我国高等教育支出责任与财力保障的匹配研究
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摘要
我国高校有中央部属与地方所属之分。近些年来，中央与地方政府对所属高校的财力支持相差悬殊，各省对高等教育经费的保障能力相差较大。如何完善高等教育投入机制，增强公共财政对高等教育支出的保障能力，促进高等教育支出责任与财力保障合理匹配，解决部分省份因财力薄弱造成高等教育财政性支出偏低的问题，缓解高等教育财政纵向与横向不平衡，最终推进各地区高等教育协调发展，是摆在我们面前的高等教育财政问题。
在多层级政府架构和分权化财政体制下，高等教育支出由哪一级政府负担是一个现实而复杂的问题。本研究首先以财政联邦主义理论和公共产品层次性理论为基础，从理论层面探讨政府间高等教育支出责任应如何划分，然后分析了31国对高等教育支出责任的实际安排。高等教育的公共性及准公共产品属性、财政的公共性决定了公共财政应保障高等教育支出。制定生均经费标准、建立经费保障体系、完善经费投入机制、加强教育经费管理是财力保障高等教育支出的重要措施。高等教育支出责任与财力保障的合理匹配，可以为高等教育发展提供更坚实的财力支撑，使政府有效地履行本级承担的高等教育各项支出责任，有利于促进高等教育财政公平和完善高等教育财政预算管理体制。
在多级政府、分级财政的框架下，高等教育支出责任与财力保障的匹配包括中央地方间二者的纵向匹配和各省间二者的横向匹配，为此设计了两套测度体系。对纵向匹配的测度是基于定量比较判断与定性比较判断，使用三种测度方法：一是比较高等教育支出集中度与政府收入集中度的趋近性，二是比较三级政府高等教育支出占其财政支出比例的大小，三是比较高校经费来源结构中三级政府拨款所占比重的大小。对横向匹配的测度是基于省际面板数据，构建地方普通高校预算内拨款预测模型，比较现有财力水平下各省地方普通高校预算内拨款预测值与其实际值的大小，从而判断各省高等教育支出责任与财力保障的匹配性。
我国纵向政府间高等教育支出责任与财力保障匹配的测度结果是：政府收入集中度大于高等教育支出集中度，中央政府负担的高等教育支出比例随其财力的增加而降低，地方政府负担的高等教育支出比例随其财力的增加而增加，中央与地方对高等教育支出的负担与财力保障整体上不匹配。我国横向政府间高等教育支出责任与财力保障匹配的测度结果是：在2005至2009年期间，北京、海南、湖南、山东等14省二者比较匹配，云南、河北、四川、青海等17省二者不匹配。
在考察和借鉴国际经验时，重点关注政府间高等教育支出责任安排及负担比例、政府间高等教育支出责任与财力保障匹配程度、促进二者匹配的措施这三个问题。选择的案例国家是美、加、德、澳、瑞士五国。这五国联邦与州（省）都负担高等教育支出，对政府间高等教育支出责任的界定比较清晰，且有法可依；政府间高等教育支出负担比与财政收入比的变化趋势非常接近；有完善的联邦高等教育专项转移支付或联邦补助制度。国外实践经验为我国提供了有益的启示和借鉴。
从我国高等教育支出责任与财力保障不匹配的现实问题出发，结合公共财政理论和国外实践经验，本研究揭示了高等教育支出责任与财力保障匹配的基础和关键分别是支出责任划分和财政保障能力。政府财力与高等教育支出责任反向转移是引起二者不匹配的直接原因。高等教育财政纵向与横向不平衡是二者不匹配所产生的后果。解决二者不匹配问题的四个关键突破点是推进高等教育支出责任的明晰化，高等教育支出责任划分的法制化，政府间财力分配的科学化，建立支持地方高等教育发展的转移支付机制。
为了提高公共财政对高等教育支出的保障能力，解决当前我国高等教育支出责任与财力保障不匹配的问题，本研究从完善责任安排、增强财力保障、强化制度约束三个方面探讨了我国高等教育支出责任与财力保障匹配的实现路径，并提出了若干具体建议。
总之，本研究依据公共财政理论，以研究高等教育支出责任与财力保障的匹配性为中心内容，提出了高等教育支出集中度与政府收入集中度两个新概念，设计了两个测度体系，解决了高等教育支出责任与财力保障匹配测度的技术难题，把支出责任与财力保障相匹配的研究推向纵深。
Chinese universities are divided into central subordinate ones and local ones. Inrecent years, the extent of fiscal resource support that central and local governments offerto central subordinate universities and local universities has differed greatly. Fundingsafeguard capacity for higher education in31provinces is very different. How toimprove higher education investment mechanism, enhance the support ability of thepublic finances for higher education expenditure, promote the rational matching betweenhigher education expenditure responsibilities and financial safeguard, solve the problemof under-spending for higher education caused by financial shortage in some provinces,ease higher education finance longitudinal imbalance and horizontal imbalance, andultimately boost the coordinated development of higher education in different regions？These are problems about higher education finance we have now.
What level of government finances higher education is a realistic and complex issueunder the framework of multi-levels governments and decentralized fiscal system. Firstof all, this study explores the assignment of higher education expenditure responsibilitiesfrom the theoretical level based on the theory of fiscal federalism and the benefithierarchy of public goods, then analyzes the practical arrangements for higher educationexpenditure responsibilities in31countries. The publicity and quasi-public productattributes of higher education, the publicity of finance determine that finance shouldensure funding higher education. Working out the funding standards per student,establishing higher education funds safeguard system, improving the financial inputmechanism and strengthening the education funds management are the importantmeasures that financial resources safeguard higher education expenditure. The rationalmatching between higher education expenditure responsibilities and financial safeguardcan provide a more solid financial support for the development of higher education,enable governments to effectively fulfill their responsibilities of funding higher education,help to promote the fiscal equity of higher education and prefect the higher educationfiscal budget management system.
The matching between higher education expenditure responsibilities and financialsafeguard includes central-local longitudinal matching and inter-provincial horizontalmatching under the framework of multi-level governments and hierarchical fiscal system.Thus two sets of measure systems are designed. The longitudinal matching measure isbased on quantitative comparative judgments and qualitative comparative judgments,using three measure methods. The first method is to examine the closeness degree ofhigher education expenditures centralization index and government revenuecentralization index. The second method is to compare the proportion of three levels ofgovernment higher education expenditure in government fiscal payment. The thirdmethod is to compare the proportion of three levels of government appropriation insources of college and university funds structure. The horizontal matching measure isbased on inter-provincial panel data, building the prediction model of on-budgetappropriation of local general institutions of higher education, comparing the size of thepredictive value and the actual value of on-budget appropriation of local generalinstitutions of higher education at existing financial level in order to determine thematching between higher education expenditure responsibilities and financial safeguardin each province.
The measure results of the matching of higher education expenditure responsibilitiesand financial safeguard between central and local governments are as follows. The highereducation expenditures centralization index is greater than government revenuecentralization index. The proportion of higher education expenses paid by the centralgovernment decreases with the increase of its fiscal resources. The proportion of highereducation expenses paid by the local government increases with the increase of its fiscalresources. Higher education expenses paid by the central and local governments don’tmatch well to their financial safeguard as a whole. The measure results of the matchingof inter-provincial higher education expenditure responsibilities and financial safeguardare as follows. Over the period of2005to2009, higher education expenditureresponsibilities matched financial safeguard in14provinces, such as Beijing, Hainan,Hunan, Shandong. But higher education expenditure responsibilities didn’t matchfinancial safeguard in17provinces, such as Yunnan, Hebei, Sichuan, Qinghai.
The following three questions, intergovernmental higher education expenditureresponsibility arrangements and the proportion of the burden, matching degree of highereducation expenditure responsibilities and financial safeguard, the measures that promotehigher education expenditure responsibilities to match financial safeguard are focused onwhen examining and learning from international experience. The selected case countriesare the United States, Canada, Germany, Australia and Switzerland. The federal and state(provincial) levels both fund higher education in these five countries, the division ofintergovernmental higher education expenditure responsibilities is clear-cut and there arelaws to abide by, the changing trend of intergovernmental higher education spendingburden ratio is very close to revenue ratio. The system of federal Higher Educationspecial transfer payments or federal grants system is perfect. The practical experienceoverseas provides useful inspiration and reference for China.
Studying from the problem of the mismatching between higher educationexpenditure responsibilities and financial safeguard in China, combined with the theoryof public finance and foreign practical experience, the paper reveals the foundation andthe key to match higher education expenditure responsibilities with financial safeguardare the expenditure responsibilities assignment and the financial security capabilities.Government financial resource and higher education expenditure responsibilities reversetransferring is the direct reason to cause the mismatching. Higher education financialvertical and horizontal imbalance results from the mismatching. The four keybreakthrough points that solve the mismatching are to promote the explicitation of highereducation expenditure responsibilities, the legalization of higher education expenditureresponsibilities, the scientification of financial resources distribution, the establishmentof the transfer payment mechanisms to support the development of local highereducation.
In order to improve the support ability of the public finances for higher educationexpenditure, solve the mismatching between higher education expenditureresponsibilities and financial safeguard, this study explores the realization route of thematching between higher education expenditure responsibilities and financial safeguardfrom the three aspects of perfecting responsibility arrangements, enhancing financial safeguard and strengthening institutional constraints. And some concrete proposals areput forward.
In summary, the study focuses on the matching of higher education expenditureresponsibilities and financial safeguard, based on the theory of public finance. The studypropose two new concepts of higher education expenditures centralization index andgovernment revenue centralization index. The study also solves the technical problems ofmeasuring the matching between higher education expenditure responsibilities andfinancial safeguard and facilitates the research of matching expenditure responsibilitieswith financial safeguard from the theoretical level to the practical level.
在多层级政府架构和分权化财政体制下，高等教育支出由哪一级政府负担是一个现实而复杂的问题。本研究首先以财政联邦主义理论和公共产品层次性理论为基础，从理论层面探讨政府间高等教育支出责任应如何划分，然后分析了31国对高等教育支出责任的实际安排。高等教育的公共性及准公共产品属性、财政的公共性决定了公共财政应保障高等教育支出。制定生均经费标准、建立经费保障体系、完善经费投入机制、加强教育经费管理是财力保障高等教育支出的重要措施。高等教育支出责任与财力保障的合理匹配，可以为高等教育发展提供更坚实的财力支撑，使政府有效地履行本级承担的高等教育各项支出责任，有利于促进高等教育财政公平和完善高等教育财政预算管理体制。
在多级政府、分级财政的框架下，高等教育支出责任与财力保障的匹配包括中央地方间二者的纵向匹配和各省间二者的横向匹配，为此设计了两套测度体系。对纵向匹配的测度是基于定量比较判断与定性比较判断，使用三种测度方法：一是比较高等教育支出集中度与政府收入集中度的趋近性，二是比较三级政府高等教育支出占其财政支出比例的大小，三是比较高校经费来源结构中三级政府拨款所占比重的大小。对横向匹配的测度是基于省际面板数据，构建地方普通高校预算内拨款预测模型，比较现有财力水平下各省地方普通高校预算内拨款预测值与其实际值的大小，从而判断各省高等教育支出责任与财力保障的匹配性。
我国纵向政府间高等教育支出责任与财力保障匹配的测度结果是：政府收入集中度大于高等教育支出集中度，中央政府负担的高等教育支出比例随其财力的增加而降低，地方政府负担的高等教育支出比例随其财力的增加而增加，中央与地方对高等教育支出的负担与财力保障整体上不匹配。我国横向政府间高等教育支出责任与财力保障匹配的测度结果是：在2005至2009年期间，北京、海南、湖南、山东等14省二者比较匹配，云南、河北、四川、青海等17省二者不匹配。
在考察和借鉴国际经验时，重点关注政府间高等教育支出责任安排及负担比例、政府间高等教育支出责任与财力保障匹配程度、促进二者匹配的措施这三个问题。选择的案例国家是美、加、德、澳、瑞士五国。这五国联邦与州（省）都负担高等教育支出，对政府间高等教育支出责任的界定比较清晰，且有法可依；政府间高等教育支出负担比与财政收入比的变化趋势非常接近；有完善的联邦高等教育专项转移支付或联邦补助制度。国外实践经验为我国提供了有益的启示和借鉴。
从我国高等教育支出责任与财力保障不匹配的现实问题出发，结合公共财政理论和国外实践经验，本研究揭示了高等教育支出责任与财力保障匹配的基础和关键分别是支出责任划分和财政保障能力。政府财力与高等教育支出责任反向转移是引起二者不匹配的直接原因。高等教育财政纵向与横向不平衡是二者不匹配所产生的后果。解决二者不匹配问题的四个关键突破点是推进高等教育支出责任的明晰化，高等教育支出责任划分的法制化，政府间财力分配的科学化，建立支持地方高等教育发展的转移支付机制。
为了提高公共财政对高等教育支出的保障能力，解决当前我国高等教育支出责任与财力保障不匹配的问题，本研究从完善责任安排、增强财力保障、强化制度约束三个方面探讨了我国高等教育支出责任与财力保障匹配的实现路径，并提出了若干具体建议。
总之，本研究依据公共财政理论，以研究高等教育支出责任与财力保障的匹配性为中心内容，提出了高等教育支出集中度与政府收入集中度两个新概念，设计了两个测度体系，解决了高等教育支出责任与财力保障匹配测度的技术难题，把支出责任与财力保障相匹配的研究推向纵深。
Chinese universities are divided into central subordinate ones and local ones. Inrecent years, the extent of fiscal resource support that central and local governments offerto central subordinate universities and local universities has differed greatly. Fundingsafeguard capacity for higher education in31provinces is very different. How toimprove higher education investment mechanism, enhance the support ability of thepublic finances for higher education expenditure, promote the rational matching betweenhigher education expenditure responsibilities and financial safeguard, solve the problemof under-spending for higher education caused by financial shortage in some provinces,ease higher education finance longitudinal imbalance and horizontal imbalance, andultimately boost the coordinated development of higher education in different regions？These are problems about higher education finance we have now.
What level of government finances higher education is a realistic and complex issueunder the framework of multi-levels governments and decentralized fiscal system. Firstof all, this study explores the assignment of higher education expenditure responsibilitiesfrom the theoretical level based on the theory of fiscal federalism and the benefithierarchy of public goods, then analyzes the practical arrangements for higher educationexpenditure responsibilities in31countries. The publicity and quasi-public productattributes of higher education, the publicity of finance determine that finance shouldensure funding higher education. Working out the funding standards per student,establishing higher education funds safeguard system, improving the financial inputmechanism and strengthening the education funds management are the importantmeasures that financial resources safeguard higher education expenditure. The rationalmatching between higher education expenditure responsibilities and financial safeguardcan provide a more solid financial support for the development of higher education,enable governments to effectively fulfill their responsibilities of funding higher education,help to promote the fiscal equity of higher education and prefect the higher educationfiscal budget management system.
The matching between higher education expenditure responsibilities and financialsafeguard includes central-local longitudinal matching and inter-provincial horizontalmatching under the framework of multi-level governments and hierarchical fiscal system.Thus two sets of measure systems are designed. The longitudinal matching measure isbased on quantitative comparative judgments and qualitative comparative judgments,using three measure methods. The first method is to examine the closeness degree ofhigher education expenditures centralization index and government revenuecentralization index. The second method is to compare the proportion of three levels ofgovernment higher education expenditure in government fiscal payment. The thirdmethod is to compare the proportion of three levels of government appropriation insources of college and university funds structure. The horizontal matching measure isbased on inter-provincial panel data, building the prediction model of on-budgetappropriation of local general institutions of higher education, comparing the size of thepredictive value and the actual value of on-budget appropriation of local generalinstitutions of higher education at existing financial level in order to determine thematching between higher education expenditure responsibilities and financial safeguardin each province.
The measure results of the matching of higher education expenditure responsibilitiesand financial safeguard between central and local governments are as follows. The highereducation expenditures centralization index is greater than government revenuecentralization index. The proportion of higher education expenses paid by the centralgovernment decreases with the increase of its fiscal resources. The proportion of highereducation expenses paid by the local government increases with the increase of its fiscalresources. Higher education expenses paid by the central and local governments don’tmatch well to their financial safeguard as a whole. The measure results of the matchingof inter-provincial higher education expenditure responsibilities and financial safeguardare as follows. Over the period of2005to2009, higher education expenditureresponsibilities matched financial safeguard in14provinces, such as Beijing, Hainan,Hunan, Shandong. But higher education expenditure responsibilities didn’t matchfinancial safeguard in17provinces, such as Yunnan, Hebei, Sichuan, Qinghai.
The following three questions, intergovernmental higher education expenditureresponsibility arrangements and the proportion of the burden, matching degree of highereducation expenditure responsibilities and financial safeguard, the measures that promotehigher education expenditure responsibilities to match financial safeguard are focused onwhen examining and learning from international experience. The selected case countriesare the United States, Canada, Germany, Australia and Switzerland. The federal and state(provincial) levels both fund higher education in these five countries, the division ofintergovernmental higher education expenditure responsibilities is clear-cut and there arelaws to abide by, the changing trend of intergovernmental higher education spendingburden ratio is very close to revenue ratio. The system of federal Higher Educationspecial transfer payments or federal grants system is perfect. The practical experienceoverseas provides useful inspiration and reference for China.
Studying from the problem of the mismatching between higher educationexpenditure responsibilities and financial safeguard in China, combined with the theoryof public finance and foreign practical experience, the paper reveals the foundation andthe key to match higher education expenditure responsibilities with financial safeguardare the expenditure responsibilities assignment and the financial security capabilities.Government financial resource and higher education expenditure responsibilities reversetransferring is the direct reason to cause the mismatching. Higher education financialvertical and horizontal imbalance results from the mismatching. The four keybreakthrough points that solve the mismatching are to promote the explicitation of highereducation expenditure responsibilities, the legalization of higher education expenditureresponsibilities, the scientification of financial resources distribution, the establishmentof the transfer payment mechanisms to support the development of local highereducation.
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引文
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3刘尚希.遵循一个原则解决三个问题——完善现行财政体制的几点思考[J].中国财政,2008(1):68.
4马静.财政分权与中国财政体制改革[M].上海:上海三联书店,2009.119.
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