论我国预算编制制度
摘要
随着市场经济的发展以及政府职能的转变，我国由来已久的生产建设型财政开始向公共型财政转变，公共财政的内涵之一就是预算管理的制度化。换句话讲，我国公共财政的实现离不开预算制度的改革，预算制度包括：预算编制制度、预算审批制度、预算执行制度和决算制度。预算编制是预算活动的第一个环节，在整个预算过程中具有举足轻重的作用。预算编制活动的规范与否直接决定着编制成果是否科学，而编制成果又进一步影响着预算的执行和决算。相应的，预算编制制度的完善是预算执行制度以及决算制度完善的基础和起点。可以说，预算编制制度是整个预算制度的起点和基础，也是预算制度的重心之所在。
关于预算编制所涉及的问题，目前学者们多是从经济学、财政学的角度进行探讨，从法律角度给予的关注则略显不足。基于此，笔者以我国预算编制制度为题，以期从法律角度对其进行系统研究。
论文的主体共分三个部分。
第一部分为预算编制制度的国际通行做法。在这一部分，笔者从预算编制实体制度和程序制度两方面对预算编制制度的国际通行做法进行归纳，为笔者在第二部分分析我国预算编制制度的弊端时，提供一个可比较的样本，同时也为第三部分提出完善建议时，提供一个参考标准。
第二部分为我国预算编制制度的弊端。在这一部分笔者首先对我国预算编制制度的现状进行考察，然后在与国际通行做法比较的基础上，从预算编制实体制度和程序制度两方面剖析我国预算编制制度的不足之处。
第三部分为论文的重心和落脚点。基于前面的分析论述，在借鉴国际预算编制制度成果的基础上，进行理论推理，最终提出完善我国预算编制制度的具体建议，并对建议的方案进行了详细阐述。
Establishing the public finance system is inevitable with the development of market economy and the change of government's function in our country. One of the public finance's meanings is institutional budget administration. So the realization of public finance needs the reform of budget system in China. The budget drafting procedure is the first step of budget administration, it's very important. Because the budget drafting procedure determines the budget bill, and then the budget bill determines the budget performance and final accounts. We can say, the budget drafting system is the center of the whole budget institution. There are lots of investigations on the reform of budget drafting in economics, but there are much less search on this question in law. The author studied some questions of the budget drafting system in China from legal perspective.
The thesis has three parts: The first part is the summary of international general practices. Classified some advanced practices from two aspects: material and procedural budget drafting system.
In the second part, the author briefly summarizes our country's budget drafting legal system first. And then points out some questions in it.
The third part is the most important part of this whole thesis. The author advices some revising plans from two aspects: material and procedural budget drafting system.
关于预算编制所涉及的问题，目前学者们多是从经济学、财政学的角度进行探讨，从法律角度给予的关注则略显不足。基于此，笔者以我国预算编制制度为题，以期从法律角度对其进行系统研究。
论文的主体共分三个部分。
第一部分为预算编制制度的国际通行做法。在这一部分，笔者从预算编制实体制度和程序制度两方面对预算编制制度的国际通行做法进行归纳，为笔者在第二部分分析我国预算编制制度的弊端时，提供一个可比较的样本，同时也为第三部分提出完善建议时，提供一个参考标准。
第二部分为我国预算编制制度的弊端。在这一部分笔者首先对我国预算编制制度的现状进行考察，然后在与国际通行做法比较的基础上，从预算编制实体制度和程序制度两方面剖析我国预算编制制度的不足之处。
第三部分为论文的重心和落脚点。基于前面的分析论述，在借鉴国际预算编制制度成果的基础上，进行理论推理，最终提出完善我国预算编制制度的具体建议，并对建议的方案进行了详细阐述。
Establishing the public finance system is inevitable with the development of market economy and the change of government's function in our country. One of the public finance's meanings is institutional budget administration. So the realization of public finance needs the reform of budget system in China. The budget drafting procedure is the first step of budget administration, it's very important. Because the budget drafting procedure determines the budget bill, and then the budget bill determines the budget performance and final accounts. We can say, the budget drafting system is the center of the whole budget institution. There are lots of investigations on the reform of budget drafting in economics, but there are much less search on this question in law. The author studied some questions of the budget drafting system in China from legal perspective.
The thesis has three parts: The first part is the summary of international general practices. Classified some advanced practices from two aspects: material and procedural budget drafting system.
In the second part, the author briefly summarizes our country's budget drafting legal system first. And then points out some questions in it.
The third part is the most important part of this whole thesis. The author advices some revising plans from two aspects: material and procedural budget drafting system.
引文
1 刘剑文著：《财政税收法》(第三版)，法律出版社，2003年第1版，第80～81页。
2 张守文主编：《财税法》，中国政法大学出版社，2005年1月第1版，第60页。
3 参见蔡茂寅：《预算的基本原则与法律性质》，载于(台湾)《月旦法学教室》第7期，第123～128页。
4 参见傅光明：《修改〈预算法〉的九大问题》，载于-《财经法律评论》2004年第1卷，法律出版社，第129页。
5 参见熊伟：《预算编制制度改革与中国预算法的完善》，载于漆多俊主编《经济法论丛》第5卷，中国方正出版社，2004版，第169～173页。
6 参见马骏，叶娟丽：《零基预算：理论和实践》，载于《中国人民大学学报》2004年第2期。
7 李燕：《公共财政框架下的〈预算法〉修改问题》，载于刘隆亨主编《财税法论坛》，2005年4月第1版，第38～39页。
8 贾康，苏明主编：《部门预算编制问题研究》，经济科学出版社，2004年8月第一版，第117-118页。
9 王永礼著：《预算法律制度论》，中国民主法律出版社，2005年8月第一版，第40页。
10 刘剑文主编：《财政税收法》(第三版)，法律出版社，2004年9月第1版，第81页。
11 参见王永礼著：《预算法律制度论》，中国民主法律出版社，2005年8月第一版，第65-66页。
12 徐志：《对我国部门预算改革现存问题及对策的探讨》，载于《财贸经济》2003年02期。
13 佚名：《美国联邦政府预算编制及启示》，载于http://www, fanwencn.com/lunwen/caizheng/caizheng/200610/7447.html
14 参见曾建华编著：《现代西方财政学》，厦门大学出版社，2004年6月第1版，第133页。
15 刘剑文主编：《财政税收法》(第三版)，法律出版社，2004年9月第1版，第83页。
16 马海涛主编：《政府预算管理学》，复旦大学出版社，2003年7月第1版，第137页。
17 美国联邦政府实行的单式预算仅是从其形式上而言的，从实质上来说其仍然是复式顶算，因为它的财政收支按经济性质进行了分类。
18 杨萍，靳万军，窦清红著：《财政法新论》，法律出版社出版，2000年2月第1版，第63页。
19 凌岚，李英：《论公共预算制度安排的优化模式》，载于《财政与税务》2005年第7期，第28页。
20 曲岩：《美国联邦政府预算编制及启示》，载于《财政与税务》2005年第9期，第84页。
21 参见《中国财政大事记(1949-2004)》，载于：http://www.cfen.com.cn/logiiCt/pageprocess?pageurl=ztkxx/2005-11/09/content-187148.jsp
22 项怀诚：《中国的财政改革和财税政策》，载于《经济要参》2003年第4期，第11页。
23 同上，第13页。
24 李玉梅：《实行稳健的财政政策——财政部部长金人庆答记者问》，载于http://www.china.org.cn/chinese/pi-c/740433.htm
25 吕立新：《中国市政债券若干问题的思考》载于http://www.21our.com/readnews/788/788673.html
26 尹祚田，但利琴，曾帆：《论我国地方公债制度的构造》，载于《财政与税务》2004年第5期，第49页。
27 孙开，彭健著：《财政管理体制创新研究》，中国社会科学出版社，2004年5月第1版，第244页。
28 刘剑文主编：《财政税收法》，法律出版社出版，2004年9月第1版，第111页。
29 马志强，刁云薇主编：《公共支出管理》，南开大学出版社，2005年7月第1版，第144页。
30 张馨编著：《比较财政学教程(第二版)》，中国人民大学出版社，2004年3月第2版，第255页。转引自项怀诚：《中国财政管理》，中国财政经济出版社，2001。
31 贾康，苏明主编：《部门预算编制问题研究》，经济科学出版社，2004年8月第一版，第34页。
32 上海财经大学公共政策研究中心：《2006中国财政发展报告》，上海财经大学出版社，2006年6月第一版，第394页。
33 同上。
34 上海财经大学公共政策研究中心：《2005年中国财政发展报告——公共财政的信息、决策与职责》，上海财经大学出版社，2005年7月第1版，第343页。
35 上海财经大学公共政策研究中心：《2006中国财政发展报告》，上海财经大学出版社，2006年6月第一版，第89页。
36 同上，第88页。
37 同上。
38 同上，第89页。
39 参见李炳鉴主编，郭磊，邱文琦副主编：《政府顶算管理学》，经济科学出版社，2003年8月版，第338页。
40 马志强，刁云薇主编：《公共支出管理》，南开大学出版社，2005年7月第1版，第22页。
41 马海涛主编：《政府预算管理学》，复旦大学出版社，2003年7月第1版，第134页。
42 同上。
43 张馨编著：《比较财政学教程(第二版)》，中国人民大学出版社，2004年3月第2版，第240页。
44 同上。
45 张馨编著：《比较财政学教程(第二版)》，中国人民大学出版社，2004年3月第2版，第240页。
46 财政机能论的主要思想是：财政的基本机能是保证经济发展，而不是收支平衡，因此，只要政府预算能够稳定经济、促进就业，即使它有赤字存在，也是可以的。
47 卢洪友主编：《政府预算学》，武汉大学出版社，2005年9月第1版，第171页。
48 马海涛主编：《政府预算管理学》，复旦大学出版社，2003年7月第1版，第144页。
49 丛树海主编：《中国预算体制重构——理论分析与制度设计》，上海财经大学出版社，2005年5月第1版，第31页。
50 马骏，叶娟丽：《零基预算：理论和实践》，载于《财政与税务》2004年12月，第18页。
51 马海涛主编：《政府预算管理学》，复旦大学出版社，2003年7月第1版，第135页。
52 戎生灵著：《财政体制改革探索》，中国经济出版社，2006年1月第1版，第118页。
53 同上。
54 孙开，彭健著：《财政管理体制创新研究》，中国社会科学出版社，2004年5月第1版，第252页。
55 美国预算“大致是按功能将预算分为20个目标大类，分别为国防、内务、科学空间技术、能源、自然资源和环境、农业、商业和住房信贷、交通、社区和地区发展、教育培训就业和社会服务、卫生、医疗、收入保障、社会保障、老兵权益与服务、司法、一般政府、利息净额、津贴以及分配收入等，共20类。”(引自上海财经大学公共政策研究中心：《2006中国财政发展报告》，上海财经大学出版社，2006年6月第1版，第327页。转引自贾康、苏明：《部门预算编制问题研究》，经济科学出版社，2004年版，第176页。)
56 孙开，彭健著：《财政管理体制创新研究》，中国社会科学出版社，2004年5月第1版，第252页。
57 郑建新：《中国政府预算制度改革研究》，中国财政经济出版社，2003年6月第1版，62页。
58 张馨编著：《比较财政学教程(第二版)》，中国人民大学出版社，2004年3月第2版，第100页。
1．张守文主编：《财税法》，中国政法大学出版社，2005年1月第1版，第60页。
1、王永礼著：《预算法律制度论》，中国民主法律出版社，2005年8月第一版，第40页，第65-66页。
2、上海财经大学公共政策研究中心：《2005中国财政发展报告——公共财政的信息、决策与职责》，上海财经大学出版社，2005年7月第1版，第88～89页，第394页。
3、杨萍，靳万军，窦清红著：《财政法新论》，法律出版社出版，2000年2月第1版，第63～65页。
4、马志强，刁云薇主编：《公共支出管理》，南开大学出版社，2005年7月第1版，第22页，第144页。
5、刘剑文主编：《财政税收法》(第三版)，法律出版社出版，2004年9月第1版，第80～83页，第111页。
6、孙开，彭健著：《财政管理体制创新研究》，中国社会科学出版社，2004年5月第1版，第244页，第252页。
7、马海涛主编：《政府预算管理学》，复旦大学出版社，2003年7月第1版，第134～135页，第144页。
8、张馨编著：《比较财政学教程(第二版)》，中国人民大学出版社，2004年3月第2版，第100页，第240页，第255页。
9、戎生灵著：《财政体制改革探索》，中国经济出版社，2006年1月第1版，第118页。
10、丛树海主编：《中国预算体制重构——理论分析与制度设计》，上海财经大学出版社，2005年5月第1版，第31页。
11、贾康，苏明主编：《部门预算编制问题研究》，经济科学出版社，2004年8月第一版，第34页，第117～118页。
12、上海财经大学公共政策研究中心：《2006中国财政发展报告》，上海财经大学出版社，2006年6月第1版，第328页。
13、卢洪友主编：《政府预算学》，武汉大学出版社，2005年9月第1版，第171页。
14、郑建新：《中国政府预算制度改革研究》，中国财政经济出版社，2003年6月 第1版，第62页。
15、李炳鉴主编，郭磊、邱文琦副主编：《政府预算管理学》，经济科学出版社，2003年8月版，第338页。
16、曾建华编著：《现代西方财政学》，厦门大学出版社，2004年6月第一版，第133页。
1．蔡茂寅：《预算的基本原则与法律性质》，载于(台湾)《月旦法学教室》第7期，第123～128页。
2．傅光明：《修改〈预算法〉的九大问题》，载于-《财经法律评论》2004年第1 卷，法律出版社，第129页。
3．熊伟：《预算编制制度改革与中国预算法的完善》，载于漆多俊主编《经济法论丛》第5卷，中国方正出版社，2004版。
4．李燕：《公共财政框架下的〈预算法〉修改问题》，载于刘隆亨主编《财税法论坛》，2005年4月第1版，第38～39页。
5．徐志：《对我国部门预算改革现存问题及对策的探讨》，载于《财贸经济》2003年02期。
6．项怀诚：《中国的财政改革和财税政策》，载于《经济要参》2003年第4期，第11～13页。
7．尹祚田，但利琴，曾帆：《论我国地方公债制度的构造》，载于《财政与税务》2004年第5期，第49页。
8．马骏，叶娟丽：《零基预算：理论和实践》，载于《财政与税务》2004年12月，第18页。
9．凌岚，李英：《论公共预算制度安排的优化模式》，载于《财政与税务》2005年第7期，第28页。
10．曲岩：《美国联邦政府预算编制及启示》，载于《财政与税务》2005年第9期，第84页。
11．佚名：《美国联邦政府预算编制及启示》，载于 http://www.fanwencn.com/lunwen/caizheng/caizheng/200610/7447.html
12．《中国财政大事记(1949-2004)》，载于：http://www.cfen.com.cn/logiiCt/pageprocess?pageurl=ztkxx/2005-11/09/content-187148.jsp
13．吕立新：《中国市政债券若干问题的思考》，载于 http://www.21our.com/readnews/788/788673.html
14．李玉梅：《实行稳健的财政政策——财政部部长金人庆答记者问》，载于 http://www.china.org.cn/chinese/pi-c/740433.htm
2 张守文主编：《财税法》，中国政法大学出版社，2005年1月第1版，第60页。
3 参见蔡茂寅：《预算的基本原则与法律性质》，载于(台湾)《月旦法学教室》第7期，第123～128页。
4 参见傅光明：《修改〈预算法〉的九大问题》，载于-《财经法律评论》2004年第1卷，法律出版社，第129页。
5 参见熊伟：《预算编制制度改革与中国预算法的完善》，载于漆多俊主编《经济法论丛》第5卷，中国方正出版社，2004版，第169～173页。
6 参见马骏，叶娟丽：《零基预算：理论和实践》，载于《中国人民大学学报》2004年第2期。
7 李燕：《公共财政框架下的〈预算法〉修改问题》，载于刘隆亨主编《财税法论坛》，2005年4月第1版，第38～39页。
8 贾康，苏明主编：《部门预算编制问题研究》，经济科学出版社，2004年8月第一版，第117-118页。
9 王永礼著：《预算法律制度论》，中国民主法律出版社，2005年8月第一版，第40页。
10 刘剑文主编：《财政税收法》(第三版)，法律出版社，2004年9月第1版，第81页。
11 参见王永礼著：《预算法律制度论》，中国民主法律出版社，2005年8月第一版，第65-66页。
12 徐志：《对我国部门预算改革现存问题及对策的探讨》，载于《财贸经济》2003年02期。
13 佚名：《美国联邦政府预算编制及启示》，载于http://www, fanwencn.com/lunwen/caizheng/caizheng/200610/7447.html
14 参见曾建华编著：《现代西方财政学》，厦门大学出版社，2004年6月第1版，第133页。
15 刘剑文主编：《财政税收法》(第三版)，法律出版社，2004年9月第1版，第83页。
16 马海涛主编：《政府预算管理学》，复旦大学出版社，2003年7月第1版，第137页。
17 美国联邦政府实行的单式预算仅是从其形式上而言的，从实质上来说其仍然是复式顶算，因为它的财政收支按经济性质进行了分类。
18 杨萍，靳万军，窦清红著：《财政法新论》，法律出版社出版，2000年2月第1版，第63页。
19 凌岚，李英：《论公共预算制度安排的优化模式》，载于《财政与税务》2005年第7期，第28页。
20 曲岩：《美国联邦政府预算编制及启示》，载于《财政与税务》2005年第9期，第84页。
21 参见《中国财政大事记(1949-2004)》，载于：http://www.cfen.com.cn/logiiCt/pageprocess?pageurl=ztkxx/2005-11/09/content-187148.jsp
22 项怀诚：《中国的财政改革和财税政策》，载于《经济要参》2003年第4期，第11页。
23 同上，第13页。
24 李玉梅：《实行稳健的财政政策——财政部部长金人庆答记者问》，载于http://www.china.org.cn/chinese/pi-c/740433.htm
25 吕立新：《中国市政债券若干问题的思考》载于http://www.21our.com/readnews/788/788673.html
26 尹祚田，但利琴，曾帆：《论我国地方公债制度的构造》，载于《财政与税务》2004年第5期，第49页。
27 孙开，彭健著：《财政管理体制创新研究》，中国社会科学出版社，2004年5月第1版，第244页。
28 刘剑文主编：《财政税收法》，法律出版社出版，2004年9月第1版，第111页。
29 马志强，刁云薇主编：《公共支出管理》，南开大学出版社，2005年7月第1版，第144页。
30 张馨编著：《比较财政学教程(第二版)》，中国人民大学出版社，2004年3月第2版，第255页。转引自项怀诚：《中国财政管理》，中国财政经济出版社，2001。
31 贾康，苏明主编：《部门预算编制问题研究》，经济科学出版社，2004年8月第一版，第34页。
32 上海财经大学公共政策研究中心：《2006中国财政发展报告》，上海财经大学出版社，2006年6月第一版，第394页。
33 同上。
34 上海财经大学公共政策研究中心：《2005年中国财政发展报告——公共财政的信息、决策与职责》，上海财经大学出版社，2005年7月第1版，第343页。
35 上海财经大学公共政策研究中心：《2006中国财政发展报告》，上海财经大学出版社，2006年6月第一版，第89页。
36 同上，第88页。
37 同上。
38 同上，第89页。
39 参见李炳鉴主编，郭磊，邱文琦副主编：《政府顶算管理学》，经济科学出版社，2003年8月版，第338页。
40 马志强，刁云薇主编：《公共支出管理》，南开大学出版社，2005年7月第1版，第22页。
41 马海涛主编：《政府预算管理学》，复旦大学出版社，2003年7月第1版，第134页。
42 同上。
43 张馨编著：《比较财政学教程(第二版)》，中国人民大学出版社，2004年3月第2版，第240页。
44 同上。
45 张馨编著：《比较财政学教程(第二版)》，中国人民大学出版社，2004年3月第2版，第240页。
46 财政机能论的主要思想是：财政的基本机能是保证经济发展，而不是收支平衡，因此，只要政府预算能够稳定经济、促进就业，即使它有赤字存在，也是可以的。
47 卢洪友主编：《政府预算学》，武汉大学出版社，2005年9月第1版，第171页。
48 马海涛主编：《政府预算管理学》，复旦大学出版社，2003年7月第1版，第144页。
49 丛树海主编：《中国预算体制重构——理论分析与制度设计》，上海财经大学出版社，2005年5月第1版，第31页。
50 马骏，叶娟丽：《零基预算：理论和实践》，载于《财政与税务》2004年12月，第18页。
51 马海涛主编：《政府预算管理学》，复旦大学出版社，2003年7月第1版，第135页。
52 戎生灵著：《财政体制改革探索》，中国经济出版社，2006年1月第1版，第118页。
53 同上。
54 孙开，彭健著：《财政管理体制创新研究》，中国社会科学出版社，2004年5月第1版，第252页。
55 美国预算“大致是按功能将预算分为20个目标大类，分别为国防、内务、科学空间技术、能源、自然资源和环境、农业、商业和住房信贷、交通、社区和地区发展、教育培训就业和社会服务、卫生、医疗、收入保障、社会保障、老兵权益与服务、司法、一般政府、利息净额、津贴以及分配收入等，共20类。”(引自上海财经大学公共政策研究中心：《2006中国财政发展报告》，上海财经大学出版社，2006年6月第1版，第327页。转引自贾康、苏明：《部门预算编制问题研究》，经济科学出版社，2004年版，第176页。)
56 孙开，彭健著：《财政管理体制创新研究》，中国社会科学出版社，2004年5月第1版，第252页。
57 郑建新：《中国政府预算制度改革研究》，中国财政经济出版社，2003年6月第1版，62页。
58 张馨编著：《比较财政学教程(第二版)》，中国人民大学出版社，2004年3月第2版，第100页。
1．张守文主编：《财税法》，中国政法大学出版社，2005年1月第1版，第60页。
1、王永礼著：《预算法律制度论》，中国民主法律出版社，2005年8月第一版，第40页，第65-66页。
2、上海财经大学公共政策研究中心：《2005中国财政发展报告——公共财政的信息、决策与职责》，上海财经大学出版社，2005年7月第1版，第88～89页，第394页。
3、杨萍，靳万军，窦清红著：《财政法新论》，法律出版社出版，2000年2月第1版，第63～65页。
4、马志强，刁云薇主编：《公共支出管理》，南开大学出版社，2005年7月第1版，第22页，第144页。
5、刘剑文主编：《财政税收法》(第三版)，法律出版社出版，2004年9月第1版，第80～83页，第111页。
6、孙开，彭健著：《财政管理体制创新研究》，中国社会科学出版社，2004年5月第1版，第244页，第252页。
7、马海涛主编：《政府预算管理学》，复旦大学出版社，2003年7月第1版，第134～135页，第144页。
8、张馨编著：《比较财政学教程(第二版)》，中国人民大学出版社，2004年3月第2版，第100页，第240页，第255页。
9、戎生灵著：《财政体制改革探索》，中国经济出版社，2006年1月第1版，第118页。
10、丛树海主编：《中国预算体制重构——理论分析与制度设计》，上海财经大学出版社，2005年5月第1版，第31页。
11、贾康，苏明主编：《部门预算编制问题研究》，经济科学出版社，2004年8月第一版，第34页，第117～118页。
12、上海财经大学公共政策研究中心：《2006中国财政发展报告》，上海财经大学出版社，2006年6月第1版，第328页。
13、卢洪友主编：《政府预算学》，武汉大学出版社，2005年9月第1版，第171页。
14、郑建新：《中国政府预算制度改革研究》，中国财政经济出版社，2003年6月 第1版，第62页。
15、李炳鉴主编，郭磊、邱文琦副主编：《政府预算管理学》，经济科学出版社，2003年8月版，第338页。
16、曾建华编著：《现代西方财政学》，厦门大学出版社，2004年6月第一版，第133页。
1．蔡茂寅：《预算的基本原则与法律性质》，载于(台湾)《月旦法学教室》第7期，第123～128页。
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13．吕立新：《中国市政债券若干问题的思考》，载于 http://www.21our.com/readnews/788/788673.html
14．李玉梅：《实行稳健的财政政策——财政部部长金人庆答记者问》，载于 http://www.china.org.cn/chinese/pi-c/740433.htm