民营养老服务机构行政规制研究
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摘要
老年福利服务是与社会生产生活密切相关的基本公共产品,牵系到社会运行的稳定,具有非竞争性和非排他性,理论上应当由政府部门来提供。然而,由于人口老年化、家庭结构小型化、家庭功能转变、城市化进程加快和消费结构多层次化的发展及政府提供公共产品失灵等诸多原因,在探讨公共产品领域方面逐步注重提供主体的多元化原则,即放宽进入公共事务和公共产品领域的门槛,通过优惠政策等鼓励性措施刺激民间力量通过市场化运作有效率地增加公共产品资源,从而缓解我国养老资源的紧缺局势。一定意义上可以说我国民营养老服务机构大量兴起是政府政策催生的结果。
在中央和地方政策的支持下,迅速扩大的养老服务市场得到民营资本青睐,民间兴办养老服务机构的数量显著上升,很大程度上改观了政府养老服务投入严重不足的局面。然而,由于历史原因和传统观念制约,我国民间社团和民间组织发展基础薄弱,自主和独立能力不强,并未形成与政府共同管理社会事务的能力和环境。因此,在国内民间组织尤其是非营利组织发展并不充分的背景下,民营养老服务机构的生存和发展必然极大地受制于其所处的制度和环境影响。那么,如何定位政府在社会福利社会化进程中的角色,如何根据养老服务市场的多层次需求给予不同功能分类的民营养老服务机构准确定性,如何规范民营养老服务机构的运营、保证民营养老机构的服务质量,从而促进社会福利事业的发展,是笔者致力探讨的问题。
本篇文章由五个部分构成。第一部分是引言,用以简单说明本文的研究背景、研究意义、研究方法与研究内容及本文的创新之处。第二部分针对民营养老服务机构作详细概述,包括对民营养老服务机构的界定,其兴起与发展、性质与功能认定。第三部分主要介绍美国、日本和香港民营养老服务机构的发展和行政规制,以资为我国民营养老服务机构发展作引鉴之用。第四部分重点说明目前我国民营养老服务机构存在的缺陷,并着力分析产生此类问题的原因。第五部分是文章的主体部分,强调从政策引导、加强立法和自我完善三方面来规范我国民营养老服务机构的运营和发展。
Welfare Service for the elderly, a basic public product closely related to the social life and social stability, is non-competitive and non-exclusive, so it should theoretically provided by the government department concerned. However, due to the ageing population, the small-scale family structure, the market-oriented economy, urbanization of the rural areas, the plurality of the consumption structure and failure of government agencies to provide public services, people are paying more attention to the diversification of the subjects in providing public services , that is , gradually lowering the threshold to the field of public affairs and public services. By introducing some incentive systems and favorable policies, non-government resources can be stimulated to efficiently increase public products through the marketing operation so as to relieve the shortage of services for the elderly in our country. In a sense, the booming of private-run service centers for the elderly is attributed to such favorable policies formulated by the government.
With the strong support of the central and local polices, the rapid expansion of the endowment service market has absorbed more private capital and the number of private-run service centers for the elderly is rising remarkably, which has significantly changed the situation of insufficient investment by the government. However, owing to the historical reasons and restriction of traditional conceptions, the foundation of civil societies and organizations is still weak and they are not independent, self-reliant and capable enough to manage the social affairs together with the government. If the civil organizations, especially non-profit organizations are not fully developed, the existence and development of private-run service centers will be greatly restricted by the systems and environment. Therefore, the major topic of the thesis is how to position the government in social welfare in the process of socialization, to determine the nature of private service institutions for the elderly according to their functions to meet multi-level demands in the market, to regulate the operations of private service organizations, ensure the quality of their services, and promote the development of social welfare.
There are five parts in the article. Part one is the preface to illustrate the research background, significance, method, contents and some new ideas of the article. Part two gives a detailed description of private-run service organizations for the elderly, such as defining such organizations, their emergence and development, nature and functions. Part three will mainly focus on the development and administrative regulations concerning private-run service institutions for the elderly in the United States, Japan and Hong Kong, which can service as a model for the development of China's private service for the elderly. Part four will discuss the problems arising in private service organizations for the elderly in China at present, then analyze the reasons and seek solutions. Part five is the main body of the thesis, which focuses on regulations concerning the development and operation of private service organizations for elderly by policy guidance, legislation and self-improvement.
在中央和地方政策的支持下,迅速扩大的养老服务市场得到民营资本青睐,民间兴办养老服务机构的数量显著上升,很大程度上改观了政府养老服务投入严重不足的局面。然而,由于历史原因和传统观念制约,我国民间社团和民间组织发展基础薄弱,自主和独立能力不强,并未形成与政府共同管理社会事务的能力和环境。因此,在国内民间组织尤其是非营利组织发展并不充分的背景下,民营养老服务机构的生存和发展必然极大地受制于其所处的制度和环境影响。那么,如何定位政府在社会福利社会化进程中的角色,如何根据养老服务市场的多层次需求给予不同功能分类的民营养老服务机构准确定性,如何规范民营养老服务机构的运营、保证民营养老机构的服务质量,从而促进社会福利事业的发展,是笔者致力探讨的问题。
本篇文章由五个部分构成。第一部分是引言,用以简单说明本文的研究背景、研究意义、研究方法与研究内容及本文的创新之处。第二部分针对民营养老服务机构作详细概述,包括对民营养老服务机构的界定,其兴起与发展、性质与功能认定。第三部分主要介绍美国、日本和香港民营养老服务机构的发展和行政规制,以资为我国民营养老服务机构发展作引鉴之用。第四部分重点说明目前我国民营养老服务机构存在的缺陷,并着力分析产生此类问题的原因。第五部分是文章的主体部分,强调从政策引导、加强立法和自我完善三方面来规范我国民营养老服务机构的运营和发展。
Welfare Service for the elderly, a basic public product closely related to the social life and social stability, is non-competitive and non-exclusive, so it should theoretically provided by the government department concerned. However, due to the ageing population, the small-scale family structure, the market-oriented economy, urbanization of the rural areas, the plurality of the consumption structure and failure of government agencies to provide public services, people are paying more attention to the diversification of the subjects in providing public services , that is , gradually lowering the threshold to the field of public affairs and public services. By introducing some incentive systems and favorable policies, non-government resources can be stimulated to efficiently increase public products through the marketing operation so as to relieve the shortage of services for the elderly in our country. In a sense, the booming of private-run service centers for the elderly is attributed to such favorable policies formulated by the government.
With the strong support of the central and local polices, the rapid expansion of the endowment service market has absorbed more private capital and the number of private-run service centers for the elderly is rising remarkably, which has significantly changed the situation of insufficient investment by the government. However, owing to the historical reasons and restriction of traditional conceptions, the foundation of civil societies and organizations is still weak and they are not independent, self-reliant and capable enough to manage the social affairs together with the government. If the civil organizations, especially non-profit organizations are not fully developed, the existence and development of private-run service centers will be greatly restricted by the systems and environment. Therefore, the major topic of the thesis is how to position the government in social welfare in the process of socialization, to determine the nature of private service institutions for the elderly according to their functions to meet multi-level demands in the market, to regulate the operations of private service organizations, ensure the quality of their services, and promote the development of social welfare.
There are five parts in the article. Part one is the preface to illustrate the research background, significance, method, contents and some new ideas of the article. Part two gives a detailed description of private-run service organizations for the elderly, such as defining such organizations, their emergence and development, nature and functions. Part three will mainly focus on the development and administrative regulations concerning private-run service institutions for the elderly in the United States, Japan and Hong Kong, which can service as a model for the development of China's private service for the elderly. Part four will discuss the problems arising in private service organizations for the elderly in China at present, then analyze the reasons and seek solutions. Part five is the main body of the thesis, which focuses on regulations concerning the development and operation of private service organizations for elderly by policy guidance, legislation and self-improvement.
引文
4浙政办发(2006)84号。
5田北海:《香港与内地老年社会福利模式比较》,北京:北京大学出版社,2008年,第182页。
7 Weisbrod,Burton.Toward a Theory of the Voluntary Nonprofit Sector in Three-Sector Economy.In E.Phelps.Eds.Altruism Morality and Economic Theory[M].New York:Russel Sage.1974.转引自田凯:《西方非营利组织理论述评》,载《中国行政管理》2003年第6期。
8郭国庆、刘彦平:《北京行政学院学报》2003年第4期.法律.社会
9指企业依照国家统一会计制度的规定计算的大于零的数额。
10《上海市养老机构管理办法》第28条。
12金耀基:《从传统到现代》,北京:中国人民大学出版社,1999版,第14页。
13彭希哲等:《城市老年服务体系研究》,上海:上海人民出版社,2006年,第122页。
14黄越钦:《劳动法新论》,北京:中国政法大学出版社,2003版,第357页
15俞可平:《权利政治与公益政治》,北京:社会科学文献出版社,2000年版,251页
17 Asa Briggs,”The welfare State in Historical Perpective”,Charles Schottland(New York:Harper Torchbooks,1976)P.29
18董保华等:《社会保障的法学观》,北京:北京大学出版社,2005年版,第125页。
[1]董保华等:《社会保障的法学观》,北京:北京大学出版社,2005年版。
[2]易松国:《社会福利社会化的理论与实践》,北京:中国社会科学出版社,2006年版。
[3]田北海:《香港与内地老年社会福利模式比较》,北京:北京大学出版社,2008年版。
[4]杨团,葛道顺:《和谐社会与慈善事业》,北京:社会科学文献出版社,2007年版。
[5]佟丽华,白羽:《和谐社会与公益法》,北京:法律出版社,2005年版。
[6]张暄,谢芳,邱莉莉,白志刚:《国外城市社区救助》,北京:中国社会出版社,2005年版。
[7]彭希哲,梁鸿,程远:《城市老年服务体系研究》,上海:上海人民出版社,2006年版。
[8]胡敏洁:《福利权研究》,北京:法律出版社,2008年版。
[9]田雪原,沙吉才,杨子慧:《中国老年人口(人口)》,北京:社会科学文献出版社,2007年版。
[10]田雪原,沙吉才,杨子慧:《中国老年人口(社会)》,北京:社会科学文献出版社,2007年版。
[11]田雪原,沙吉才,杨子慧:《中国老年人口(经济)》,北京:社会科学文献出版社,2007年版。
[12] [英]内维尔.哈里斯等著;李西霞,李凌译:《社会保障法》,北京:北京大学出版社,2006年版。
[13] [美]贝奇.布查特.阿德勒.NPO信息咨询中心:《美国慈善法指南》,北京:中国社会科学出版社,2002年版。
[14]黎帼华:《美国社会服务》,合肥:中国科学技术大学出版社,2002年版。
[15]黎帼华:《美国福利》,合肥:中国科学技术大学出版社,2002年版。
[16]孙炳耀:《当代英国瑞典社会保障制度》,北京:法律出版社,2000年版。
[17] [英]霍华德.格伦内斯特著;李秉勤,贡森:《英国社会政策论文集》,北京:商务印书馆,2003年版。
[18]文正邦,陆伟明:《非政府组织视角下的社会中介组织法律问题研究》,北京:法律出版社,2008年版。
[19]赵立新:《德国日本社会保障法研究》,北京:知识产权出版社.2008年版。
[20]贝弗里奇报告——社会保障和相关服务/劳动和社会保障部社会保障研究所组织翻译——北京:中国劳动和社会保障出版社,2004.
[21] [日]大桥洋一,吕艳滨译:《行政法学得结构性变革》,北京:中国人民大学出版社.
[22]埃莉诺.奥斯特罗姆:《公共事务的治理之道——集体行动制度的演进》,上海:上海三联书店,2000年版。
[23]姜向群:《老年社会保障制度——历史与变革》,北京:中国人民大学出版社,2005年版。
[1]陈茗:“日本老龄产业的现状及其相关政策”,《人口学刊》,2002年,第6版。
[2]成志刚、刘丽华:“论我国非营利组织参与社会保障的理论依据”,《经济研究》,2006年,第4版。
[3]于新循、袁维勤:“我国养老服务行业准入若干法律问题研究”,《民主与法制》,2009年,第6版。
[4]李娟:“浙江省人口老龄化与老年人社会保障立法探析”,《社会文化》,2009年,第3版。
[5]陆怡婷:“人口老龄化背景下居家养老的社区服务平台建设”,《常州工学院学报》,2009年,第10版。
[6]高秦伟:“论公用事业民营化及其行政规制”,《江苏行政学院学报》,2005年,第2版。
[7]张桂莲,王永莲:“中国人口老龄化对经济发展的影响分析”,《人口学刊》,2010年,第5版。
[8]齐红倩,李民强:“发展慈善事业,破解老龄化困境”,《人口学刊》,2010年,第3版。
[9]乔乃学,吴淑珩:“关于建立示范性养老机构的建议”,《中国民政》,2010年,第2版。
[10]李程伟:“加强公共服务与社会服务具有现实紧迫性”,《中国民政》,2010年,第6版。
[11]赵君:“论民间环保组织的法制规则”,《河海大学》,2005年。
[12]周世平:“我国民间组织管理体制:问题与对策”,《浙江大学》,2006年。
[13]董楠:“我国非营利组织的政府监管问题研究”,《黑龙江大学》,2010年。
[14]彭湘红:“城市机构养老服务的供求研究——以长沙市为例”,《湖南师范大学》,2010年。
[15]李倩:“企业公益性捐赠的税前扣除”,《工业技术经济》2010年,第3版。
[16]曾恩德:“加强捐赠税前扣除的管理”,《税收征纳》,2009年,第3版。
[17]张宝俊:“民办非企业单位:为何重申禁止分红?”,《金陵瞭望》,2005年,第12版。
[18]赵立波:“论事业单位向非营利组织转化——现实描述与理论探析”,《中国行政管理》,2005年,第2版。
[19]张力:“财团、社团抑或其他——我国非营利性法人主体构造模式的选择”,《学术探索》,2008年,第6版。
[20]田北海:“香港与武汉:老年福利服务模式比较”,《学习与实践》,2007年,第12版。
[21]田凯:“方非营利组织理论述评”《中国行政管理》,2003年,第6版。
5田北海:《香港与内地老年社会福利模式比较》,北京:北京大学出版社,2008年,第182页。
7 Weisbrod,Burton.Toward a Theory of the Voluntary Nonprofit Sector in Three-Sector Economy.In E.Phelps.Eds.Altruism Morality and Economic Theory[M].New York:Russel Sage.1974.转引自田凯:《西方非营利组织理论述评》,载《中国行政管理》2003年第6期。
8郭国庆、刘彦平:《北京行政学院学报》2003年第4期.法律.社会
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10《上海市养老机构管理办法》第28条。
12金耀基:《从传统到现代》,北京:中国人民大学出版社,1999版,第14页。
13彭希哲等:《城市老年服务体系研究》,上海:上海人民出版社,2006年,第122页。
14黄越钦:《劳动法新论》,北京:中国政法大学出版社,2003版,第357页
15俞可平:《权利政治与公益政治》,北京:社会科学文献出版社,2000年版,251页
17 Asa Briggs,”The welfare State in Historical Perpective”,Charles Schottland(New York:Harper Torchbooks,1976)P.29
18董保华等:《社会保障的法学观》,北京:北京大学出版社,2005年版,第125页。
[1]董保华等:《社会保障的法学观》,北京:北京大学出版社,2005年版。
[2]易松国:《社会福利社会化的理论与实践》,北京:中国社会科学出版社,2006年版。
[3]田北海:《香港与内地老年社会福利模式比较》,北京:北京大学出版社,2008年版。
[4]杨团,葛道顺:《和谐社会与慈善事业》,北京:社会科学文献出版社,2007年版。
[5]佟丽华,白羽:《和谐社会与公益法》,北京:法律出版社,2005年版。
[6]张暄,谢芳,邱莉莉,白志刚:《国外城市社区救助》,北京:中国社会出版社,2005年版。
[7]彭希哲,梁鸿,程远:《城市老年服务体系研究》,上海:上海人民出版社,2006年版。
[8]胡敏洁:《福利权研究》,北京:法律出版社,2008年版。
[9]田雪原,沙吉才,杨子慧:《中国老年人口(人口)》,北京:社会科学文献出版社,2007年版。
[10]田雪原,沙吉才,杨子慧:《中国老年人口(社会)》,北京:社会科学文献出版社,2007年版。
[11]田雪原,沙吉才,杨子慧:《中国老年人口(经济)》,北京:社会科学文献出版社,2007年版。
[12] [英]内维尔.哈里斯等著;李西霞,李凌译:《社会保障法》,北京:北京大学出版社,2006年版。
[13] [美]贝奇.布查特.阿德勒.NPO信息咨询中心:《美国慈善法指南》,北京:中国社会科学出版社,2002年版。
[14]黎帼华:《美国社会服务》,合肥:中国科学技术大学出版社,2002年版。
[15]黎帼华:《美国福利》,合肥:中国科学技术大学出版社,2002年版。
[16]孙炳耀:《当代英国瑞典社会保障制度》,北京:法律出版社,2000年版。
[17] [英]霍华德.格伦内斯特著;李秉勤,贡森:《英国社会政策论文集》,北京:商务印书馆,2003年版。
[18]文正邦,陆伟明:《非政府组织视角下的社会中介组织法律问题研究》,北京:法律出版社,2008年版。
[19]赵立新:《德国日本社会保障法研究》,北京:知识产权出版社.2008年版。
[20]贝弗里奇报告——社会保障和相关服务/劳动和社会保障部社会保障研究所组织翻译——北京:中国劳动和社会保障出版社,2004.
[21] [日]大桥洋一,吕艳滨译:《行政法学得结构性变革》,北京:中国人民大学出版社.
[22]埃莉诺.奥斯特罗姆:《公共事务的治理之道——集体行动制度的演进》,上海:上海三联书店,2000年版。
[23]姜向群:《老年社会保障制度——历史与变革》,北京:中国人民大学出版社,2005年版。
[1]陈茗:“日本老龄产业的现状及其相关政策”,《人口学刊》,2002年,第6版。
[2]成志刚、刘丽华:“论我国非营利组织参与社会保障的理论依据”,《经济研究》,2006年,第4版。
[3]于新循、袁维勤:“我国养老服务行业准入若干法律问题研究”,《民主与法制》,2009年,第6版。
[4]李娟:“浙江省人口老龄化与老年人社会保障立法探析”,《社会文化》,2009年,第3版。
[5]陆怡婷:“人口老龄化背景下居家养老的社区服务平台建设”,《常州工学院学报》,2009年,第10版。
[6]高秦伟:“论公用事业民营化及其行政规制”,《江苏行政学院学报》,2005年,第2版。
[7]张桂莲,王永莲:“中国人口老龄化对经济发展的影响分析”,《人口学刊》,2010年,第5版。
[8]齐红倩,李民强:“发展慈善事业,破解老龄化困境”,《人口学刊》,2010年,第3版。
[9]乔乃学,吴淑珩:“关于建立示范性养老机构的建议”,《中国民政》,2010年,第2版。
[10]李程伟:“加强公共服务与社会服务具有现实紧迫性”,《中国民政》,2010年,第6版。
[11]赵君:“论民间环保组织的法制规则”,《河海大学》,2005年。
[12]周世平:“我国民间组织管理体制:问题与对策”,《浙江大学》,2006年。
[13]董楠:“我国非营利组织的政府监管问题研究”,《黑龙江大学》,2010年。
[14]彭湘红:“城市机构养老服务的供求研究——以长沙市为例”,《湖南师范大学》,2010年。
[15]李倩:“企业公益性捐赠的税前扣除”,《工业技术经济》2010年,第3版。
[16]曾恩德:“加强捐赠税前扣除的管理”,《税收征纳》,2009年,第3版。
[17]张宝俊:“民办非企业单位:为何重申禁止分红?”,《金陵瞭望》,2005年,第12版。
[18]赵立波:“论事业单位向非营利组织转化——现实描述与理论探析”,《中国行政管理》,2005年,第2版。
[19]张力:“财团、社团抑或其他——我国非营利性法人主体构造模式的选择”,《学术探索》,2008年,第6版。
[20]田北海:“香港与武汉:老年福利服务模式比较”,《学习与实践》,2007年,第12版。
[21]田凯:“方非营利组织理论述评”《中国行政管理》,2003年,第6版。