河南省县级信访工作研究
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摘要
信访工作历来是我们党和政府的一项重要工作。长期以来,信访工作在化解社会矛盾、维护社会稳定、实施群众监督、了解社情民意、促进科学决策、提高领导水平、巩固我们党的执政地位等方面发挥了十分重要的作用。随着形势的发展,信访工作的地位和作用更加重要。但是,信访工作中存在的困难和问题也比较突出。随着社会的转型和利益格局的调整,信访工作中出现了许多新情况、新问题、新矛盾,比如信访量大幅度上升,信访主体多元化,信访问题复杂化,集体上访,越级上访现象经常发生等。同时,信访工作手段单一,信访部门控制和化解信访矛盾的能力较弱,信访案件交办难、协调难,以及信访问题处理过程中追究责任难的问题一直没有得到彻底解决,从而影响了信访工作作用的充分发挥。面对这种局面,如何改革和创新信访工作,使信访工作不断适应形势的变化和任务的需要,是各级各部门尤其是信访工作部门面临的一个重大而紧迫的课题。
县一级政权组织位于我国政权组织机构的基层,也是各种矛盾的聚集地。根据信访的排查调处机制,要求尽量将问题解决在基层,因此,基层信访工作至关重要。但是,在基层信访工作的研究上,实践部门的工作经验多,真正有深度的学术论文少,这说明基层信访的研究仍然较为薄弱。笔者长期在基层工作,从事信访接待工作,对基层信访工作的困难、弊端较为了解,就读公共事业管理研究生期间,对信访工作进行了认真思考和研究。
本文结合河南省近年来县级信访工作实际情况,运用文献资料法、调查研究法、制度研究法等方法对基层信访存在的问题进行分析,研究当前河南省县级信访工作面临的形势、存在的问题以及新形势下河南省县级信访工作的主要任务,明确提出应从转变职能、拓宽原则、整合力量、强化机制、创新方法和完善法规等方面着手做好信访工作。文章分为三个部分,第一部分是对县级信访工作现状进行描述,从管理者的角度阐述河南省县级信访工作的重要性及面临的难点、热点问题;第二部分结合调研对县级信访工作面临的问题进行详细阐述,对产生问题的原因进行深入剖析;第三部分从畅通渠道、源头控制、规范主体、健全机制等方面对所面临的信访问题提出解决的对策。
The CPC and our government always attach great importance to petition work. For a long time, it has functioned effectively in various aspects such as dispel social conflict, maintain social stability, appease public complains, implement public supervision, communicate public opinion, advance leadership and consolidate the CPC reign status. However, with the social change and interest redistribution a number of new problems emerge, for instance: the proliferation and complication of petition cases、the pluralism of petition party as well as the prevention of petition advancement. Meanwhile, the function of the petition work has been undermined by the inability of associated department to control and solve those conflicts. In this case, it is urgent for each dimension of governments to reform and innovate the advancement of petition work so as to meet the needs of new situation.
Prefectural government lie in the bottom of our regime structure and mass up all sorts of problems. According to the mechanism of petition management, it is critical to deal with these problems in primary. In fact, we have ignored the research on this question for a long time. when I worked as reception at petition office in primary, I learned its knottiness and malpractice ,then during my postgraduate study majored in public affair management, I investigated these problems thoroughly.
This paper combine the current practice of petition work in Henan province and use the methods of literature information, inquisition, policy research, theoretical to analyse the current problems in petition work. Research the recent situation of petition work in Henan province, the critical questions existed in recent practice of petition work, as well as the main tasks under the new situation, and as a result, the reform of petition work should carry out in aspects of changing government function, readjusting social power, enhancing supervition mechanism, innovating working method and perfecting laws. This paper is divided into three parts. Firstly, it emphasizes the analysis of current status of petition work in prefectural government and expatiate its difficulty from the view of managers. Secondly, it further analyses the current problems in petition work form social macro-environment and micro-environment. Thirdly, it provides the countermeasures to solve these mentioned problems through law enhancement、petition party management and mechanism adjustment.
县一级政权组织位于我国政权组织机构的基层,也是各种矛盾的聚集地。根据信访的排查调处机制,要求尽量将问题解决在基层,因此,基层信访工作至关重要。但是,在基层信访工作的研究上,实践部门的工作经验多,真正有深度的学术论文少,这说明基层信访的研究仍然较为薄弱。笔者长期在基层工作,从事信访接待工作,对基层信访工作的困难、弊端较为了解,就读公共事业管理研究生期间,对信访工作进行了认真思考和研究。
本文结合河南省近年来县级信访工作实际情况,运用文献资料法、调查研究法、制度研究法等方法对基层信访存在的问题进行分析,研究当前河南省县级信访工作面临的形势、存在的问题以及新形势下河南省县级信访工作的主要任务,明确提出应从转变职能、拓宽原则、整合力量、强化机制、创新方法和完善法规等方面着手做好信访工作。文章分为三个部分,第一部分是对县级信访工作现状进行描述,从管理者的角度阐述河南省县级信访工作的重要性及面临的难点、热点问题;第二部分结合调研对县级信访工作面临的问题进行详细阐述,对产生问题的原因进行深入剖析;第三部分从畅通渠道、源头控制、规范主体、健全机制等方面对所面临的信访问题提出解决的对策。
The CPC and our government always attach great importance to petition work. For a long time, it has functioned effectively in various aspects such as dispel social conflict, maintain social stability, appease public complains, implement public supervision, communicate public opinion, advance leadership and consolidate the CPC reign status. However, with the social change and interest redistribution a number of new problems emerge, for instance: the proliferation and complication of petition cases、the pluralism of petition party as well as the prevention of petition advancement. Meanwhile, the function of the petition work has been undermined by the inability of associated department to control and solve those conflicts. In this case, it is urgent for each dimension of governments to reform and innovate the advancement of petition work so as to meet the needs of new situation.
Prefectural government lie in the bottom of our regime structure and mass up all sorts of problems. According to the mechanism of petition management, it is critical to deal with these problems in primary. In fact, we have ignored the research on this question for a long time. when I worked as reception at petition office in primary, I learned its knottiness and malpractice ,then during my postgraduate study majored in public affair management, I investigated these problems thoroughly.
This paper combine the current practice of petition work in Henan province and use the methods of literature information, inquisition, policy research, theoretical to analyse the current problems in petition work. Research the recent situation of petition work in Henan province, the critical questions existed in recent practice of petition work, as well as the main tasks under the new situation, and as a result, the reform of petition work should carry out in aspects of changing government function, readjusting social power, enhancing supervition mechanism, innovating working method and perfecting laws. This paper is divided into three parts. Firstly, it emphasizes the analysis of current status of petition work in prefectural government and expatiate its difficulty from the view of managers. Secondly, it further analyses the current problems in petition work form social macro-environment and micro-environment. Thirdly, it provides the countermeasures to solve these mentioned problems through law enhancement、petition party management and mechanism adjustment.
引文
[1]金国华、汤啸天主编《信访制度改革研究》,法律出版社,2007年,第16页。
[2]刁杰成:《人民信访史略》,北京经济学院出版社,1996年,第53页。
[1]张永和:《2003——2007年信访问题研究综述》,《西南政法大学学报》2008年6月,第98页。
[1]广德县信访局:《河南省义马市在信访部门建立便民巡回法庭》,(2009-08-22)[2009-09-12]http://www.gdxfj.gov.cn/news_view.asp?newsid=255。
[1]中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议2006年10月11日通过:《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》[N],《人民日报》2006年10月19日。
[2]中共巩义市委办公室、巩义市人民政府办公室:《关于印发<中共巩义市委、巩义市人民政府信访局职能配置、内设机构和人员编制方案>的通知》,2002年4月5日。
[3]巩义市机构编制委员会:《关于对成立中国共产党巩义市委员会群众工作部请示的批复》,2006年11月30日。
[1]巩义市机构编制委员会:《关于群工部变更内设机构、增加编制的批复》,2007年10月17日。
[2]根据实地调研情况整理。
[3]根据2002年巩义市机构改革各单位三定方案及中国巩义政府网站有关材料整理。
[4]中共巩义市委办公室、巩义市人民政府办公室:《关于印发<中共巩义市委、巩义市人民政府信访局职能配置、内设机构和人员编制方案>的通知》,2002年4月5日。
[5]巩义市机构编制委员会:《关于对成立中国共产党巩义市委员会群众工作部请示的批复》,2006年11月30日。
[1]中共巩义市委办公室、巩义市人民政府办公室:《关于印发<中共巩义市纪律检查委员会、巩义市监察局职能配置、内设机构和人员编制方案>的通知》,2002年4月5日。
[2]中共巩义市委办公室:《关于印发<中共巩义市委组织部职能配置、内设机构和人员编制方案)的通知》,2002年4月5日。
[3]巩义市人民政府办公室:《关于印发<巩义市公安局职能配置、内设机构和人员编制方案)的通知》,2002年4月5日。
[4]巩义市人民政府办公室:《关于印发<巩义市林业局职能配置、内设机构和人员编制方案>的通知》,2002年4月5日。
[1]尹海涛、游晓鹏:《回郭镇工业起落的标本意义》,《郑州晚报》2005年9月17日。
[1]王彦君:《河南省信访初步研究》,郑州大学硕士研究论文,2005年12月,第18页。
[2]腾讯论坛:《城管也疯狂,围堵行政区大门》,(2009-06-19)[2009-06-20]http://bbs.news.qq.com/b-1001024026/15802.htm。
[3]《信访条例》第一章第五条。
[4]《信访条例》第一章第五条。
[5]《信访条例》第二章第十一条。
[1]根据实地调研有关数据整理。
[1]叶长贵:《论新时期人民群众上访的特点》,《河南社会科学》2002年7月,第178页。
[1]于建嵘在《谁在承受截访的成本?》中对“截访”的定义是:“截访,主要是指地方官员采取某些手段把上访民众拦截在中央或上级有关部门信访登记之外并强制带回原籍的行为”;“买结”,指县级官员在特殊时期如升迁考察期间为防止民众上访而一次性支付上访者大额现金的行为;“销号”,指县级官员为完成信访年度控制目标,采取各种措施把已在中央、省、市登记的信访记录消去。
[2]根据河南省某县级市编办有关数据整理。
[3]根据调研有关数据整理。
[1]佚名:《花钱“销号”惊曝“信访寻租”乱象》,(2007 09-24)[2009-9-25]http://www.hndjw.gov.cn/lilunyanjiu/zhenglunshiping/2009-09-24/12895.html。
[2]张友直、李世源:《“依法治访”与我国信访制度改革》,《湖南社会科学》2002年6月,第65页。
[1]联合早报网:《中国将建信访“终结制度”》,(2009-08-20)[2009-09-20]http://www.zaobao.com/wencui/2009/08/hongkong090820d.shtml。
[1]巩义市驻村办:《2008年驻村工作总结》,2008年12月21日。
[1]县域经济观察员:《信访评估》,《县域经济》2006年12月。
[2]张建新:《强化责任追究加强信访评估工作》,《河南日报》2009年9月19日。
[1]金国华,汤啸天主编《信访制度改革研究》,法律出版社,2007年。
[2]陈振明主编《公共管理学》,中国人民大学出版社,2008年。
[3]陈振明:《政策科学》,中国人民大学出版社,2004年。
[4]李慕洁:《应用信访学》,华龄出版社,1992年。
[5]杨永明:《信访心理学》,陕西人民出版社,1988年。
[6]胡海军:《基层政府如何在信访困境中突围》,《领导科学》2009年2月。
[7]张炜:《基层“和谐使者”——信访中社会稳定的基石》,《西南政法大学学报》2008年6月。
[8]张永和:《2003—2007年信访问题研究综述》,《西南政法大学学报》2008年6月。
[9]杨亚锋:《基层做好新时期信访工作的思考》,《传承》2007年第2期。
汤啸天:《信访制度的改革与社会稳定》,《探索与争鸣》2005年第4期。
[10]于建嵘:《中国信访制度批判》,《中国改革》2005年2月。
[11]中华人民共和国国务院令:《信访条例》,2005年1月10日。
[12]信访工作课题组:《关于基层信访工作的考察报告》,《中共四川省委省级机关党校学报(新时代论坛)》2005年4月。
[13]中国基层信访问题研究课题组:《中国基层信访问题研究报告——以西安市临潼区信访状况为例》,《云南大学学报法学版》2008年5月。
[14]邱志勇:《信访问题与处置研究》,《北京人民警察学院学报》2005年4月。
[15]郝静:《信访制度改革不应强化其权利救济功能》,《广东行政学院学报》2005年12月。
[16]扶松茂:《创建中国的行政监察专员制度》,《党政论坛》2003年6月。
[17]张莉:《浅析新形势下加强基层信访工作的重要性》,《中国核工业》2007年第6期。
[18]袁永生:《把矛盾和问题解决在最基层——汤阴县实行村级信访例会制度的调查》,《农村.农业.农民》,2004年第10期。
[19]柴琳 黄泽勇:《反思信访困境分解信访功能建设法治国家》,《理论与改革》2006年第4期。
[20]广西壮族自治区纪委、监察厅:《构建基层信访长效机制,切实维护群众利益》,《中国监察》2006年第14期。
[21]林绍光、杨薇:《和谐社会视野下的信访体制改革探析》,《中共四川省委党校学报》,2007年第1期。
[22]牛亚东:《新形势下河南省信访工作存在的问题及对策研究》,郑州大学硕士研究论文,2003年。
[23]叶长贵:《论新时期人民群众上访的特点》,《河南社会科学》2002年第4期。
[24]关兴:《转型期我国信访制度改革问题研究述评——兼谈对我国信访制度改革的反思》,《四川行政学院学报》2008年第1期。
[25]赵凌:《信访改革引发争议》,《南方周末》2004年11月18日。
[26]匡少波:《关于加强和改进县级信访工作的思考》,《秘书工作》2009年第8期。
[27]王雪莲:《从维护社会稳定看信访制度创新》,《中国人民公安大学学报》2004年第4期。
[28]陈柏蜂:《缠访、信访与新中国法律传统》,《中外法学》2004年第2期。
[29]林伯海:《信访资源的整合与信访制度创新浅谈》,《人大研究》2005年第4期。
[30]张友直 李世源:《“依法治访”与我国信访制度的改革》,《湖南社会科学》2002年第6期。
[31]刘为勇:《理性求解中国信访制度的困境及其改革之路》,《温州职业技术学院学报》2005年1月。
[32]姜荣聪:《当前基层信访问题的成因及对策》,《时代金融》2007年3月。
[33]潘克森:《试论信访与社会稳定》,《江西师范大学学报》(哲学社会科学版) 1999年2月。
[34]李杰、戴鹏:《用创新精神破解“天下第一难”:河南创新信访工作调查》,(2007-09-23)[2009-09-12]http://news.china.com/zh_cn/news100/11038989/20070923/14359111.html.
[35]汪大海、于辉:《河南“信访新政”的制度分析》,(2005-03-16)[2009-09-24]http://news.sina.com.cn/c/2005-03-16/10276098790.shtml.
[36]于建嵘:《谁在承受截访的成本》,(2009-04-01)[2009-9-10]http://hi.baidu.com/nyytwf/blog/item/b573e01f291f71fde0fe0bbf.html.
[2]刁杰成:《人民信访史略》,北京经济学院出版社,1996年,第53页。
[1]张永和:《2003——2007年信访问题研究综述》,《西南政法大学学报》2008年6月,第98页。
[1]广德县信访局:《河南省义马市在信访部门建立便民巡回法庭》,(2009-08-22)[2009-09-12]http://www.gdxfj.gov.cn/news_view.asp?newsid=255。
[1]中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议2006年10月11日通过:《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》[N],《人民日报》2006年10月19日。
[2]中共巩义市委办公室、巩义市人民政府办公室:《关于印发<中共巩义市委、巩义市人民政府信访局职能配置、内设机构和人员编制方案>的通知》,2002年4月5日。
[3]巩义市机构编制委员会:《关于对成立中国共产党巩义市委员会群众工作部请示的批复》,2006年11月30日。
[1]巩义市机构编制委员会:《关于群工部变更内设机构、增加编制的批复》,2007年10月17日。
[2]根据实地调研情况整理。
[3]根据2002年巩义市机构改革各单位三定方案及中国巩义政府网站有关材料整理。
[4]中共巩义市委办公室、巩义市人民政府办公室:《关于印发<中共巩义市委、巩义市人民政府信访局职能配置、内设机构和人员编制方案>的通知》,2002年4月5日。
[5]巩义市机构编制委员会:《关于对成立中国共产党巩义市委员会群众工作部请示的批复》,2006年11月30日。
[1]中共巩义市委办公室、巩义市人民政府办公室:《关于印发<中共巩义市纪律检查委员会、巩义市监察局职能配置、内设机构和人员编制方案>的通知》,2002年4月5日。
[2]中共巩义市委办公室:《关于印发<中共巩义市委组织部职能配置、内设机构和人员编制方案)的通知》,2002年4月5日。
[3]巩义市人民政府办公室:《关于印发<巩义市公安局职能配置、内设机构和人员编制方案)的通知》,2002年4月5日。
[4]巩义市人民政府办公室:《关于印发<巩义市林业局职能配置、内设机构和人员编制方案>的通知》,2002年4月5日。
[1]尹海涛、游晓鹏:《回郭镇工业起落的标本意义》,《郑州晚报》2005年9月17日。
[1]王彦君:《河南省信访初步研究》,郑州大学硕士研究论文,2005年12月,第18页。
[2]腾讯论坛:《城管也疯狂,围堵行政区大门》,(2009-06-19)[2009-06-20]http://bbs.news.qq.com/b-1001024026/15802.htm。
[3]《信访条例》第一章第五条。
[4]《信访条例》第一章第五条。
[5]《信访条例》第二章第十一条。
[1]根据实地调研有关数据整理。
[1]叶长贵:《论新时期人民群众上访的特点》,《河南社会科学》2002年7月,第178页。
[1]于建嵘在《谁在承受截访的成本?》中对“截访”的定义是:“截访,主要是指地方官员采取某些手段把上访民众拦截在中央或上级有关部门信访登记之外并强制带回原籍的行为”;“买结”,指县级官员在特殊时期如升迁考察期间为防止民众上访而一次性支付上访者大额现金的行为;“销号”,指县级官员为完成信访年度控制目标,采取各种措施把已在中央、省、市登记的信访记录消去。
[2]根据河南省某县级市编办有关数据整理。
[3]根据调研有关数据整理。
[1]佚名:《花钱“销号”惊曝“信访寻租”乱象》,(2007 09-24)[2009-9-25]http://www.hndjw.gov.cn/lilunyanjiu/zhenglunshiping/2009-09-24/12895.html。
[2]张友直、李世源:《“依法治访”与我国信访制度改革》,《湖南社会科学》2002年6月,第65页。
[1]联合早报网:《中国将建信访“终结制度”》,(2009-08-20)[2009-09-20]http://www.zaobao.com/wencui/2009/08/hongkong090820d.shtml。
[1]巩义市驻村办:《2008年驻村工作总结》,2008年12月21日。
[1]县域经济观察员:《信访评估》,《县域经济》2006年12月。
[2]张建新:《强化责任追究加强信访评估工作》,《河南日报》2009年9月19日。
[1]金国华,汤啸天主编《信访制度改革研究》,法律出版社,2007年。
[2]陈振明主编《公共管理学》,中国人民大学出版社,2008年。
[3]陈振明:《政策科学》,中国人民大学出版社,2004年。
[4]李慕洁:《应用信访学》,华龄出版社,1992年。
[5]杨永明:《信访心理学》,陕西人民出版社,1988年。
[6]胡海军:《基层政府如何在信访困境中突围》,《领导科学》2009年2月。
[7]张炜:《基层“和谐使者”——信访中社会稳定的基石》,《西南政法大学学报》2008年6月。
[8]张永和:《2003—2007年信访问题研究综述》,《西南政法大学学报》2008年6月。
[9]杨亚锋:《基层做好新时期信访工作的思考》,《传承》2007年第2期。
汤啸天:《信访制度的改革与社会稳定》,《探索与争鸣》2005年第4期。
[10]于建嵘:《中国信访制度批判》,《中国改革》2005年2月。
[11]中华人民共和国国务院令:《信访条例》,2005年1月10日。
[12]信访工作课题组:《关于基层信访工作的考察报告》,《中共四川省委省级机关党校学报(新时代论坛)》2005年4月。
[13]中国基层信访问题研究课题组:《中国基层信访问题研究报告——以西安市临潼区信访状况为例》,《云南大学学报法学版》2008年5月。
[14]邱志勇:《信访问题与处置研究》,《北京人民警察学院学报》2005年4月。
[15]郝静:《信访制度改革不应强化其权利救济功能》,《广东行政学院学报》2005年12月。
[16]扶松茂:《创建中国的行政监察专员制度》,《党政论坛》2003年6月。
[17]张莉:《浅析新形势下加强基层信访工作的重要性》,《中国核工业》2007年第6期。
[18]袁永生:《把矛盾和问题解决在最基层——汤阴县实行村级信访例会制度的调查》,《农村.农业.农民》,2004年第10期。
[19]柴琳 黄泽勇:《反思信访困境分解信访功能建设法治国家》,《理论与改革》2006年第4期。
[20]广西壮族自治区纪委、监察厅:《构建基层信访长效机制,切实维护群众利益》,《中国监察》2006年第14期。
[21]林绍光、杨薇:《和谐社会视野下的信访体制改革探析》,《中共四川省委党校学报》,2007年第1期。
[22]牛亚东:《新形势下河南省信访工作存在的问题及对策研究》,郑州大学硕士研究论文,2003年。
[23]叶长贵:《论新时期人民群众上访的特点》,《河南社会科学》2002年第4期。
[24]关兴:《转型期我国信访制度改革问题研究述评——兼谈对我国信访制度改革的反思》,《四川行政学院学报》2008年第1期。
[25]赵凌:《信访改革引发争议》,《南方周末》2004年11月18日。
[26]匡少波:《关于加强和改进县级信访工作的思考》,《秘书工作》2009年第8期。
[27]王雪莲:《从维护社会稳定看信访制度创新》,《中国人民公安大学学报》2004年第4期。
[28]陈柏蜂:《缠访、信访与新中国法律传统》,《中外法学》2004年第2期。
[29]林伯海:《信访资源的整合与信访制度创新浅谈》,《人大研究》2005年第4期。
[30]张友直 李世源:《“依法治访”与我国信访制度的改革》,《湖南社会科学》2002年第6期。
[31]刘为勇:《理性求解中国信访制度的困境及其改革之路》,《温州职业技术学院学报》2005年1月。
[32]姜荣聪:《当前基层信访问题的成因及对策》,《时代金融》2007年3月。
[33]潘克森:《试论信访与社会稳定》,《江西师范大学学报》(哲学社会科学版) 1999年2月。
[34]李杰、戴鹏:《用创新精神破解“天下第一难”:河南创新信访工作调查》,(2007-09-23)[2009-09-12]http://news.china.com/zh_cn/news100/11038989/20070923/14359111.html.
[35]汪大海、于辉:《河南“信访新政”的制度分析》,(2005-03-16)[2009-09-24]http://news.sina.com.cn/c/2005-03-16/10276098790.shtml.
[36]于建嵘:《谁在承受截访的成本》,(2009-04-01)[2009-9-10]http://hi.baidu.com/nyytwf/blog/item/b573e01f291f71fde0fe0bbf.html.