我国城市水务行业价格管制研究
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摘要
主要内容
本文主要讨论了对于具备自然垄断属性的公用事业——水务行业,应该实行什么样的价格管制方法,在保证用户用水公平性、效率性的同时,也可有效激励水务企业提高效率、降低成本,并促进水务行业持续健康的发展。在此思路的指导下,通过对自然垄断和价格管制基本理论的分析,在借鉴国外水务行业价格管制实践经验的基础上,本文分析了我国水务行业以及其价格管制制度中的问题,并提出了相应的改革建议。本文希望通过此文的写作,能为我国水务行业建立起包括价格管制在内的科学监管方法和监管机构起到些许推动作用。
除前言外,全文总共有五章。
第一章主要阐述了自然垄断行业属性,在此基础上,进一步的比较分析了对此种行业进行价格水平管制的几种方法。具体的,该章要探讨的问题是,何谓自然垄断?为何要对之进行管制?管制手段之一的价格管制包括那些,又各有何种优劣点?目前,经济学界一致认为,一个行业属于自然垄断的充分条件是规模经济、范围经济以及巨额的沉淀性投资。自然垄断行业的上述属性要求政府对之进行包括进入管制、价格管制、质量管制在内的系列管制。否则,将容易导致垄断定价、重复建设、毁灭性竞争等恶果。价格水平管制(Rate Level)是自然垄断行业经济监管的一个重要内容,有边际成本定价、平均成本定价、拉姆齐定价、投资回报率定价、价格上限定价等几种方式。实践中常用两种价格水平管制模型是投资回报率管制和价格上限管制。在前种管制模式下,价格水平由受管制企业的成本和利润之和组成;这种管制方法有助于吸引对那些具备自然垄断属性公用事业的投资,却可能会导致过度投资、浪费投资甚至是虚报成本的A-J效应。价格上限管制是一种激励性管制模式;监管机构每隔一定的时期重新设置一次上限价格,它考虑了企业的合理收益率、物价变化的影响、行业效率和技术进步的影响,可以很好的激励企业在间隔期内降低成本、提高效率以获得上限价格下的超量利润。目前,许多国家在公用事业监管实践中已经放弃了投资回报率(收益率)管制模式,转而采用价格上限管制模式。
第二章主要具体的描述了水务行业的自然垄断属性以及对之进行价格管制的必要性、原则、基础和方法。水务行业是自然垄断行业,需要大规模的沉淀性资本投资,规模经济、范围经济、地方性等特点明显。其所提供的水务服务是经济品、必需品,几乎没有替代品。这是监管者对水务行业进行包括价格管制在内的系列管制规制的重要原因。如果不对其进行价格管制,垄断厂商利润最大化的定价方式容易导致水价过高,许多居民将无力承受,工商业生产成本将增加,大规模社会福利损失也会因此产生。因此,应该对水务行业进行管制尤其是价格管制。具体的,综合水价(即价格水平,Rate Level)的制定应以全成本(Full Cost Recovery)为基础,遵循效率原则、公平原则、财务可持续性原则,选择科学的价格水平管制模式(如价格上限管制模式),实施包括两部制水价和阶梯式水价等在内的价格结构(Rate Structure)。
第三章分析与比较了英美法三国的水务行业管制经验,尤其是英国在实施价格上限管制方面的经验与教训。
英国水务行业是水务行业监管的典范,其运作是建立在1989年后私有化的基础上。这种产权的变革很大的提高了水务行业投资者改善绩效的激励,投资和与管理层获得了丰厚的收益。但私有化并非意味着用户、政府的利益受到了侵蚀。相反,科学的的监管制度,尤其是以价格上限为核心的经济监管制度的运行,保证了后者的利益,使得水务行业在监管下的运作带来了“多赢”的格局:投资增加、水质、水环境和服务水平显著改观。1999年后,价格上限监管制度对股权投资者的收益实行了比较“苛刻”的限制,有部分股权投资者撤出。但是,由于英国有着包括股票市场与债券市场在内的发达与成熟的资本市场,加上财务隔离原则等监管条款的保障,作为股权投资者的替代性投资者——国内外债券投资者看好低风险、稳定现金流的的水务行业投资。所以,价格上限的调整导致的水务行业向高负债率的资本结构的转化并没有影响水务行业融资问题、激励问题与风险调节与容纳能力,水务行业依旧会持续的有效发展。
美国由于是实行直接选举的民主政治国家,其水务行业最大特点是,水务公司所有制结构以市政公有制为主,融资以低成本的市政债券和政府相关基金的拨款和与低息贷款为主,水价因此很低,但却又能回收全成本;综合水价的确定不是在该国其他公用事业经常采用的投资回报率(收益率)方法或英国的价格上限方法,而是水厂协会建议的边际成本定价和平均成本定价并存的定价方法。
法国水务行业的最大特点在于主要水务服务按照委托经营的模式提供。法国政府在掌握水务系统的所有权的同时,赋予私人投资者以承租或特许经营形势下的经营权。在承租合同下,虽然政府要支付建设成本,但还是可以解决以前市政所有水务企业所面临的资本投资不足问题,这很好的缓解了政府财政压力;承租和特许经营只是赋予了私人投资者10-30年的经营权,为继续获取经营权,赢得稳定现金流,这种模式也会激励其提高运营效率。考虑到我国国情,这种模式对我国有很重要的借鉴意义。
第四章详细的考察了我国水务行业以及价格管制制度的发展,并指出了我国目前类似于投资收益率管制模式的种种问题。我国水务行业目前整体亏损,长期经营绩效不佳;价格管制制度存在着一系列问题。首先,其定价基数是非全成本覆盖的,这决定了市场化的外商投资企业、股份制企业以及传统体制内国有水务企业长期低效运营和对政府补贴不可避免的依赖性。目前的价格管制模式主要以1998年颁布的《城市供水价格管理办法》为依据。(1)其以净资产为基数来确定水务企业的回报水平,这容易导致市场化的水务企业主体过度依赖权益投资;(2)名义上的回报率水平常年保持不变,没能反映宏观经济和行业技术和效率的变化。地方政府或监管机构在实际中若采纳中央政府规定的名义回报率水平,不容易吸引社会资本投资于水务行业,解决其融资问题,而且也不容易激励其提高效率以获得超额的回报。实际的情形是,地方政府或监管机构为了解决水务行业的融资问题和发展问题,常常对市场化水务企业执行较高的固定回报,但这又会将风险更多的转嫁给政府(甚至是下届政府)、纳税人和广大用户。
第五章,为解决我国水务行业持续亏损问题,满足其未来巨额融资需求,本文提出了相应的政策建议:(1)应该成立统一、独立、透明、可问责的(accountable)监管机构;(2)发展产业投资基金,解决水务行业巨额融资问题;(3)以全成本为基础、实施价格上限管制模式,大力推广包括两部制水价和阶梯式水价在内的价格结构。
主要贡献
本文通过阅读、消化、借鉴和参考国内外研究成果,全面、系统的研究了英国水务行业实施价格上限管制的实践,总结了其成绩和教训。本文对我国现行的价格管制模式进行了分析,指出它是一种类似于投资回报率(收益率)管制的价格管制模式。此种管制方法(1)容易鼓励市场化水务企业进行固定资本投资;(2)把净资产作为确定水务企业回报的基数,容易导致市场化的水务企业更多的依赖权益融资;本文通过数据分析,直接的验证了上述推论。发现市场化的水务企业,比如股份制企业、外商投资企业,其人均固定资产值、人均总资产值远高于非市场化的国有水务企业,其权益资本与总资产的比值也相对的高些。(3)本文还指出,目前的中央政府核定的回报率存在着不能适应宏观经济、行业经效率和技术进步而变化的缺点,不能有效地激励社会资本对水务行业的投资。实践中,政府对社会资本(包括外资)投资者承诺高而且固定的回报率,间接的验证了上述担忧。
Contents:
This paper analyses domestic water industry development practice through inviting experiences of water industry price regulation in developed countries under the guide of economic theory. Author discusses how to choose the appropriate pattern of price regulation in water industry that is sort of natural monopoly utilities, in order to assure fairness and efficiency for consumers enjoying water service, stimulate water companies to reduce their cost and promote their efficiency, and achieve the water industry sustainable developing. It is expected that this paper could do some contribution to the reform of development of regulation system including price regulation in domestic water industry.
Exception for the preface, this thesis consists of five chapters.
Chapter One analyses the character of natural monopoly industries and compares several price regulation patterns, such as marginal cost pricing, average cost pricing, Ramsey pricing, investment return rate regulation model and price limit(or cap) regulation model. The last two patterns are universally adopted in developed countries. Author also makes a comparison between them.
Chapter Two describes the character of water industry in relation to natural monopoly and analyses its necessity to be regulated. Specially, author points out that its price level should be set to recover the full cost of water service supply, and it should be regulated to balance the benefits among customers, water companies and environment.
Chapter Three provides an international comparison of water industry regulation experience among the UK, the U.S. and France. Price Limit regulation model is adopted in the England and Welsh water industry based on its privatization reform since 1989. Much systematical and specific study has been done about its regulation system practice, especially the price limit regulation model. Author shows the mechanism achievement, problems and comments of the price limit regulation system in the 15 years development.
Water industry in the U.S. are most municipally owned and operated. Its advantage lies in financing through issuing low-cost and tax-free municipal bonds and not pursing profit as its principle. As a result, consumers can enjoy low-price water services supplied by municipal water utilities compared with those privatized water companies.
The property ownership of water industry in France is also controlled by government. However, the privatized water groups keep the operating rights in the form of concession in a dated period lasting for ten to thirty years.
Chapter Four reviews the development of water industry and price regulation institutions in China. The poor performance of domestic water industry can be mainly due to two factors, which are the state-owned property ownership and the temporary unreasonable price regulation institution that has the character of investment return rate regulation model. The latter has two disadvantages; firstly, the return to investors is designed basing on its net assets value, which equals to the equity value, rather than the total asset value; secondly, nominal return rate is fixed since 1998, which can’t reflect the macro economic environmental changes or the advance in technical and productive efficiency changes in water industry. It leads to many problems which could be concluded as that the private or commercial investors are apt to relying equity financing and local governments usually set higher and fixed real rate of return in order to attract social investor’s or foreign investors’investment in water industry. Empirical studies support the prediction.
In Chapter Five, author suggests that government should assure to achieve the full cost recovery. Price limit regulation should be adopted. An uniform, independent, transparent and accountable regulatory committee should be established, and Industry Investment Fund could be introduced to solve the financing problem in domestic water industry.
Contribution
The thesis presents an international regulation comparison in water industry, especially their price regulation experiences. Price regulation practice in England and Welsh is further studied due to the availability of materials.
The two disadvantages of the current price regulation institution in China are analyzed. Author pointed out that return shouldn’t be based on net asset and rate of return should reflect the changes of macro economic environment and changes of technical and productive efficiencies in water industry. The negative influences of the mechanism designing have been proved by our empirical studies.
本文主要讨论了对于具备自然垄断属性的公用事业——水务行业,应该实行什么样的价格管制方法,在保证用户用水公平性、效率性的同时,也可有效激励水务企业提高效率、降低成本,并促进水务行业持续健康的发展。在此思路的指导下,通过对自然垄断和价格管制基本理论的分析,在借鉴国外水务行业价格管制实践经验的基础上,本文分析了我国水务行业以及其价格管制制度中的问题,并提出了相应的改革建议。本文希望通过此文的写作,能为我国水务行业建立起包括价格管制在内的科学监管方法和监管机构起到些许推动作用。
除前言外,全文总共有五章。
第一章主要阐述了自然垄断行业属性,在此基础上,进一步的比较分析了对此种行业进行价格水平管制的几种方法。具体的,该章要探讨的问题是,何谓自然垄断?为何要对之进行管制?管制手段之一的价格管制包括那些,又各有何种优劣点?目前,经济学界一致认为,一个行业属于自然垄断的充分条件是规模经济、范围经济以及巨额的沉淀性投资。自然垄断行业的上述属性要求政府对之进行包括进入管制、价格管制、质量管制在内的系列管制。否则,将容易导致垄断定价、重复建设、毁灭性竞争等恶果。价格水平管制(Rate Level)是自然垄断行业经济监管的一个重要内容,有边际成本定价、平均成本定价、拉姆齐定价、投资回报率定价、价格上限定价等几种方式。实践中常用两种价格水平管制模型是投资回报率管制和价格上限管制。在前种管制模式下,价格水平由受管制企业的成本和利润之和组成;这种管制方法有助于吸引对那些具备自然垄断属性公用事业的投资,却可能会导致过度投资、浪费投资甚至是虚报成本的A-J效应。价格上限管制是一种激励性管制模式;监管机构每隔一定的时期重新设置一次上限价格,它考虑了企业的合理收益率、物价变化的影响、行业效率和技术进步的影响,可以很好的激励企业在间隔期内降低成本、提高效率以获得上限价格下的超量利润。目前,许多国家在公用事业监管实践中已经放弃了投资回报率(收益率)管制模式,转而采用价格上限管制模式。
第二章主要具体的描述了水务行业的自然垄断属性以及对之进行价格管制的必要性、原则、基础和方法。水务行业是自然垄断行业,需要大规模的沉淀性资本投资,规模经济、范围经济、地方性等特点明显。其所提供的水务服务是经济品、必需品,几乎没有替代品。这是监管者对水务行业进行包括价格管制在内的系列管制规制的重要原因。如果不对其进行价格管制,垄断厂商利润最大化的定价方式容易导致水价过高,许多居民将无力承受,工商业生产成本将增加,大规模社会福利损失也会因此产生。因此,应该对水务行业进行管制尤其是价格管制。具体的,综合水价(即价格水平,Rate Level)的制定应以全成本(Full Cost Recovery)为基础,遵循效率原则、公平原则、财务可持续性原则,选择科学的价格水平管制模式(如价格上限管制模式),实施包括两部制水价和阶梯式水价等在内的价格结构(Rate Structure)。
第三章分析与比较了英美法三国的水务行业管制经验,尤其是英国在实施价格上限管制方面的经验与教训。
英国水务行业是水务行业监管的典范,其运作是建立在1989年后私有化的基础上。这种产权的变革很大的提高了水务行业投资者改善绩效的激励,投资和与管理层获得了丰厚的收益。但私有化并非意味着用户、政府的利益受到了侵蚀。相反,科学的的监管制度,尤其是以价格上限为核心的经济监管制度的运行,保证了后者的利益,使得水务行业在监管下的运作带来了“多赢”的格局:投资增加、水质、水环境和服务水平显著改观。1999年后,价格上限监管制度对股权投资者的收益实行了比较“苛刻”的限制,有部分股权投资者撤出。但是,由于英国有着包括股票市场与债券市场在内的发达与成熟的资本市场,加上财务隔离原则等监管条款的保障,作为股权投资者的替代性投资者——国内外债券投资者看好低风险、稳定现金流的的水务行业投资。所以,价格上限的调整导致的水务行业向高负债率的资本结构的转化并没有影响水务行业融资问题、激励问题与风险调节与容纳能力,水务行业依旧会持续的有效发展。
美国由于是实行直接选举的民主政治国家,其水务行业最大特点是,水务公司所有制结构以市政公有制为主,融资以低成本的市政债券和政府相关基金的拨款和与低息贷款为主,水价因此很低,但却又能回收全成本;综合水价的确定不是在该国其他公用事业经常采用的投资回报率(收益率)方法或英国的价格上限方法,而是水厂协会建议的边际成本定价和平均成本定价并存的定价方法。
法国水务行业的最大特点在于主要水务服务按照委托经营的模式提供。法国政府在掌握水务系统的所有权的同时,赋予私人投资者以承租或特许经营形势下的经营权。在承租合同下,虽然政府要支付建设成本,但还是可以解决以前市政所有水务企业所面临的资本投资不足问题,这很好的缓解了政府财政压力;承租和特许经营只是赋予了私人投资者10-30年的经营权,为继续获取经营权,赢得稳定现金流,这种模式也会激励其提高运营效率。考虑到我国国情,这种模式对我国有很重要的借鉴意义。
第四章详细的考察了我国水务行业以及价格管制制度的发展,并指出了我国目前类似于投资收益率管制模式的种种问题。我国水务行业目前整体亏损,长期经营绩效不佳;价格管制制度存在着一系列问题。首先,其定价基数是非全成本覆盖的,这决定了市场化的外商投资企业、股份制企业以及传统体制内国有水务企业长期低效运营和对政府补贴不可避免的依赖性。目前的价格管制模式主要以1998年颁布的《城市供水价格管理办法》为依据。(1)其以净资产为基数来确定水务企业的回报水平,这容易导致市场化的水务企业主体过度依赖权益投资;(2)名义上的回报率水平常年保持不变,没能反映宏观经济和行业技术和效率的变化。地方政府或监管机构在实际中若采纳中央政府规定的名义回报率水平,不容易吸引社会资本投资于水务行业,解决其融资问题,而且也不容易激励其提高效率以获得超额的回报。实际的情形是,地方政府或监管机构为了解决水务行业的融资问题和发展问题,常常对市场化水务企业执行较高的固定回报,但这又会将风险更多的转嫁给政府(甚至是下届政府)、纳税人和广大用户。
第五章,为解决我国水务行业持续亏损问题,满足其未来巨额融资需求,本文提出了相应的政策建议:(1)应该成立统一、独立、透明、可问责的(accountable)监管机构;(2)发展产业投资基金,解决水务行业巨额融资问题;(3)以全成本为基础、实施价格上限管制模式,大力推广包括两部制水价和阶梯式水价在内的价格结构。
主要贡献
本文通过阅读、消化、借鉴和参考国内外研究成果,全面、系统的研究了英国水务行业实施价格上限管制的实践,总结了其成绩和教训。本文对我国现行的价格管制模式进行了分析,指出它是一种类似于投资回报率(收益率)管制的价格管制模式。此种管制方法(1)容易鼓励市场化水务企业进行固定资本投资;(2)把净资产作为确定水务企业回报的基数,容易导致市场化的水务企业更多的依赖权益融资;本文通过数据分析,直接的验证了上述推论。发现市场化的水务企业,比如股份制企业、外商投资企业,其人均固定资产值、人均总资产值远高于非市场化的国有水务企业,其权益资本与总资产的比值也相对的高些。(3)本文还指出,目前的中央政府核定的回报率存在着不能适应宏观经济、行业经效率和技术进步而变化的缺点,不能有效地激励社会资本对水务行业的投资。实践中,政府对社会资本(包括外资)投资者承诺高而且固定的回报率,间接的验证了上述担忧。
Contents:
This paper analyses domestic water industry development practice through inviting experiences of water industry price regulation in developed countries under the guide of economic theory. Author discusses how to choose the appropriate pattern of price regulation in water industry that is sort of natural monopoly utilities, in order to assure fairness and efficiency for consumers enjoying water service, stimulate water companies to reduce their cost and promote their efficiency, and achieve the water industry sustainable developing. It is expected that this paper could do some contribution to the reform of development of regulation system including price regulation in domestic water industry.
Exception for the preface, this thesis consists of five chapters.
Chapter One analyses the character of natural monopoly industries and compares several price regulation patterns, such as marginal cost pricing, average cost pricing, Ramsey pricing, investment return rate regulation model and price limit(or cap) regulation model. The last two patterns are universally adopted in developed countries. Author also makes a comparison between them.
Chapter Two describes the character of water industry in relation to natural monopoly and analyses its necessity to be regulated. Specially, author points out that its price level should be set to recover the full cost of water service supply, and it should be regulated to balance the benefits among customers, water companies and environment.
Chapter Three provides an international comparison of water industry regulation experience among the UK, the U.S. and France. Price Limit regulation model is adopted in the England and Welsh water industry based on its privatization reform since 1989. Much systematical and specific study has been done about its regulation system practice, especially the price limit regulation model. Author shows the mechanism achievement, problems and comments of the price limit regulation system in the 15 years development.
Water industry in the U.S. are most municipally owned and operated. Its advantage lies in financing through issuing low-cost and tax-free municipal bonds and not pursing profit as its principle. As a result, consumers can enjoy low-price water services supplied by municipal water utilities compared with those privatized water companies.
The property ownership of water industry in France is also controlled by government. However, the privatized water groups keep the operating rights in the form of concession in a dated period lasting for ten to thirty years.
Chapter Four reviews the development of water industry and price regulation institutions in China. The poor performance of domestic water industry can be mainly due to two factors, which are the state-owned property ownership and the temporary unreasonable price regulation institution that has the character of investment return rate regulation model. The latter has two disadvantages; firstly, the return to investors is designed basing on its net assets value, which equals to the equity value, rather than the total asset value; secondly, nominal return rate is fixed since 1998, which can’t reflect the macro economic environmental changes or the advance in technical and productive efficiency changes in water industry. It leads to many problems which could be concluded as that the private or commercial investors are apt to relying equity financing and local governments usually set higher and fixed real rate of return in order to attract social investor’s or foreign investors’investment in water industry. Empirical studies support the prediction.
In Chapter Five, author suggests that government should assure to achieve the full cost recovery. Price limit regulation should be adopted. An uniform, independent, transparent and accountable regulatory committee should be established, and Industry Investment Fund could be introduced to solve the financing problem in domestic water industry.
Contribution
The thesis presents an international regulation comparison in water industry, especially their price regulation experiences. Price regulation practice in England and Welsh is further studied due to the availability of materials.
The two disadvantages of the current price regulation institution in China are analyzed. Author pointed out that return shouldn’t be based on net asset and rate of return should reflect the changes of macro economic environment and changes of technical and productive efficiencies in water industry. The negative influences of the mechanism designing have been proved by our empirical studies.
引文
1有关需求价格弹性系数的研究方面,沈大军等人(沈大军,陈雯,罗健萍,2006)曾对深圳市城镇居民生活用水进行了计量经济学分析。不过,它是按照计算不同收入阶层的需求价格弹性,而不是按照基本用水和超过基本用水来划分的。他们发现,特区高收入阶层的居民用水需求价格弹性(绝对值)小于低收入阶层居民用水的需求价格弹性(绝对值),而中间收入阶层的居民用水需求价格弹性没有什么明显的规律。这与席平健的预测不一致。具体的内容清参阅:沈大军,陈雯,罗健萍,《城镇居民生活用水的计量经济学分析与应用案例》,水利学报,2006 年 5 月,第 37 卷,第 5 期。
2于立,于左.美国收益率规制与英国价格上限规制的比较[J].产业经济研究(月刊),2003 年底,总第二期,第 11 页至第 17 页.
3仇保兴,王俊豪.中国市政公用事业监管体制研究[M].北京:中国社会科学出版社,2006 年 7 月第一版.
16更为详细地论述请参阅:(1) Ofwat,DEFRA.英格兰和威尔士水务产业的发展[R],内部翻译资料;(2)Emanuele Lobina, Arezzo, and David Hall. UK Water privatization——A Briefing[J].February 2001。
17 本部分的数据、图表等信息来源于:John Smith and Duncan Hannan.Structure of Water Industry in Englan:Does it Remain Fit for Purpose?[R].November,2003
21 更为详细的计算请参阅:OXERA.The Capital Structure of Water Companies[R].OFWAT,Oct 11th,2002.
26杜红等人(杜红,杜英豪,2004 年)也关注了此问题。详细的内容清参考:杜红,杜英豪.美国水务行业所有制结构及其成因分析[R].中国给水排水,2004 年第 20 卷.
31陈建明.法国水价制度研究[J].水利经济,2000(1).
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[31]仇保兴博士的系列讲话,下载于中国水网:www.h2o-china.com.
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16更为详细地论述请参阅:(1) Ofwat,DEFRA.英格兰和威尔士水务产业的发展[R],内部翻译资料;(2)Emanuele Lobina, Arezzo, and David Hall. UK Water privatization——A Briefing[J].February 2001。
17 本部分的数据、图表等信息来源于:John Smith and Duncan Hannan.Structure of Water Industry in Englan:Does it Remain Fit for Purpose?[R].November,2003
21 更为详细的计算请参阅:OXERA.The Capital Structure of Water Companies[R].OFWAT,Oct 11th,2002.
26杜红等人(杜红,杜英豪,2004 年)也关注了此问题。详细的内容清参考:杜红,杜英豪.美国水务行业所有制结构及其成因分析[R].中国给水排水,2004 年第 20 卷.
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