我国分税制制度建设研究
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摘要
当今，世界上大多数市场经济国家都实行了分税制财政管理制度。分税制是市场经济下处理政府间财政分配关系的一种较为理想的体制模式。作为一种制度安排，分税制财政管理体制的实质，就是将税收方面的立法权、执法权、司法权等税收权力在中央及地方政府之间进行分配，以求实现事权同财权的统一。在西方国家，实行分税制已有一、二百年的历史，分税制已经发展成为一种比较完善、比较成熟的制度。实践证明，在市场经济条件下用分税制来科学规范、公平合理地确定各级政府的财政分配关系，是行之有效的。
为适应建立社会主义市场经济体制的要求，分税制财政管理体制已于1994年在我国全面推行。分税制的推行使中央与地方财政关系朝着制度化、规范化、科学化、合理化的方面迈出了坚实的一步，是理顺中央与地方财政关系的必然选择。实际上，分税制改革方案出台之后，已经显示了其良好的效应，它必将对推动我国的经济改革和发展产生积极的影响。但是也应当看到，1994年实行的分税制，是特殊时期的一种过渡性体制，无论从制度的设计、安排还是运作来说都并不规范，并且随着我国社会主义市场经济的逐步完善，现行分税制正暴露出许多问题，产生了大量的交易成本，以致分税制的改革效果难以充分地表现出来。因此，从促使中央与地方财政关系走向规范性的角度出发，有必要加强我国分税制的制度建设，有必要对如何增加有效的制度供给、降低分税制运行中的交易成本等问题做进一步的研究和探索。
本文运用制度经济学的理论，从分税制制度建设的共性角度出发，对不同分税制制度类型进行了比较研究，侧重分析了我国分税制存在的特殊制度缺陷，如行政集权与财政分权之间的矛盾，事权与财权的错位，转移支付制度的不规范等，从降低交易成本方面提出了进一步完善我国分税制制度建设的若干举措。
全文由引言与主文四个部分组成：
引言：介绍了本文的研究背景、研究方法及写作思路，并对国内外研究成果进行了文献综述。
第一部分：分税制制度设计的理论基础及在我国的发展。阐述了分税制的实质，分析了分税制设计的理论依据及具体内容，如中央与地方政府之间的职责分
工、收入划分的依据及内涵，转移支付的方式、不同方式的效应，进而对我国分
税制的制度演进及发展轨迹—从包干制到分税制作了较全面的介绍。这是全文
的基本理论部分，为后文的分析和探讨提供了理论依据。
第二部分:分税制制度的一般分析。从交易成本的角度对集权型、分权型和
混合型分税制进行了制度比较分析，这是本文的独特之处，并且将该分析引入博
弈模型，更好地展示了中央政府在集权与分权中的两难选择及地方政府的博弈行
为。
第三部分:我国分税制制度的特殊分析。首先分析了我国高度集权的政治管
理体制和财政分权之间隐藏着很深的矛盾，造成下级政府只重视上级政府的行政
命令，忽视本地民众的需求，不顾本地居民的利益，这种行政集权体制进一步导
致了事权的层层下放，各级财政之间苦乐不均。其次分析了事权与财权的错位。
在我国五级政府职能的实践中，越是低级政府，承担的社会公共服务职能就越重，
而财力却越薄弱，履行事权所需财力与其可用财力高度不对称，成为制度安排中
的突出矛盾，使得地方政府尤其是基层政府不得不高度依赖预算外收入，扰乱了
财政分配的规范性。最后分析了我国转移支付制度的现状及存在问题，如转移支
付方式复杂，结构不合理，分配方法不科学，缺乏法律基础，省以下转移支付制
度建设滞后等。上述分析为后文提出改革举措作了充分准备。
第四部分:我国分税制的制度建设及其完善。这是全文关键部分，为我国分
税制的制度建设重点提供了新思路，即降低交易成本，内容包括建立有序的规则
系统，健全分税制法律体系，简化我国的分税制财政管理体制，如统一收入划分
标准，简化转移支付体系，改革协调税务机构设置等。在此基础上，提出了我国
分税制制度建设的完善举措，即:明确划分政府间的事权;合理划分政府间税法
权，赋予地方适度税收自主权:优化增值税、企业所得税、营业税、城市维护建
设税、消费税的税种配置，健全中央和地方税制体系;完善转移支付制度，明确转
移支付的目标，规范转移支付方式、分配方法，完善省以下转移支付制度。
Most countries with market economy in the world have carried out fiscal tax-sharing management system nowadays. Tax-sharing system is a quite ideal pattern to deal with fiscal distributive relationship of governments in the market economy. As an institutional arrangement, its essence is distributing legislative power, judicial power and justiciary power of tax between the center and the local governments so that the duties can match the financial abilities. In west countries, tax-sharing system has been developed into a fairly perfect and ripe system with one or two hundred years of practice history. It is effective to standardize and ensure fiscal distributive relationship of governments at different levels by tax-sharing system in the market economy.
Tax-sharing system has been put into practice thoroughly in our country in 1994 in order to meet the requirement of setting up socialist market economic system .The practice of tax-sharing system makes the fiscal relationship between the center government and the local government systematic, standardized, scientific and rational. Moreover, it is a positive choice for rationalizing the fiscal relationship between the center and the local governments. In fact, it has produced good effect since the reform of tax-sharing system began. It will produce active influence for promoting our country's economic reform and development. However, It is seen that the reform hasn't been as good as it can because it is a transitional system with irregular institutional design, arrangement and has exposed many problems which produced a lot of transaction costs so that the reform effect can't expressed abundantly. For this reason, it is necessary to make further improvement on the tax-sharing system and make further research on
how to increase effective institution and how to decrease transaction costs in the practice of the system.
There is comparative study for different kinds of tax-sharing system by the use of institution economics theory. It is mainly analyzed in this dissertation for the special institutional defects of our country's tax-sharing system, such as the contradiction between the administrative centralization and the fiscal decentralization, the asymmetry between the duties and the financial abilities, the imperfect transfer rule. It is also discussed for the emphasis of our country's tax-sharing system's institutional construction from the point of decreasing transaction costs which is a new idea and put forward many steps to make further standardization on the system.
The way that combines normative analysis with positive analysis is used in this dissertation and the theory of finance, tax, institutional economics, west economics, games is used as well. Moreover, some actual institutional problems are involved. Therefore, to some extent it is difficult to make research and the disagreement between the theoretic advancement and the practical operation is inevitable. However, I hope I can do my bit to help standardize our country's tax-sharing system.
There are introduction and four principal parts in this dissertation.
Introduction: It is provided for textual research background, research method and the train of thought. Moreover, it is summarized for the inland foreign fruits of the research.
First part: Basic theory of tax-sharing system and development in our country. The essence of tax-sharing system is stated. Furthermore, the theoretic basis and detailed content are analyzed, such as the allocation of duties between the center government and the local governments, the basis and the meaning of dividing income, the way of transfers, the effect of different ways. Then, it is introduced entirely for the process of
the evolvement and development of our country's tax-sharing system from fiscal contract system to tax-sharing system. This is the basic theoretic part in the whole dissertation which offers theoretic foundation for the analysis and the discussion of the later parts.
Second part: General analysis of tax-sharing system. There is much analysis about ce
为适应建立社会主义市场经济体制的要求，分税制财政管理体制已于1994年在我国全面推行。分税制的推行使中央与地方财政关系朝着制度化、规范化、科学化、合理化的方面迈出了坚实的一步，是理顺中央与地方财政关系的必然选择。实际上，分税制改革方案出台之后，已经显示了其良好的效应，它必将对推动我国的经济改革和发展产生积极的影响。但是也应当看到，1994年实行的分税制，是特殊时期的一种过渡性体制，无论从制度的设计、安排还是运作来说都并不规范，并且随着我国社会主义市场经济的逐步完善，现行分税制正暴露出许多问题，产生了大量的交易成本，以致分税制的改革效果难以充分地表现出来。因此，从促使中央与地方财政关系走向规范性的角度出发，有必要加强我国分税制的制度建设，有必要对如何增加有效的制度供给、降低分税制运行中的交易成本等问题做进一步的研究和探索。
本文运用制度经济学的理论，从分税制制度建设的共性角度出发，对不同分税制制度类型进行了比较研究，侧重分析了我国分税制存在的特殊制度缺陷，如行政集权与财政分权之间的矛盾，事权与财权的错位，转移支付制度的不规范等，从降低交易成本方面提出了进一步完善我国分税制制度建设的若干举措。
全文由引言与主文四个部分组成：
引言：介绍了本文的研究背景、研究方法及写作思路，并对国内外研究成果进行了文献综述。
第一部分：分税制制度设计的理论基础及在我国的发展。阐述了分税制的实质，分析了分税制设计的理论依据及具体内容，如中央与地方政府之间的职责分
工、收入划分的依据及内涵，转移支付的方式、不同方式的效应，进而对我国分
税制的制度演进及发展轨迹—从包干制到分税制作了较全面的介绍。这是全文
的基本理论部分，为后文的分析和探讨提供了理论依据。
第二部分:分税制制度的一般分析。从交易成本的角度对集权型、分权型和
混合型分税制进行了制度比较分析，这是本文的独特之处，并且将该分析引入博
弈模型，更好地展示了中央政府在集权与分权中的两难选择及地方政府的博弈行
为。
第三部分:我国分税制制度的特殊分析。首先分析了我国高度集权的政治管
理体制和财政分权之间隐藏着很深的矛盾，造成下级政府只重视上级政府的行政
命令，忽视本地民众的需求，不顾本地居民的利益，这种行政集权体制进一步导
致了事权的层层下放，各级财政之间苦乐不均。其次分析了事权与财权的错位。
在我国五级政府职能的实践中，越是低级政府，承担的社会公共服务职能就越重，
而财力却越薄弱，履行事权所需财力与其可用财力高度不对称，成为制度安排中
的突出矛盾，使得地方政府尤其是基层政府不得不高度依赖预算外收入，扰乱了
财政分配的规范性。最后分析了我国转移支付制度的现状及存在问题，如转移支
付方式复杂，结构不合理，分配方法不科学，缺乏法律基础，省以下转移支付制
度建设滞后等。上述分析为后文提出改革举措作了充分准备。
第四部分:我国分税制的制度建设及其完善。这是全文关键部分，为我国分
税制的制度建设重点提供了新思路，即降低交易成本，内容包括建立有序的规则
系统，健全分税制法律体系，简化我国的分税制财政管理体制，如统一收入划分
标准，简化转移支付体系，改革协调税务机构设置等。在此基础上，提出了我国
分税制制度建设的完善举措，即:明确划分政府间的事权;合理划分政府间税法
权，赋予地方适度税收自主权:优化增值税、企业所得税、营业税、城市维护建
设税、消费税的税种配置，健全中央和地方税制体系;完善转移支付制度，明确转
移支付的目标，规范转移支付方式、分配方法，完善省以下转移支付制度。
Most countries with market economy in the world have carried out fiscal tax-sharing management system nowadays. Tax-sharing system is a quite ideal pattern to deal with fiscal distributive relationship of governments in the market economy. As an institutional arrangement, its essence is distributing legislative power, judicial power and justiciary power of tax between the center and the local governments so that the duties can match the financial abilities. In west countries, tax-sharing system has been developed into a fairly perfect and ripe system with one or two hundred years of practice history. It is effective to standardize and ensure fiscal distributive relationship of governments at different levels by tax-sharing system in the market economy.
Tax-sharing system has been put into practice thoroughly in our country in 1994 in order to meet the requirement of setting up socialist market economic system .The practice of tax-sharing system makes the fiscal relationship between the center government and the local government systematic, standardized, scientific and rational. Moreover, it is a positive choice for rationalizing the fiscal relationship between the center and the local governments. In fact, it has produced good effect since the reform of tax-sharing system began. It will produce active influence for promoting our country's economic reform and development. However, It is seen that the reform hasn't been as good as it can because it is a transitional system with irregular institutional design, arrangement and has exposed many problems which produced a lot of transaction costs so that the reform effect can't expressed abundantly. For this reason, it is necessary to make further improvement on the tax-sharing system and make further research on
how to increase effective institution and how to decrease transaction costs in the practice of the system.
There is comparative study for different kinds of tax-sharing system by the use of institution economics theory. It is mainly analyzed in this dissertation for the special institutional defects of our country's tax-sharing system, such as the contradiction between the administrative centralization and the fiscal decentralization, the asymmetry between the duties and the financial abilities, the imperfect transfer rule. It is also discussed for the emphasis of our country's tax-sharing system's institutional construction from the point of decreasing transaction costs which is a new idea and put forward many steps to make further standardization on the system.
The way that combines normative analysis with positive analysis is used in this dissertation and the theory of finance, tax, institutional economics, west economics, games is used as well. Moreover, some actual institutional problems are involved. Therefore, to some extent it is difficult to make research and the disagreement between the theoretic advancement and the practical operation is inevitable. However, I hope I can do my bit to help standardize our country's tax-sharing system.
There are introduction and four principal parts in this dissertation.
Introduction: It is provided for textual research background, research method and the train of thought. Moreover, it is summarized for the inland foreign fruits of the research.
First part: Basic theory of tax-sharing system and development in our country. The essence of tax-sharing system is stated. Furthermore, the theoretic basis and detailed content are analyzed, such as the allocation of duties between the center government and the local governments, the basis and the meaning of dividing income, the way of transfers, the effect of different ways. Then, it is introduced entirely for the process of
the evolvement and development of our country's tax-sharing system from fiscal contract system to tax-sharing system. This is the basic theoretic part in the whole dissertation which offers theoretic foundation for the analysis and the discussion of the later parts.
Second part: General analysis of tax-sharing system. There is much analysis about ce
引文
[1]刘溶沧、杨之刚：《财政学论纲》，经济科学出版社，1998年版。
[2]陈共：《财政学》，中国人民大学出版社，1999年版。
[3]蒋洪：《财政学》，高等教育出版社，2000年版。
[4]马国贤、吴利群：《试论市场经济下的政府职能》，财政研究，1999年第5期。
[5]孙开：《公共产品学说与分级财政理论》，山东财政学院学报，1999年第4期。
[6]R·A·马斯格雷夫、P·B·马斯格雷夫著，邓子基、邓力平译：《美国财政理论与实践》，中国财政经济出版社，1988年版。
[7]罗伊·鲍尔著，许善达等译：《中国的财政政策—税制与中央及地方的财政关系》，中国税务出版社，2000年版。
[8]贾康、白景明：《完善财政体制寻求基层财政解困治本之策》，现代财经，2002年第1期。
[9]卢洪友：《政府职能与财政体制研究》，中国财政经济出版社，1999年版。
[10]刘汉屏：《地方政府财政能力问题研究》，中国财政经济出版社，2002年版。
[11]杨君昌：《新中国财政体制变革的回顾与展望》，财经研究，1999年第10期。
[12]姚洋、杨雷：《制度供给失衡和中国财政分权的后果》，战略与管理，2003年第3期。
[13]许正中、苑广睿、孙国英：《财政分权：理论基础与实践》，社会科学文献出版社，2002年版。
[14]杨开忠、陶然、刘明兴：《解除管制、分权与中国经济转轨》，中国社会科学，2003年第3期。
[15]安体富、梁朋、黄然：《中央财政收入占财政总收入比重问题研究》，财政研究，2001年第9期。
[16]邓子基：《建设有中国特色社会主义理论与我国的财税实践和理论问题》，厦门大学学报(哲学版)，1995年第5期。
[17]寇铁军：《我国财政体制改革的目标模式》，财经问题研究，1995年第12期。
[18]全国人民代表大会常务委员会、预算工作委员会调研室：《中外专家论财政转移支付》，中国财政经济出版社，2003年版。
[19]刘溶沧、马君：《中国财税体制改革：基本经验与重要启示》，财政研究，2000年第11期。
[21]邹继础：《中国财政制度改革之探索》，社会科学文献出版社，2003年版。
[21]邹恒甫：《财政、经济增长和动态经济分析》，北京大学出版社，2000年版。
[22]王绍光：《分权的底限》，中国计划出版社，1997年版。
[23]黄佩华、迪帕克等：《中国：国家发展与地方财政》，中信出版社，2003年版。
[24]马骏：《论转移支付》，中国财政经济出版社，1998年版。
[25]刘小明：《财政转移支付制度研究》，中国财政经济出版社，2001年版。
[26]申亮、乐菲菲：《我国财政体制改革的制度性障碍及路径依赖》，四川财政，2002年第3期。
[27]付伯颖：《外国财政》，经济科学出版社，2003年版。
[28]柯武刚、史漫飞著，韩朝华译：《制度经济学》，商务印书馆，2000年版。
[29]道格拉斯·C·诺斯著，刘学英译；《制度、制度变迁与经济绩效》，上海三联书店，1994年。
[30]许善达等：《中国税权研究》，中国税务出版社，2003年版。
[31]周开军：《划分税权和完善分税制的比较与借鉴》，税务研究，2001年第3期。
[32]阎坤：《对我国分税制财政体制改革的分析》， 税务研究，2000年第11期。
[33]段启华：《深化分税制改革的探讨》，税务研究，2000年第9期。
[34]周业安：《地方财政收支的国际比较》，财政科学，2000年第3期。
[35]朱善利：《微观经济学》，北京大学出版社，2001年版。
[36]张维迎：《博弈论与信息经济学》，上海三联书店，1996年。
[37]谢识予：《经济博弈论》，复旦大学出版社，2000年版。
[38]Wallace Oates, Fiscal Federalism, Harcourt, Brace and Jovanovich,1972.
[39]W.E.Oates,The Political Economy of Fiscal Federalism, Heath and Companyl 997.
[40]W.E.Oates, Studies in Fiscal Federalism Edward Elgar pubishing limited, 1991.
[41]Tiebout, A pure Theory of local Expenditures, Journal of Political Economy, V o164, 1956.
[42]Harvey S.Rosen, Public Finance 4thedition,Iuinois Rechard D.Irwin.inc. 1995.
[2]陈共：《财政学》，中国人民大学出版社，1999年版。
[3]蒋洪：《财政学》，高等教育出版社，2000年版。
[4]马国贤、吴利群：《试论市场经济下的政府职能》，财政研究，1999年第5期。
[5]孙开：《公共产品学说与分级财政理论》，山东财政学院学报，1999年第4期。
[6]R·A·马斯格雷夫、P·B·马斯格雷夫著，邓子基、邓力平译：《美国财政理论与实践》，中国财政经济出版社，1988年版。
[7]罗伊·鲍尔著，许善达等译：《中国的财政政策—税制与中央及地方的财政关系》，中国税务出版社，2000年版。
[8]贾康、白景明：《完善财政体制寻求基层财政解困治本之策》，现代财经，2002年第1期。
[9]卢洪友：《政府职能与财政体制研究》，中国财政经济出版社，1999年版。
[10]刘汉屏：《地方政府财政能力问题研究》，中国财政经济出版社，2002年版。
[11]杨君昌：《新中国财政体制变革的回顾与展望》，财经研究，1999年第10期。
[12]姚洋、杨雷：《制度供给失衡和中国财政分权的后果》，战略与管理，2003年第3期。
[13]许正中、苑广睿、孙国英：《财政分权：理论基础与实践》，社会科学文献出版社，2002年版。
[14]杨开忠、陶然、刘明兴：《解除管制、分权与中国经济转轨》，中国社会科学，2003年第3期。
[15]安体富、梁朋、黄然：《中央财政收入占财政总收入比重问题研究》，财政研究，2001年第9期。
[16]邓子基：《建设有中国特色社会主义理论与我国的财税实践和理论问题》，厦门大学学报(哲学版)，1995年第5期。
[17]寇铁军：《我国财政体制改革的目标模式》，财经问题研究，1995年第12期。
[18]全国人民代表大会常务委员会、预算工作委员会调研室：《中外专家论财政转移支付》，中国财政经济出版社，2003年版。
[19]刘溶沧、马君：《中国财税体制改革：基本经验与重要启示》，财政研究，2000年第11期。
[21]邹继础：《中国财政制度改革之探索》，社会科学文献出版社，2003年版。
[21]邹恒甫：《财政、经济增长和动态经济分析》，北京大学出版社，2000年版。
[22]王绍光：《分权的底限》，中国计划出版社，1997年版。
[23]黄佩华、迪帕克等：《中国：国家发展与地方财政》，中信出版社，2003年版。
[24]马骏：《论转移支付》，中国财政经济出版社，1998年版。
[25]刘小明：《财政转移支付制度研究》，中国财政经济出版社，2001年版。
[26]申亮、乐菲菲：《我国财政体制改革的制度性障碍及路径依赖》，四川财政，2002年第3期。
[27]付伯颖：《外国财政》，经济科学出版社，2003年版。
[28]柯武刚、史漫飞著，韩朝华译：《制度经济学》，商务印书馆，2000年版。
[29]道格拉斯·C·诺斯著，刘学英译；《制度、制度变迁与经济绩效》，上海三联书店，1994年。
[30]许善达等：《中国税权研究》，中国税务出版社，2003年版。
[31]周开军：《划分税权和完善分税制的比较与借鉴》，税务研究，2001年第3期。
[32]阎坤：《对我国分税制财政体制改革的分析》， 税务研究，2000年第11期。
[33]段启华：《深化分税制改革的探讨》，税务研究，2000年第9期。
[34]周业安：《地方财政收支的国际比较》，财政科学，2000年第3期。
[35]朱善利：《微观经济学》，北京大学出版社，2001年版。
[36]张维迎：《博弈论与信息经济学》，上海三联书店，1996年。
[37]谢识予：《经济博弈论》，复旦大学出版社，2000年版。
[38]Wallace Oates, Fiscal Federalism, Harcourt, Brace and Jovanovich,1972.
[39]W.E.Oates,The Political Economy of Fiscal Federalism, Heath and Companyl 997.
[40]W.E.Oates, Studies in Fiscal Federalism Edward Elgar pubishing limited, 1991.
[41]Tiebout, A pure Theory of local Expenditures, Journal of Political Economy, V o164, 1956.
[42]Harvey S.Rosen, Public Finance 4thedition,Iuinois Rechard D.Irwin.inc. 1995.