行政法视野下的垂直管理体制改革研究
摘要
行政法视野下的垂直管理体制改革,是权利和权力并重、程序法完善和实体法构建共同推进的行政法治改革。
垂直管理体制作为行政管理体制的重要组成部分,是中央与地方关系调节下的产物。本文力求站在行政管理体制和中央与地方关系这两大宏观立场上,系统性梳理垂直管理体制改革的历史轨迹,分析垂直管理体制存在的问题及其原因,进而以权利和权力并重的改革思路,从行政法治的视角对垂直管理体制改革的功能定位、目标、基本原则以及具体措施进行探讨。
本文共分为绪论、正文和结论三部分。绪论旨在就垂直管理体制相关概念作出界定,并归纳出当前垂直管理部门的具体类型,为整篇文章论题的展开奠定理论基础。正文共分五章,各章主要内容如下:
第一章是“垂直管理体制的行政法学问题引入”。本章从“环保风暴”和“药监局长郑筱萸腐败案”两个案例入手,引出垂直管理体制及其改革的诸多现实法律问题,进而提出从行政法学角度研究垂直管理体制具有的重要意义,阐释了行政法学视角下研究垂直管理体制的方法,即应当在完善垂直管理体制的组织法律制度基础上,重点研究垂直管理体制的权利(力)配置机制、权力运行机制、权限争议解决机制以及权利实现机制四个方面。
第二章是“垂直管理体制改革的历史轨迹及背景分析”。本章首先通过系统性梳理,归纳出我国垂直管理体制改革的三个历史阶段,即垂直管理体制的建立(1978年-1994年)、垂直管理体制的初兴(1994年-2003年)、垂直管理体制的扩张(2003年至今)。同时,文章从主体和时间两个脉络将垂直管理部门改革进程整理成表格,为直观地了解垂直管理体制改革史提供了丰富素材和可靠依据。其次,本章对垂直管理体制建立和发展的历史背景进行了分析,指出分税制的实施、历次行政管理体制改革和中央与地方关系的演变对研究垂直管理体制均具有重要的背景意义。
第三章是“目前垂直管理体制存在的主要问题及原因分析”。本章首先列举了垂直管理体制存在的五大方面问题,包括缺乏设立垂直管理的法律依据和法律程序、缺乏实行垂直管理的法律标准、各方主体的权限范围不清晰、权力监督机制不健全、各方的权利主体地位不明确。其次,指出了这些问题所导致的后果,主要有五点:部门分割、冲突多于协作;地方保护主义久禁不止、中央政令依旧不畅通;权力过于集中、缺少监督;部门利益法律化;腐败现象严重。再次,就产生上述问题的原因进行了深刻分析,提出五点原因:行政管理体制难以回应利益的多元化;改革的法治化程度不高;缺少系统性建构,体制本身先天不足;传统文化和行政观念的影响;地理环境因素。该章的写作,始终围绕权利和权力这两大核心问题,力求从对现状的剖析中透视垂直管理体制下权利和权力的真实状况。
第四章是“我国垂直管理体制改革的总体思路”。本章主要从改革的目标和改革的基本原则两个方面予以展开。首先,就改革的目标而言,明确提出垂直管理体制的功能定位——以垂直管理模式为手段,按照一定的规则和程序,保持多元格局中的权力制衡,最终达到一种制度性妥协。接着,笔者从不同层面提出了垂直管理体制改革的目标。第一,静态上的目标是合理布局、有进有退,建立完善的垂直管理体制框架;第二,动态上的目标是实现垂直管理体制下权力的顺畅运行和权利的有效实现;第三,直接目标是实现垂直管理体制的法治化;第四,最终目标是推动行政管理体制改革进程,为中央与地方间关系的科学发展做出贡献。其次,就改革的基本原则而言,笔者从研究的行政法视野出发,指出应当坚持五点原则:法治原则、行政的经济性原则、利益原则、理性原则和效率原则。
第五章是“运用行政法治手段进行垂直管理体制改革的具体建议”。本章是在前面研究基础上的深入,通过围绕权利与权力并重的改革思路,根据垂直管理体制存在的具体问题,有针对性地提出了诸多改革建议。具体包括:第一,确定实行垂直管理的法律标准。笔者通过分析设定标准需考量的因素,如中央与地方权限划分和职能配置、垂直管理体制的类型、中国社会转型期的特殊需要、成本-效益分析等,提出可以将法律标准设定为三个——标准一:“职能性部门是实行垂直管理的必要条件”;标准二:“重点对宏观调控职能领域的政府权力实行垂直管理”;标准三:“实行垂直管理须符合我国社会转型期的特殊需要,并且经得起充分的理由论证和成本-效益分析”。这三个标准缺一不可,综合构成衡量是否实行垂直管理的统一尺度。第二,推进垂直管理体制改革的程序法治化,包括改革决策机制法治化、改革执行机制法治化和改革监督机制法治化。第三,构建垂直管理体制下的权力实体制度,包括建立科学的权限划分制度、运用法律手段理顺权利运行机制、建立权限争议的法律解决机制、加快构建完善的权力监督体系。这四部分权力实体制度的构建,是对第一章关于行政法视角下垂直管理体制内涵的回应之一。第四,建立垂直管理体制下的权利实现制度,包括建立利益诉求表达机制和建立平等协商与对话机制。这是对第一章所涉内涵的回应之二。第五,加强相关法律文本的制定和修改,如制定《垂直管理体制改革法》、修改《国务院组织法》等。
垂直管理体制作为行政管理体制的重要组成部分,是中央与地方关系调节下的产物。本文力求站在行政管理体制和中央与地方关系这两大宏观立场上,系统性梳理垂直管理体制改革的历史轨迹,分析垂直管理体制存在的问题及其原因,进而以权利和权力并重的改革思路,从行政法治的视角对垂直管理体制改革的功能定位、目标、基本原则以及具体措施进行探讨。
本文共分为绪论、正文和结论三部分。绪论旨在就垂直管理体制相关概念作出界定,并归纳出当前垂直管理部门的具体类型,为整篇文章论题的展开奠定理论基础。正文共分五章,各章主要内容如下:
第一章是“垂直管理体制的行政法学问题引入”。本章从“环保风暴”和“药监局长郑筱萸腐败案”两个案例入手,引出垂直管理体制及其改革的诸多现实法律问题,进而提出从行政法学角度研究垂直管理体制具有的重要意义,阐释了行政法学视角下研究垂直管理体制的方法,即应当在完善垂直管理体制的组织法律制度基础上,重点研究垂直管理体制的权利(力)配置机制、权力运行机制、权限争议解决机制以及权利实现机制四个方面。
第二章是“垂直管理体制改革的历史轨迹及背景分析”。本章首先通过系统性梳理,归纳出我国垂直管理体制改革的三个历史阶段,即垂直管理体制的建立(1978年-1994年)、垂直管理体制的初兴(1994年-2003年)、垂直管理体制的扩张(2003年至今)。同时,文章从主体和时间两个脉络将垂直管理部门改革进程整理成表格,为直观地了解垂直管理体制改革史提供了丰富素材和可靠依据。其次,本章对垂直管理体制建立和发展的历史背景进行了分析,指出分税制的实施、历次行政管理体制改革和中央与地方关系的演变对研究垂直管理体制均具有重要的背景意义。
第三章是“目前垂直管理体制存在的主要问题及原因分析”。本章首先列举了垂直管理体制存在的五大方面问题,包括缺乏设立垂直管理的法律依据和法律程序、缺乏实行垂直管理的法律标准、各方主体的权限范围不清晰、权力监督机制不健全、各方的权利主体地位不明确。其次,指出了这些问题所导致的后果,主要有五点:部门分割、冲突多于协作;地方保护主义久禁不止、中央政令依旧不畅通;权力过于集中、缺少监督;部门利益法律化;腐败现象严重。再次,就产生上述问题的原因进行了深刻分析,提出五点原因:行政管理体制难以回应利益的多元化;改革的法治化程度不高;缺少系统性建构,体制本身先天不足;传统文化和行政观念的影响;地理环境因素。该章的写作,始终围绕权利和权力这两大核心问题,力求从对现状的剖析中透视垂直管理体制下权利和权力的真实状况。
第四章是“我国垂直管理体制改革的总体思路”。本章主要从改革的目标和改革的基本原则两个方面予以展开。首先,就改革的目标而言,明确提出垂直管理体制的功能定位——以垂直管理模式为手段,按照一定的规则和程序,保持多元格局中的权力制衡,最终达到一种制度性妥协。接着,笔者从不同层面提出了垂直管理体制改革的目标。第一,静态上的目标是合理布局、有进有退,建立完善的垂直管理体制框架;第二,动态上的目标是实现垂直管理体制下权力的顺畅运行和权利的有效实现;第三,直接目标是实现垂直管理体制的法治化;第四,最终目标是推动行政管理体制改革进程,为中央与地方间关系的科学发展做出贡献。其次,就改革的基本原则而言,笔者从研究的行政法视野出发,指出应当坚持五点原则:法治原则、行政的经济性原则、利益原则、理性原则和效率原则。
第五章是“运用行政法治手段进行垂直管理体制改革的具体建议”。本章是在前面研究基础上的深入,通过围绕权利与权力并重的改革思路,根据垂直管理体制存在的具体问题,有针对性地提出了诸多改革建议。具体包括:第一,确定实行垂直管理的法律标准。笔者通过分析设定标准需考量的因素,如中央与地方权限划分和职能配置、垂直管理体制的类型、中国社会转型期的特殊需要、成本-效益分析等,提出可以将法律标准设定为三个——标准一:“职能性部门是实行垂直管理的必要条件”;标准二:“重点对宏观调控职能领域的政府权力实行垂直管理”;标准三:“实行垂直管理须符合我国社会转型期的特殊需要,并且经得起充分的理由论证和成本-效益分析”。这三个标准缺一不可,综合构成衡量是否实行垂直管理的统一尺度。第二,推进垂直管理体制改革的程序法治化,包括改革决策机制法治化、改革执行机制法治化和改革监督机制法治化。第三,构建垂直管理体制下的权力实体制度,包括建立科学的权限划分制度、运用法律手段理顺权利运行机制、建立权限争议的法律解决机制、加快构建完善的权力监督体系。这四部分权力实体制度的构建,是对第一章关于行政法视角下垂直管理体制内涵的回应之一。第四,建立垂直管理体制下的权利实现制度,包括建立利益诉求表达机制和建立平等协商与对话机制。这是对第一章所涉内涵的回应之二。第五,加强相关法律文本的制定和修改,如制定《垂直管理体制改革法》、修改《国务院组织法》等。
引文
1 《现代汉语词典》,商务印书馆1996年修订版,第200页。
2 “双重管理”是指地方政府和上级主管部门的双重领导,“人、财、物”归地方调配,业务上属上级主管部门领导或指导。1954年制定的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府法》第40条确立了该制度,1979年制定的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府法》继续肯定了该制度,该法第40条规定“省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导,并且受国务院主管部门的领导或者业务指导。”
3 “条条”是指不同层级政府之间上下贯通的职能部门或机构,“块块”是指每一级地方政府及其内部按照管理内容划分的不同部门或机构。条块结合管理是我国地方政府管理的一个主要特征.参见谢庆奎著:《中国地方政府体制概论》,中国广播电视出版社1998年版,第7页.
4需要指出的是,本文对垂直管理体制的研究以行政机关为对象,而不包括党的机关和司法机关。如当下被呼吁实行垂直管理的中纪委和法院等,均不属于本文的研究范畴.
5为表述方便,这15个名词在后文中分别简述为:海关、国税、工商、外汇、质检、国土资源、药监、银监、证监、保监、电监、安监、统计、环保、民航等。质检又分为质量技术监督和检验检疫。
6 检验检疫部门由质检总局管辖。“国家质检总局在全国31省(自治区、直辖市)共设有35个直属出入境检验检疫局,质检总局对出入境检验检疫机构实施垂直管理。”参见国家质检总局官方网站http://www.aqsiq.gov.cn/zwgk/zjjs/,最后浏览于2008年4月1日。
7以质量技术监督为例,“全国共设有31个省(自治区、直辖市)质量技术监督局,质检总局对省(自治区、直辖市)质量技术监督机构实行业务领导”。参见国家质检总局官方网站http://www.aqsiq.gov.cn/zwgk/zjjs/,最后浏览于2008年4月1日。
8 分别是华东、华南、西北、东北、西南环境保护督察中心和北方、东北、西北、上海、广东、四川核与辐射安全监督站。
9 目前有文章采用“中央垂直--省垂直--特殊垂直”的分类方式,笔者以为值得商榷。首先,此种划分标准不统一。“中央垂直”与“省垂直”是讲得通的,但是它们与“特殊垂直”似乎难以归于一类。而且何为“特殊垂直”?自然是与“一般”相对而言,而“中央垂直”与“省垂直”又难以用“一般”涵盖。用“特殊”进行查漏补缺似乎略显草率。其次,这种分类将“省以上垂直管理”的模式排除在外,而只用“省垂直”或“省以下垂直”,表述并非全面.再次,所谓的“特殊垂直”只是表现形式相对特殊,其本质上还是可以根据管理幅度进行分类,分别纳入全国垂直管理或省以下(上)的垂直管理体系中.
10 这一改革的始作俑者是下马贪官--原国家统计局局长邱晓华,其在任期间,实行了这种“上改下不改”的管理模式,结果是换汤不换药,基层队员被当头浇了一盆凉水.而他代表统计局提供的一些“美好”数据,也受到了广泛质疑.参见乐毅:《从邱晓华郑筱萸案反思垂直管理幻觉》,载《中国青年报》,转引自新华网http:news.xinhuanet,com/comments/2007-02/09/content_5717568.htm,最后浏览于2008年4月1日。
11 姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社1999年第1版,第95页。
12 案例摘自《中国的“环保风暴”》,张占斌编写,载《中国政府管理案例》,国家行政学院出版社2006年10月版,第232-239页。
13 具体体现为:某些环评单位或评审专家责任性不强;部分环评机构站在投资者的立场上,不能全方位考虑环境负荷:项目评审出现遗漏或项目在实施后出现污染后果,追查环评单位或专家责任难度较大,而一旦出现责任事故,只有当地环保部门“一肩挑”。另外,在现行的《环评法》中虽然明确规定了公众参与,但却没有明确参与范围,使基层环保部门难以操作。
14 乐毅:《从邱晓华郑筱萸案反思垂直管理幻觉》,载《中国青年报》,转引自新华网http://news.xinhuanet.com/comments/2007-02/09/content_5717568.htm,最后浏览于2008年4月1日.笔者在摘用时作了文字处理。
15 张成福:《论政府治理工具及其选择》,载《中国机构》,2003年第1期。
16[美]E·博登海默著,邓正来译:《法理学:法律哲学与法律方法》,中国政法大学出版社2004年1月修订版,第398页。
17 应松年主编:《行政程序法立法研究》,中国法制出版社2001年版,第19页。
18 我国行政法学界在这里比较有代表性的贡献主要是马怀德为中央政治局讲课稿:《行政管理体制改革研究》、薛刚凌:《府际关系的法律调整》(《中国法学》2005年第5期)、2006年中国行政法学会年会主题即是“行政管理体制改革的法律问题”、薛刚凌主编:《行政体制改革研究》北京大学出版社2006年9月版。参见刘雄智:《地方政府横向合作关系的行政法思考--以跨地区型公共事务治理为视角》,中国政法大学2007届硕士学位论文。
19 这里的“利益各方”,主要是包括中央垂直管理部门、地方各级垂直管理部门、各级垂直管理部门内部各个行政机构以及地方各级政府的四方利益主体。
20 权力下放制是中央集权制的一种形式。“权力下放制是同一行政主体内部上级行政机关和下级行政机关之间的关系,不是行政主体之间的关系,在权力下放制下,国家的中央行政机关把一部分行政事务的决定权下放到国家的地方行政机关。地方行政机关是国家设在地方上的代表,没有独立的人格。”参见王名扬著:《法国行政法》,中国政法大学出版社1988年第1版,第45-46页。
21 对其组织法律制度的研究,是从“垂直管理体制一般内涵”的静态意义上进行的深入阐释,主要包括垂直管理的法律依据、法律标准、法律程序等方面的研究,具体内容详见本文第五章。
22 权利的配置是积极性的,而非消极性的--是对主体权利地位现状的勇敢认可;是妥协,而非斗争-- 是建立在由中央高度集权向地方适度分权这一现实转型上的。
23 薛刚凌主编:《行政体制改革研究》,北京大学出版社2006年9月版,第19页。
24 吴思在《潜规则--中国历史中的真实游戏规则》一书中提出了“潜规则”的概念。“潜规则”是与明确规定的“显规则”相对应,并被普遍承认并遵守的制度,比如“跑部钱进”、“官出数字,数字出官”、“上有政策,下有对策”等。
25 薛刚凌主编:《行政体制改革研究》,北京大学出版社2006年9月版,第19页。
26 池若:《垂直管理与钦差大臣情结》,载《中国经济周刊》,2006年第37期.
27 张碧蓉:《一次影响中国海关管理体制的出访》,载《中国海关》,2005年第4期。
28 1994年的分税制改革,把与速度和规模直接相联系的消费税和增值税的75%作为中央的固定收入,把与 经济效益水平直接相关的所得税等作为地方的固定收入,以此限制地方对增长速度的片面追求。分税制直接导致税务部门实行了垂直管理,并对今后几年内金融、工商等实行垂直管理产生了典型示范作用.
29 1998年3月10日,九届全国人大一次会议审议通过了关于国务院机构改革方案的决定。改革的目标是:建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系,完善国家公务员制度,建设高素质的专业化行政管理队伍,逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。
30 白钢等著:《中国公共政策分析2001年卷》,中国社会科学出版社2001年版,第35页.
31 之所以称为“国际化”,是因为督察制度和稽查制度是世界许多国家普遍采用的一种垂直管理模式。以环境保护为例,美国联邦环保局将全美50个州划分为10个大区,没立区域环境保护分局,各区局长向联邦环保局长负责,对各州环境行为进行监督。法国和意大利把环保执行权交给地方环保部门,环境部则通过设立区域派出机构对地方环保机关的执行情况进行监督。参见马慧、杨士龙、徐智熊:《环境行政管理体制比较研究》,载《环境法治与建设和谐社会--2007年全国环境资源法学会研讨会论文集》;马中、吴健:《走向公共管理的环境保护管理体制》,载《中国环境与发展评论》(第二卷),社会科学文献出版社2004年版,第334页。
36 何忠洲、唐建光:《垂直管理进行时》,载《中国新闻周刊》,2006年第44期。
42 陈新民:《论中央与地方法律关系的变革》,载《法学》,2007年第5期。
43 张千帆著:《宪法学导论》,法律出版社2004年版,第258页。
44 任进:《国务院行政机构的若干问题》,载《行政法学研究》,2002年第3期。
45 向静:《从郑筱萸之死谈我国药品监管体制的完善》,载《经济导刊》,转引自http://www.emedchina.net/html/20070817/227574381.asp,最后浏览于2008年4月1日。
46 乐毅:《从邱晓华郑筱萸案反思垂直管理幻觉》,载《中国青年报》,转引自新华网http://news.xinhuanet.com/comments/2007-02/09/content_5717568.htm,最后浏览于2008年4月1日。
47 薛刚凌主编:《行政体制改革研究》,北京大学出版社2006年版,第78页。
48 薛刚凌著:《行政法治道路探寻》,中国法制出版社2006年10月版,第159页。
49[德]汉斯·J·沃尔夫、奥托·巴霍大、罗尔夫·施托贝尔著,高家伟译:《行政法》(第三卷),商务印书馆2007年6月版,第40页。
50 这里的“地方保护主义”,是指“地方从狭隘的局部利益出发,采取不合理的干预手段和措施,人为地制造障碍,限制、封锁区际间相互贸易,割裂区际间资源、技术、市场等的经济联系。”参见薄贵利著:《中央与地方关系研究》,吉林大学出版社1991年版,第191页。
51 举例说,一位县委书记为了招商引资,亲自出马招来一家会给当地带来可观税收、能解决当地数百人就业的高耗能污染企业.而这样的企业不符合国家产业政策规定,按常规,负责审批的各类垂直管理部门是不可能让其落地生根的。但这位县委书记亲自出马四处协调,不仅让其在当地落了户,还搞定税务、国土、电力等各路垂直管理部门,为其争取到了优惠的减免税收政策和电力政策。类似的实例比比皆是。
52 某市一位实行垂直管理的部门领导曾“诉苦”说:“单位职工的子女要在当地上学,单位还有在水电气土地等方面与当地政府打交道,平时执法遇到暴力抗法更要当地公安来协助.没有地方政府的大力指出,要想顺利开展执法工作,是无法想象的。所以当地政府为了当地发展而出现的一些违法违规行为,我们也只好睁只眼闭只眼。”参见王春:《“垂直”并非灵丹妙药》,载《瞭望》,2007年第4期。
53 辛红伟:《垂直管理:功绩与限度--兼论中央与地方关系的调谐》,载《新西部》,2007年第14期。
54 虽然《行政许可法》颁布实施后,各地和中央部委清理了一批行政审批事项,但由于这种清理靠的是政 府部门的自我觉悟,所以在很多地方和部门出现了避重就轻、避实就虚的现象,保留下来的基本上是有利的、能够收费的项目,无利可图或者收不到多少费的项目才被清理掉。
55 以收费为例:披着地方立法外衣的各种名目的收费有相当一部分。而且,地方立法设定收费,常常并不规定收费的具体标准,对收费后的管理和使用一般也没有详细规定,这就使垂直管理部门或地方政府部门有条件从收费中获得较大的利益。
55 比如,“在1989-2000年的21部电信立法中,规定行政机关享有许可审批权的有20部,规定公民、法人承担行政处罚责任的有13部,规定政府责任的只有6部,且大多数还是笼统规定。”引自刘莘主编:《国内法律冲突与立法对策》,中国政法大学出版社2003年6月版,第81页。
57 广东省人大常委会副主任钟启权将这类现象归纳为“五利”,即“有利则争”、“无利则推”、“不利则阻”、“他利则拖”、“分利则顶”。参见陈晶晶:《防止地方立法中的地方利益法制化》,载《法制日报》,2006年3月13日,第7版。
58 熊文钊、张伟:《防止国家政策部门化》,载《瞭望》,2006年第5期。
59[美]E·博登海默著,邓正来译:《法理学:法律哲学与法律方法》,中国政法大学出版社2004年1月修订版,第115页。
60 王春:《“垂直”并非灵丹妙药>>,载《瞭望》,2007年第4期。
61 2003年,实行垂直管理的海南省工商局原党组书记、局长马招德因多次接受下属贿赂被判处有期徒刑十一年,剥夺政治权利三年。接替马招德主持工作的省工商局原副局长郑先育、万宁市工商局原局长叶东雄、屯昌县工商局原局长吴岩等人也因接受下届贿赂和行贿相继被检察机关提起公诉,这一“买官卖官”系列案涉及海南全省8个市县的工商局长。河北省国税局原局长李真、内蒙古国税局原局长肖占武等腐败案件里,均涉及多个下属市、县局的一把手。
62 薛刚凌著:《行政法治道路探寻》,中国法制出版社2006年10月版,第157页。
63 行政利益是指“社会利益共同体在公共行政方面所享有的权利和利益,包括一定范围内的自主管理权,如管理模式选择和创新、制定规则和公共政策、决定辖区内的重大事项、设定行政机关、确定编制规模、管理财产和公务员、与其他横向社会利益团体的平等竞争以及行政救济权等。”参见薛刚凌著:《行政法治道路探寻》,中国法制出版社2006年10月版,第160页。
64 徐邦友:《论传统行政模式的计划经济基础》,载《中共浙江省委党校学报》2001年第4期。
65 薛刚凌:《论府际关系的法律调整》,载《中国法学》2005年第5期。
66 薄贵利著:《中央与地方关系研究》,吉林大学出版社1991年版,第151页。
67 孙隆基著:《中国文化的深层结构》,广西师范大学出版社2004年第1版,第313页。
68 杜万平:《对我国环境部门实行垂直管理的思考》,载《中国行政管理》,2006年第3期。
69 杜万平:《对我国环境部门实行垂直管理的思考》,载《中国行政管理》,2006年第3期。
70 季卫东:《宪法的妥协性--对联邦主义及社会整合的看法》,“未来中国国家结构与宪政体制”学术研讨会上的发言稿。
71 编制标准具体包括:(1)各级政府工作部门的定额指标;(2)机构比例;(3)各部门内设机构限额:(4)人员结构:(5)领导职数。参见应松年、薛刚凌:“行政机关编制法论纲”,载《法学研究》1993年第3期。
72[美]R.J.斯蒂尔曼主编:《公共行政学》,中国社会科学出版社1988年版,第221页。
73 季卫东:《宪法的妥协性--对联邦主义及社会整合的看法》,“未来中国国家结构与宪政体制”学术研讨会上的发言稿。
74 杨海坤、金亮新:《中央与地方关系法治化之基本问题研讨》,载《现代法学》,2007年第6期。
75 薛刚凌主编:《行政体制改革研究》,北京大学出版社2006年版,第270页。
76 辛向阳著:《中国发展论》,山东人民出版社2006年版,第2页。
77 姜明安主编:《行政法学与行政诉讼法学》,北京大学出版社、高等教育出版社1999年版,第44页。
78[德]汉斯·J·沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔著,高家伟译:《行政法》(第三卷),商务印书馆2007年6月版,第41页。
79 熊文钊著:《大国地方--中国中央与地方关系宪政研究》,北京大学出版社2005年8月版,第157-158页。
80 薛刚凌主编:《行政体制改革研究》,北京大学出版社2006年版,第7页。
81 余辉:《政府管制改革的方向》,载《战略管理》,2002年第5期。
82 有学者提出,政府的社会职能主要包括以下几个方面:第一,控制人口增长、提高人口素质;第二,调节贫富悬殊、保证公平分配、实现社会公正;第三,保护资源环境、实现经济与社会的可持续发展;第四,建立健全社会保障体系;第五,发展教育事业、提高我国国际竞争力;第六,大力推进文化建设、培养和弘扬公共精神、为社会主义建设提供强大的精神动力和智力支持。参见薛刚凌主编:《行政体制改革研究》,北京大学出版社2006年版,第154页。
83 马克斯·韦伯认为,人们意识中的世界只不过是概念重组的一种构建,而不是“机械的摹写和照相”.社会科学的研究只能说是参照了一种理想类型(ideal type)使具体认识对象的关系特征实际地变成清晰的和可理解的。一种理想类型是通过单方面地突出一个或更多的观点,通过综合许多弥漫的、无联系的,或多或少存在的、偶尔又不存在的个别的现象而成的,这些现象根据那些被单方面地强调的观点而被整理在一个统一的分析结构中。可以说,类型是介于抽象与具体之间的中介物,类型思维足一种或多或少式的归类思维。对认识对象的类型化,可以使其特征实际地变成清晰的和可理解的,“它不是假设,但它为假设的构造提供指导:它不是对现实的描述,但它旨在为这种描述提供明确的表达手段”。参见吴晓:《论类型化方法对宪法学研究的意义》,载《政法学刊》,第23卷第1期;[德]马克斯·韦伯著,杨富斌译:《社会科学方法论》,华夏出版社1999年版,第186页。
84 杨海坤、金亮新:《中央与地方关系法治化之基本问题研讨》,载《现代法学》2007年第6期。
85 理由论证的过程是综合而系统的,它当然不排除对中央与地方之间力量对比状况的衡量,但也不仅限于此,还至少应当包括对实行垂直管理必要性的充分论证、可行性的衡量、对垂直管理目标实现的预测与评价,以及实行垂直管理可能对行政管理体制、中央地方关系带来的影响因素的考量,等等.
86[美]罗纳德·哈里·科斯著,盛洪、陈郁译校:《论生产的制度结构》,上海三联书店出版社1994年版,第158页。
87 参见胡锦涛:《高举中国特色社会主义伟大旗帜,为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗--在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》(2007年10月15日)。
88 从1988年开始,英国在部门内按照政策制定与政策执行分开的原则设立执行局(executive agency),将包括社会福利、监狱、就业、工商、专利、地产登记、药品管制、农牧渔业服务等各类乡政府管理的执行权授予各执行局,机构内部实行企业化管理,并通过框架文件和首席执行官予以控制,各执行局均在中央各部制定的政策和框架文件下履行职责。执行局改革,使英国中央政府的组织结构发生了新的变化,不仅减少了行政机构和人员,降低了行政经费,提高了行政效率,促进了政府公共服务的质量的提高,而且还促使部氏和高级文官从超负荷运行的状态中解放出来,方便其集中精力抓好政策发展和战略管理。参见申喜连:《英国执行局的行政改革及其对我国行政改革的启示和借鉴》,载《青海师范大学学报(哲学社会科学版)》2004年2期。
89 环保职能作为社会管理职能,由于其特殊性,更加宜于实行垂直管理。这由我国经济发展模式由粗放型向集约型转型过程中出现的环境发展现实因素决定,同时也符合成本效益分析原理。
90 薛刚凌主编:《行政体制改革研究》,北京大学出版社2006年版,第125页。
91 王万华著:《中国行政程序法立法研究》,中国法制出版社2005年6月版,第1页。
92[法]莱昂·狄骥著,郑戈译:《公法的变迁--法律与国家》,辽海出版社、春风文艺出版社1999年版,第223页。
93 参见马长山著:《国家、市民社会与法治》,商务印书馆2005年8月版,第169页。
94 政策主导模式是指:改革方案完全是由各级党委和政府主导制定的,均以党委和政府的红头文件(政策)的形式出现和下发,虽然国务院机构改革方案都是由全国人大审议通过的,但许多改革内容并不为立法规定。行政主导模式是指:历次改革中设立的机构改革领导小组只是行政机关内部的临时性机构,关于该组织的法律地位、人员组成、存在期限、权限和职责范围等均不存在统一、明确的规定,完全由行政机关自行决定,基本不受外部的监督和制约。参见薛刚凌主编:《行政体制改革研究》,北京大学出版社2006年版,第286页.
95 该部分的研究思路借鉴了有关学者关于行政管理体制改革法律保障的相关论述。具体参见薛刚凌主编:《行政体制改革研究》,北京大学出版社2006年版,第283-290页。
96 薛刚凌主编:《行政体制改革研究》,北京大学出版社2006年版,第81页。
97 郝国庆、王枫云;《我国政府垂直管理体制趋强的原因与利弊分析》,载《行政论坛》,2002年第1期。
98 杨海坤、金亮新:《中央与地方关系法治化之基本问题研讨》,载《现代法学》,2007年第6期。
99 赵永茂著:《中央与地方权限划分的理论与实际--兼论台湾地方政府的变革方向》,芦翰出版社1998年9月第2版,第3页。
100 林谷蓉著:《中央与地方权限冲突》,五南图书出版公司2005年7月版,第17-18页。
101[法]孟德斯鸠著,张雁深译:《论法的精神》(上),商务印书馆1996年版,第154页。
102 辛向阳著:《中国发展论》,山东人民出版社2006年8月版,第141页。
103 薛刚凌主编:《行政体制改革研究》,北京大学出版社2006年版,第78页。
104 许崇德主编:《各国地方制度》,中国检察出版社1993年版,第43-52页、第58-60页、第81-87页、第99-105页,等。转引自薛刚凌:《论府际关系的法律调整》,载《中国法学》,2005年第5期。
105[英]伊夫·梅尼、文森特·赖特主编,朱建军、李明、张福江等译:《西欧国家中央和地方的关系》,春秋出版社1989年版,第69页。
106 首任环境保护部部长周生贤就明确提出:当前必须尽快建立权责明确、行为规范、监督有力、高效运转的完备的环境执法监督体系,包括争取确立环境执法监督机构的法律地位;合理界定和调整行政法规执法权限,理顺环境执法监督层级权限,明确国家事权、省级事权、市级及以下事权工作重点和监督检查对象范围;建设规范权威的环境执法监督机构,增加“国家监察”能力,完善地方环境执法监督机构。参见周生贤在大部制改革后首次环境保护部全国性会议上的讲话,引自http://news.xinhuanet.com/politics/2008-03/26/content_7859021.htm,最后浏览于2008年4月1日。
107 这种代执行权首先反映在英国1875年的《公共保健法》中,即设计污水处理和自来水供应问题。同样的规定还可以在英国1936年的《公共保健法》、1947年和1952年的《乡镇规划法》、1948年的《民防法》、1957年的《住房法》以及1972年的《住房财政法》等法律中找到。参见熊文钊著:《大国地方--中国中央与地方关系宪政研究》,北京大学出版社2005年8月版,第29页。
108 熊文钊著:《大国地方--中国中央与地方关系宪政研究》,北京大学出版社2005年8月版,第145页。
109 赵重华、柳孝龙:《试论地方人大对垂直领导行政机关分支或派出机构的监督》,http:www.yfzs.gov.cn/最后浏览于2008年4月1日.
110 季卫东:《宪法的妥协性--对联邦主义及社会整合的看法》,“未来中国国家结构与宪政体制”学术研讨会上的发言稿。
111 Joseph Raz:The Authority of Law,Clarendon Press,1979,P.210.
112 薛刚凌:《多元化背景下行政主体之建构》,载《浙江学刊》,2007年第2期。
113 著名学者胡鞍钢曾提出,在全国人大财经委员会设置一个委员会,其成员来自各省市区,每一省级政府只有一名代表,加上中央的代表组成。其主要职能包括:一是中央的财政资源分配,也就是设计财政转移支付问题的投票;二是中央投资资源的分配,涉及国家计划及重大项目的投资,特别是跨区域性的投资的分配;三是重大的、关系到全国的公共政策,如特区设置及特区政策等。通过这样的制度安排,使得中央与地方之间形成某种妥协。
114 薛刚凌主编:《行政体制改革研究》,北京大学出版社2006年版,第280页。
1.《现代汉语词典》,商务印书馆1996年修订版。
2.白钢等著:《中国公共政策分析2001年卷》,中国社会科学出版社2001年版。
3.薄贵利著:《中央与地方关系研究》,吉林大学出版社1991年版。
4.姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社1999年第1版。
5.林谷蓉著:《中央与地方权限冲突》,五南图书出版公司2005年7月版。
6.马长山著:《国家、市民社会与法治》,商务印书馆2005年8月版。
7.孙隆基著:《中国文化的深层结构》,广西师范大学出版社2004年第1版,第313页。
8.王名扬著:《法国行政法》,中国政法大学出版社1988年第1版。
9.王绍光、胡鞍钢著:《中国国家能力报告》,辽宁人民出版社1993年版。
10.王万华著:《中国行政程序法立法研究》,中国法制出版社2005年6月版。
11.辛向阳著:《中国发展论》,山东人民出版社2006年8月版。
12.谢庆奎著:《中国地方政府体制概论》,中国广播电视出版社1998年版。
13.许崇德主编:《各国地方制度》,中国检察出版社1993年版。
14.薛刚凌著:《行政法治道路探寻》,中国法制出版社2006年10月版。
15.薛刚凌主编:《行政体制改革研究》,北京大学出版社2006年9月版。
16.熊文钊著:《大国地方--中国中央与地方关系宪政研究》,北京大学出版社2005年8月版。
17.应松年主编:《行政程序法立法研究》,中国法制出版社2001年版。
18.张千帆著:《宪法学导论》,法律出版社2004年版。
19.赵永茂著:《中央与地方权限划分的理论与实际--兼论台湾地方政府的变革方向》,芦翰出版社1998年9月第2版。
20.[德]马克斯·韦伯著,杨富斌译:《社会科学方法论》,华夏出版社1999年版。
21.[德]汉斯·J·沃尔夫、奧托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔著,高家伟译:《行政法》(第三卷),商务印书馆2007年6月版。
22.[法]莱昂·狄骥著,郑戈译:《公法的变迁--法律与国家》,辽海出版社、春风文艺出版社1999年版。
23.[法]孟德斯鸠著,张雁深译:《论法的精神》(上),商务印书馆1996年版。
24.[美]罗纳德·哈里·科斯著,盛洪、陈郁译校:《论生产的制度结构》,上海三联书店出版社1994年版。
25.[美]E·博登海默著,邓正来译:《法理学:法律哲学与法律方法》,中国政法大学出版社2004年1月修订版。
26.[美]R.J.斯蒂尔曼主编:《公共行政学》,中国社会科学出版1988年版。
27.[英]伊夫·梅尼、文森特·赖特主编,朱建军、李明、张福江等译:《西欧国家中央和地方的关系》,春秋出版社1989年版。
28.Joseph Raz:The Authority of Law,Clarendon Press,1979.
1.陈晶晶:《防止地方立法中的地方利益法制化》,载《法制日报》,2006年3月13日,第7版。
2.池若著:《垂直管理与钦差大臣情结》,载《中国经济周刊》,2006年第37期。
3.陈新民:《论中央与地方法律关系的变革》,载《法学》,2007年第5期。
4.杜万平:《对我国环境部门实行垂直管理的思考》,载《中国行政管理》,2006年第3期。
5.季卫东:《宪法的妥协性--对联邦主义及社会整合的看法》,“未来中国国家结构与宪政体制”学术研讨会上的发言稿。
6.乐毅:《从邱晓华郑筱萸案反思垂直管理幻觉》,载《中国青年报》,转引 自 新 华 网http://news,xinhuanet,com/comments/2007-02/09/content_5717568htm,最后浏览于2008年4月1日。
7.刘雄智:《地方政府横向合作关系的行政法思考--以跨地区型公共事务治理为视角》,中国政法大学2007届硕士学位论文。
8.郝国庆、王枫云:《我国政府垂直管理体制趋强的原因和利弊分析》,载《行政论坛》,2002年第1期。
9.何忠洲、唐建光:《垂直管理进行时》,载《中国新闻周刊》,2006年第44期。
10.马中、吴健:《走向公共管理的环境保护管理体制》,载《中国环境与发展评论》(第二卷),社会科学文献出版社2004年版。
11.马慧、杨士龙、徐智熊:《环境行政管理体制比较研究》,载《环境法治与建设和谐社会--2007年全国环境资源法学会研讨会论文集》。
12.任进:《国务院行政机构的若干问题》,载《行政法学研究》,2002年第 3期。
13.申喜连:《英国执行局的行政改革及其对我国行政改革的启示和借鉴》,载《青海师范大学学报(哲学社会科学版)》2004年2期。
14.王春:《“垂直”并非灵丹妙药》,载《瞭望》,2007年第4期。
15.徐邦友:《论传统行政模式的计划经济基础》,载《中共浙江省委党校学报》2001年第4期。
16.向静:《从郑筱萸之死谈我国药品监管体制的完善》,载《经济导刊》,转引自http://www.emedchina.net/html/20070817/227574381.asp,最后浏览于2008年4月1日。
17.辛红伟:《垂直管理:功绩与限度--兼论中央与地方关系的调谐》,载《新西部》,2007年第14期。
18.熊文钊、张伟:《防止国家政策部门化》,载《瞭望》,2006年第5期。
19.薛刚凌:《论府际关系的法律调整》,载《中国法学》,2005年第5期。
20.薛刚凌:《多元化背景下行政主体之建构》,载《浙江学刊》,2007年第2期。
21.吴晓:《论类型化方法对宪法学研究的意义》,载《政法学刊》,第23卷第1期
22.杨海坤、金亮新:《中央与地方关系法治化之基本问题研讨》,载《现代法学》,2007年第6期。
23.余辉:《政府管制改革的方向》,载《战略管理》,2002年第5期。
24.张碧蓉著:《一次影响中国海关管理体制的出访》,载《中国海关》,2005年第4期。
25.张成福:《论政府治理工具及其选择》,载《中国机构》,2003年第1期。
26.赵重华、柳孝龙:《试论地方人大对垂直领导行政机关分支或派出机构的监督》 http://www.yfzs.gov.cn/,最后浏览于2008年4月1日。
27.《中国的“环保风暴”》,张占斌编写,载《中国政府管理案例》,国家行政学院出版社2006年10月版。
2 “双重管理”是指地方政府和上级主管部门的双重领导,“人、财、物”归地方调配,业务上属上级主管部门领导或指导。1954年制定的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府法》第40条确立了该制度,1979年制定的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府法》继续肯定了该制度,该法第40条规定“省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导,并且受国务院主管部门的领导或者业务指导。”
3 “条条”是指不同层级政府之间上下贯通的职能部门或机构,“块块”是指每一级地方政府及其内部按照管理内容划分的不同部门或机构。条块结合管理是我国地方政府管理的一个主要特征.参见谢庆奎著:《中国地方政府体制概论》,中国广播电视出版社1998年版,第7页.
4需要指出的是,本文对垂直管理体制的研究以行政机关为对象,而不包括党的机关和司法机关。如当下被呼吁实行垂直管理的中纪委和法院等,均不属于本文的研究范畴.
5为表述方便,这15个名词在后文中分别简述为:海关、国税、工商、外汇、质检、国土资源、药监、银监、证监、保监、电监、安监、统计、环保、民航等。质检又分为质量技术监督和检验检疫。
6 检验检疫部门由质检总局管辖。“国家质检总局在全国31省(自治区、直辖市)共设有35个直属出入境检验检疫局,质检总局对出入境检验检疫机构实施垂直管理。”参见国家质检总局官方网站http://www.aqsiq.gov.cn/zwgk/zjjs/,最后浏览于2008年4月1日。
7以质量技术监督为例,“全国共设有31个省(自治区、直辖市)质量技术监督局,质检总局对省(自治区、直辖市)质量技术监督机构实行业务领导”。参见国家质检总局官方网站http://www.aqsiq.gov.cn/zwgk/zjjs/,最后浏览于2008年4月1日。
8 分别是华东、华南、西北、东北、西南环境保护督察中心和北方、东北、西北、上海、广东、四川核与辐射安全监督站。
9 目前有文章采用“中央垂直--省垂直--特殊垂直”的分类方式,笔者以为值得商榷。首先,此种划分标准不统一。“中央垂直”与“省垂直”是讲得通的,但是它们与“特殊垂直”似乎难以归于一类。而且何为“特殊垂直”?自然是与“一般”相对而言,而“中央垂直”与“省垂直”又难以用“一般”涵盖。用“特殊”进行查漏补缺似乎略显草率。其次,这种分类将“省以上垂直管理”的模式排除在外,而只用“省垂直”或“省以下垂直”,表述并非全面.再次,所谓的“特殊垂直”只是表现形式相对特殊,其本质上还是可以根据管理幅度进行分类,分别纳入全国垂直管理或省以下(上)的垂直管理体系中.
10 这一改革的始作俑者是下马贪官--原国家统计局局长邱晓华,其在任期间,实行了这种“上改下不改”的管理模式,结果是换汤不换药,基层队员被当头浇了一盆凉水.而他代表统计局提供的一些“美好”数据,也受到了广泛质疑.参见乐毅:《从邱晓华郑筱萸案反思垂直管理幻觉》,载《中国青年报》,转引自新华网http:news.xinhuanet,com/comments/2007-02/09/content_5717568.htm,最后浏览于2008年4月1日。
11 姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社1999年第1版,第95页。
12 案例摘自《中国的“环保风暴”》,张占斌编写,载《中国政府管理案例》,国家行政学院出版社2006年10月版,第232-239页。
13 具体体现为:某些环评单位或评审专家责任性不强;部分环评机构站在投资者的立场上,不能全方位考虑环境负荷:项目评审出现遗漏或项目在实施后出现污染后果,追查环评单位或专家责任难度较大,而一旦出现责任事故,只有当地环保部门“一肩挑”。另外,在现行的《环评法》中虽然明确规定了公众参与,但却没有明确参与范围,使基层环保部门难以操作。
14 乐毅:《从邱晓华郑筱萸案反思垂直管理幻觉》,载《中国青年报》,转引自新华网http://news.xinhuanet.com/comments/2007-02/09/content_5717568.htm,最后浏览于2008年4月1日.笔者在摘用时作了文字处理。
15 张成福:《论政府治理工具及其选择》,载《中国机构》,2003年第1期。
16[美]E·博登海默著,邓正来译:《法理学:法律哲学与法律方法》,中国政法大学出版社2004年1月修订版,第398页。
17 应松年主编:《行政程序法立法研究》,中国法制出版社2001年版,第19页。
18 我国行政法学界在这里比较有代表性的贡献主要是马怀德为中央政治局讲课稿:《行政管理体制改革研究》、薛刚凌:《府际关系的法律调整》(《中国法学》2005年第5期)、2006年中国行政法学会年会主题即是“行政管理体制改革的法律问题”、薛刚凌主编:《行政体制改革研究》北京大学出版社2006年9月版。参见刘雄智:《地方政府横向合作关系的行政法思考--以跨地区型公共事务治理为视角》,中国政法大学2007届硕士学位论文。
19 这里的“利益各方”,主要是包括中央垂直管理部门、地方各级垂直管理部门、各级垂直管理部门内部各个行政机构以及地方各级政府的四方利益主体。
20 权力下放制是中央集权制的一种形式。“权力下放制是同一行政主体内部上级行政机关和下级行政机关之间的关系,不是行政主体之间的关系,在权力下放制下,国家的中央行政机关把一部分行政事务的决定权下放到国家的地方行政机关。地方行政机关是国家设在地方上的代表,没有独立的人格。”参见王名扬著:《法国行政法》,中国政法大学出版社1988年第1版,第45-46页。
21 对其组织法律制度的研究,是从“垂直管理体制一般内涵”的静态意义上进行的深入阐释,主要包括垂直管理的法律依据、法律标准、法律程序等方面的研究,具体内容详见本文第五章。
22 权利的配置是积极性的,而非消极性的--是对主体权利地位现状的勇敢认可;是妥协,而非斗争-- 是建立在由中央高度集权向地方适度分权这一现实转型上的。
23 薛刚凌主编:《行政体制改革研究》,北京大学出版社2006年9月版,第19页。
24 吴思在《潜规则--中国历史中的真实游戏规则》一书中提出了“潜规则”的概念。“潜规则”是与明确规定的“显规则”相对应,并被普遍承认并遵守的制度,比如“跑部钱进”、“官出数字,数字出官”、“上有政策,下有对策”等。
25 薛刚凌主编:《行政体制改革研究》,北京大学出版社2006年9月版,第19页。
26 池若:《垂直管理与钦差大臣情结》,载《中国经济周刊》,2006年第37期.
27 张碧蓉:《一次影响中国海关管理体制的出访》,载《中国海关》,2005年第4期。
28 1994年的分税制改革,把与速度和规模直接相联系的消费税和增值税的75%作为中央的固定收入,把与 经济效益水平直接相关的所得税等作为地方的固定收入,以此限制地方对增长速度的片面追求。分税制直接导致税务部门实行了垂直管理,并对今后几年内金融、工商等实行垂直管理产生了典型示范作用.
29 1998年3月10日,九届全国人大一次会议审议通过了关于国务院机构改革方案的决定。改革的目标是:建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系,完善国家公务员制度,建设高素质的专业化行政管理队伍,逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。
30 白钢等著:《中国公共政策分析2001年卷》,中国社会科学出版社2001年版,第35页.
31 之所以称为“国际化”,是因为督察制度和稽查制度是世界许多国家普遍采用的一种垂直管理模式。以环境保护为例,美国联邦环保局将全美50个州划分为10个大区,没立区域环境保护分局,各区局长向联邦环保局长负责,对各州环境行为进行监督。法国和意大利把环保执行权交给地方环保部门,环境部则通过设立区域派出机构对地方环保机关的执行情况进行监督。参见马慧、杨士龙、徐智熊:《环境行政管理体制比较研究》,载《环境法治与建设和谐社会--2007年全国环境资源法学会研讨会论文集》;马中、吴健:《走向公共管理的环境保护管理体制》,载《中国环境与发展评论》(第二卷),社会科学文献出版社2004年版,第334页。
36 何忠洲、唐建光:《垂直管理进行时》,载《中国新闻周刊》,2006年第44期。
42 陈新民:《论中央与地方法律关系的变革》,载《法学》,2007年第5期。
43 张千帆著:《宪法学导论》,法律出版社2004年版,第258页。
44 任进:《国务院行政机构的若干问题》,载《行政法学研究》,2002年第3期。
45 向静:《从郑筱萸之死谈我国药品监管体制的完善》,载《经济导刊》,转引自http://www.emedchina.net/html/20070817/227574381.asp,最后浏览于2008年4月1日。
46 乐毅:《从邱晓华郑筱萸案反思垂直管理幻觉》,载《中国青年报》,转引自新华网http://news.xinhuanet.com/comments/2007-02/09/content_5717568.htm,最后浏览于2008年4月1日。
47 薛刚凌主编:《行政体制改革研究》,北京大学出版社2006年版,第78页。
48 薛刚凌著:《行政法治道路探寻》,中国法制出版社2006年10月版,第159页。
49[德]汉斯·J·沃尔夫、奥托·巴霍大、罗尔夫·施托贝尔著,高家伟译:《行政法》(第三卷),商务印书馆2007年6月版,第40页。
50 这里的“地方保护主义”,是指“地方从狭隘的局部利益出发,采取不合理的干预手段和措施,人为地制造障碍,限制、封锁区际间相互贸易,割裂区际间资源、技术、市场等的经济联系。”参见薄贵利著:《中央与地方关系研究》,吉林大学出版社1991年版,第191页。
51 举例说,一位县委书记为了招商引资,亲自出马招来一家会给当地带来可观税收、能解决当地数百人就业的高耗能污染企业.而这样的企业不符合国家产业政策规定,按常规,负责审批的各类垂直管理部门是不可能让其落地生根的。但这位县委书记亲自出马四处协调,不仅让其在当地落了户,还搞定税务、国土、电力等各路垂直管理部门,为其争取到了优惠的减免税收政策和电力政策。类似的实例比比皆是。
52 某市一位实行垂直管理的部门领导曾“诉苦”说:“单位职工的子女要在当地上学,单位还有在水电气土地等方面与当地政府打交道,平时执法遇到暴力抗法更要当地公安来协助.没有地方政府的大力指出,要想顺利开展执法工作,是无法想象的。所以当地政府为了当地发展而出现的一些违法违规行为,我们也只好睁只眼闭只眼。”参见王春:《“垂直”并非灵丹妙药》,载《瞭望》,2007年第4期。
53 辛红伟:《垂直管理:功绩与限度--兼论中央与地方关系的调谐》,载《新西部》,2007年第14期。
54 虽然《行政许可法》颁布实施后,各地和中央部委清理了一批行政审批事项,但由于这种清理靠的是政 府部门的自我觉悟,所以在很多地方和部门出现了避重就轻、避实就虚的现象,保留下来的基本上是有利的、能够收费的项目,无利可图或者收不到多少费的项目才被清理掉。
55 以收费为例:披着地方立法外衣的各种名目的收费有相当一部分。而且,地方立法设定收费,常常并不规定收费的具体标准,对收费后的管理和使用一般也没有详细规定,这就使垂直管理部门或地方政府部门有条件从收费中获得较大的利益。
55 比如,“在1989-2000年的21部电信立法中,规定行政机关享有许可审批权的有20部,规定公民、法人承担行政处罚责任的有13部,规定政府责任的只有6部,且大多数还是笼统规定。”引自刘莘主编:《国内法律冲突与立法对策》,中国政法大学出版社2003年6月版,第81页。
57 广东省人大常委会副主任钟启权将这类现象归纳为“五利”,即“有利则争”、“无利则推”、“不利则阻”、“他利则拖”、“分利则顶”。参见陈晶晶:《防止地方立法中的地方利益法制化》,载《法制日报》,2006年3月13日,第7版。
58 熊文钊、张伟:《防止国家政策部门化》,载《瞭望》,2006年第5期。
59[美]E·博登海默著,邓正来译:《法理学:法律哲学与法律方法》,中国政法大学出版社2004年1月修订版,第115页。
60 王春:《“垂直”并非灵丹妙药>>,载《瞭望》,2007年第4期。
61 2003年,实行垂直管理的海南省工商局原党组书记、局长马招德因多次接受下属贿赂被判处有期徒刑十一年,剥夺政治权利三年。接替马招德主持工作的省工商局原副局长郑先育、万宁市工商局原局长叶东雄、屯昌县工商局原局长吴岩等人也因接受下届贿赂和行贿相继被检察机关提起公诉,这一“买官卖官”系列案涉及海南全省8个市县的工商局长。河北省国税局原局长李真、内蒙古国税局原局长肖占武等腐败案件里,均涉及多个下属市、县局的一把手。
62 薛刚凌著:《行政法治道路探寻》,中国法制出版社2006年10月版,第157页。
63 行政利益是指“社会利益共同体在公共行政方面所享有的权利和利益,包括一定范围内的自主管理权,如管理模式选择和创新、制定规则和公共政策、决定辖区内的重大事项、设定行政机关、确定编制规模、管理财产和公务员、与其他横向社会利益团体的平等竞争以及行政救济权等。”参见薛刚凌著:《行政法治道路探寻》,中国法制出版社2006年10月版,第160页。
64 徐邦友:《论传统行政模式的计划经济基础》,载《中共浙江省委党校学报》2001年第4期。
65 薛刚凌:《论府际关系的法律调整》,载《中国法学》2005年第5期。
66 薄贵利著:《中央与地方关系研究》,吉林大学出版社1991年版,第151页。
67 孙隆基著:《中国文化的深层结构》,广西师范大学出版社2004年第1版,第313页。
68 杜万平:《对我国环境部门实行垂直管理的思考》,载《中国行政管理》,2006年第3期。
69 杜万平:《对我国环境部门实行垂直管理的思考》,载《中国行政管理》,2006年第3期。
70 季卫东:《宪法的妥协性--对联邦主义及社会整合的看法》,“未来中国国家结构与宪政体制”学术研讨会上的发言稿。
71 编制标准具体包括:(1)各级政府工作部门的定额指标;(2)机构比例;(3)各部门内设机构限额:(4)人员结构:(5)领导职数。参见应松年、薛刚凌:“行政机关编制法论纲”,载《法学研究》1993年第3期。
72[美]R.J.斯蒂尔曼主编:《公共行政学》,中国社会科学出版社1988年版,第221页。
73 季卫东:《宪法的妥协性--对联邦主义及社会整合的看法》,“未来中国国家结构与宪政体制”学术研讨会上的发言稿。
74 杨海坤、金亮新:《中央与地方关系法治化之基本问题研讨》,载《现代法学》,2007年第6期。
75 薛刚凌主编:《行政体制改革研究》,北京大学出版社2006年版,第270页。
76 辛向阳著:《中国发展论》,山东人民出版社2006年版,第2页。
77 姜明安主编:《行政法学与行政诉讼法学》,北京大学出版社、高等教育出版社1999年版,第44页。
78[德]汉斯·J·沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔著,高家伟译:《行政法》(第三卷),商务印书馆2007年6月版,第41页。
79 熊文钊著:《大国地方--中国中央与地方关系宪政研究》,北京大学出版社2005年8月版,第157-158页。
80 薛刚凌主编:《行政体制改革研究》,北京大学出版社2006年版,第7页。
81 余辉:《政府管制改革的方向》,载《战略管理》,2002年第5期。
82 有学者提出,政府的社会职能主要包括以下几个方面:第一,控制人口增长、提高人口素质;第二,调节贫富悬殊、保证公平分配、实现社会公正;第三,保护资源环境、实现经济与社会的可持续发展;第四,建立健全社会保障体系;第五,发展教育事业、提高我国国际竞争力;第六,大力推进文化建设、培养和弘扬公共精神、为社会主义建设提供强大的精神动力和智力支持。参见薛刚凌主编:《行政体制改革研究》,北京大学出版社2006年版,第154页。
83 马克斯·韦伯认为,人们意识中的世界只不过是概念重组的一种构建,而不是“机械的摹写和照相”.社会科学的研究只能说是参照了一种理想类型(ideal type)使具体认识对象的关系特征实际地变成清晰的和可理解的。一种理想类型是通过单方面地突出一个或更多的观点,通过综合许多弥漫的、无联系的,或多或少存在的、偶尔又不存在的个别的现象而成的,这些现象根据那些被单方面地强调的观点而被整理在一个统一的分析结构中。可以说,类型是介于抽象与具体之间的中介物,类型思维足一种或多或少式的归类思维。对认识对象的类型化,可以使其特征实际地变成清晰的和可理解的,“它不是假设,但它为假设的构造提供指导:它不是对现实的描述,但它旨在为这种描述提供明确的表达手段”。参见吴晓:《论类型化方法对宪法学研究的意义》,载《政法学刊》,第23卷第1期;[德]马克斯·韦伯著,杨富斌译:《社会科学方法论》,华夏出版社1999年版,第186页。
84 杨海坤、金亮新:《中央与地方关系法治化之基本问题研讨》,载《现代法学》2007年第6期。
85 理由论证的过程是综合而系统的,它当然不排除对中央与地方之间力量对比状况的衡量,但也不仅限于此,还至少应当包括对实行垂直管理必要性的充分论证、可行性的衡量、对垂直管理目标实现的预测与评价,以及实行垂直管理可能对行政管理体制、中央地方关系带来的影响因素的考量,等等.
86[美]罗纳德·哈里·科斯著,盛洪、陈郁译校:《论生产的制度结构》,上海三联书店出版社1994年版,第158页。
87 参见胡锦涛:《高举中国特色社会主义伟大旗帜,为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗--在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》(2007年10月15日)。
88 从1988年开始,英国在部门内按照政策制定与政策执行分开的原则设立执行局(executive agency),将包括社会福利、监狱、就业、工商、专利、地产登记、药品管制、农牧渔业服务等各类乡政府管理的执行权授予各执行局,机构内部实行企业化管理,并通过框架文件和首席执行官予以控制,各执行局均在中央各部制定的政策和框架文件下履行职责。执行局改革,使英国中央政府的组织结构发生了新的变化,不仅减少了行政机构和人员,降低了行政经费,提高了行政效率,促进了政府公共服务的质量的提高,而且还促使部氏和高级文官从超负荷运行的状态中解放出来,方便其集中精力抓好政策发展和战略管理。参见申喜连:《英国执行局的行政改革及其对我国行政改革的启示和借鉴》,载《青海师范大学学报(哲学社会科学版)》2004年2期。
89 环保职能作为社会管理职能,由于其特殊性,更加宜于实行垂直管理。这由我国经济发展模式由粗放型向集约型转型过程中出现的环境发展现实因素决定,同时也符合成本效益分析原理。
90 薛刚凌主编:《行政体制改革研究》,北京大学出版社2006年版,第125页。
91 王万华著:《中国行政程序法立法研究》,中国法制出版社2005年6月版,第1页。
92[法]莱昂·狄骥著,郑戈译:《公法的变迁--法律与国家》,辽海出版社、春风文艺出版社1999年版,第223页。
93 参见马长山著:《国家、市民社会与法治》,商务印书馆2005年8月版,第169页。
94 政策主导模式是指:改革方案完全是由各级党委和政府主导制定的,均以党委和政府的红头文件(政策)的形式出现和下发,虽然国务院机构改革方案都是由全国人大审议通过的,但许多改革内容并不为立法规定。行政主导模式是指:历次改革中设立的机构改革领导小组只是行政机关内部的临时性机构,关于该组织的法律地位、人员组成、存在期限、权限和职责范围等均不存在统一、明确的规定,完全由行政机关自行决定,基本不受外部的监督和制约。参见薛刚凌主编:《行政体制改革研究》,北京大学出版社2006年版,第286页.
95 该部分的研究思路借鉴了有关学者关于行政管理体制改革法律保障的相关论述。具体参见薛刚凌主编:《行政体制改革研究》,北京大学出版社2006年版,第283-290页。
96 薛刚凌主编:《行政体制改革研究》,北京大学出版社2006年版,第81页。
97 郝国庆、王枫云;《我国政府垂直管理体制趋强的原因与利弊分析》,载《行政论坛》,2002年第1期。
98 杨海坤、金亮新:《中央与地方关系法治化之基本问题研讨》,载《现代法学》,2007年第6期。
99 赵永茂著:《中央与地方权限划分的理论与实际--兼论台湾地方政府的变革方向》,芦翰出版社1998年9月第2版,第3页。
100 林谷蓉著:《中央与地方权限冲突》,五南图书出版公司2005年7月版,第17-18页。
101[法]孟德斯鸠著,张雁深译:《论法的精神》(上),商务印书馆1996年版,第154页。
102 辛向阳著:《中国发展论》,山东人民出版社2006年8月版,第141页。
103 薛刚凌主编:《行政体制改革研究》,北京大学出版社2006年版,第78页。
104 许崇德主编:《各国地方制度》,中国检察出版社1993年版,第43-52页、第58-60页、第81-87页、第99-105页,等。转引自薛刚凌:《论府际关系的法律调整》,载《中国法学》,2005年第5期。
105[英]伊夫·梅尼、文森特·赖特主编,朱建军、李明、张福江等译:《西欧国家中央和地方的关系》,春秋出版社1989年版,第69页。
106 首任环境保护部部长周生贤就明确提出:当前必须尽快建立权责明确、行为规范、监督有力、高效运转的完备的环境执法监督体系,包括争取确立环境执法监督机构的法律地位;合理界定和调整行政法规执法权限,理顺环境执法监督层级权限,明确国家事权、省级事权、市级及以下事权工作重点和监督检查对象范围;建设规范权威的环境执法监督机构,增加“国家监察”能力,完善地方环境执法监督机构。参见周生贤在大部制改革后首次环境保护部全国性会议上的讲话,引自http://news.xinhuanet.com/politics/2008-03/26/content_7859021.htm,最后浏览于2008年4月1日。
107 这种代执行权首先反映在英国1875年的《公共保健法》中,即设计污水处理和自来水供应问题。同样的规定还可以在英国1936年的《公共保健法》、1947年和1952年的《乡镇规划法》、1948年的《民防法》、1957年的《住房法》以及1972年的《住房财政法》等法律中找到。参见熊文钊著:《大国地方--中国中央与地方关系宪政研究》,北京大学出版社2005年8月版,第29页。
108 熊文钊著:《大国地方--中国中央与地方关系宪政研究》,北京大学出版社2005年8月版,第145页。
109 赵重华、柳孝龙:《试论地方人大对垂直领导行政机关分支或派出机构的监督》,http:www.yfzs.gov.cn/最后浏览于2008年4月1日.
110 季卫东:《宪法的妥协性--对联邦主义及社会整合的看法》,“未来中国国家结构与宪政体制”学术研讨会上的发言稿。
111 Joseph Raz:The Authority of Law,Clarendon Press,1979,P.210.
112 薛刚凌:《多元化背景下行政主体之建构》,载《浙江学刊》,2007年第2期。
113 著名学者胡鞍钢曾提出,在全国人大财经委员会设置一个委员会,其成员来自各省市区,每一省级政府只有一名代表,加上中央的代表组成。其主要职能包括:一是中央的财政资源分配,也就是设计财政转移支付问题的投票;二是中央投资资源的分配,涉及国家计划及重大项目的投资,特别是跨区域性的投资的分配;三是重大的、关系到全国的公共政策,如特区设置及特区政策等。通过这样的制度安排,使得中央与地方之间形成某种妥协。
114 薛刚凌主编:《行政体制改革研究》,北京大学出版社2006年版,第280页。
1.《现代汉语词典》,商务印书馆1996年修订版。
2.白钢等著:《中国公共政策分析2001年卷》,中国社会科学出版社2001年版。
3.薄贵利著:《中央与地方关系研究》,吉林大学出版社1991年版。
4.姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社1999年第1版。
5.林谷蓉著:《中央与地方权限冲突》,五南图书出版公司2005年7月版。
6.马长山著:《国家、市民社会与法治》,商务印书馆2005年8月版。
7.孙隆基著:《中国文化的深层结构》,广西师范大学出版社2004年第1版,第313页。
8.王名扬著:《法国行政法》,中国政法大学出版社1988年第1版。
9.王绍光、胡鞍钢著:《中国国家能力报告》,辽宁人民出版社1993年版。
10.王万华著:《中国行政程序法立法研究》,中国法制出版社2005年6月版。
11.辛向阳著:《中国发展论》,山东人民出版社2006年8月版。
12.谢庆奎著:《中国地方政府体制概论》,中国广播电视出版社1998年版。
13.许崇德主编:《各国地方制度》,中国检察出版社1993年版。
14.薛刚凌著:《行政法治道路探寻》,中国法制出版社2006年10月版。
15.薛刚凌主编:《行政体制改革研究》,北京大学出版社2006年9月版。
16.熊文钊著:《大国地方--中国中央与地方关系宪政研究》,北京大学出版社2005年8月版。
17.应松年主编:《行政程序法立法研究》,中国法制出版社2001年版。
18.张千帆著:《宪法学导论》,法律出版社2004年版。
19.赵永茂著:《中央与地方权限划分的理论与实际--兼论台湾地方政府的变革方向》,芦翰出版社1998年9月第2版。
20.[德]马克斯·韦伯著,杨富斌译:《社会科学方法论》,华夏出版社1999年版。
21.[德]汉斯·J·沃尔夫、奧托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔著,高家伟译:《行政法》(第三卷),商务印书馆2007年6月版。
22.[法]莱昂·狄骥著,郑戈译:《公法的变迁--法律与国家》,辽海出版社、春风文艺出版社1999年版。
23.[法]孟德斯鸠著,张雁深译:《论法的精神》(上),商务印书馆1996年版。
24.[美]罗纳德·哈里·科斯著,盛洪、陈郁译校:《论生产的制度结构》,上海三联书店出版社1994年版。
25.[美]E·博登海默著,邓正来译:《法理学:法律哲学与法律方法》,中国政法大学出版社2004年1月修订版。
26.[美]R.J.斯蒂尔曼主编:《公共行政学》,中国社会科学出版1988年版。
27.[英]伊夫·梅尼、文森特·赖特主编,朱建军、李明、张福江等译:《西欧国家中央和地方的关系》,春秋出版社1989年版。
28.Joseph Raz:The Authority of Law,Clarendon Press,1979.
1.陈晶晶:《防止地方立法中的地方利益法制化》,载《法制日报》,2006年3月13日,第7版。
2.池若著:《垂直管理与钦差大臣情结》,载《中国经济周刊》,2006年第37期。
3.陈新民:《论中央与地方法律关系的变革》,载《法学》,2007年第5期。
4.杜万平:《对我国环境部门实行垂直管理的思考》,载《中国行政管理》,2006年第3期。
5.季卫东:《宪法的妥协性--对联邦主义及社会整合的看法》,“未来中国国家结构与宪政体制”学术研讨会上的发言稿。
6.乐毅:《从邱晓华郑筱萸案反思垂直管理幻觉》,载《中国青年报》,转引 自 新 华 网http://news,xinhuanet,com/comments/2007-02/09/content_5717568htm,最后浏览于2008年4月1日。
7.刘雄智:《地方政府横向合作关系的行政法思考--以跨地区型公共事务治理为视角》,中国政法大学2007届硕士学位论文。
8.郝国庆、王枫云:《我国政府垂直管理体制趋强的原因和利弊分析》,载《行政论坛》,2002年第1期。
9.何忠洲、唐建光:《垂直管理进行时》,载《中国新闻周刊》,2006年第44期。
10.马中、吴健:《走向公共管理的环境保护管理体制》,载《中国环境与发展评论》(第二卷),社会科学文献出版社2004年版。
11.马慧、杨士龙、徐智熊:《环境行政管理体制比较研究》,载《环境法治与建设和谐社会--2007年全国环境资源法学会研讨会论文集》。
12.任进:《国务院行政机构的若干问题》,载《行政法学研究》,2002年第 3期。
13.申喜连:《英国执行局的行政改革及其对我国行政改革的启示和借鉴》,载《青海师范大学学报(哲学社会科学版)》2004年2期。
14.王春:《“垂直”并非灵丹妙药》,载《瞭望》,2007年第4期。
15.徐邦友:《论传统行政模式的计划经济基础》,载《中共浙江省委党校学报》2001年第4期。
16.向静:《从郑筱萸之死谈我国药品监管体制的完善》,载《经济导刊》,转引自http://www.emedchina.net/html/20070817/227574381.asp,最后浏览于2008年4月1日。
17.辛红伟:《垂直管理:功绩与限度--兼论中央与地方关系的调谐》,载《新西部》,2007年第14期。
18.熊文钊、张伟:《防止国家政策部门化》,载《瞭望》,2006年第5期。
19.薛刚凌:《论府际关系的法律调整》,载《中国法学》,2005年第5期。
20.薛刚凌:《多元化背景下行政主体之建构》,载《浙江学刊》,2007年第2期。
21.吴晓:《论类型化方法对宪法学研究的意义》,载《政法学刊》,第23卷第1期
22.杨海坤、金亮新:《中央与地方关系法治化之基本问题研讨》,载《现代法学》,2007年第6期。
23.余辉:《政府管制改革的方向》,载《战略管理》,2002年第5期。
24.张碧蓉著:《一次影响中国海关管理体制的出访》,载《中国海关》,2005年第4期。
25.张成福:《论政府治理工具及其选择》,载《中国机构》,2003年第1期。
26.赵重华、柳孝龙:《试论地方人大对垂直领导行政机关分支或派出机构的监督》 http://www.yfzs.gov.cn/,最后浏览于2008年4月1日。
27.《中国的“环保风暴”》,张占斌编写,载《中国政府管理案例》,国家行政学院出版社2006年10月版。