公共债务法律制度研究
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摘要
近年来,世界上许多国家都陷入了有史以来最为严重的债务危机。在中国,地方政府债务规模的快速增长使得政府性债务问题日益成为社会关注的焦点。公共债务已成为超越经济、文化、国界的全球性问题。公共债务是一国政府财政收支出现赤字造成的,是当代各国财政收入和支出的一个重要组成部分。科学合理地运用公共债务可以弥补财政赤字,筹集建设资金,协调国民经济运行,促进经济平稳快速发展。然而公共债务是一把双刃剑,如果没有相关立法对政府的举债做出限制,当政者就会毫无节制地滥发公债,加重政府清偿债务的支出负担,将政府拖入“借新还旧”的恶性循环境地,使得“捐税国家”蜕变成“债务国家”形态。日益严重的债务危机引发人们对公共债务法律制度的反思,公共债务法是社会主义市场经济法律体系的重要组成部分,但是我国公共债务法律制度供应严重不足,急需颁布一部完整的公共债务法来规范政府举债行为。公共债务法是调整公共债务法律关系的基础和依据,但是仅有公共债务法还不足以规范公共债务的举借、发行、使用、偿还和监管。因此,在公共债务法实施和运行的过程中,需要建立一系列的具体法律制度,这些具体法律制度构成一个不可分割的公共债务法律制度体系。
目前,美国、日本和我国台湾等国家和地区都颁布较为系统的公共债务法律法规,并建立了完善的公共债务法律制度,为我国公共债务法律制度的建立和完善提供了借鉴。其中值得借鉴的启示包括公共债务法律制度具有系统性、贯彻了公债法定原则、地方政府拥有适当自治下的举债权和公共债务立法模式深受国家结构形式的影响等方面。
公共债券的发行是公共债务运行的起点和基础,公共债务发行法律制度是公共债务法律制度的重要组成部分。公共债务发行主体主要包括中央政府、地方政府和公共机构。在我国,国债的发行主体比较明了,地方政府应当在拥有适当自治权的前提下拥有举债权,同时地方政府举债权应当受到适当限制。对于公共债务规模的法律控制主要包括实体法控制和程序法控制两个方面。在实体法方面主要通过立法规定公共债务的举借上限和公共债务预算的编制进行控制。在程序法上主要是通过议会对公共债务举借和发行的审批监督来达到控制公共债务规模的目的。我国应当完善公共债务规模控制制度,通过立法设定国债和地方政府债务举借的规模控制标准,有效地控制公共债务的规模。
公共债务的使用和偿还是公共债务制度的重要环节。我国公共债务的使用应当遵循使用范围法定的原则,公共债务的使用应从经济建设领域转向公共领域。另外,通过加强预算的监管来加强对公共债务使用范围的限制,提高公共债务的使用效率。为了维护公共债务债权人的权益,立法还应当明确规定公共债务偿债资金的来源,依法建立偿债基金制度。
公共债务的监管是公共债务制度有效发挥作用的保障。受经济发展水平、政治体制和法律体系影响,公共债务监管包括政府监管和自律监管相结合、独立机构监管和行政监管三种监管模式。为了加强公共监管,我国应当选择独立机构监管的模式,建立公共债务的独立监管机构——公共债务管理委员会。公共债务的监管包括预算监管、审计监管和行业自律监管。我国公共债务监督存在以下问题：我国人大对公共债务的预算监督独立性不够、监督的深度和广度不够；我国审计机关地位的附属性导致公共债务的审计监督不力；我国公共债务市场自律性监管还未有效发挥作用。为改善我国公共债务监管,应对我国公共债务监管制度进行重构：加强人大对于预算的编制监督,赋予人大公共债务预算修正权；提高审计机关的法律地位,将审计机关划归人大,审计机关应将公共债务审计作为每年审计工作的重点；加强公共债务自律性监管,明确公债协会的职权。
公共债务法律制度的完善最终要落实在立法上,我国已颁布大量关于公共债务的法律法规,但是我国公共债务立法却存在不少问题,亟待完善。应当结合我国的现实国情,在借鉴的基础上移植他国已有的经验,颁布专门的公共债务法。我国国债和地方公债发行的大量活动,为制定颁布“公共债务法”提供了实践基础。我国已有的法律法规为“公共债务法”的制定提供了法律基础。结合我国的国情,我国公共债务立法宜采取国债和地方公债统一立法的模式。在立法过程中要注意公共债务法和《宪法》、《预算法》、《证券法》、《担保法》等相关法律法规的协调。
Many countries have fallen into the most serious debt crises in the history in recent years. The rapid increase of the local government debt has made the government debt problem a social focus in China. The public debt has become a global problem which has surpassed beyond the limits of economy, politics, culture and national boundary. The public debt is caused by the budget deficits, which has become an important part of one country's financial revenue and expenditure. The rational use of public debt can remedy deficit, adjust macro-economy and promote economic increase. But the public debt is a two-edged sword, without legislative restrictions to the raising of the government public debt; the government will abuse the power of borrowing, which can aggravate the government's repayment burden. The government has to refund the debt and becomes a "debt state" from a "tax state" finally. The serious debt crises make the people introspect into public debt legal system. The public debt law is an important law of market economical legal system, but the supply of public debt legal system is quite inadequate in China, a integral public debt is needed to regulate the borrowing of public debt. The public debt law is the base to regulate the public debt legal relationship, but only one law is not enough, we need a series of legal systems to regulate the raising, usage, repayment and supervision of public debt.
The United States, Japan, Taiwan District and other countries and regions have enacted sophisticated public debt laws and regulations and have established perfect legal system of public debt, which offers references for the establishment and improvement of the public debt legal system in China. These references include that the public debt legal system is systematical, the public debt legal system follow the principle of public debt legitimacy, the local government has authority to issue bonds under appropriate autonomy, the public debt legislative model is influenced by the structural form of state and so on.
The issuance of public debt bonds is the beginning and base of the public debt system operation, the legal system on issuance of public debt is an important part of the public debt legal system. The issuers of the public debt consist of the central government, the local government and public institutions. In China, the issuer of the treasury bond is explicit, the local government should have power to issue the local government bonds under appropriate autonomy, the power of issuing government bonds for local government should be limited at the same time. The legal regulations of public debt dimension consist of substantial law regulation and procedural law regulation. The substantial law regulations conclude the public debt limits and compilation of the public debt budget. Parliament can control the scale of public debt through the examination and approval of public debt borrowing and issuing. In order to control the scale of public debt, we should perfect the system of the public debt limits and set the standards of controlling the scale of treasury bond and local government borrowing through the legislation.
The use and repayment are essential parts of the public debt system. The usable range of public debt should obey the principle of public debt legitimacy; the use of public debt should be transferred from the economic construction field to the public field. Moreover, the budget supervision should be strengthened to limit the use range of the public debt and to enhance the efficiency of the use of public debt. To safeguard creditors'rights and interests, the public debt law should provide the sinking fund system and the sources of fund.
The supervision of public debt is the guarantee of the effective operation of public debt system. Influenced by economy development level, political system and legal system, there are three kinds of public debt supervision model:self regulation and administration supervision of government model, specialized agency model and executive supervision model. To strengthen the public debt supervision, China should choose specialized agency model, a specialized supervision agency--Public Debt Managing Committee should be instituted. The supervisions of public debt consist of the budget supervision, audit supervision and self-regulation. In China, the public debt supervision exists the following problems:the public debt budget supervision of the People's Congress is short of independence, the range and depth of the supervision isn't enough; the legal status of the audit institution is affiliated with the government, which result in the audit supervision is ineffective; the self discipline supervision of the public debt market isn't working. To improve the public debt supervision in China, the public debt supervision system should be reconstructed:The budget planning supervision of the People's Congress should be strengthened, the People's Congress should have the power to amend the public debt budget; to enhance the legal status of the audit institution, the audit institution should be placed under the jurisdiction of the People's Congress, its one of important tasks is to audit the public debt in annual work program; to improve the self-discipline supervision of the public debt market, the function and power of public association should be provided clearly.
The perfection of the public debt legal system will depend crucially on the legislation. Though large number of laws and regulations on public debt were enacted, they must be improved. In China, we must combine international experience with our national conditions to enact specific public debt law. Massive issuance of public debt bonds by central government and local government provide practical basis for the enactment of "Public Debt Law". The present laws and regulations provide the legal foundation for the enactment of "Public Debt Law". Considering our national conditions, on legislative model, we should set down a uniform Public Debt Law concluding central government public debt and local government public debt. We should achieve harmonization in the public law and other laws and regulations such as Constitution, Budget Law, Securities Law and Mortgage Law during legislation.
目前,美国、日本和我国台湾等国家和地区都颁布较为系统的公共债务法律法规,并建立了完善的公共债务法律制度,为我国公共债务法律制度的建立和完善提供了借鉴。其中值得借鉴的启示包括公共债务法律制度具有系统性、贯彻了公债法定原则、地方政府拥有适当自治下的举债权和公共债务立法模式深受国家结构形式的影响等方面。
公共债券的发行是公共债务运行的起点和基础,公共债务发行法律制度是公共债务法律制度的重要组成部分。公共债务发行主体主要包括中央政府、地方政府和公共机构。在我国,国债的发行主体比较明了,地方政府应当在拥有适当自治权的前提下拥有举债权,同时地方政府举债权应当受到适当限制。对于公共债务规模的法律控制主要包括实体法控制和程序法控制两个方面。在实体法方面主要通过立法规定公共债务的举借上限和公共债务预算的编制进行控制。在程序法上主要是通过议会对公共债务举借和发行的审批监督来达到控制公共债务规模的目的。我国应当完善公共债务规模控制制度,通过立法设定国债和地方政府债务举借的规模控制标准,有效地控制公共债务的规模。
公共债务的使用和偿还是公共债务制度的重要环节。我国公共债务的使用应当遵循使用范围法定的原则,公共债务的使用应从经济建设领域转向公共领域。另外,通过加强预算的监管来加强对公共债务使用范围的限制,提高公共债务的使用效率。为了维护公共债务债权人的权益,立法还应当明确规定公共债务偿债资金的来源,依法建立偿债基金制度。
公共债务的监管是公共债务制度有效发挥作用的保障。受经济发展水平、政治体制和法律体系影响,公共债务监管包括政府监管和自律监管相结合、独立机构监管和行政监管三种监管模式。为了加强公共监管,我国应当选择独立机构监管的模式,建立公共债务的独立监管机构——公共债务管理委员会。公共债务的监管包括预算监管、审计监管和行业自律监管。我国公共债务监督存在以下问题：我国人大对公共债务的预算监督独立性不够、监督的深度和广度不够；我国审计机关地位的附属性导致公共债务的审计监督不力；我国公共债务市场自律性监管还未有效发挥作用。为改善我国公共债务监管,应对我国公共债务监管制度进行重构：加强人大对于预算的编制监督,赋予人大公共债务预算修正权；提高审计机关的法律地位,将审计机关划归人大,审计机关应将公共债务审计作为每年审计工作的重点；加强公共债务自律性监管,明确公债协会的职权。
公共债务法律制度的完善最终要落实在立法上,我国已颁布大量关于公共债务的法律法规,但是我国公共债务立法却存在不少问题,亟待完善。应当结合我国的现实国情,在借鉴的基础上移植他国已有的经验,颁布专门的公共债务法。我国国债和地方公债发行的大量活动,为制定颁布“公共债务法”提供了实践基础。我国已有的法律法规为“公共债务法”的制定提供了法律基础。结合我国的国情,我国公共债务立法宜采取国债和地方公债统一立法的模式。在立法过程中要注意公共债务法和《宪法》、《预算法》、《证券法》、《担保法》等相关法律法规的协调。
Many countries have fallen into the most serious debt crises in the history in recent years. The rapid increase of the local government debt has made the government debt problem a social focus in China. The public debt has become a global problem which has surpassed beyond the limits of economy, politics, culture and national boundary. The public debt is caused by the budget deficits, which has become an important part of one country's financial revenue and expenditure. The rational use of public debt can remedy deficit, adjust macro-economy and promote economic increase. But the public debt is a two-edged sword, without legislative restrictions to the raising of the government public debt; the government will abuse the power of borrowing, which can aggravate the government's repayment burden. The government has to refund the debt and becomes a "debt state" from a "tax state" finally. The serious debt crises make the people introspect into public debt legal system. The public debt law is an important law of market economical legal system, but the supply of public debt legal system is quite inadequate in China, a integral public debt is needed to regulate the borrowing of public debt. The public debt law is the base to regulate the public debt legal relationship, but only one law is not enough, we need a series of legal systems to regulate the raising, usage, repayment and supervision of public debt.
The United States, Japan, Taiwan District and other countries and regions have enacted sophisticated public debt laws and regulations and have established perfect legal system of public debt, which offers references for the establishment and improvement of the public debt legal system in China. These references include that the public debt legal system is systematical, the public debt legal system follow the principle of public debt legitimacy, the local government has authority to issue bonds under appropriate autonomy, the public debt legislative model is influenced by the structural form of state and so on.
The issuance of public debt bonds is the beginning and base of the public debt system operation, the legal system on issuance of public debt is an important part of the public debt legal system. The issuers of the public debt consist of the central government, the local government and public institutions. In China, the issuer of the treasury bond is explicit, the local government should have power to issue the local government bonds under appropriate autonomy, the power of issuing government bonds for local government should be limited at the same time. The legal regulations of public debt dimension consist of substantial law regulation and procedural law regulation. The substantial law regulations conclude the public debt limits and compilation of the public debt budget. Parliament can control the scale of public debt through the examination and approval of public debt borrowing and issuing. In order to control the scale of public debt, we should perfect the system of the public debt limits and set the standards of controlling the scale of treasury bond and local government borrowing through the legislation.
The use and repayment are essential parts of the public debt system. The usable range of public debt should obey the principle of public debt legitimacy; the use of public debt should be transferred from the economic construction field to the public field. Moreover, the budget supervision should be strengthened to limit the use range of the public debt and to enhance the efficiency of the use of public debt. To safeguard creditors'rights and interests, the public debt law should provide the sinking fund system and the sources of fund.
The supervision of public debt is the guarantee of the effective operation of public debt system. Influenced by economy development level, political system and legal system, there are three kinds of public debt supervision model:self regulation and administration supervision of government model, specialized agency model and executive supervision model. To strengthen the public debt supervision, China should choose specialized agency model, a specialized supervision agency--Public Debt Managing Committee should be instituted. The supervisions of public debt consist of the budget supervision, audit supervision and self-regulation. In China, the public debt supervision exists the following problems:the public debt budget supervision of the People's Congress is short of independence, the range and depth of the supervision isn't enough; the legal status of the audit institution is affiliated with the government, which result in the audit supervision is ineffective; the self discipline supervision of the public debt market isn't working. To improve the public debt supervision in China, the public debt supervision system should be reconstructed:The budget planning supervision of the People's Congress should be strengthened, the People's Congress should have the power to amend the public debt budget; to enhance the legal status of the audit institution, the audit institution should be placed under the jurisdiction of the People's Congress, its one of important tasks is to audit the public debt in annual work program; to improve the self-discipline supervision of the public debt market, the function and power of public association should be provided clearly.
The perfection of the public debt legal system will depend crucially on the legislation. Though large number of laws and regulations on public debt were enacted, they must be improved. In China, we must combine international experience with our national conditions to enact specific public debt law. Massive issuance of public debt bonds by central government and local government provide practical basis for the enactment of "Public Debt Law". The present laws and regulations provide the legal foundation for the enactment of "Public Debt Law". Considering our national conditions, on legislative model, we should set down a uniform Public Debt Law concluding central government public debt and local government public debt. We should achieve harmonization in the public law and other laws and regulations such as Constitution, Budget Law, Securities Law and Mortgage Law during legislation.
引文
① 参见国家审计署.全国政府性债务审计结果(2013年第32号公告)[R], http://www.audit.gov.cn /n1992130/n1992150/n1992500/3432077.html,2014-01-05.
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① 肖鹏主编.公债管理[M].北京：北京大学出版社,2010：1.
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⑤ 黄世鑫.筑堤与疏浚——论公共债务法与财政赤字[J].月旦法学杂志,2000(12)：146-155.在立法方面,台湾“公共债务泫”正是这样界定“公共债务的范围”的。
① 为了行文方便,本文中“公共债务”和“公债”为同一概念。
② 有学者指出,所谓“政府性债务”是我国审计署在第35号公告中制造的一个中国式的概念。参见王旭坤.理解“地方债阳光化”的关键n川.法制日报,2012-08-01(10)
① 刘剑文,熊伟著.财政税收法fMl.北京：法律出版社,2007：135.
② 参见肖鹏主编.公债管理[M].北京：北京大学出版社,2010：8-9.
① 马克思恩格斯全集(第五卷)[M].北京：人民出版社,1958：313.转引自张海星.公共债务[M].大连：东北财经大学出版社,2008：45.
① 肖鹏主编.公债管理[M].北京：北京大学出版社,2010：23.
① 本节关于公共债务的分类参考了张海星的《公共债务》和李士梅的《公债经济学》关于公共债务类型的介绍的相关内容。
② 张馨主编.透视中国公共债务问题[M].北京：中国经济出版社,2004：4.
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③ 公债幻觉是指消费者持有公债时,误以为自己的实际资产增加了,因而增加即期消费的一种经济现象。 但是本文讨论的公债幻觉主要是从个人和消费者在政府发行公债时不能完全认识和计算出政府举债所引致的预期税收负担,甚至在错觉上认为用于还本付息的税收义务并不存在。
① 参见肖鹏主编.公债管理[M].北京：北京大学Ⅲ版社,2010：56-57.
② 参见张宝雷主编.公债经济学[M].杭州：浙江大学出版社,2007：31-36.
① 布坎南.赤字中的民主[M].北京:经济科学出版社,1988：142.
② 布坎南.赤字中的民主[M].北京：经济科学出版社,1988：177-182.
① 张馨.公共财政论纲[M].北京：经济科学出版社,2004：4.
② 高奎明.发行地方公债的理论基础和必要性[J].大连海事大学学报,2006(2)：80-83.
① 廖钦福.宪法公债概念及基本原则之研究[D].台湾中原大学财政法研究所硕士论文,1999：197.
① 焦建国.英国公共财政制度变迁分析[M].北京：经济科学出版社,2009：13.
② 全称为《国家权利与自由和王位继承宣言》,由威廉三世于1689年12月签署。
③ 参见焦建国.英国公共财政制度变迁分析[M].北京：经济科学出版社,2009：140.
① 本节参见焦建国.英国公共财政制度变迁分析[M].北京：经济科学出版社,2009：83-143.
② [美]查尔斯.比尔德.美国宪法的经济观[M].何希齐译.商务印书馆,1949：130.转引自周刚志.论公共财政与宪政国家——作为财政宪法学的一种理论前沿[M].北京：北京大学出版社,2005：68.
③ [美]查尔斯.比尔德.美国宪法的经济观[M].北京：商务印书馆,1949：130.转引自周刚志.论公共财政与宪政国家——作为财政宪泫学的一种理论前沿[M].北京：北京大学出版社,2005：43.
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① [美]博登海默.泫理学：法律哲学与法律方法[M].邓正来译.北京：中国政法大学出版社,1999：278-279.
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① [美]博登海默.法理学：法律哲学与法律方法[M].邓正来译.北京：中国政法大学出版社,1999：278-279.
② 曹平,高桂林,候佳儒.中国经济法基础理论新探索[M].北京：中国法制出版社,2005：267.
③ 郑成良主编.法理学[M].北京：清华大学出版社,2008：138-139.
④ 郑成良主编.法理学[M].北京：清华大学出版社,2008：140.
⑤ 焦建国.英国公共财政制度变迁分析[M].北京：科学经济出版社,2009：69-70.
① [美]菲利普·霍夫曼,凯瑟琳·诺伯格主编.财政危机、自由和代议制政府[M].上海：上海人民出版社,2008：48-49.
② [美]菲利普·霍夫曼,凯瑟琳·诺伯格主编.财政危机、自由和代议制政府[M].上海：上海人民出版社,2008：52.
① [美]菲利普·霍夫曼,凯瑟琳·诺伯格主编.财政危机、自由和代议制政府[M].上海：上海人民出版社,2008： 341.
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① 郑成良主编.法理学[M].北京：清华大学出版社,2008：128.
② 肖鹏主编.公债管理[M].北京：北京大学出版社,2010：60.
① 肖鹏主编.公债管理[M].北京：北京大学出版社,2010：63.
② [美]詹姆斯.M.布坎南.赤字中的民主[Ml.刘延安,罗光译.北京：经济学院出版社,1988：32-33.
③ [美]詹姆斯.M.布坎南.赤字中的民主[M].刘延安,罗光译.北京：经济学院出版社,1988：18-19.
④ Professor G. William Domhoff. Who Rules America?-Sociology Department-University of California Santa Cruz-Retrieved March 2013.
④ 马克思思格斯全集(第1卷).北京：人民出版社,1972：82页.
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① [日]日本通商产业政策史编纂委员会编.口本通商产业政策史(第16卷)[M].中国日本通商产业政策史编译委员会译.北京：中国青年出版社,1994：300.
② 复兴金融金库由日本政府拨款40亿日元,在兴业银行1946年8月1日成立的复兴金融部的基础上成立
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② 本章所引用日本《财政法》、《地方财政法》的条文参见王朝才.日本财政法[M].北京：经济科学出版社,2007：17-29,146-168
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① See Gordon U. S. Dep't of Commerce, Historical Statistics of the United States:Colonial Times to 1970, at 1118.
② 债务负担率为公共债务余额占当年GDP的百分比。
① See National debt of the United States [EB/OL], http://en.wikipedia.org/wiki/National_debt_of_the_United_States,2013-07-23.
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① 参见台湾地区财政部公告,http://www.clnt.gov.tw/main/dd62108.html,访问时间：2013-07-18.
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② 根据有关统计,2000年之前,日本地方政府的举债80%以上通过私募方式筹集,但是2000年到2006年,通过公募方式筹集的债务资金有所增加,私募债务余额从2000年的56.1万亿下降到2006年的51.1 万亿,而公募债务余额从153.万亿增加到31.9万亿。See Hiroke Miyake. A Time of Change for Japan Local Government Debt Market [J]. Nomura Journal of Capital Market,2009(2):1-6.
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③ 参见路透社.中国评级：惠誉将中国本币信用评级从AA-调降至A+[EB/OL]. http://cn.reuters.com/ article/cnMoneyNews/idCNL3S0CW45N20130409,2013-05-11.
① 参见腾讯财经报道：穆迪下调中国评级展望称受地方债影子银行影响[EB/OL]. http://finance.qq.com/a/ 20130416/005301.htm,2013-04-17.
① 之所以不能举新还旧,是因为地方政府不能发行公债,只能靠向银行延迟借贷的方法来推迟还债。
② 笔者在我国财政部网站没有查询到任何偿债基金使用和运作的信息。
③ 参见报道：中国地方政府将建偿债基金规避风险[EB/OL]. http://china.cankao xiaoxi.com/2012/0308/ 15873.shtml,2012-03-10.
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① 在讨论公共债务的监管时,为了行文的方便,本文并未严格区分监督和监管。事实上,很多讨论国债和地方政府债务监管的学者也都未严格区分监督和监管。相关文献参见：马金华.当前地方政府债务监管存在的问题及其对策[J].财政监督,2010(5)：39-41、张琪.国债监督方面的法律问题及对策[J].中央财经大学学报,2001(5)：60-65.
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① 世界银行研究研究报告表明一些市场开放国家如印度、中国、巴西、墨西哥、印度利西亚等,在经历20世纪90年代的债务危机之后,公共债务确实限制了这些国家的经济发展,一些国家试图通过财政盈余、放开利率、改革财政和金融机构,以市场机制代替政府主导的管理模式,但目前还收效甚微。See Indermit Gill, Brian Pinto. Public Debt in Developing Countries:Has the Market-Based Model Worked? [R]. World Bank Policy Research Working Paper 3674, August 2005.
① 相关讨论参见张馨主编.透视中国公共债务问题：现状判断与风险化解[M].北京：中国财政经济出版社,2004；刘尚希.公共风险视角下的公共财政[M].经济科学出版社,2010.
① 参见美国债务局官方网站关于公共债务局部门职能的介绍,http://www.publicdebt.treas.gov/history/world wars.htm,2013-08-19.
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① 目前由于地方政府需要到中央争取财政资金,存在“跑部进钱”的说法,这里由此联想到未来公共债务的管理上,如果权力过分集中,难免导致“跑部进债”的局面。
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① 2011年11月《预算法》修正案草案一审稿时,第33条曾删去地方政府不得发行地方政府债券的相关表述,改为地方政府不得以任何方式举借债务或者为他人债务提供担保,对地方政府性债务的约束更为严格；并新增一款规定：国务院对地方债务实行限额管理,国务院确定的地方债务的限额经全国人大批准。我国《预算法》的一审稿的上述规定被2012年7月全国人大公布的二审稿第31条所代替,二审稿又恢复了现行《预算法》第28条的完全一样的规定,这种恢复被很多学者认为是一种严重的倒退,不利于解决我国地方政府债务的规范和约束。相关讨论参见贾康.预算法修正案草案应细化地方债条款[N].中国证券报,2012-08-13(A04)
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⑤ 黄世鑫.筑堤与疏浚——论公共债务法与财政赤字[J].月旦法学杂志,2000(12)：146-155.在立法方面,台湾“公共债务泫”正是这样界定“公共债务的范围”的。
① 为了行文方便,本文中“公共债务”和“公债”为同一概念。
② 有学者指出,所谓“政府性债务”是我国审计署在第35号公告中制造的一个中国式的概念。参见王旭坤.理解“地方债阳光化”的关键n川.法制日报,2012-08-01(10)
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① 肖鹏主编.公债管理[M].北京：北京大学出版社,2010：23.
① 本节关于公共债务的分类参考了张海星的《公共债务》和李士梅的《公债经济学》关于公共债务类型的介绍的相关内容。
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③ 公债幻觉是指消费者持有公债时,误以为自己的实际资产增加了,因而增加即期消费的一种经济现象。 但是本文讨论的公债幻觉主要是从个人和消费者在政府发行公债时不能完全认识和计算出政府举债所引致的预期税收负担,甚至在错觉上认为用于还本付息的税收义务并不存在。
① 参见肖鹏主编.公债管理[M].北京：北京大学Ⅲ版社,2010：56-57.
② 参见张宝雷主编.公债经济学[M].杭州：浙江大学出版社,2007：31-36.
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② 全称为《国家权利与自由和王位继承宣言》,由威廉三世于1689年12月签署。
③ 参见焦建国.英国公共财政制度变迁分析[M].北京：经济科学出版社,2009：140.
① 本节参见焦建国.英国公共财政制度变迁分析[M].北京：经济科学出版社,2009：83-143.
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② 根据有关统计,2000年之前,日本地方政府的举债80%以上通过私募方式筹集,但是2000年到2006年,通过公募方式筹集的债务资金有所增加,私募债务余额从2000年的56.1万亿下降到2006年的51.1 万亿,而公募债务余额从153.万亿增加到31.9万亿。See Hiroke Miyake. A Time of Change for Japan Local Government Debt Market [J]. Nomura Journal of Capital Market,2009(2):1-6.
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① 参见腾讯财经报道：穆迪下调中国评级展望称受地方债影子银行影响[EB/OL]. http://finance.qq.com/a/ 20130416/005301.htm,2013-04-17.
① 之所以不能举新还旧,是因为地方政府不能发行公债,只能靠向银行延迟借贷的方法来推迟还债。
② 笔者在我国财政部网站没有查询到任何偿债基金使用和运作的信息。
③ 参见报道：中国地方政府将建偿债基金规避风险[EB/OL]. http://china.cankao xiaoxi.com/2012/0308/ 15873.shtml,2012-03-10.
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① 在讨论公共债务的监管时,为了行文的方便,本文并未严格区分监督和监管。事实上,很多讨论国债和地方政府债务监管的学者也都未严格区分监督和监管。相关文献参见：马金华.当前地方政府债务监管存在的问题及其对策[J].财政监督,2010(5)：39-41、张琪.国债监督方面的法律问题及对策[J].中央财经大学学报,2001(5)：60-65.
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① 世界银行研究研究报告表明一些市场开放国家如印度、中国、巴西、墨西哥、印度利西亚等,在经历20世纪90年代的债务危机之后,公共债务确实限制了这些国家的经济发展,一些国家试图通过财政盈余、放开利率、改革财政和金融机构,以市场机制代替政府主导的管理模式,但目前还收效甚微。See Indermit Gill, Brian Pinto. Public Debt in Developing Countries:Has the Market-Based Model Worked? [R]. World Bank Policy Research Working Paper 3674, August 2005.
① 相关讨论参见张馨主编.透视中国公共债务问题：现状判断与风险化解[M].北京：中国财政经济出版社,2004；刘尚希.公共风险视角下的公共财政[M].经济科学出版社,2010.
① 参见美国债务局官方网站关于公共债务局部门职能的介绍,http://www.publicdebt.treas.gov/history/world wars.htm,2013-08-19.
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① 目前由于地方政府需要到中央争取财政资金,存在“跑部进钱”的说法,这里由此联想到未来公共债务的管理上,如果权力过分集中,难免导致“跑部进债”的局面。
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① 张守文.财政危机中的宪法问题[J].法学,2003(9)：38-47.
① 2011年11月《预算法》修正案草案一审稿时,第33条曾删去地方政府不得发行地方政府债券的相关表述,改为地方政府不得以任何方式举借债务或者为他人债务提供担保,对地方政府性债务的约束更为严格；并新增一款规定：国务院对地方债务实行限额管理,国务院确定的地方债务的限额经全国人大批准。我国《预算法》的一审稿的上述规定被2012年7月全国人大公布的二审稿第31条所代替,二审稿又恢复了现行《预算法》第28条的完全一样的规定,这种恢复被很多学者认为是一种严重的倒退,不利于解决我国地方政府债务的规范和约束。相关讨论参见贾康.预算法修正案草案应细化地方债条款[N].中国证券报,2012-08-13(A04)
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