财政与庶政：县级政府治理能力研究
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摘要
郡县治,天下安。郡县是中国历史上最稳定和最重要的地方政府,还没有哪一级行政建制具有郡县这样的长期历史延续性和顽强的生命力。今天,县级政府在中国政治稳定和经济繁荣以及社会管理方面仍发挥着无可替代的作用。县级治理直接关系到党和国家的方针政策在广大农村的落实效果,事关社会的稳定与发展。
县制的基础是县治,县治的基础是县财。县级财政是县级政府运行和发展的基础,也是地方财政运行的晴雨表,因为县级财政是具有财政运行能力的最低政府级次,处于财政收入的最初端和财政支出的最末端,此乃县治的财政逻辑。财政压力是制度变迁的动力,县级财政是影响县级治理的核心变量,研究县级治理必须关注县级财政。
县级财政的重要职能之一就是为民众提供公共服务,民生财政关系到老百姓的基本生活和切身利益,事关社会的公平、正义、和谐,是构建和谐社会的核心和基础。要使民众学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,就必须推进基本公共服务均等化建设,改革财政制度,增强县级政府提供公共服务能力。
县级政府具有自主性,同时也嵌套于所处的社会环境之中。民间力量的参与和配合对于政府公共政策的制定与执行绩效具有直接影响。由于民众的需求随着社会的发展而变化,县级政府不可避免地面临治理危机的考验。因此,考察县级政府的应急反应机制,是评价一个地方政府治理绩效的重要方面。
治理能力的表现是服务能力,而服务能力以财政能力为基础,财政能力由其财政结构决定。因此,从地方政府的财政结构入手去观察分析其治理能力不仅具有现实意义,同时也具有理论价值。基于上述认识,本文以中部地区的一个县级单位——中部Y县为个案,通过对其财政来源、支出结构、财政能力、服务能力及其管理和应急反应能力的深入考察,分析县级政府的治理能力。具体而言,通过考察其财政关系及其制度变迁来分析其县级治理背景;通过其财政结构中所体现的收入能力、支出能力和财政平衡能力来了解县级政府财政能力;通过其提供公共服务的财政投入来考察其服务能力;通过其财政支出结构及管理来考察其风险应急机制和危机管理能力,并通过这三方面来评价Y县的治理能力。文章试图在此基础上理解中部地区的县级政府治理特征。
本文坚持实证政治研究方法,遵循“现象→事实→测量→操作概念→概念→理论”的研究理路,以避免“用理论套事实”的先入为主路径依赖。每一个重要概念都争取有相应的测量指标,逐层推进。作为一种方法论的应用,是一种追求本土化研究目标的尝试。
第一,本文的研究建立在长期深入调研和大量实证材料分析的基础上。由于财政本身的敏感性和“神秘性”,带来获取资料以及观察行动的艰难性。在整个研究中,作者从2001年开始直到2007年底,多次进入现场,收集大量第一手材料,获得相关文本文件5717份;实施问卷调查2次,一次针对乡镇干部的关于县乡财政的问卷调查,收回有效问卷81份,另一次是Y县公共服务需求问卷调查,收回有效问卷2600份,其中针对农民的有效问卷2511份;在整个调研过程中有112人次接受访谈,采访录音90万字。这为本文研究奠定了坚实的基础,也与县乡村干部和农民结下了深厚情谊,为更好地理解县级政府运作提供了便利。研究县级财政的成果本不多见,对一个县级单位财政运行资料收集比较齐全、翔实的案例更是少见,这本身就是一个浩大的工程,从这个意义上讲,本文的研究资料非常难得,对于研究县级政府治理具有基础性作用。
第二,本文以县级政府的财政能力及其服务能力为重点。主要以县级财政支出作为研究视角来观察Y县“养民”的情况,这是在以往研究的基础上的进一步推进。现有研究成果涉及财政问题的主要集中在农村税费改革前的村庄社区层面,近年来对乡镇财政困境的研究逐渐增多,但对县级政府财政关注较少。即便是对县级政府研究进行专题研究的政治学论文,也大多是集中于行政体制结构与运行的描述与分析,而财政是其运作的基础与核心,其成果不多。本文从县级财政的支出入手,对特定区域——中部地区县级单位的财政支出进行深入翔实的考察,为更好地理解地方财政与治理能力之间的关系进行了有益探索。在对丰富的资料进行分类处理基础上,本文构建了分析县级政府治理能力的分析框架,即从财政能力、服务能力和应急能力三个方面构成县级政府治理能力分析框架,这是在以往宏观层面研究成果基础上,研究地方政府治理能力的尝试。因为,不同层级的政府行动将体现出不同的行为特征,不可能一个框架可以套用所有的行为主体,县级政府也不例外。地方政府的治理能力透过公共服务的政策执行得以体现,因此,提供了研究公共服务的新的视角。
第三,本文致力于地方治理的理论解释,在实证研究基础上提出了地方治理的互赖模型。随着社会转型,地方政府也不断转变其执政理念,关注民生成为目前和今后政策选择的重点,这表明,地方政府不能像计划经济时代一样管理。而应在具备相应自主性同时,关注民间社会的嵌套性,并与之合作。事实证明,地方政府与民间社会是一体两面,“合则两利,分则两害”。应在地方治理中体现出互赖性,培育和谐通感,产生合超效应,从而提升地方政府的治理能力和水平。
The thirty-years of reform and revolution in china are featured with the system innovation. It has been evident that the system innovation was first introduced to the economic domain, with breakthroughs in local financial systems. Reforms and changes in the financial system will surely entail changes in the inter-government allocation of financial resources, as well as changes in financial structures of governments at all levels, which can further lead to changes in government's financial ability. This is especially pertinent to local governments. The governing abilities of local governments are closely related to their financial abilities, as the governing ability is represented by the public serving ability, which is based on the financial ability and determined by the financial structure.
This dissertation examines how revenue and expenditures structure of public finance at the county level impact the governing ability empirically, since governments at the county level are the most important and stable level of governments in China.
A county level government in the Mid China, the Yi'ning District of Hubei province was selected to examine its financial ability. Reforms in its financial system and changes in its financial resources were also discussed.
Possible contributions of this study are as follows:
Firstly, the studying material is novel. Due to the sensitivity and confidentiality of financial issues and many other factors, it is extremely difficult to obtain relevant materials in this field. To overcome this obstacle, the author has spent more than seven years in fostering a mutual confidence with the local government officials during this study and several other long-term research programs. Good relationship has been established and many official documents confident to others have been given access to the author. Furthermore, two rounds of questionnaire survey and 112 interviews have been conducted to the peasants and local public servants. These produce an original, comprehensive and detail collection of financial documents for a county government.
Secondly, it observes the topic of maintaining people's lives from the perspective of county level financial expenditure, which is a new perspective. Extant financial studies mainly focus on the village level, and more recently, studies on township financial dilemma have been increasing. Generally, extant studies give deficient attention to county level finance. This study examines the financial expenditures of a mid China county in detail and provides a better understanding to the relationship between local finance and governing ability.
Thirdly, this study has established a framework of governing ability analysis to county level governments. The framework consists of three elements: financial capability (extraction capability), service providing capability, and anti-risk capability. From these three aspects, the governing ability of a county level government can be better observed and assessed.
Fourthly, an interdependence model of local governance has been advanced. With the social transformation, the local governments have been changing their political concept, and people's livelihood has become a focal point of current and future policy selection. This means that, in addition to their autonomy, local government should also pay close attention to the embeddedness of the governments, and cooperate with the folk society. Interdependence of the folk society and the government can cultivate the sense of community, and lead to the synergistic effect, therefore improving the local government's governing capability and performance.
县制的基础是县治,县治的基础是县财。县级财政是县级政府运行和发展的基础,也是地方财政运行的晴雨表,因为县级财政是具有财政运行能力的最低政府级次,处于财政收入的最初端和财政支出的最末端,此乃县治的财政逻辑。财政压力是制度变迁的动力,县级财政是影响县级治理的核心变量,研究县级治理必须关注县级财政。
县级财政的重要职能之一就是为民众提供公共服务,民生财政关系到老百姓的基本生活和切身利益,事关社会的公平、正义、和谐,是构建和谐社会的核心和基础。要使民众学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,就必须推进基本公共服务均等化建设,改革财政制度,增强县级政府提供公共服务能力。
县级政府具有自主性,同时也嵌套于所处的社会环境之中。民间力量的参与和配合对于政府公共政策的制定与执行绩效具有直接影响。由于民众的需求随着社会的发展而变化,县级政府不可避免地面临治理危机的考验。因此,考察县级政府的应急反应机制,是评价一个地方政府治理绩效的重要方面。
治理能力的表现是服务能力,而服务能力以财政能力为基础,财政能力由其财政结构决定。因此,从地方政府的财政结构入手去观察分析其治理能力不仅具有现实意义,同时也具有理论价值。基于上述认识,本文以中部地区的一个县级单位——中部Y县为个案,通过对其财政来源、支出结构、财政能力、服务能力及其管理和应急反应能力的深入考察,分析县级政府的治理能力。具体而言,通过考察其财政关系及其制度变迁来分析其县级治理背景;通过其财政结构中所体现的收入能力、支出能力和财政平衡能力来了解县级政府财政能力;通过其提供公共服务的财政投入来考察其服务能力;通过其财政支出结构及管理来考察其风险应急机制和危机管理能力,并通过这三方面来评价Y县的治理能力。文章试图在此基础上理解中部地区的县级政府治理特征。
本文坚持实证政治研究方法,遵循“现象→事实→测量→操作概念→概念→理论”的研究理路,以避免“用理论套事实”的先入为主路径依赖。每一个重要概念都争取有相应的测量指标,逐层推进。作为一种方法论的应用,是一种追求本土化研究目标的尝试。
第一,本文的研究建立在长期深入调研和大量实证材料分析的基础上。由于财政本身的敏感性和“神秘性”,带来获取资料以及观察行动的艰难性。在整个研究中,作者从2001年开始直到2007年底,多次进入现场,收集大量第一手材料,获得相关文本文件5717份;实施问卷调查2次,一次针对乡镇干部的关于县乡财政的问卷调查,收回有效问卷81份,另一次是Y县公共服务需求问卷调查,收回有效问卷2600份,其中针对农民的有效问卷2511份;在整个调研过程中有112人次接受访谈,采访录音90万字。这为本文研究奠定了坚实的基础,也与县乡村干部和农民结下了深厚情谊,为更好地理解县级政府运作提供了便利。研究县级财政的成果本不多见,对一个县级单位财政运行资料收集比较齐全、翔实的案例更是少见,这本身就是一个浩大的工程,从这个意义上讲,本文的研究资料非常难得,对于研究县级政府治理具有基础性作用。
第二,本文以县级政府的财政能力及其服务能力为重点。主要以县级财政支出作为研究视角来观察Y县“养民”的情况,这是在以往研究的基础上的进一步推进。现有研究成果涉及财政问题的主要集中在农村税费改革前的村庄社区层面,近年来对乡镇财政困境的研究逐渐增多,但对县级政府财政关注较少。即便是对县级政府研究进行专题研究的政治学论文,也大多是集中于行政体制结构与运行的描述与分析,而财政是其运作的基础与核心,其成果不多。本文从县级财政的支出入手,对特定区域——中部地区县级单位的财政支出进行深入翔实的考察,为更好地理解地方财政与治理能力之间的关系进行了有益探索。在对丰富的资料进行分类处理基础上,本文构建了分析县级政府治理能力的分析框架,即从财政能力、服务能力和应急能力三个方面构成县级政府治理能力分析框架,这是在以往宏观层面研究成果基础上,研究地方政府治理能力的尝试。因为,不同层级的政府行动将体现出不同的行为特征,不可能一个框架可以套用所有的行为主体,县级政府也不例外。地方政府的治理能力透过公共服务的政策执行得以体现,因此,提供了研究公共服务的新的视角。
第三,本文致力于地方治理的理论解释,在实证研究基础上提出了地方治理的互赖模型。随着社会转型,地方政府也不断转变其执政理念,关注民生成为目前和今后政策选择的重点,这表明,地方政府不能像计划经济时代一样管理。而应在具备相应自主性同时,关注民间社会的嵌套性,并与之合作。事实证明,地方政府与民间社会是一体两面,“合则两利,分则两害”。应在地方治理中体现出互赖性,培育和谐通感,产生合超效应,从而提升地方政府的治理能力和水平。
The thirty-years of reform and revolution in china are featured with the system innovation. It has been evident that the system innovation was first introduced to the economic domain, with breakthroughs in local financial systems. Reforms and changes in the financial system will surely entail changes in the inter-government allocation of financial resources, as well as changes in financial structures of governments at all levels, which can further lead to changes in government's financial ability. This is especially pertinent to local governments. The governing abilities of local governments are closely related to their financial abilities, as the governing ability is represented by the public serving ability, which is based on the financial ability and determined by the financial structure.
This dissertation examines how revenue and expenditures structure of public finance at the county level impact the governing ability empirically, since governments at the county level are the most important and stable level of governments in China.
A county level government in the Mid China, the Yi'ning District of Hubei province was selected to examine its financial ability. Reforms in its financial system and changes in its financial resources were also discussed.
Possible contributions of this study are as follows:
Firstly, the studying material is novel. Due to the sensitivity and confidentiality of financial issues and many other factors, it is extremely difficult to obtain relevant materials in this field. To overcome this obstacle, the author has spent more than seven years in fostering a mutual confidence with the local government officials during this study and several other long-term research programs. Good relationship has been established and many official documents confident to others have been given access to the author. Furthermore, two rounds of questionnaire survey and 112 interviews have been conducted to the peasants and local public servants. These produce an original, comprehensive and detail collection of financial documents for a county government.
Secondly, it observes the topic of maintaining people's lives from the perspective of county level financial expenditure, which is a new perspective. Extant financial studies mainly focus on the village level, and more recently, studies on township financial dilemma have been increasing. Generally, extant studies give deficient attention to county level finance. This study examines the financial expenditures of a mid China county in detail and provides a better understanding to the relationship between local finance and governing ability.
Thirdly, this study has established a framework of governing ability analysis to county level governments. The framework consists of three elements: financial capability (extraction capability), service providing capability, and anti-risk capability. From these three aspects, the governing ability of a county level government can be better observed and assessed.
Fourthly, an interdependence model of local governance has been advanced. With the social transformation, the local governments have been changing their political concept, and people's livelihood has become a focal point of current and future policy selection. This means that, in addition to their autonomy, local government should also pay close attention to the embeddedness of the governments, and cooperate with the folk society. Interdependence of the folk society and the government can cultivate the sense of community, and lead to the synergistic effect, therefore improving the local government's governing capability and performance.
引文
[1]刘汉屏:《地方政府财政能力问题研究》,北京:中国财政经济出版社,2002年,第2页。按照《国际社会科学百科全书》的解释,地方政府一般可以认为是公众的政府,他有权管理一个较小地区的公众政治,他是地区政府或中央政府的分支机构。地方政府在政府体系中是最低一级,中央政府为最高一级,中间部分就是中间政府(如州、地区、省政府)。这里的“地方政府”显然指距离公众最近的县级政府。
[2]近代以来,县在整个政治体系中的地位得到各方面重视,被视为现代政治的基础。在国家建构的框架中,县是最全面的微观单位。杨雪冬:《市场发育、社会成长和公共权力构建——以县为微观分析单位》,郑州:河南人民出版社,2002年,第3页。
[1]当前,县级财政运行的艰难处境在很大程度上说明地方财政运行的诸多矛盾已经到了激化和可能引发综合症的关键时期,如果不尽快调整,财政运行困境就会转化为财政风险、社会风险甚至政治风险。贾康:《地方财政问题研究》,北京:经济科学出版社,2004年,第28页。
[2]暴景升:《当代中国县政改革研究》,天津:天津人民出版社,2007年,第18页。
[1]Gamble,A.(2000)."Economic Governance," in J.Pierre(ed.),Debating Governance,pp.110.Oxford:Oxford University Press.
[2]罗西瑙:《没有政府统治的治理》,剑桥大学出版社,1995年;《21世纪的治理》,《全球治理》1995年创刊号。转引自俞可平主编:《治理与善治》,北京:社会科学文献出版社,2000年,第2页。他将治理定义为一系列活动领域里的管理机制,它们虽未得到正式授权,却能有效发挥作用。与统治不同,治理指的是一种由共同的目标支持的活动,这些管理活动的主体未必是政府,也无须依靠国家的强制力量来实现。
[3]这四项特质是:(1)它不是政治系统,也不是活动,而是一种过程:(2)强调相互调适(accommodation)关系,而非宰制(domination):(3)同时包括公私部门:(4)强调持续的互动。Smouts,M.S.(1998)."The Proper Use of Governance in International Relations," International Social Science Journal,115(1):84.
[4]这五项命题是:(1)治理包括政府与非政府部门的行动者:(2)在处理社会及经济议题时,责任与界线的界定并不是非常清楚:(3)在集体行动中,行动者彼此间存有权力互赖的关系:(4)治理系一个行动者拥有自主性且自我管理的网络:(5)治理强调政府运用新的政策工具或技术来指导或驾驭来成就目标,而非一味依赖权威或命令。Stoker,G.(1998)."Governance as Theory:Five Propositions," International Social Science Journal,115(1):19-26.
[5]这六种定义是:(1)作为最小国家的管理活动的治理,它指的是国家削减公共开支,以最小的成本取得最大的效益。(2)作为公司管理的治理,它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制。(3)作为新公共管理的治理,它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务。(4)作为善治的治理,它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系。(5)作为社会—控制体系的治理,它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动。(6)作为自组织网络的治理,它指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。罗茨:《新 的治理》,《政治学研究》1996年第154期。转引自俞可平主编:《治理与善治》,北京:社会科学文献出版社,2000年,第2页。
[1]Stoker,R.P.(2000).Reluctant Partner:Implementing Federal Policy.Pittsburgh,PA:University of Pittsburgh Press.:138-139
[2]俞可平主编:《治理与善治》,北京:社会科学文献出版社,2000年,第9页。还提出:善治必须具备合法性(legitimacy)、透明性(transparency)、责任性(accountability)、法治(rule of law)、回应(responsiveness)和有效(effectiveness)。
[3]Rhodes,R.A.W.(1996)."The New Governance:Governing without Government,"Political Studies,44:652-653.
[4]娄成武、张建伟:《从地方政府到地方治理—地方治理之内涵与模式研究》,《中国行政管理》2007年第7期。
[5]孙柏瑛:《当代发达国家地方治理的兴起》,《中国行政管理》2003年第4期。作者认为当代地方治理指的是,在一定的贴近公民生活的多层次复合的地理空间内,依托于政府组织、民营组织、社会组织和民问的公民组织等各种组织的网络体系,共同完成和实现公共服务和社会事务管理的过程,以达成以公民发展为中心的,面向公民需要服务的,积极回应环境变化的,使地方富有发展活力的新型社会管理体系。追述国外地方治理起源,参见孙柏瑛:《全球化时代的地方治理—构建公民参与和自主管理的制度平台》,《教学与研究》2003年第11期。其详尽论述参见孙柏瑛:《当代地方治理》,北京:中国人民大学出版社。2004年。该书已作为很多地方治理论坛的讨论书目之一。
[6]何增科、王海、舒耕德:《中国地方治理改革、政治参与和政治合法性初探》,《经济社会体制比较》2007年第4期。这是因为改革开放以来,中国社会利益分化和利益多样化趋势日益明显,人们日益成为利益主体和权利主体,相应地其利益意识和权利意识逐步苏醒。为了维护和增进自身的利益和权利,许多人通过各种方式向各级党委和政府反映自身的利益和要求并努力影响政策制订过程,党和政府对这些要求和期望以何种方式做出回应和在多大程度上满足其要求,在很大程度上影响到人们对党和政府的政治支持。他们还指出:地方治理改革的大量事实证明,政治参与是政治抗争的替代品,公民政治参与的制度化将成为化解干群矛盾、增强互信、减少群体性事件等体制外政治抗争行为最有效的手段。
[7]杨雪冬:《技术创新与地方治理改革:对三个案例的分析》,《公共管理评论》2004年第1期。
[1]胡宁生、张成福,等:《中国政府形象战略》,北京:中共中央党校出版社,1998年,第240页。
[2]辛向阳:《新政府论》,北京:中国工人出版社,1994年,第198页。
[3]王绍光、胡鞍钢:《中国国家能力报告》,沈阳:辽宁人民出版社,1993年,第222页。
[4]陈恒钧:《国家机关能力对政策执行效果之影响》,《公共行政学报》2003年第8期。
[1]史文忠:《中国县政改造》,县市行政讲习所,1937年。
[1]杨雪冬:《市场发育、社会成长和公共权力构建——以县为微观分析单位》,郑州:河南人民出版社,2002年。
[2]王圣诵:《县级政府管理模式创新探讨》,北京:人民出版社,2006年。
[3]周庆智:《中国县级行政机构及其运行——对W县的社会学考察》,贵阳:贵州人民出版社,2004年。
[4]胡伟:《制度变迁中的县级政府行为》,北京:中国社会科学出版社,2007年。
[5]王敏:《县级财政收支分析》,武汉:武汉大学出版社,2007年。
[6]暴景升:《当代中国县政改革研究》,天津:天津人民出版社,2007年。
[7]李红:《我国地方财政支出结构问题研究》,《财政研究》2003年第6期。
[8]陈锡文主编:《中国县乡财政与农民增收问题研究》,太原:山西经济出版社,2003年。陈锡文主编:《中国政府支农资金使用与管理体制改革研究》,太原:山西经济出版社,2004年。陈锡文主编:《中国农村公共财 政制度:理论·政策·实证研究》,北京:中国发展出版社,2005年。
[1]何振国:《财政支农规模与结构问题研究》,北京:中国财政经济出版社,2005年。
[2]王雍君:《地方政府财政自给能力的比较分析》,《中央财政大学学报》2000年第5期。财政自给能力指在不依赖高层级政府财政援助的情况下,各级政府独立地为本级支出筹措收入的能力,财政自给能力=本级自有收入/本级公共支出。
[3]乔宝云、范剑勇、彭骥鸣:《政府间转移支付与地方财政努力》,《管理世界》(月刊)2006年第3期。
[4]田发、周琛影:《地方财政体制变革下的县乡财政解困》,《经济体制改革》2007年第4期。
[5]中部某省财政厅“降低地方政府运行成本”课题组:《中部某省地方政府运行成本实证分析与研究》,《财政研究》2003年第5期。
[6]周永松、屈浩:《中部某省特困县财政问题研究》,《财政研究》2000年第1期。
[7]吴理财:《地方财政约束下的农村基础教育问题——湖北京山县“留守孩子”问题调查引起的思考》,《人文杂志》2005年第5期。
[8]周飞舟、赵阳:《剖析农村公共财政:乡镇财政的困境和成因——对中西部地区乡镇财政的案例研究》,《中国农村观察》2003年第4期。
[9]马庆钰:《公共服务的几个基本理论问题》,《中共中央党校学报》2005年2月第9卷第1期。
[1]张新:《论农村公共产品供给与地方财政改革的路径依赖——一个基于地方公共物品理论的分析框架》,《财政问题研究》2006年第8期。
[2]应若平:《参与式公共服务的制度分析——以农民参与灌溉管理为例》,《求索》2006年第7期。
[3]龙兴海:《农村公共服务观察:公平问题及对策》,《求索》2006年第11期。
[4]刘华、何军:《中国农村医疗保健体系的经济学分析》,《农业经济问题》(月刊)2006年第4期。
[5]顾昕、方黎明:《公共财政体系与新型农村合作医疗筹资水平研究——促进公共服务横向均等化的制度思考》,《财经研究》2006年第11期。
[6]姜岩、陈通、田翠杰:《农村乡镇公共服务体系评价研究》,《经济问题》2006年第6期。
[7]项继权、罗峰、许远旺:《构建新型农村公共服务体系:中部某省乡镇事业单位改革调查与研究》,《华中师范大学学报》(人文社会科学版)2006年第5期。
[8]何精华、岳海鹰、杨瑞梅、董颖瑶、李婷:《农村公共服务满意度及其差距的实证分析——以长江三角洲为案例》,《中国行政管理》2006年第5期。
[9]李芳凡、郑则文、罗建平:《论公共服务型乡镇政府的构建——对赣州市新农村建设中的乡镇政府的调查》,《江西社会科学》2006年第5期。
[10]刘宇南、薜元:《重庆村级社会公共服务建设情况调研》,《宏观经济管理》2006年第10期。
[1]本文将地方治理能力(Local Governmence Capacity),政府治理能力(Government Capacity),政府能力(Governmental Capabilities)放在同一水平使用,可以互换。
[1]它可以是基于对研究的客体或个案的特征的统计比较的定量分析,也可能是以研究者对同样的客体和个案的信息完备的理解为基础的定性分析。吕亚力:《政治学方法论》,台北:三民书局,2002年,第204页。
[2]没有实证基础的规范分析,如果走到极端,得出的价值判断将与现实毫无关联。缺乏对规范性问题的敏感性的实证分析,则会导致创造出一种真空中事实结构,或者是我们尚不能充分理解其意义的观察的集合。Jarol B.Manheim,Richard C.Rich,Empirical Political Analysis:Research Methods in Political Science(6th Edition),(Hardcover,2005),pp.2.
[3]比如早期的选举研究和精英研究等。
[4]David Easton,The Political System:An Inquiey into the State of Political Science,(New York,1953),pp.77-78.
[5]Morton Davies and Vanghan Lewis,Models of Political System,(London,1971),esp.Part 1.
[6]吕亚力:《政治学方法论》,台北:三民书局,2002年,第207页。
[7]吕亚力:《政治学方法论》,台北:三民书局,2002年,第208页。
[8]一个理论要在解释观察到的现象上有用,必须满足以下标准:可检测:逻辑合理:可交流:一般的;用词简练。Jarol B.Manheim,Richard C.Rich,Empirical Political Analysis:Quantitative and Qualitative Research Methods(7th Edition),Longman press,pp.41.
[9]命题通常假设概念之间有某种主要的关系,要么是协商式的,要么是因果关系。协变关系表明两个或以上的概念同时变化;一个增(减),另一个也增(减),协变关系不能告诉我们是什么使两个概念同时变化。当一个或更多概念的变化导致或带来另一个或更多概念的变化则存在因果关系。
[10]一是主张的因果关系必须一同变化,或协变的。二是原因必须在结果之前,三是在假定的因果关系之间必须能找到因果关系(意思是,必须能找出一个因素变化导致另一个因素变化的过程),四是因果现象的协变性必须不是 由于它们同时与第三个因素关系。最后一个条件提示我们警惕虚假关系的问题。在把假设前提作为因果作用的产物构建我们理论中之前,必须要谨慎地考察这些假设前提,以图揭示可能存在的虚假关系。Jarol B.Manheim,Richard C.Rich,Empirical Political Analysis:Research Methods in Political Science(6th Edition),(Hardcover,2005),pp.22-24.
[1]协变和因果关系都可以是正相关或负相关。这意味着这两个概念可以以相方向,也可以按相反方向变化。如果是同一方向变化,就是正相关。Jarol B.Manheim,Richard C.Rich,Empirical Political Analysis:Research Methods in Political Science(6th Edition),(Hardcover,2005),pp.25.
[2]可操作化几乎不可避免地需要简化或去掉某些含义,因为指标很少能完全反映一个概念的全部内容,尽管几乎总是必须接受省略某些含义,我们还是要尽可能地使概念可操作化中漏掉的含意最少。必须找出尽可能地代表概念含义的指标,并使之至少能尽可能准确地代表概念的某些方面。Jarol B.Manheim,Richard C.Rich,Empirical Political Analysis:Research Methods in Political Science(6th Edition),(Hardcover,2005),pp.76.
[3]周凤华、王敬尧:《Q方法论:一座沟通定量研究与定性研究的桥梁》,《武汉大学学报(社会科学版)》2006年第3期。
[4]二者主要有以下区别:第一,定性研究者寻求对某些现象的洞见,并将这种洞见转化为要领化的理解或理论,他们经常在进行观察时形成自己的理论。批评者这为这些理论只适用于实际观测到的案例,结果有用性很有限。第二,定性研究者不大可能将其研究设计建立在实验逻辑的基础上,他们通常关注:谁或什么将被观察,在何种情况下观察,如何进行观察,采用什么方法以确保获得所需的信息,以及数据如何被记录,他们认为只有用这种方式才能全面而准确地描述和理解行为、信念,价值观众、社会交往等等。第三,定性研究者较少将结论概括到更大的总体,而更关注对具体案例获得洞见,从而构建对更广泛的现象的理解结果。定量研究的抽样经常建立在概率逻辑之上,并设计来产生统计上的代表性。它通常是在数据收集之前进行的。相反,定性研究的抽样,经常随着研究的进展而产生。第四,由于缺乏对统计代表性的关注和方法的高度耗时的本质,与定量研究相比,定性研究通常建立在更少的案例之上。第五,定性研究的数据通常由词语(或转换成词语的声音或意像)而不是数字组成。对定性研究而言,数据收集通常需要对研究的现象进行观察(甚至是参与其中),研究者经常与这些现象有紧密关联。定量研究数据分析通常事先就计划好了以函数数据可以必需的形式获得,然后在所有的数据收齐后执行该计划。定性方法的数据收集和分析一般是同时进行的。第六,定量研究者一般能使用某些已广泛接受的分析标准来确定哪些是支持或反对其理论的有效证据,而定性研究者必须依赖于自己的能力来进行清晰的描述,提供可信的分析,并对自己的解释做出合理的辩论以确立其结论的价值。第七,定量研究靠数字化数据给研究对象提供一个准确的形象,定性研究一般是对观测的事物的叙述性描写和解释,经常有大段地引用研究对象的话或复述他们自身的“故事”。Jarol B.Manheim,Richard C.Rich,Empirical Political Analysis:Research Methods in Political Science(6th Edition),(Hardcover,2005),pp.314-318.
[1]以上内容参见《Y县财政志》,黄山书社1997年版,第261、350-351页。
[1]详细内容见《中部某省人民政府关于进一步调整和完善分税制财政管理体制的决定》(鄂政发[2002]29号)与《区财政局关于分税制财政体制调整有关情况的汇报》,Y县财政局,2002年11月8日。
[1]详细内容见《区财政局关于分税制财政体制调整有关情况的汇报》,Y县财政局,2002年11月8日。
[2]调研录音资料Rlyc070613p.1.R表示录音,后三个字母为受访者称呼,之后的六位数字为年月日,a或p表示上午或下午,最后的一位数字表示对该位受访者的深夜次序。下同。
[3]调研录音资料Rljg070613a.1.
[1]刘汉屏:《地方政府财政能力问题研究》,中国财政经济出版社2002年版,第102页。
[1]《公共行政学经典文选》(英文版),竺乾威、马国泉编,复旦大学出版社,2000年5月,第18页。
[2]B·Guy Peters,Future of Governing;Four Emerging Models,Kansas University Press,1996;D·S·King,The New Right:Politics,Markets and Citizenship,London:Macmillan,1987;J·LeGrand,"Markets,Welfare and Equality," in S·String and J·Leg rand(eds。),Market Socialism,Oxford:Clarendon Press,1989;David Osborne and Ted Gambler,Reinventing Government:How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector,Addison-Wesley Publishing Company,Inc。1992。
[3]戴维·奥斯本、特德·盖布勒《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》,上海译文出版社,1996年版。基本特征表现为:①具有催化作用的政府;②赋予社区以公共事务管理权的政府:③具有竞争性的政府;④具有使命感的政府;⑤讲究效果的政府;⑥接受顾客驱使的政府;⑦具有事业心的政府;⑧具有预见性的政府;⑨实行逐层分权的政府;⑩以市场为导向的政府。
[1]桑玉成:《政府成本论》,《上海行政学院学报》2000年第2期。
[2]卓越:《行政成本的制度分析》,《中国行政管理》2001年第3期。
[3]马文运:《社会进步的政府成本分析》,《南京社会科学》1997年第9期。
[4]何翔舟:《论政府成本》,《中国行政管理》2001年第7期。
[5]“乡镇政府行政成本研究”课题组(执笔人高宏德,刘玉兰):《降低行政成本的几个理论问题》,《经济体制改革》2005年第3期。作者认为“全成本”不仅包括政府的显性成本,也包括政府的隐性成本;不仅包括行政过程的直接成本,也包括行政过程的间接成本;不仅包括行政过程的正常成本,也要包括行政过程中的非正常、不合理、不合法导致的成本;不仅包括政府作为发生的成本,也应包括政府不作为引发的成本;不仅包括政府的“会计成本”,还必须包括政府的“经济成本”和“社会成本”。只有这样,才有利于对政府成本做出整体性、综合性的分析和操作。
[1]内容参见中共Y县委Y县人民政府《关于宜昌市Y县政府机构改革方案的实施意见》,2004年。
[2]内容参见《Y县乡镇(街道办事处)机构改革实施方案》,宜夷发[2001]1号。
[1]《中华人民共和国预算法》,http://www.chinaacc.com/new/63/74/1994/3/ad78648011122349914248.htm,2008-6-30。
[1]李学军、刘尚希:《地方政府财政能力研究——以新疆维吾尔自治区为例》,中国财政经济出版社2007年版,第3页。
[1]李学军、刘尚希:《地方政府财政能力研究——以新疆维吾尔自治区为例》,中国财政经济出版社2007年版,第208页。
[2]选取1997-2007年的数据均来自Y县1997-2007年的国民经济与社会发展统计公报。
[1]我们在此设定显著水平α=0.05
[2]王德育:《政治学定量分析入门》,中国人民大学出版社2007年版,第213页。
[3]王德育:《政治学定量分析入门》,中国人民大学出版社2007年版,第170-171、212-213页。
[4]<2>式中自变量系数均为Beta系数。
[5]李学军、刘尚希:《地方政府财政能力研究——以新疆维吾尔自治区为例》,中国财政经济出版社2007年版,第209页。
[6]根据国家发改委在十一届人大一次会议上做的《关于2007年国民经济和社会发展计划执行情况与2008年国民经济和社会发展计划草案的报告》计算而得。
[7]李学军、刘尚希:《地方政府财政能力研究——以新疆维吾尔自治区为例》,北京:中国财政经济出版社,2007年,第208页。宏观税负是衡量财政能力的重要指标,分析宏观税负通常有小口径、中口径和大口径等三个不同口径。小口径是税收收入占GDP比重;中口径是预算内财政收入占GDP比重;大口径是政府收入占GDP比重,这里的“政府收入”不仅包括预算内财政收入,而且包括各级政府及其部门向企业和个人收取的未纳入预算的预算外财政收入,基金收入以及没有纳入预算外管理的制度外收入等。可虑到数据的可获得性,本文采用中口径宏观税负指标。
[1]Kaplan,A.(1973)."On the Strategy of Social Planning," Policy Sciences,4(1),pp.55-56.
[2]吴定:《公共政策辞典》,台北:五南图书公司,1998年,第295-296页。
[3]Raiffa,H.(1968).Decision Analysis:Introductory Lectures on Making Choices Under Uncertainty.Reading,MA:Addison-Wesley.pp.264.
[4]吴定:《公共政策辞典》,台北:五南图书公司,1998年,第270-271页。
[5]林水波、施能杰、叶匡时:《强化政策执行能力之理论建构》,台北:行政院研考会,1994年,第108-109页。
[1]根据《国务院深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》(国发[2005]43号)的规定,“新机制”的主要内容包括:全部免除农村义务教育阶段学生学杂费(含信息技术教育费),对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费;提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平;建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制;巩固和完善农村中小学教师工资保障机制等。
[2]岳昌君:《教育投资比例的国际比较》,北京:高等教育出版社,2003年。
[3]高波、廖红丰:《税费改革后农村基础教育公共财政支出改革的思考》,《北京工业大学学报》2005年第3期。
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[4]刘国勇、马国贤:《我国义务教育财政支出绩效评价研究初探》,《江苏教育学院学报》2008年第1期。
[5]《Y县2007年国民经济和社会发展统计公报》,Y县统计局。
[6]《Y县教育局2007年工作总结》,夷教发[2007]99号。
[1]关于农村文化站改革的内容,我们对该区的文化站负责人进行了专门的访谈,以上内容参见录音资料:Rlp030723a.1。
[1]实际上,这种脱节的情况在乡村社会是十分严重的,在访谈的过程中,地方的官员和民众给我们表达了很多这样的看法,具体内容参见访谈记录。录音编号:Rlyc070613p.1,Rlp030723a.1 Rzcz070511a.1。
[1]曾光:《中国公共卫生与健康新思维》,北京:人民出版社2006年版。
[2]韩俊:《中国农村卫生调查》,上海:上海远东出版社2007年版。
[3]刘尚希:《新型农村合作医疗:制度平台与实际效应》,中国农村研究网,2007年3月21日。如农民筹资水平的提高与确保农民参合率之间的矛盾、就地获取医疗服务与医疗服务机构能力不足的矛盾、运转经费不足与地方财政困难的矛盾、各级财政补助的刚性化与财政承受能力的矛盾、防范基金的风险与有限管理能力的矛盾等。
[4]柳清瑞:《中国新型农村合作医疗制度的利弊分析》,《中国发展观察》,2007年5月11日。
[5]蒋中一:《特困人口医疗救助制度和农村新型合作医疗制度的结合》,《中国改革论坛》,2007年4月28日。MFA 的提供的基本医疗服务一般包括以下内容:免费提供计划免疫服务;免费提供妇女孕产期系统保健服务:对常见病多发病的住院费用给予补偿:减免救助对象的合作医疗入保金:提供重点疾病干预费用补偿。
[6]刘军民:《政府购买服务:医改的正确方向》,2007年12月7日,中国财经报,http://www.crifs.org.cn。这些优点是:有助于硬化供方预算约束,提高服务的技术效率;有助于卫生资源配置效率的提高,增进社会福利;有助于增强财政投入的主动性、针对性和预见性,提高卫生支出绩效;有助于克服财政资金短缺的问题,加快促进卫生事业发展;有助于政府支出更多地让低收入人群受益;有助于理顺政府卫生管理职能。
[1]参见:《Y县城乡贫困群众医疗救助实施办法》,夷政发[2005]11号。
[1]资料来源:《中部某省人民政府办公厅关于印发中部某省新型农村工作医疗试点工作方案的通知》(鄂政办发[2203]72号)。
[1]录音编号:Rfxz070614a.1。
[2]刘云旺:《对我国农村社会保障制度的思考》,《农村经济》2004年第2期。
[3]尹焕三、陈玉光:《政府在农村社会保障体系建设中的职能定位》,《国家行政学院学报》2004年第2期。
[1]Y县社保局工作总结:《提升Y县五保供养水平全力服务新农村建设》,2006年。
[2]数据来源:《Y县人民政府2007年政府工作报告》。
[3]数据来源:《Y县人民政府2007年政府工作报告》
[1](1)式中的常数项与自变量回归系数均为非标准回归系数。
[2]括号内的数字为非标准回归系数的标准误。
[3]王德育:《政治学定量分析入门》,中国人民大学出版社2007年版,第213页。
[1]王德育:《政治学定量分析入门》,中国人民大学出版社2007年版,第170-171、212-213页。
[2](2)式中自变量系数均为Beta系数。
[3]实际上,从1997年至2007年,Y县的一般预算收入从13988万元上升到39128万元,也就是说其财政收入是呈上升趋势的。而同期Y县的财政支出则从22255万元增至118929万元。
[1]一是县乡财政的供应范围过宽,包揽过多,行政经费的急剧膨胀挤占了其它各项事业所需经费的正常增长的需要,显现出典型的“吃饭财政”特征。二是地方公共产品供应不足,支出缺口大,严重制约了教育、农业和社会保障等各项公共事业的健康发展,财政支出“缺位”影响了市场机制的正常运行,资源配置的效率难以提高。
[2]周宝湘:《防范化解县乡财政风险研究》,《特区经济》2006年6期。
[3]吴志敏、郭文亮:《近年来我国公共危机管理研究综述》,《广西社会科学》2007年第6期。
[4]陈志楣、杨琼:《我国县乡财政风险的特殊成因分析》,《中国特色社会主义研究》2005年第6期。
[5]张瑶:《我国隐匿性财政风险及其对策研究》,《财会研究》2004年第6期。
[6]一是加人教育投入,完善农村义务教育经费保障新机制,建立中等职业技术教育学生资助制度,加大教师待遇落实力度,提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平,加强教育财务核算点建设,切实解决上学难。二是加大就业和再就业投入,继续实施“雨露计划”、“阳光工程”、“农村劳动力转移培训计划”,完善面向所有困难群众的就业援助制度,切实解决就业难。三是加人城乡居民住房投入,着力解决城市低收入家庭住房困难,启动住房货币化政策,加大房地产市场监管力度,加强住房公积金资金监管,切实解决住房难。四是加大医疗卫生投入,逐步提高医保对象补助标准,支持以覆盖城乡居民为重点的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应体系建设,提高突发卫生事件应急处理能力,切实解决看病难。五是加大交通建设投入,大力支持“通达工程”、“畅通工程”、“安保工程”建设,切实解决行路难。六是加大安全饮水投入,着力改善农村居民饮水质量和集镇居民饮水困难问题,切实解决饮水难。
[1]Y县人民政府:《Y县突发公共事件总体应急预案》,夷政发[2006]20号。
[1]项继权:《我们已经进入风险社会》,《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2008年第4期。
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[2]近代以来,县在整个政治体系中的地位得到各方面重视,被视为现代政治的基础。在国家建构的框架中,县是最全面的微观单位。杨雪冬:《市场发育、社会成长和公共权力构建——以县为微观分析单位》,郑州:河南人民出版社,2002年,第3页。
[1]当前,县级财政运行的艰难处境在很大程度上说明地方财政运行的诸多矛盾已经到了激化和可能引发综合症的关键时期,如果不尽快调整,财政运行困境就会转化为财政风险、社会风险甚至政治风险。贾康:《地方财政问题研究》,北京:经济科学出版社,2004年,第28页。
[2]暴景升:《当代中国县政改革研究》,天津:天津人民出版社,2007年,第18页。
[1]Gamble,A.(2000)."Economic Governance," in J.Pierre(ed.),Debating Governance,pp.110.Oxford:Oxford University Press.
[2]罗西瑙:《没有政府统治的治理》,剑桥大学出版社,1995年;《21世纪的治理》,《全球治理》1995年创刊号。转引自俞可平主编:《治理与善治》,北京:社会科学文献出版社,2000年,第2页。他将治理定义为一系列活动领域里的管理机制,它们虽未得到正式授权,却能有效发挥作用。与统治不同,治理指的是一种由共同的目标支持的活动,这些管理活动的主体未必是政府,也无须依靠国家的强制力量来实现。
[3]这四项特质是:(1)它不是政治系统,也不是活动,而是一种过程:(2)强调相互调适(accommodation)关系,而非宰制(domination):(3)同时包括公私部门:(4)强调持续的互动。Smouts,M.S.(1998)."The Proper Use of Governance in International Relations," International Social Science Journal,115(1):84.
[4]这五项命题是:(1)治理包括政府与非政府部门的行动者:(2)在处理社会及经济议题时,责任与界线的界定并不是非常清楚:(3)在集体行动中,行动者彼此间存有权力互赖的关系:(4)治理系一个行动者拥有自主性且自我管理的网络:(5)治理强调政府运用新的政策工具或技术来指导或驾驭来成就目标,而非一味依赖权威或命令。Stoker,G.(1998)."Governance as Theory:Five Propositions," International Social Science Journal,115(1):19-26.
[5]这六种定义是:(1)作为最小国家的管理活动的治理,它指的是国家削减公共开支,以最小的成本取得最大的效益。(2)作为公司管理的治理,它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制。(3)作为新公共管理的治理,它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务。(4)作为善治的治理,它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系。(5)作为社会—控制体系的治理,它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动。(6)作为自组织网络的治理,它指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。罗茨:《新 的治理》,《政治学研究》1996年第154期。转引自俞可平主编:《治理与善治》,北京:社会科学文献出版社,2000年,第2页。
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[2]俞可平主编:《治理与善治》,北京:社会科学文献出版社,2000年,第9页。还提出:善治必须具备合法性(legitimacy)、透明性(transparency)、责任性(accountability)、法治(rule of law)、回应(responsiveness)和有效(effectiveness)。
[3]Rhodes,R.A.W.(1996)."The New Governance:Governing without Government,"Political Studies,44:652-653.
[4]娄成武、张建伟:《从地方政府到地方治理—地方治理之内涵与模式研究》,《中国行政管理》2007年第7期。
[5]孙柏瑛:《当代发达国家地方治理的兴起》,《中国行政管理》2003年第4期。作者认为当代地方治理指的是,在一定的贴近公民生活的多层次复合的地理空间内,依托于政府组织、民营组织、社会组织和民问的公民组织等各种组织的网络体系,共同完成和实现公共服务和社会事务管理的过程,以达成以公民发展为中心的,面向公民需要服务的,积极回应环境变化的,使地方富有发展活力的新型社会管理体系。追述国外地方治理起源,参见孙柏瑛:《全球化时代的地方治理—构建公民参与和自主管理的制度平台》,《教学与研究》2003年第11期。其详尽论述参见孙柏瑛:《当代地方治理》,北京:中国人民大学出版社。2004年。该书已作为很多地方治理论坛的讨论书目之一。
[6]何增科、王海、舒耕德:《中国地方治理改革、政治参与和政治合法性初探》,《经济社会体制比较》2007年第4期。这是因为改革开放以来,中国社会利益分化和利益多样化趋势日益明显,人们日益成为利益主体和权利主体,相应地其利益意识和权利意识逐步苏醒。为了维护和增进自身的利益和权利,许多人通过各种方式向各级党委和政府反映自身的利益和要求并努力影响政策制订过程,党和政府对这些要求和期望以何种方式做出回应和在多大程度上满足其要求,在很大程度上影响到人们对党和政府的政治支持。他们还指出:地方治理改革的大量事实证明,政治参与是政治抗争的替代品,公民政治参与的制度化将成为化解干群矛盾、增强互信、减少群体性事件等体制外政治抗争行为最有效的手段。
[7]杨雪冬:《技术创新与地方治理改革:对三个案例的分析》,《公共管理评论》2004年第1期。
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[2]辛向阳:《新政府论》,北京:中国工人出版社,1994年,第198页。
[3]王绍光、胡鞍钢:《中国国家能力报告》,沈阳:辽宁人民出版社,1993年,第222页。
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[1]杨雪冬:《市场发育、社会成长和公共权力构建——以县为微观分析单位》,郑州:河南人民出版社,2002年。
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[3]周庆智:《中国县级行政机构及其运行——对W县的社会学考察》,贵阳:贵州人民出版社,2004年。
[4]胡伟:《制度变迁中的县级政府行为》,北京:中国社会科学出版社,2007年。
[5]王敏:《县级财政收支分析》,武汉:武汉大学出版社,2007年。
[6]暴景升:《当代中国县政改革研究》,天津:天津人民出版社,2007年。
[7]李红:《我国地方财政支出结构问题研究》,《财政研究》2003年第6期。
[8]陈锡文主编:《中国县乡财政与农民增收问题研究》,太原:山西经济出版社,2003年。陈锡文主编:《中国政府支农资金使用与管理体制改革研究》,太原:山西经济出版社,2004年。陈锡文主编:《中国农村公共财 政制度:理论·政策·实证研究》,北京:中国发展出版社,2005年。
[1]何振国:《财政支农规模与结构问题研究》,北京:中国财政经济出版社,2005年。
[2]王雍君:《地方政府财政自给能力的比较分析》,《中央财政大学学报》2000年第5期。财政自给能力指在不依赖高层级政府财政援助的情况下,各级政府独立地为本级支出筹措收入的能力,财政自给能力=本级自有收入/本级公共支出。
[3]乔宝云、范剑勇、彭骥鸣:《政府间转移支付与地方财政努力》,《管理世界》(月刊)2006年第3期。
[4]田发、周琛影:《地方财政体制变革下的县乡财政解困》,《经济体制改革》2007年第4期。
[5]中部某省财政厅“降低地方政府运行成本”课题组:《中部某省地方政府运行成本实证分析与研究》,《财政研究》2003年第5期。
[6]周永松、屈浩:《中部某省特困县财政问题研究》,《财政研究》2000年第1期。
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[9]马庆钰:《公共服务的几个基本理论问题》,《中共中央党校学报》2005年2月第9卷第1期。
[1]张新:《论农村公共产品供给与地方财政改革的路径依赖——一个基于地方公共物品理论的分析框架》,《财政问题研究》2006年第8期。
[2]应若平:《参与式公共服务的制度分析——以农民参与灌溉管理为例》,《求索》2006年第7期。
[3]龙兴海:《农村公共服务观察:公平问题及对策》,《求索》2006年第11期。
[4]刘华、何军:《中国农村医疗保健体系的经济学分析》,《农业经济问题》(月刊)2006年第4期。
[5]顾昕、方黎明:《公共财政体系与新型农村合作医疗筹资水平研究——促进公共服务横向均等化的制度思考》,《财经研究》2006年第11期。
[6]姜岩、陈通、田翠杰:《农村乡镇公共服务体系评价研究》,《经济问题》2006年第6期。
[7]项继权、罗峰、许远旺:《构建新型农村公共服务体系:中部某省乡镇事业单位改革调查与研究》,《华中师范大学学报》(人文社会科学版)2006年第5期。
[8]何精华、岳海鹰、杨瑞梅、董颖瑶、李婷:《农村公共服务满意度及其差距的实证分析——以长江三角洲为案例》,《中国行政管理》2006年第5期。
[9]李芳凡、郑则文、罗建平:《论公共服务型乡镇政府的构建——对赣州市新农村建设中的乡镇政府的调查》,《江西社会科学》2006年第5期。
[10]刘宇南、薜元:《重庆村级社会公共服务建设情况调研》,《宏观经济管理》2006年第10期。
[1]本文将地方治理能力(Local Governmence Capacity),政府治理能力(Government Capacity),政府能力(Governmental Capabilities)放在同一水平使用,可以互换。
[1]它可以是基于对研究的客体或个案的特征的统计比较的定量分析,也可能是以研究者对同样的客体和个案的信息完备的理解为基础的定性分析。吕亚力:《政治学方法论》,台北:三民书局,2002年,第204页。
[2]没有实证基础的规范分析,如果走到极端,得出的价值判断将与现实毫无关联。缺乏对规范性问题的敏感性的实证分析,则会导致创造出一种真空中事实结构,或者是我们尚不能充分理解其意义的观察的集合。Jarol B.Manheim,Richard C.Rich,Empirical Political Analysis:Research Methods in Political Science(6th Edition),(Hardcover,2005),pp.2.
[3]比如早期的选举研究和精英研究等。
[4]David Easton,The Political System:An Inquiey into the State of Political Science,(New York,1953),pp.77-78.
[5]Morton Davies and Vanghan Lewis,Models of Political System,(London,1971),esp.Part 1.
[6]吕亚力:《政治学方法论》,台北:三民书局,2002年,第207页。
[7]吕亚力:《政治学方法论》,台北:三民书局,2002年,第208页。
[8]一个理论要在解释观察到的现象上有用,必须满足以下标准:可检测:逻辑合理:可交流:一般的;用词简练。Jarol B.Manheim,Richard C.Rich,Empirical Political Analysis:Quantitative and Qualitative Research Methods(7th Edition),Longman press,pp.41.
[9]命题通常假设概念之间有某种主要的关系,要么是协商式的,要么是因果关系。协变关系表明两个或以上的概念同时变化;一个增(减),另一个也增(减),协变关系不能告诉我们是什么使两个概念同时变化。当一个或更多概念的变化导致或带来另一个或更多概念的变化则存在因果关系。
[10]一是主张的因果关系必须一同变化,或协变的。二是原因必须在结果之前,三是在假定的因果关系之间必须能找到因果关系(意思是,必须能找出一个因素变化导致另一个因素变化的过程),四是因果现象的协变性必须不是 由于它们同时与第三个因素关系。最后一个条件提示我们警惕虚假关系的问题。在把假设前提作为因果作用的产物构建我们理论中之前,必须要谨慎地考察这些假设前提,以图揭示可能存在的虚假关系。Jarol B.Manheim,Richard C.Rich,Empirical Political Analysis:Research Methods in Political Science(6th Edition),(Hardcover,2005),pp.22-24.
[1]协变和因果关系都可以是正相关或负相关。这意味着这两个概念可以以相方向,也可以按相反方向变化。如果是同一方向变化,就是正相关。Jarol B.Manheim,Richard C.Rich,Empirical Political Analysis:Research Methods in Political Science(6th Edition),(Hardcover,2005),pp.25.
[2]可操作化几乎不可避免地需要简化或去掉某些含义,因为指标很少能完全反映一个概念的全部内容,尽管几乎总是必须接受省略某些含义,我们还是要尽可能地使概念可操作化中漏掉的含意最少。必须找出尽可能地代表概念含义的指标,并使之至少能尽可能准确地代表概念的某些方面。Jarol B.Manheim,Richard C.Rich,Empirical Political Analysis:Research Methods in Political Science(6th Edition),(Hardcover,2005),pp.76.
[3]周凤华、王敬尧:《Q方法论:一座沟通定量研究与定性研究的桥梁》,《武汉大学学报(社会科学版)》2006年第3期。
[4]二者主要有以下区别:第一,定性研究者寻求对某些现象的洞见,并将这种洞见转化为要领化的理解或理论,他们经常在进行观察时形成自己的理论。批评者这为这些理论只适用于实际观测到的案例,结果有用性很有限。第二,定性研究者不大可能将其研究设计建立在实验逻辑的基础上,他们通常关注:谁或什么将被观察,在何种情况下观察,如何进行观察,采用什么方法以确保获得所需的信息,以及数据如何被记录,他们认为只有用这种方式才能全面而准确地描述和理解行为、信念,价值观众、社会交往等等。第三,定性研究者较少将结论概括到更大的总体,而更关注对具体案例获得洞见,从而构建对更广泛的现象的理解结果。定量研究的抽样经常建立在概率逻辑之上,并设计来产生统计上的代表性。它通常是在数据收集之前进行的。相反,定性研究的抽样,经常随着研究的进展而产生。第四,由于缺乏对统计代表性的关注和方法的高度耗时的本质,与定量研究相比,定性研究通常建立在更少的案例之上。第五,定性研究的数据通常由词语(或转换成词语的声音或意像)而不是数字组成。对定性研究而言,数据收集通常需要对研究的现象进行观察(甚至是参与其中),研究者经常与这些现象有紧密关联。定量研究数据分析通常事先就计划好了以函数数据可以必需的形式获得,然后在所有的数据收齐后执行该计划。定性方法的数据收集和分析一般是同时进行的。第六,定量研究者一般能使用某些已广泛接受的分析标准来确定哪些是支持或反对其理论的有效证据,而定性研究者必须依赖于自己的能力来进行清晰的描述,提供可信的分析,并对自己的解释做出合理的辩论以确立其结论的价值。第七,定量研究靠数字化数据给研究对象提供一个准确的形象,定性研究一般是对观测的事物的叙述性描写和解释,经常有大段地引用研究对象的话或复述他们自身的“故事”。Jarol B.Manheim,Richard C.Rich,Empirical Political Analysis:Research Methods in Political Science(6th Edition),(Hardcover,2005),pp.314-318.
[1]以上内容参见《Y县财政志》,黄山书社1997年版,第261、350-351页。
[1]详细内容见《中部某省人民政府关于进一步调整和完善分税制财政管理体制的决定》(鄂政发[2002]29号)与《区财政局关于分税制财政体制调整有关情况的汇报》,Y县财政局,2002年11月8日。
[1]详细内容见《区财政局关于分税制财政体制调整有关情况的汇报》,Y县财政局,2002年11月8日。
[2]调研录音资料Rlyc070613p.1.R表示录音,后三个字母为受访者称呼,之后的六位数字为年月日,a或p表示上午或下午,最后的一位数字表示对该位受访者的深夜次序。下同。
[3]调研录音资料Rljg070613a.1.
[1]刘汉屏:《地方政府财政能力问题研究》,中国财政经济出版社2002年版,第102页。
[1]《公共行政学经典文选》(英文版),竺乾威、马国泉编,复旦大学出版社,2000年5月,第18页。
[2]B·Guy Peters,Future of Governing;Four Emerging Models,Kansas University Press,1996;D·S·King,The New Right:Politics,Markets and Citizenship,London:Macmillan,1987;J·LeGrand,"Markets,Welfare and Equality," in S·String and J·Leg rand(eds。),Market Socialism,Oxford:Clarendon Press,1989;David Osborne and Ted Gambler,Reinventing Government:How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector,Addison-Wesley Publishing Company,Inc。1992。
[3]戴维·奥斯本、特德·盖布勒《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》,上海译文出版社,1996年版。基本特征表现为:①具有催化作用的政府;②赋予社区以公共事务管理权的政府:③具有竞争性的政府;④具有使命感的政府;⑤讲究效果的政府;⑥接受顾客驱使的政府;⑦具有事业心的政府;⑧具有预见性的政府;⑨实行逐层分权的政府;⑩以市场为导向的政府。
[1]桑玉成:《政府成本论》,《上海行政学院学报》2000年第2期。
[2]卓越:《行政成本的制度分析》,《中国行政管理》2001年第3期。
[3]马文运:《社会进步的政府成本分析》,《南京社会科学》1997年第9期。
[4]何翔舟:《论政府成本》,《中国行政管理》2001年第7期。
[5]“乡镇政府行政成本研究”课题组(执笔人高宏德,刘玉兰):《降低行政成本的几个理论问题》,《经济体制改革》2005年第3期。作者认为“全成本”不仅包括政府的显性成本,也包括政府的隐性成本;不仅包括行政过程的直接成本,也包括行政过程的间接成本;不仅包括行政过程的正常成本,也要包括行政过程中的非正常、不合理、不合法导致的成本;不仅包括政府作为发生的成本,也应包括政府不作为引发的成本;不仅包括政府的“会计成本”,还必须包括政府的“经济成本”和“社会成本”。只有这样,才有利于对政府成本做出整体性、综合性的分析和操作。
[1]内容参见中共Y县委Y县人民政府《关于宜昌市Y县政府机构改革方案的实施意见》,2004年。
[2]内容参见《Y县乡镇(街道办事处)机构改革实施方案》,宜夷发[2001]1号。
[1]《中华人民共和国预算法》,http://www.chinaacc.com/new/63/74/1994/3/ad78648011122349914248.htm,2008-6-30。
[1]李学军、刘尚希:《地方政府财政能力研究——以新疆维吾尔自治区为例》,中国财政经济出版社2007年版,第3页。
[1]李学军、刘尚希:《地方政府财政能力研究——以新疆维吾尔自治区为例》,中国财政经济出版社2007年版,第208页。
[2]选取1997-2007年的数据均来自Y县1997-2007年的国民经济与社会发展统计公报。
[1]我们在此设定显著水平α=0.05
[2]王德育:《政治学定量分析入门》,中国人民大学出版社2007年版,第213页。
[3]王德育:《政治学定量分析入门》,中国人民大学出版社2007年版,第170-171、212-213页。
[4]<2>式中自变量系数均为Beta系数。
[5]李学军、刘尚希:《地方政府财政能力研究——以新疆维吾尔自治区为例》,中国财政经济出版社2007年版,第209页。
[6]根据国家发改委在十一届人大一次会议上做的《关于2007年国民经济和社会发展计划执行情况与2008年国民经济和社会发展计划草案的报告》计算而得。
[7]李学军、刘尚希:《地方政府财政能力研究——以新疆维吾尔自治区为例》,北京:中国财政经济出版社,2007年,第208页。宏观税负是衡量财政能力的重要指标,分析宏观税负通常有小口径、中口径和大口径等三个不同口径。小口径是税收收入占GDP比重;中口径是预算内财政收入占GDP比重;大口径是政府收入占GDP比重,这里的“政府收入”不仅包括预算内财政收入,而且包括各级政府及其部门向企业和个人收取的未纳入预算的预算外财政收入,基金收入以及没有纳入预算外管理的制度外收入等。可虑到数据的可获得性,本文采用中口径宏观税负指标。
[1]Kaplan,A.(1973)."On the Strategy of Social Planning," Policy Sciences,4(1),pp.55-56.
[2]吴定:《公共政策辞典》,台北:五南图书公司,1998年,第295-296页。
[3]Raiffa,H.(1968).Decision Analysis:Introductory Lectures on Making Choices Under Uncertainty.Reading,MA:Addison-Wesley.pp.264.
[4]吴定:《公共政策辞典》,台北:五南图书公司,1998年,第270-271页。
[5]林水波、施能杰、叶匡时:《强化政策执行能力之理论建构》,台北:行政院研考会,1994年,第108-109页。
[1]根据《国务院深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》(国发[2005]43号)的规定,“新机制”的主要内容包括:全部免除农村义务教育阶段学生学杂费(含信息技术教育费),对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费;提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平;建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制;巩固和完善农村中小学教师工资保障机制等。
[2]岳昌君:《教育投资比例的国际比较》,北京:高等教育出版社,2003年。
[3]高波、廖红丰:《税费改革后农村基础教育公共财政支出改革的思考》,《北京工业大学学报》2005年第3期。
[1]蔡红英:《农村义务教育最低财政保障问题研究》,《财贸经济》2005年第3期。
[2]陈锡文:《中国农村公共财政制度》,北京:中国发展出版社,2005年,第217-238页。
[3]李宏英、张维红:《税费改革后创新农村义务教育财政投入体制的思考》,《当代教育论坛》2005年第10期。
[4]刘国勇、马国贤:《我国义务教育财政支出绩效评价研究初探》,《江苏教育学院学报》2008年第1期。
[5]《Y县2007年国民经济和社会发展统计公报》,Y县统计局。
[6]《Y县教育局2007年工作总结》,夷教发[2007]99号。
[1]关于农村文化站改革的内容,我们对该区的文化站负责人进行了专门的访谈,以上内容参见录音资料:Rlp030723a.1。
[1]实际上,这种脱节的情况在乡村社会是十分严重的,在访谈的过程中,地方的官员和民众给我们表达了很多这样的看法,具体内容参见访谈记录。录音编号:Rlyc070613p.1,Rlp030723a.1 Rzcz070511a.1。
[1]曾光:《中国公共卫生与健康新思维》,北京:人民出版社2006年版。
[2]韩俊:《中国农村卫生调查》,上海:上海远东出版社2007年版。
[3]刘尚希:《新型农村合作医疗:制度平台与实际效应》,中国农村研究网,2007年3月21日。如农民筹资水平的提高与确保农民参合率之间的矛盾、就地获取医疗服务与医疗服务机构能力不足的矛盾、运转经费不足与地方财政困难的矛盾、各级财政补助的刚性化与财政承受能力的矛盾、防范基金的风险与有限管理能力的矛盾等。
[4]柳清瑞:《中国新型农村合作医疗制度的利弊分析》,《中国发展观察》,2007年5月11日。
[5]蒋中一:《特困人口医疗救助制度和农村新型合作医疗制度的结合》,《中国改革论坛》,2007年4月28日。MFA 的提供的基本医疗服务一般包括以下内容:免费提供计划免疫服务;免费提供妇女孕产期系统保健服务:对常见病多发病的住院费用给予补偿:减免救助对象的合作医疗入保金:提供重点疾病干预费用补偿。
[6]刘军民:《政府购买服务:医改的正确方向》,2007年12月7日,中国财经报,http://www.crifs.org.cn。这些优点是:有助于硬化供方预算约束,提高服务的技术效率;有助于卫生资源配置效率的提高,增进社会福利;有助于增强财政投入的主动性、针对性和预见性,提高卫生支出绩效;有助于克服财政资金短缺的问题,加快促进卫生事业发展;有助于政府支出更多地让低收入人群受益;有助于理顺政府卫生管理职能。
[1]参见:《Y县城乡贫困群众医疗救助实施办法》,夷政发[2005]11号。
[1]资料来源:《中部某省人民政府办公厅关于印发中部某省新型农村工作医疗试点工作方案的通知》(鄂政办发[2203]72号)。
[1]录音编号:Rfxz070614a.1。
[2]刘云旺:《对我国农村社会保障制度的思考》,《农村经济》2004年第2期。
[3]尹焕三、陈玉光:《政府在农村社会保障体系建设中的职能定位》,《国家行政学院学报》2004年第2期。
[1]Y县社保局工作总结:《提升Y县五保供养水平全力服务新农村建设》,2006年。
[2]数据来源:《Y县人民政府2007年政府工作报告》。
[3]数据来源:《Y县人民政府2007年政府工作报告》
[1](1)式中的常数项与自变量回归系数均为非标准回归系数。
[2]括号内的数字为非标准回归系数的标准误。
[3]王德育:《政治学定量分析入门》,中国人民大学出版社2007年版,第213页。
[1]王德育:《政治学定量分析入门》,中国人民大学出版社2007年版,第170-171、212-213页。
[2](2)式中自变量系数均为Beta系数。
[3]实际上,从1997年至2007年,Y县的一般预算收入从13988万元上升到39128万元,也就是说其财政收入是呈上升趋势的。而同期Y县的财政支出则从22255万元增至118929万元。
[1]一是县乡财政的供应范围过宽,包揽过多,行政经费的急剧膨胀挤占了其它各项事业所需经费的正常增长的需要,显现出典型的“吃饭财政”特征。二是地方公共产品供应不足,支出缺口大,严重制约了教育、农业和社会保障等各项公共事业的健康发展,财政支出“缺位”影响了市场机制的正常运行,资源配置的效率难以提高。
[2]周宝湘:《防范化解县乡财政风险研究》,《特区经济》2006年6期。
[3]吴志敏、郭文亮:《近年来我国公共危机管理研究综述》,《广西社会科学》2007年第6期。
[4]陈志楣、杨琼:《我国县乡财政风险的特殊成因分析》,《中国特色社会主义研究》2005年第6期。
[5]张瑶:《我国隐匿性财政风险及其对策研究》,《财会研究》2004年第6期。
[6]一是加人教育投入,完善农村义务教育经费保障新机制,建立中等职业技术教育学生资助制度,加大教师待遇落实力度,提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平,加强教育财务核算点建设,切实解决上学难。二是加大就业和再就业投入,继续实施“雨露计划”、“阳光工程”、“农村劳动力转移培训计划”,完善面向所有困难群众的就业援助制度,切实解决就业难。三是加人城乡居民住房投入,着力解决城市低收入家庭住房困难,启动住房货币化政策,加大房地产市场监管力度,加强住房公积金资金监管,切实解决住房难。四是加大医疗卫生投入,逐步提高医保对象补助标准,支持以覆盖城乡居民为重点的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应体系建设,提高突发卫生事件应急处理能力,切实解决看病难。五是加大交通建设投入,大力支持“通达工程”、“畅通工程”、“安保工程”建设,切实解决行路难。六是加大安全饮水投入,着力改善农村居民饮水质量和集镇居民饮水困难问题,切实解决饮水难。
[1]Y县人民政府:《Y县突发公共事件总体应急预案》,夷政发[2006]20号。
[1]项继权:《我们已经进入风险社会》,《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2008年第4期。
[1]Rosenth Uriel,Chares Michael T.,ed.Coping With Crises;Manengement of Disasters,Roits and Terrorisim.Springfeild:Charles C.Thomas,1989.
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[5]姜长云:《县乡财政风险及其防范》,《中国经贸导刊》2004年第10期。
[6]李胜:《地方财政风险的制度性成因》,《财政研究》2007年第3期。
[7]马骏、刘亚平:《中国地方政府财政风险研究:“逆向软预算约束”理论的视角》,《学术研究》2005年第11期。
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