
[20][美]理查德·B·斯图尔特著,沈岿译:《美国行政法的重构》,商务印书馆2002 年版。
[1]应松年、陈天本:《政府信息公开法律制度研究》,载《国家行政学院学报》,2002年第4期。
[2]斯蒂格利茨著 宋华琳译:《自由知情权和公共话语——透明化在公共生活中的作用》,载《环球法律评论》2002年秋季号。
[3]杨诚、高阳:《我国政府信息公开若干问题辨析》,载《西南民族大学学报(人文社科版)》,2005年3月版,第178页。
[4]朱芒:《开放型政府的法律理念和实践(下)——日本信息公开制度》,载《环球法律评论》2002年冬季号,第472页。
[5]郭道晖:《知情权与信息公开制度》,载《江海学刊》2003年第1期。
[6]刘杰:《日本情报公开制度概论》,载《法学论坛》2000年第5期。
[7]周汉华:《起草<政府信息公开条例(专家建议稿)>的基本考虑》,载《法学研究》2002年第6期。
[8]刘恒、张勇:《政府信息公开立法问题探析》,载《中山大学学报》2002年第6期。
[9]周云帆:《我国政府信息公开立法评析》,载《暨南学报》2005年第6期。
[10]周汉华:《美国政府信息公开制度》,载《环球法律评论》2002年秋季号。
[1]《中华人民共和国政府信息公开条例》
[2]《福建省政务公开暂行办法》
[3]《东营市政务公开暂行规定》
[4]《广州市政府信息公开规定》
[5]《汕头市政务信息公开规定》
[6]《北海市人民政府政务公开实施细则》
[7]《太原市政府政务公开规定》
[8]《宣武区公开政务信息暂行规定》
[9]《哈尔滨市政务公开规定》
[10]《上海市政府信息公开规定》
[11]《成都市政府信息公开规定》
[12]《昆明市政府信息公开暂行办法》
[13]《西城区政务信息网上公开暂行规定》
[14]《湖北省政府信息公开规定》
[15]《武汉市政府信息公开暂行规定》
[16]《重庆市政务信息公开暂行办法》
[17]《大同市政务信息公开条例》
[18]《九江市政府信息公开试行办法》
[19]《吉林省政务信息公开管理办法》
[20]《杭州市政府信息公开规定》
[21]《济南市政务信息公开暂行办法》
[22]《安庆市政府信息公开规定》
[23]《长春市政府信息公开规定(暂行)》
[24]《宁波市政府信息公开规定》
[25]《河北省政府信息公开规定》
[26]《鞍山市政府信息公开暂行办法》
[27]《海口市政府信息公开办法》
[28]《郑州市政府信息公开规定》
[29]《广东省政务公开条例》
[30]《海南省政府信息公开办法》
[31]《北京市政府信息网上公开试行办法》
[32]《乌鲁木齐市政府信息公开办法》
[33]《陕西省政府信息公开规定》
[34]《苏州市政府信息公开规定》
[35]《贵阳市政府信息公开暂行规定》
[36]《辽宁省政府信息公开规定》
[37]《黑龙江省政府信息公开规定》
[38]《盐城市政务信息公开办法》
[39]《本溪市人民政府信息公开暂行办法》
[40]《深圳市政府信息公开规定》
[41]《江苏省政府信息公开暂行办法》
[42]《四川省政务公开规定》
[43]《辽阳市政府信息公开办法》