金融突发事件应急处置法律问题研究
|
摘要
随着人们危机意识的不断提高，以及对金融风险和金融危机研究的深入，“金融突发事件”一词在金融领域越来越频繁地被提及。“金融突发事件”的基本含义可以概括为：是由随机因素或系统性误差引发的，带有负面的金融风险效应，能够导致金融部门大面积系统性功能衰退或丧失的一切突然性事件。由于金融突发事件具有爆发时间上的突然性、诱发因素上的多元性、破坏力上的系统性、处置时机上的紧迫性、处置成本上的高额性，因而对于有着广泛社会联系、向公众提供广泛服务的金融部门来说，研究建立金融突发事件应急处理机制就显得十分紧迫和重要。
当前，国内外对于金融突发事件应急处置给予了高度关注，但成果多见于经济学界，而从法律层面研究金融突发事件应急机制的则不多见。这在实践中表现为对金融突发事件的处置以行政权的自主干预为主，具有较大的随意性，也难以保证处置效果。实践证明，只有法治才能为应对突发事件提供可靠的制度保障。研究金融突发事件应急处置的目的就在于把握适用紧急处置权的原则，及时对因紧急状态立法而出现的法律规范间的矛盾进行协调，健全相应的机制和制度，进一步完善法治。同时，紧急状态来临时，在正常状态下被遮蔽的法律制度中的缺陷可以被暴露和发现，从而有利于进一步完善现有的法律制度，并实现法治的跳跃性发展。基于此，对于金融突发事件应急处置法律问题的研究无疑具有重要的理论与实践意义。
本文对于金融突发事件应急处置法律问题研究的主要思路是：一方面，厘清金融突发事件与金融风险、金融危机之间的关系，从而界定金融突发事件的基本含义，为以后的论述划定范围、奠定基础。金融突发事件与金融风险、金融危机之间的关系可以简要描述为：金融风险累积到一定程度引发金融突发事件，金融突发事件若处置不当或难以控制，则爆发出巨大的系统性金融风险，从而酿成金融危机。从金融危机治理的全过程来看，分为预警阶段、紧急应对阶段、治疗阶段和恢复阶段。显然的，由于金融突发事件处在金融危机的爆发早期，因此金融突发事件应急处置机制主要是处于整个危机治理的第一和第二阶段——预警与紧急应对阶段。
另一方面，将金融突发事件应急处置的一系列过程作为贯穿全文的一条主线，从事件预警、应急机制启动、应急处理、事后评估与问责四个阶段分别展开研究，提出各个阶段应当建立和完善的若干应急法律制度。在预警阶段，
提出应当建立和完善金融系统内、外部运行的预测与监控系统;在应急机制启
动阶段，提出应在相关法规中设计一个紧急处置启动程序，这个程序要求监管
当局必须及时做出法定反应，具有及时采取应急措施的法律义务，并为这个程
序配备相应的法律责任追究机制。在应急处理阶段，指出这一阶段具有救急性
和短期性的特点，典型的紧急救援措施如最后贷款人制度、金融机构接管等均
为短期应对措施，而非长久措施。在这一阶段，完善对“紧急状态”和“紧急
处置权”规制的立法是确保应急处置合法与高效的关键环节。在事后评估与问
责阶段，指出应急处置机构要对外发布紧急状态结束的通告，一方面要对处置
效果展开调查和评价，对应急处置各项工作进行认真系统的总结，以进一步提
升组织的应对能力;另一方面要建立和实行问责制，即金融突发事件应急处置
主体必须依法向特定的其他公共机构陈述其政策和行为，并论证其合理性。
金融业的发展与金融风险始终是相伴相生的，而现代社会的多元化趋势
使得社会大系统正面临新一轮的分化组合，金融突发事件等不稳定因素以其负
面效应不仅表现在现代金融生活的各个方面，并且内在于人们追求金融稳定与
发展的过程之中。金融风险的发生机理与演化机制至今还未被学界破译，有关
金融危机治理是否存在最佳模式也还在理论与实践的艰苦探索之中。这决定了
对于金融突发事件及其相关法律问题的研究也将是一个长期而复杂的过程。
With the increasing of people's awareness of crisis and the development of the researches on financial risk and crisis, the word "financial emergency" has been mentioned among the financial sector more and more frequently. The basic signification of "financial emergency" can be generalized as follow: It is a sort of unexpected events which has been triggered by stochastic actors or systemic mistakes, has negative effects that may lead to a large area of systemic functional falling-off or lose among financial sector, and even can destroy the order of society and economy. There are some characteristics of financial emergency: occurs all of sudden; has been triggered by complicated factors; has systemic devastating power; must be settled as soon as possible; the controlling fiscal cost of it is great. Considering these characteristics of financial emergency, it is very important to find out how to build a management system for financial emergency among financial sector since it is a sector which has broad relat
ions with society and provides broad services to the public.
At present, the financial emergency management has been paid much attention to by many scholars in and out of China, but there are fruits in economic area more than those in jurisprudential area. In practice, financial emergency often has been managed by active interference from administrative power. This kind of irregular practice can hardly make the management of financial emergency efficiently. It is evident that the Rule of Law can provide are liable institutional guarantee for controlling emergencies. During the period of the emergency, it is easier to find out the defects of the legal system, which is covered during the normal state. Therefore, it is conducive to further improving the legal system and to promoting the Rule of Law by leaps and bounds. At the same time, we need to pay attention to the limits of rules that are made during the state of emergency, to adhere to the principles guiding the exercise of emergency powers, to establish new mechanics of law with the purpose of improving the Rule of
Law in China. Therefore juristic researches on the financial emergency management have very important meaning both in theory and practice.
The main frame of this paper is based on two parts: on the one side, before defining the meaning of financial emergency, analysis the relationship among
financial emergency, financial risk and financial crisis so as to build a foundation for the following discussing. The relationship among these three conceptions can be described like this: when financial risks are cumulated to some degree, they will lead to financial emergency, if financial emergency was mismanaged or beyond controlling, it will break out great systemic financial risks, and finally become serious financial crisis. The whole process of the financial crisis management can be divided to four phases: early warning, response and management, general treatment, recovery operating. Obviously, as financial emergency being in the early period of financial crisis, so the management of financial emergency is on the first and second phrase of financial crisis treatment-the early warning, response and management.
On the other side, making the financial emergency management as a main clue of the whole paper, researches are carried out from four parts-early warning, activation of emergency management plan, hurry-up treatment, assessment and accountability working after treatment. The paper suggests that some hurry-up legal system should be set up for the four parts mentioned above. During the phrase of early warning, a forecasting and supervising system should be built for the sound working of the financial sector. During the phrase of the activation of emergency management plan, a procedure should be designed that demand the supervisor response to the financial emergency immediately and take necessary measures to control it in time, otherwise, the supervisor should be punished by law. During the hurry-up treatment phrase, in order to deal with the eme
当前，国内外对于金融突发事件应急处置给予了高度关注，但成果多见于经济学界，而从法律层面研究金融突发事件应急机制的则不多见。这在实践中表现为对金融突发事件的处置以行政权的自主干预为主，具有较大的随意性，也难以保证处置效果。实践证明，只有法治才能为应对突发事件提供可靠的制度保障。研究金融突发事件应急处置的目的就在于把握适用紧急处置权的原则，及时对因紧急状态立法而出现的法律规范间的矛盾进行协调，健全相应的机制和制度，进一步完善法治。同时，紧急状态来临时，在正常状态下被遮蔽的法律制度中的缺陷可以被暴露和发现，从而有利于进一步完善现有的法律制度，并实现法治的跳跃性发展。基于此，对于金融突发事件应急处置法律问题的研究无疑具有重要的理论与实践意义。
本文对于金融突发事件应急处置法律问题研究的主要思路是：一方面，厘清金融突发事件与金融风险、金融危机之间的关系，从而界定金融突发事件的基本含义，为以后的论述划定范围、奠定基础。金融突发事件与金融风险、金融危机之间的关系可以简要描述为：金融风险累积到一定程度引发金融突发事件，金融突发事件若处置不当或难以控制，则爆发出巨大的系统性金融风险，从而酿成金融危机。从金融危机治理的全过程来看，分为预警阶段、紧急应对阶段、治疗阶段和恢复阶段。显然的，由于金融突发事件处在金融危机的爆发早期，因此金融突发事件应急处置机制主要是处于整个危机治理的第一和第二阶段——预警与紧急应对阶段。
另一方面，将金融突发事件应急处置的一系列过程作为贯穿全文的一条主线，从事件预警、应急机制启动、应急处理、事后评估与问责四个阶段分别展开研究，提出各个阶段应当建立和完善的若干应急法律制度。在预警阶段，
提出应当建立和完善金融系统内、外部运行的预测与监控系统;在应急机制启
动阶段，提出应在相关法规中设计一个紧急处置启动程序，这个程序要求监管
当局必须及时做出法定反应，具有及时采取应急措施的法律义务，并为这个程
序配备相应的法律责任追究机制。在应急处理阶段，指出这一阶段具有救急性
和短期性的特点，典型的紧急救援措施如最后贷款人制度、金融机构接管等均
为短期应对措施，而非长久措施。在这一阶段，完善对“紧急状态”和“紧急
处置权”规制的立法是确保应急处置合法与高效的关键环节。在事后评估与问
责阶段，指出应急处置机构要对外发布紧急状态结束的通告，一方面要对处置
效果展开调查和评价，对应急处置各项工作进行认真系统的总结，以进一步提
升组织的应对能力;另一方面要建立和实行问责制，即金融突发事件应急处置
主体必须依法向特定的其他公共机构陈述其政策和行为，并论证其合理性。
金融业的发展与金融风险始终是相伴相生的，而现代社会的多元化趋势
使得社会大系统正面临新一轮的分化组合，金融突发事件等不稳定因素以其负
面效应不仅表现在现代金融生活的各个方面，并且内在于人们追求金融稳定与
发展的过程之中。金融风险的发生机理与演化机制至今还未被学界破译，有关
金融危机治理是否存在最佳模式也还在理论与实践的艰苦探索之中。这决定了
对于金融突发事件及其相关法律问题的研究也将是一个长期而复杂的过程。
With the increasing of people's awareness of crisis and the development of the researches on financial risk and crisis, the word "financial emergency" has been mentioned among the financial sector more and more frequently. The basic signification of "financial emergency" can be generalized as follow: It is a sort of unexpected events which has been triggered by stochastic actors or systemic mistakes, has negative effects that may lead to a large area of systemic functional falling-off or lose among financial sector, and even can destroy the order of society and economy. There are some characteristics of financial emergency: occurs all of sudden; has been triggered by complicated factors; has systemic devastating power; must be settled as soon as possible; the controlling fiscal cost of it is great. Considering these characteristics of financial emergency, it is very important to find out how to build a management system for financial emergency among financial sector since it is a sector which has broad relat
ions with society and provides broad services to the public.
At present, the financial emergency management has been paid much attention to by many scholars in and out of China, but there are fruits in economic area more than those in jurisprudential area. In practice, financial emergency often has been managed by active interference from administrative power. This kind of irregular practice can hardly make the management of financial emergency efficiently. It is evident that the Rule of Law can provide are liable institutional guarantee for controlling emergencies. During the period of the emergency, it is easier to find out the defects of the legal system, which is covered during the normal state. Therefore, it is conducive to further improving the legal system and to promoting the Rule of Law by leaps and bounds. At the same time, we need to pay attention to the limits of rules that are made during the state of emergency, to adhere to the principles guiding the exercise of emergency powers, to establish new mechanics of law with the purpose of improving the Rule of
Law in China. Therefore juristic researches on the financial emergency management have very important meaning both in theory and practice.
The main frame of this paper is based on two parts: on the one side, before defining the meaning of financial emergency, analysis the relationship among
financial emergency, financial risk and financial crisis so as to build a foundation for the following discussing. The relationship among these three conceptions can be described like this: when financial risks are cumulated to some degree, they will lead to financial emergency, if financial emergency was mismanaged or beyond controlling, it will break out great systemic financial risks, and finally become serious financial crisis. The whole process of the financial crisis management can be divided to four phases: early warning, response and management, general treatment, recovery operating. Obviously, as financial emergency being in the early period of financial crisis, so the management of financial emergency is on the first and second phrase of financial crisis treatment-the early warning, response and management.
On the other side, making the financial emergency management as a main clue of the whole paper, researches are carried out from four parts-early warning, activation of emergency management plan, hurry-up treatment, assessment and accountability working after treatment. The paper suggests that some hurry-up legal system should be set up for the four parts mentioned above. During the phrase of early warning, a forecasting and supervising system should be built for the sound working of the financial sector. During the phrase of the activation of emergency management plan, a procedure should be designed that demand the supervisor response to the financial emergency immediately and take necessary measures to control it in time, otherwise, the supervisor should be punished by law. During the hurry-up treatment phrase, in order to deal with the eme
引文
1、阙方平：《有问题银行处置制度安排研究》，[M]，中国金融出版社，2001年。
2、苏同华：《银行危机论》，[M]，中国出版社，2000年。
3、宋清华：《银行危机论》，[M]，经济科学出版社，2000年。
4、林平：《银行危机监管论》，[M]，中国金融出版社，2002年。
5、王德祥：《经济全球化条件下的世界金融危机研究》，[M]，武汉大学出版社，2002年。
6、王洛林、李扬：《金融结构与金融危机》，[M]，经济管理出版社，2002年。
7、王维安：《经济发展中的金融安全》，[M]，中国社会科学出版社，2000年。
8、宋清华：《我国银行危机处理的法律制度研究》，[C]，《经济法论丛》，第五卷，中国方正出版社，2001年。
9、臧景范：《金融安全论》，[M]，中国金融出版社，2001年。
10、杨华、徐荣梅：《金融风险的社会化防范与化解研究》，[M]，中国金融出版社，2002年。
11、孔袢毅：《金融理论教程》，[M]，中国金融出版社，2003年。
12：朱孟楠：《金融监管的国际与合作》，[M]，中国金融出版社，2003年。
13、孙文基：《20世纪后期美国存款保险制度的危机、改革及启示》，山东财政学院学院报，2000年，第5期。
14、陶涛：《存款保险制度在日本金融危机中的角色》，[J]，《世界经济》，1999年，第一期。
15、王一林：《关于我国问题银行救助的若干思考》，[J]，《财贸经济》，2000年，第5期。
16、林幼平、张澎：《金融风险相关问题研究综述》，[J]，《经济评论》，1998年，第6期。
17、中国人民银行广东省分行课题组：《金融机构危机处理的国际比较及启示》，[J]，《金融研究》，1997年，第12期。
18、杨江霖：《金融危机中的政府偏差及其匡正》， [J]，《金融与经济》，2001年，第12期。
19、管斌、管杰：《论我国金融机构接管的法律涵义》，[J]，《银行与企业》，1999年，第10期。
20、左香乡：《论我国银行危机处理机构的建立与完善》，[J]，《金融经济论坛》，1999年，第6期。
21、王兆星：《美国的银行监管及启示(五)——处理有问题机构和危机机构的监管行动》，[J]，《中国金融》，1999年，第3期。
22、余莉萍：《美国金融监管当局如何处理有问题银行》，[J]，《海南金融》，2002年，第6期。
23、陈国进：《日本存款保险制度与银行危机管理》，[J]，《金融论坛》，2002年，第4期。
24、李智军、邢燕玲：《试论建立有问题金融机构市场退出机制》，[J]，《河南金融干部管理学报》，2001年，第5期。
25、周清杰：《问题银行救助的最后贷款人政策》，[J]，《金融理论与实践》，2003年，第2期。
26、仇高擎、姜胜利：《论我国创建存款保险制度的必要性及其最优安排——兼谈存款保险体系在金融危机情况下的调整》，[J]，《四川金融》，1999年第5期。
27、刘光锐：《银行危机处理与市场退出法律机制的比较研究》，[J]，《政治与法律》，2002年，第5期。
28、魏革军：《应建立我国金融突发事件应急处理机制》，[N]，《金融时报》，2003年4月23日。
29、曹飞燕：《运用金融机构市场退出方式化解金融风险的效能分析》，[J]，《中央财经大学学报》，2002年，第2期。
30、《中国商业银行会计制度规范与信息披露及银行监管研究》课题组：《最后贷款人政策与银行危机管理》，[J]，《武汉金融》，2002年，第七期。
31、杨宇茵、纬恩：《最后贷款人的“建设性模棱两可”》，[J]，《中国外汇管理》，2003年，第1期。
32、金国雄：《最后贷款人制度及中央银行救助原则的选择》，[J]，《财经科学》，2002年，增刊
33、吴志攀：《突发公共卫生事件应急条例》启动程序设计的最优化评价，[J]，《中外法学》，2003年第4期。
1. Gerard Caprio: Banking on Crises: Expensive Lessons from Recent Financial Crises, Development Research Group of the World Bank, June, 1998,//http:www.worldbank.org.
2. Patrick Honohan and Daniela Klingebiel: Controlling Fiscal Cost of Banking Crises,//http:www.worldbank.org.
3. David Scott: Contingency Planning for Systemic Crises—A Guide for Senior Managers of Supervisory Agencies, September 1999,//http:www.worldbank.org.
4. Stijn Claessens, Leora F. Klapper: Bankrupcy Around the World: Explanations of Its Relative use, July 2002,//http:www.worldbank.org.
5. Maria Soledad Martinez Peria, Sergio L. Schmukler: Do Depositors Punish Banks for "bad" Behavior?: Market Discipline, Deposit Insurance, and Banking Crises, August 1998,//http: www.worldbank.org.
6. Asli Demirgü.Kunt and Enrica Detragiache: Monitoring Banking Sector Fragility: A Multivariate Logit Approach with an Application to the 1996-97 Banking Crises,//http:www.worldbank.org.
7. G.G. Kaufman, Prompt Corrective Action in Banking: 10 Years later,//http:www.worldbank.org.
8. Raj Aggarwal and Kevin T. Jacques: Assessing the Impact of Prompt Corrective Action on Bank Capital and Risk, //http:www.worldbank.org.
9. International Monitory Fund: Code of Good Practices on Transparency in Monetary and Financial Policies, 2000, http//www.imf.org
10. Virginia A Jones, Kris E Keyes: Emergency Management for Records & Information Programs, http://www.arma.org/news/Emergency.pdf
2、苏同华：《银行危机论》，[M]，中国出版社，2000年。
3、宋清华：《银行危机论》，[M]，经济科学出版社，2000年。
4、林平：《银行危机监管论》，[M]，中国金融出版社，2002年。
5、王德祥：《经济全球化条件下的世界金融危机研究》，[M]，武汉大学出版社，2002年。
6、王洛林、李扬：《金融结构与金融危机》，[M]，经济管理出版社，2002年。
7、王维安：《经济发展中的金融安全》，[M]，中国社会科学出版社，2000年。
8、宋清华：《我国银行危机处理的法律制度研究》，[C]，《经济法论丛》，第五卷，中国方正出版社，2001年。
9、臧景范：《金融安全论》，[M]，中国金融出版社，2001年。
10、杨华、徐荣梅：《金融风险的社会化防范与化解研究》，[M]，中国金融出版社，2002年。
11、孔袢毅：《金融理论教程》，[M]，中国金融出版社，2003年。
12：朱孟楠：《金融监管的国际与合作》，[M]，中国金融出版社，2003年。
13、孙文基：《20世纪后期美国存款保险制度的危机、改革及启示》，山东财政学院学院报，2000年，第5期。
14、陶涛：《存款保险制度在日本金融危机中的角色》，[J]，《世界经济》，1999年，第一期。
15、王一林：《关于我国问题银行救助的若干思考》，[J]，《财贸经济》，2000年，第5期。
16、林幼平、张澎：《金融风险相关问题研究综述》，[J]，《经济评论》，1998年，第6期。
17、中国人民银行广东省分行课题组：《金融机构危机处理的国际比较及启示》，[J]，《金融研究》，1997年，第12期。
18、杨江霖：《金融危机中的政府偏差及其匡正》， [J]，《金融与经济》，2001年，第12期。
19、管斌、管杰：《论我国金融机构接管的法律涵义》，[J]，《银行与企业》，1999年，第10期。
20、左香乡：《论我国银行危机处理机构的建立与完善》，[J]，《金融经济论坛》，1999年，第6期。
21、王兆星：《美国的银行监管及启示(五)——处理有问题机构和危机机构的监管行动》，[J]，《中国金融》，1999年，第3期。
22、余莉萍：《美国金融监管当局如何处理有问题银行》，[J]，《海南金融》，2002年，第6期。
23、陈国进：《日本存款保险制度与银行危机管理》，[J]，《金融论坛》，2002年，第4期。
24、李智军、邢燕玲：《试论建立有问题金融机构市场退出机制》，[J]，《河南金融干部管理学报》，2001年，第5期。
25、周清杰：《问题银行救助的最后贷款人政策》，[J]，《金融理论与实践》，2003年，第2期。
26、仇高擎、姜胜利：《论我国创建存款保险制度的必要性及其最优安排——兼谈存款保险体系在金融危机情况下的调整》，[J]，《四川金融》，1999年第5期。
27、刘光锐：《银行危机处理与市场退出法律机制的比较研究》，[J]，《政治与法律》，2002年，第5期。
28、魏革军：《应建立我国金融突发事件应急处理机制》，[N]，《金融时报》，2003年4月23日。
29、曹飞燕：《运用金融机构市场退出方式化解金融风险的效能分析》，[J]，《中央财经大学学报》，2002年，第2期。
30、《中国商业银行会计制度规范与信息披露及银行监管研究》课题组：《最后贷款人政策与银行危机管理》，[J]，《武汉金融》，2002年，第七期。
31、杨宇茵、纬恩：《最后贷款人的“建设性模棱两可”》，[J]，《中国外汇管理》，2003年，第1期。
32、金国雄：《最后贷款人制度及中央银行救助原则的选择》，[J]，《财经科学》，2002年，增刊
33、吴志攀：《突发公共卫生事件应急条例》启动程序设计的最优化评价，[J]，《中外法学》，2003年第4期。
1. Gerard Caprio: Banking on Crises: Expensive Lessons from Recent Financial Crises, Development Research Group of the World Bank, June, 1998,//http:www.worldbank.org.
2. Patrick Honohan and Daniela Klingebiel: Controlling Fiscal Cost of Banking Crises,//http:www.worldbank.org.
3. David Scott: Contingency Planning for Systemic Crises—A Guide for Senior Managers of Supervisory Agencies, September 1999,//http:www.worldbank.org.
4. Stijn Claessens, Leora F. Klapper: Bankrupcy Around the World: Explanations of Its Relative use, July 2002,//http:www.worldbank.org.
5. Maria Soledad Martinez Peria, Sergio L. Schmukler: Do Depositors Punish Banks for "bad" Behavior?: Market Discipline, Deposit Insurance, and Banking Crises, August 1998,//http: www.worldbank.org.
6. Asli Demirgü.Kunt and Enrica Detragiache: Monitoring Banking Sector Fragility: A Multivariate Logit Approach with an Application to the 1996-97 Banking Crises,//http:www.worldbank.org.
7. G.G. Kaufman, Prompt Corrective Action in Banking: 10 Years later,//http:www.worldbank.org.
8. Raj Aggarwal and Kevin T. Jacques: Assessing the Impact of Prompt Corrective Action on Bank Capital and Risk, //http:www.worldbank.org.
9. International Monitory Fund: Code of Good Practices on Transparency in Monetary and Financial Policies, 2000, http//www.imf.org
10. Virginia A Jones, Kris E Keyes: Emergency Management for Records & Information Programs, http://www.arma.org/news/Emergency.pdf