我国基本养老保障城乡统筹发展问题研究
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摘要
工业化初期，我国推行以农补工的政策，形成了城乡二元分割的社会结构。2005年，我国工业化步入中期发展阶段，城乡关系从城乡分割转向城乡统筹发展。作为城乡关系重要组成部分的养老保障，也要从城镇为主转向城乡统筹发展，以便与我国经济社会发展相适应。因此，养老保障城乡统筹协调发展成为我国统筹城乡经济社会发展的必然要求。
同时，企业是养老保障责任主体之一，养老保障城乡统筹发展途径将对企业生产经营以及人力资源管理等方面产生重要的影响。
本文以城乡关系及养老保障相关理论为指导，从不同群体的就业特点以及城乡、地区之间经济发展水平发展不平衡的国情出发，采用规范分析方法研究了养老保障城乡统筹发展战略；采用实证分析方法估算了养老保障整合水平，测算了被征地农民养老保险分别与职工基本养老保险和城乡居民社会养老保险整合成本，分析了将农民工纳入职工基本养老保险对企业生产经营的影响。本文进一步研究了机关事业单位工作人员、职工以及城乡居民养老保险之间的衔接转移机制，并提出建立城乡统一多层次基本养老保障体系的基本框架以及相应的改革配套措施。本文所做的主要工作及创新性成果如下：
（1）本文提出基本养老保障城乡统筹发展是要建立城乡统一基本养老保障制度，实现城乡居民养老保障均等化。但考虑到现阶段城乡、地区之间经济发展水平不平衡，养老保障城乡统筹发展应该采取“三步走”发展战略，第一步是实现养老保障制度覆盖全民的目标；第二步是实现养老保障制度城乡整合的发展目标；第三步是推进养老保障制度从城乡整合向城乡统一迈进，并在城乡统一基本养老保障制度之上建立多层次的养老保障体系。
（2）本文认为养老保障城乡整合发展阶段起着承上启下的作用，是养老保障城乡统筹发展的关键。养老保险制度城乡整合首先要在相对统一和适度差别的制度框架下，实现底线公平；其次，制度整合要实现制度简化，要以职工基本养老保险和城乡居民社会养老保险为制度平台，将非公职人员养老保障依据其就业特点及缴费能力分别并入上述两种类型；第三，养老保险制度整合要建立城乡、地区养老保险关系转移接续的机制。
（3）本文运用可扩展线性支出系统测算城乡居民基本消费支出约占城乡居民人均可支配（纯）收入的30％。以此作为参考，养老保险制度实现底线公平替代率设定为30％。其中，政府支付普惠制基础养老金水平参考城乡最低生活保障人均支出额，其替代率设定为10％，个人账户替代率设定为20％。个人参照职工基本养老保险的缴费水平，按照城乡居民人均（纯）收入8％缴费，政府对个人账户按照2％的比例补贴。按照整合后的保障水平和缴费水平，政府对城乡居民社会养老保险的补贴规模约占财政收入的3.0％-3.6％。政府具备实现养老保险底线公平的能力。
（4）本文分别测算了被征地农民养老保险与职工基本养老保险和城乡居民社会养老保险整合的成本。被征地农民养老保险与职工基本养老保险整合要慎行，只适宜在经济较为发达的地区推行。被征地农民养老保险与城乡居民社会养老保险制度整合制度延续性好，整合成本小，保障水平也适中，是被征地农民养老保险整合的优先选择。
（5）本文从农民工自身特点以及企业缴费能力分析了农民工养老保险整合途径。从农民自身特点看，与企业形成稳定劳动关系、工作稳定、收入相对较高的农民工具备纳入职工基本养老保险的条件。从企业缴费能力看，将农民工纳入职工基本养老保险对利润率较高的企业产生的影响有限，但对一些微利企业，农民工纳入职工基本养老保险后会影响企业生产经营活动，因此微利企业的农民工显然不能纳入职工基本养老保险。社保部门以企业利润率作为职工是否参加职工基本养老保险的识别依据较为困难，作为一种替代选择，以农民工收入水平作为识别的依据，将与单位形成正式用工关系且工资超过当地在岗职工平均工资60％的农民工纳入职工基本养老保险，工资低于当地在岗职工平均工资60％的农民工，企业可自愿选择参加职工基本养老保险或城乡居民社会养老保险。未参加职工基本养老保险且无雇佣单位的农民工，本人可自愿在就业地而非户籍地参加城乡居民社会养老保险，同时将政府对个人账户的补贴设计成名义账户，待参保人达到领取年老后，由养老关系最后所在地按照本地标准计算政府对个人账户补贴规模，发放政府补贴个人账户养老金。
（6）本文研究了机关事业单位工作人员、职工以及城乡居民养老保险之间衔接转移机制。当参保人在同一制度类型的统筹地区流动时，按照转入地养老金计发标准计发其在转出地积累的养老金权益；当参保人在不同类型养老保险制度之间流动时，按照转出制度的计发标准计发其在转出制度中积累的养老金权益。参保人在城乡之间流动时，个人账户积累额随同转移。
（7）本文提出我国城乡统一多层次的养老保障体系由“五支柱”组成。其中零支柱为最低生活保障养老金；第一支柱为社会统筹基础养老金；第二支柱为强制性个人账户；第三支柱为职业年金或个人储蓄账户；第四支柱为家庭保障。
In initial industrialisation, a dual system with an urban-rural distinction had been eastabishedto encourage the subsidization and development of industry by agriculture in china. In2005, theindustrialisation in china has entered the middle stage in general; the relation between industry andagriculture has tranformed from the industry priority development to balance the industry andagriculture development. The urban and rural pension scheme which is one of the importantcontents of balancing the urban and rural must adapt itself to the industry-agriculture relationtransformation, corresponding with the economy and social development.
Taking the urban-rural relationship and pension reform theory as guiding theory, Based on theurban-rural gap and regional disparities, this dissertation has discussed the strategy of balancing theurban and rural pension delevelopment, measured the adequacy level of pension benefit forurban-rural residents uncovered by pension scheme, analyzed the feasibility of the pension schemefor the land-expropriated peasant inclusion with basic pension scheme for urban workers and thevoluntary pension scheme for urban-rural residents, proposed the policy of the pension scheme forrural-urban migrants in accordance with the characteristics of rural-urban migrants. Thisdissertation has made a research on how to improve the portability of pension between differentkinds of pension schemes and between different pooling units. Furthermore, this dissertaionsuggests that the urban and rural unified and multilevel pension framework consists of five pillars.
The main contents and innovations are as follows:
(1) Balancing the urban and rural pension development is to set up a unified and multilevelpension schemes, but due to urban-rural gap and regional disparities in economic developmentacross China, There is a lack of the favorable conditions for developing the unified nationalpension systems covering urban and rural population in one step. Thus the aim to estabilish theunified and multilevle pension system will be accomplished in line with the three-step development.The first step is to establish the pension scheme for the rural and urban uninsured populationproviding widespread coverage to the urban and rural population. The second step is to achieve theintegration of the different pension schemes, which will lay a solid foundation for the unifiednational pension systems. The last step is to set up a unified and multi-pillar pension system.
(2) The second step is the key stage of the balancing the urban and rural pensiondevelopment. In this development stage, balancing the urban and rural pension development is tointegrate different pension schemes. The first task of integration is to provide adequacy pensionbenefit at least to meet basic needs for rural-urban residents. The second task of integration is todesign a policy to incuse various existing pension schemes for special group in various regions with the pension scheme for urban workers or voluntary pension scheme for rural-urban residents,so as to remove unreasonable differences and accomplish the transformation of pension systemfrom Hukou-based social insurance programs to employment-based social insurance programs.Furthermore, the third task of integration of pension schemes is to design a way to transfer accruedbenefit when residents mobile between three kinds of pension schemes mentioned above or poolingunits.
(3) It is concluded that the ratio of the urban or rural residents’ basic consumption expenditurewhich was estimated by the extended liner expenditure model to urban or rural average disposal(net) income is30per cent. According to the estimated basic consumption expenditure, thedesigned payment level is set at30per cent of urban or rural average disposal (net) income. Thetarget replacement rate from the individual account and universal pension is20.0per cent and10.0per cent. In order to accomplish the goal of integration of pension benefit, individual account isfinanced with contributions of8per cent from individual and2per cent of from governmentsubsidy. Individual has the ability to pay for the premium according the surplus of disposal (net)income diminishing consumption expenditure. Total government subsidy to individual account anduniversal pension reaches less than4per cent of government revenue through conducting a specificstudy on the quantitative analysis and projection on the government input into the pension schemefor urban-rural residents.
(4) It is concluded that the pension scheme for land-expropriated peasants integrates withvoluntary pension scheme for rural-urban residents is fiscally and administratively feasible, butintegration with the pension for urban workers is not fiscally feasible in developing regions throughthe estimation of costs of the integration respectively. Thus, it is preferred policy for the pensionscheme for land-expropriated peasants to integrate with the pension scheme for rural and urbanresidents.
(5) It is difficult to meet rural-urban migrants for old age security by the simplistic approachof extending the pension for urban workers to them, due to rural-urban migrants with thesocioeconomic characteristics of high mobility, unstable jobs, low income and strong heterogeneity.It is recommend that current pension schemes that cover rural-urban migrants will be integrated bythe pension scheme for urban works or by the pension scheme for urban-rural residents. As far asthe enterprise contribution capacity concerned, according the rural-urban migrants wages, thepension scheme for rural-urban migrants earning less than60per cent of the average wageintegrates with the pension scheme for urban and rural residents. If rural-urban migrants join theresidents' pension scheme, individual account retains but government subsidy to individual accoutsis implemented as notional accounts rather than fully-funded accounts. Of course, they can join thepension scheme for urban works voluntarily, negotiating with enterprise.
(6) Basic pension institution framework consists of three kinds of pension scheme for civil servant, urban workers, and urban and rural residents after integration. There must be someportability arrangements to tackle the transition problem of different schemes. It is proposed thatcontribution periods paid completed successively or alternately under the respective pensionscheme shall be accumulated to determine the qualification for benefits. After totalization, if theright to receive benefits from one or both Systems is established, then the benefit shall be paid inaccordance with the following guidelines: labour mobility between the polling units, it is preferredway to employ the vesting formula of the final retirement polling unit corresponding. But when thelabour social mobility between different status such as civil servant, workers and residents, it ispreferred way to employ the vesting of the scheme who has left. As last the agency who residespays the pension benefit.
(7) It is propsed that a unified and multilevel pension system has five pillars. The zero pillar isthe guaranteed income supplement scheme, which provides income to the elderly who live underthe minimum standarding of living if only depending on the first pillar. The first pillar is a nationalbasic old age insurance covering the population, which is mandatory contributions to anearings-related, pay-as-you go and defined benefit scheme. The second pillar is a mandatory fullyfunded defined-contribution individual account scheme, which would be a valuable complement tothe first pillar pension. The third pillar is a tax-advantaged voluntary scheme organized at either theoccupational or the personal level, which is to enable and encourage individuals and enterprises tosave for more generous benefits. The fourth pillar is famliy support, which proves non-monetaryservcies such as housing, access to health care, etc.
同时，企业是养老保障责任主体之一，养老保障城乡统筹发展途径将对企业生产经营以及人力资源管理等方面产生重要的影响。
本文以城乡关系及养老保障相关理论为指导，从不同群体的就业特点以及城乡、地区之间经济发展水平发展不平衡的国情出发，采用规范分析方法研究了养老保障城乡统筹发展战略；采用实证分析方法估算了养老保障整合水平，测算了被征地农民养老保险分别与职工基本养老保险和城乡居民社会养老保险整合成本，分析了将农民工纳入职工基本养老保险对企业生产经营的影响。本文进一步研究了机关事业单位工作人员、职工以及城乡居民养老保险之间的衔接转移机制，并提出建立城乡统一多层次基本养老保障体系的基本框架以及相应的改革配套措施。本文所做的主要工作及创新性成果如下：
（1）本文提出基本养老保障城乡统筹发展是要建立城乡统一基本养老保障制度，实现城乡居民养老保障均等化。但考虑到现阶段城乡、地区之间经济发展水平不平衡，养老保障城乡统筹发展应该采取“三步走”发展战略，第一步是实现养老保障制度覆盖全民的目标；第二步是实现养老保障制度城乡整合的发展目标；第三步是推进养老保障制度从城乡整合向城乡统一迈进，并在城乡统一基本养老保障制度之上建立多层次的养老保障体系。
（2）本文认为养老保障城乡整合发展阶段起着承上启下的作用，是养老保障城乡统筹发展的关键。养老保险制度城乡整合首先要在相对统一和适度差别的制度框架下，实现底线公平；其次，制度整合要实现制度简化，要以职工基本养老保险和城乡居民社会养老保险为制度平台，将非公职人员养老保障依据其就业特点及缴费能力分别并入上述两种类型；第三，养老保险制度整合要建立城乡、地区养老保险关系转移接续的机制。
（3）本文运用可扩展线性支出系统测算城乡居民基本消费支出约占城乡居民人均可支配（纯）收入的30％。以此作为参考，养老保险制度实现底线公平替代率设定为30％。其中，政府支付普惠制基础养老金水平参考城乡最低生活保障人均支出额，其替代率设定为10％，个人账户替代率设定为20％。个人参照职工基本养老保险的缴费水平，按照城乡居民人均（纯）收入8％缴费，政府对个人账户按照2％的比例补贴。按照整合后的保障水平和缴费水平，政府对城乡居民社会养老保险的补贴规模约占财政收入的3.0％-3.6％。政府具备实现养老保险底线公平的能力。
（4）本文分别测算了被征地农民养老保险与职工基本养老保险和城乡居民社会养老保险整合的成本。被征地农民养老保险与职工基本养老保险整合要慎行，只适宜在经济较为发达的地区推行。被征地农民养老保险与城乡居民社会养老保险制度整合制度延续性好，整合成本小，保障水平也适中，是被征地农民养老保险整合的优先选择。
（5）本文从农民工自身特点以及企业缴费能力分析了农民工养老保险整合途径。从农民自身特点看，与企业形成稳定劳动关系、工作稳定、收入相对较高的农民工具备纳入职工基本养老保险的条件。从企业缴费能力看，将农民工纳入职工基本养老保险对利润率较高的企业产生的影响有限，但对一些微利企业，农民工纳入职工基本养老保险后会影响企业生产经营活动，因此微利企业的农民工显然不能纳入职工基本养老保险。社保部门以企业利润率作为职工是否参加职工基本养老保险的识别依据较为困难，作为一种替代选择，以农民工收入水平作为识别的依据，将与单位形成正式用工关系且工资超过当地在岗职工平均工资60％的农民工纳入职工基本养老保险，工资低于当地在岗职工平均工资60％的农民工，企业可自愿选择参加职工基本养老保险或城乡居民社会养老保险。未参加职工基本养老保险且无雇佣单位的农民工，本人可自愿在就业地而非户籍地参加城乡居民社会养老保险，同时将政府对个人账户的补贴设计成名义账户，待参保人达到领取年老后，由养老关系最后所在地按照本地标准计算政府对个人账户补贴规模，发放政府补贴个人账户养老金。
（6）本文研究了机关事业单位工作人员、职工以及城乡居民养老保险之间衔接转移机制。当参保人在同一制度类型的统筹地区流动时，按照转入地养老金计发标准计发其在转出地积累的养老金权益；当参保人在不同类型养老保险制度之间流动时，按照转出制度的计发标准计发其在转出制度中积累的养老金权益。参保人在城乡之间流动时，个人账户积累额随同转移。
（7）本文提出我国城乡统一多层次的养老保障体系由“五支柱”组成。其中零支柱为最低生活保障养老金；第一支柱为社会统筹基础养老金；第二支柱为强制性个人账户；第三支柱为职业年金或个人储蓄账户；第四支柱为家庭保障。
In initial industrialisation, a dual system with an urban-rural distinction had been eastabishedto encourage the subsidization and development of industry by agriculture in china. In2005, theindustrialisation in china has entered the middle stage in general; the relation between industry andagriculture has tranformed from the industry priority development to balance the industry andagriculture development. The urban and rural pension scheme which is one of the importantcontents of balancing the urban and rural must adapt itself to the industry-agriculture relationtransformation, corresponding with the economy and social development.
Taking the urban-rural relationship and pension reform theory as guiding theory, Based on theurban-rural gap and regional disparities, this dissertation has discussed the strategy of balancing theurban and rural pension delevelopment, measured the adequacy level of pension benefit forurban-rural residents uncovered by pension scheme, analyzed the feasibility of the pension schemefor the land-expropriated peasant inclusion with basic pension scheme for urban workers and thevoluntary pension scheme for urban-rural residents, proposed the policy of the pension scheme forrural-urban migrants in accordance with the characteristics of rural-urban migrants. Thisdissertation has made a research on how to improve the portability of pension between differentkinds of pension schemes and between different pooling units. Furthermore, this dissertaionsuggests that the urban and rural unified and multilevel pension framework consists of five pillars.
The main contents and innovations are as follows:
(1) Balancing the urban and rural pension development is to set up a unified and multilevelpension schemes, but due to urban-rural gap and regional disparities in economic developmentacross China, There is a lack of the favorable conditions for developing the unified nationalpension systems covering urban and rural population in one step. Thus the aim to estabilish theunified and multilevle pension system will be accomplished in line with the three-step development.The first step is to establish the pension scheme for the rural and urban uninsured populationproviding widespread coverage to the urban and rural population. The second step is to achieve theintegration of the different pension schemes, which will lay a solid foundation for the unifiednational pension systems. The last step is to set up a unified and multi-pillar pension system.
(2) The second step is the key stage of the balancing the urban and rural pensiondevelopment. In this development stage, balancing the urban and rural pension development is tointegrate different pension schemes. The first task of integration is to provide adequacy pensionbenefit at least to meet basic needs for rural-urban residents. The second task of integration is todesign a policy to incuse various existing pension schemes for special group in various regions with the pension scheme for urban workers or voluntary pension scheme for rural-urban residents,so as to remove unreasonable differences and accomplish the transformation of pension systemfrom Hukou-based social insurance programs to employment-based social insurance programs.Furthermore, the third task of integration of pension schemes is to design a way to transfer accruedbenefit when residents mobile between three kinds of pension schemes mentioned above or poolingunits.
(3) It is concluded that the ratio of the urban or rural residents’ basic consumption expenditurewhich was estimated by the extended liner expenditure model to urban or rural average disposal(net) income is30per cent. According to the estimated basic consumption expenditure, thedesigned payment level is set at30per cent of urban or rural average disposal (net) income. Thetarget replacement rate from the individual account and universal pension is20.0per cent and10.0per cent. In order to accomplish the goal of integration of pension benefit, individual account isfinanced with contributions of8per cent from individual and2per cent of from governmentsubsidy. Individual has the ability to pay for the premium according the surplus of disposal (net)income diminishing consumption expenditure. Total government subsidy to individual account anduniversal pension reaches less than4per cent of government revenue through conducting a specificstudy on the quantitative analysis and projection on the government input into the pension schemefor urban-rural residents.
(4) It is concluded that the pension scheme for land-expropriated peasants integrates withvoluntary pension scheme for rural-urban residents is fiscally and administratively feasible, butintegration with the pension for urban workers is not fiscally feasible in developing regions throughthe estimation of costs of the integration respectively. Thus, it is preferred policy for the pensionscheme for land-expropriated peasants to integrate with the pension scheme for rural and urbanresidents.
(5) It is difficult to meet rural-urban migrants for old age security by the simplistic approachof extending the pension for urban workers to them, due to rural-urban migrants with thesocioeconomic characteristics of high mobility, unstable jobs, low income and strong heterogeneity.It is recommend that current pension schemes that cover rural-urban migrants will be integrated bythe pension scheme for urban works or by the pension scheme for urban-rural residents. As far asthe enterprise contribution capacity concerned, according the rural-urban migrants wages, thepension scheme for rural-urban migrants earning less than60per cent of the average wageintegrates with the pension scheme for urban and rural residents. If rural-urban migrants join theresidents' pension scheme, individual account retains but government subsidy to individual accoutsis implemented as notional accounts rather than fully-funded accounts. Of course, they can join thepension scheme for urban works voluntarily, negotiating with enterprise.
(6) Basic pension institution framework consists of three kinds of pension scheme for civil servant, urban workers, and urban and rural residents after integration. There must be someportability arrangements to tackle the transition problem of different schemes. It is proposed thatcontribution periods paid completed successively or alternately under the respective pensionscheme shall be accumulated to determine the qualification for benefits. After totalization, if theright to receive benefits from one or both Systems is established, then the benefit shall be paid inaccordance with the following guidelines: labour mobility between the polling units, it is preferredway to employ the vesting formula of the final retirement polling unit corresponding. But when thelabour social mobility between different status such as civil servant, workers and residents, it ispreferred way to employ the vesting of the scheme who has left. As last the agency who residespays the pension benefit.
(7) It is propsed that a unified and multilevel pension system has five pillars. The zero pillar isthe guaranteed income supplement scheme, which provides income to the elderly who live underthe minimum standarding of living if only depending on the first pillar. The first pillar is a nationalbasic old age insurance covering the population, which is mandatory contributions to anearings-related, pay-as-you go and defined benefit scheme. The second pillar is a mandatory fullyfunded defined-contribution individual account scheme, which would be a valuable complement tothe first pillar pension. The third pillar is a tax-advantaged voluntary scheme organized at either theoccupational or the personal level, which is to enable and encourage individuals and enterprises tosave for more generous benefits. The fourth pillar is famliy support, which proves non-monetaryservcies such as housing, access to health care, etc.
引文
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